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L'Europe qui se fait

 | 
Gérard Boismenu
, 
Isabelle Petit

Partie I. Développement institutionnel et légitimité démocratique

Chapitre 1. Le fédéralisme canadien : un modèle pour l’Union européenne ?

Bruno Théret

Texte intégral

  • 1 Je reprends ici une réflexion développée plus largement dans Théret, 2002a, 2002b et 2003.

1La problematique de la construction européenne sert souvent au Canada de référent pour penser l’évolution du système fédéral et notamment la place que devrait y occuper le Québec1. En revanche, sauf de très rares exceptions, l’expérience canadienne de fédéralisme n’a guère été réciproquement utilisée pour penser le processus d’Union européenne. Cela est sans doute lié au fait que les pères fondateurs de la Communauté ont eux-mêmes conçu leur action en référence au modèle fédéral des États-Unis d’Amérique. Pourtant, si on ne restreint pas la perspective à la seule économie et qu’on s’intéresse aux dimensions politique et sociale de la construction européenne, sa mise en regard avec l’évolution de la fédération canadienne semble porteuse de plus riches enseignements. Le rapprochement du Canada et de l’UE conduit à se demander si n’est pas en jeu ici et là une solution postnationale de portée plus générale au problème d’action collective qui est posé partout où prévaut la recherche et/ou le maintien d’une union politique respectant la diversité des entités qui s’unissent tout en revendiquant la continuité ou la reconnaissance de leur dimension nationale.

2Les traits politiques canadiens dont on va chercher de possibles équivalents fonctionnels dans l’Union européenne sont moins des formes instituées ou des règles établies que des processus d’institutionnalisation et des dynamiques d’innovation sociopolitique. Nous développons néanmoins notre argumentation comparative en deux temps. Dans une première partie, nous établissons au plan théorique pourquoi, par-delà leurs différences, il est légitime de comparer dans la synchronie le Canada et l’Union européenne. Sur cette base, dans une deuxième partie, nous montrons de quelle manière la dynamique créée à partir de 1995 par l’Union sociale au Canada, tout comme son inachèvement, font écho aux développements institutionnels qui ont suivi la signature du traité de Maastricht et impliqué l’Union européenne dans le champ des politiques sociales. On pense ainsi montrer que, bien qu’ils suivent des trajectoires opposées, le Canada et l’Union européenne sont des espaces politiques où émergent de facto des formes similaires de fédéralisme multinational asymétrique mêlant supranationalisme et intergouvernementalisme.

Le Canada et l’Union européenne au regard l’un de l’autre

3Bien que le Canada et l’Union européenne évoluent en quelque sorte à rebours l’un de l’autre – multinationalisation de la fédération ici, fédéralisation d’États-nations là –, la pertinence de leur mise en regard tient selon nous à ce qu’ils sont tous deux des espaces politiques mettant en jeu une forme particulière de fédéralisme, le fédéralisme intergouvernemental, et pouvant être caractérisés par un même « style politique » de construction de l’agenda politique (agenda-building).

Fédéralisation de l’Europe et multinationalisation du Canada

4Le Canada et l’Union européenne ont en commun de ne pas disposer des bases nécessaires pour se constituer en États-nations, confrontés qu’ils sont à un problème de coexistence en leur sein de communautés nationales distinctes. Au Canada, l’État-nation est en devenir, au Québec notamment, et son émergence remet en cause un ordre politique fédéral constitué à l’origine sur un mode centralisateur : la question y est alors posée de la reconnaissance du caractère multinational de la fédération. Dans l’Union européenne où l’État-nation est le point de départ, c’est à l’inverse l’État fédéral qui est en devenir et cherche à se faire une place en réorganisant l’ordre politique régional sans pouvoir en dépasser le caractère multinational. Par ces évolutions, Union européenne et Canada convergent vers une reformulation de même type des principes du fédéralisme dans laquelle un compromis stable doit être trouvé entre le supranationalisme et un intergouvernementalisme assumé.

5Le fait qu’ils s’y dirigent à contre-courant l’un de l’autre justifie qu’on les considère comme les reflets l’un de l’autre dans un miroir qui inverse le sens de lecture de l’image par rapport à l’objet qui s’y mire. Ainsi, le processus de fédéralisation qui prévaut en Europe est-il le reflet du processus de multinationalisation observable au Canada, ce que le schéma i cherche à représenter.

6Ce schéma fait état d’une dualité de ces processus de fédéralisation et de nationalisation. En effet, au Canada, si la revendication nationale québécoise est claire et explicite, celle du Rest of Canada (ROC) ne l’est pas et est même déniée, subsumée qu’elle est dans la vision d’une nationalité pancanadienne (Cairns, 2000). L’effondrement du mythe d’une seule nation pancanadienne incluant le Québec pourrait alors déboucher sur un fractionnement régional (Provinces maritimes, Ontario, Ouest canadien). La multinationalisation de la fédération canadienne a donc deux facettes puisqu’elle implique non seulement la dénationalisation des institutions fédérales, mais aussi la constitution des provinces anglophones en une (ou plusieurs) entité(s) de type national se dotant d’institutions politiques représentatives.

SCHÉMA I. La fédéralisation de l’Europe comme reflet de la multinationalisation au Canada

SCHÉMA I. La fédéralisation de l’Europe comme reflet de la multinationalisation au Canada

7La présence d’un jeu non pas à deux mais à trois ordres de gouvernement vaut aussi pour l’Union européenne qui vit de son côté un double processus de fédéralisation. La construction supranationale de l’Union est en effet allée de pair avec la fédéralisation d’un grand nombre de ses États membres : la Belgique et l’Espagne le plus clairement, mais aussi le Royaume-Uni, l’Italie. Si on ajoute à cela le caractère déjà fédéral de l’Allemagne et de l’Autriche, il est clair qu’on s’oriente là aussi vers un ordre politique multinational complexe à trois ordres de gouvernement.

8Les images de l’émergence d’une fédération multinationale que renvoient l’Europe et le Canada sont donc inverses. Leur rapprochement n’a de pertinence que si est pris en compte le biais introduit dans leur mise en regard par la direction opposée des trajectoires de fédéralisation ici et là – fédéralisation d’États-nations ici, multinationalisation d’une fédération là.

Une même forme de fédéralisme intergouvernemental régie par une dynamique similaire de construction de l’agenda politique

9Par ailleurs, la comparaison n’est légitime qu’en raison de proximités d’ordre logique et historique entre la forme canadienne de fédéralisme et l’Union européenne. Deux concepts précisent ces proximités : celui de « fédéralisme interétatique » ou « intergouvernemental », d’une part, celui de « style politique » (policy pattern) de type construction de l’agenda (agenda-building), d’autre part.

10La forme interétatique de fédéralisme s’oppose à la forme intraétatique par la part importante d’intergouvernementalisme qui prévaut dans le pacte fédéral. Des relations diplomatiques entre l’État fédéral et les entités fédérées prenant la forme de conseils intergouvernementaux réunissant les exécutifs des deux parties y cohabitent avec des institutions proprement fédérales (ou supranationales). L’intergouvernementalisme est en revanche réduit dans le fédéralisme intraératique où les entités fédérées participent directement au gouvernement fédéral par le biais de leur représentation au sein du Parlement fédéral dans une seconde chambre (le Sénat aux États-Unis, le Bundesrat en Allemagne).

  • 2 Cf. le contre-exemple du fédéralisme intraétatique suisse.

11Le Canada et l’Union européenne, en considérant cette dernière comme un ordre fédéral en gestation, sont deux exemples de fédéralisme inrergouvernemental, ce qui traduit le fait qu’il y a plus de chances2 d’observer cette forme de fédéralisme dans des espaces poliriques où les entités terriroriales qui s’unissent sont hétérogènes du point de vue culturel (en raison notamment de leur diversité linguistique) et sont moins enclines à abandonner leur « souveraineté » ou en revendiquent une part plus grande en se posant comme nations.

  • 3 Pour une réaction argumentée contre cette vision, voir Gagnon (2006).

12Le fédéralisme intergouvernemental est apparu au Canada bien avant qu’il n’émerge comme « solution » pour la construction européenne. En revanche, il prend en Europe une forme plus institutionnalisée. C’est d’ailleurs cette institutionnalisation qui permet de considérer que le fédéralisme intergouvernemental n’est pas, comme ne sont pas loin de le penser les Canadiens, une forme abâtardie et instable de fédéralisme qui ne ferait que traduire une incapacité transitoire à atteindre le modèle idéal de fédéralisme que constituerait l’exemple américain3. Sa récurrence (se référer également au cas espagnol) conduit à y voir au contraire une forme adaptée, voire idéal-typique de régulation du fédéralisme dans un contexte de fédération multinationale.

13Dans cette forme de fédéralisme en outre, puisque le pouvoir fédéral n’y dispose pas du transfert de légitimité associé à la codécision au sein du Parlement fédéral entre la Chambre des députés (expression de la relation entre l’État fédéral et chaque citoyen) et le Sénat (organe de représentation des États fédérés), l’État fédéral en est réduit à fonder sa légitimité à partir des intérêts socioéconomiques et de sa capacité à maintenir la fédération dans le cadre d’un jeu à somme positive pour les entités fédérées. Il doit par ailleurs mobiliser des procédures spécifiques pour développer ses politiques dans la mesure où la structure intergouvernementale de décision qui occupe une place importante dans cette forme de fédéralisme est propice à un immobilisme politique dû à la présence de multiples points de veto potentiels (Héritier, 1999). C’est pourquoi les politiques publiques sectorielles, par lesquelles il est plus aisé de contourner ces points de veto, sont importantes pour la construction et le maintien du fédéralisme interétatique. C’est pourquoi aussi le policy pattern (style politique) qui lui est généralement associé peut être qualifié d’agenda building.

14Le concept de style politique cherche à saisir la dynamique de l’innovation qui se développe au niveau des politiques publiques. Cette dynamique dépend pour l’essentiel, dans une fédération, de la manière dont la concurrence politique entre les divers ordres de gouvernement et/ou au sein de ces ordres est régulée. Fonction de la nécessité pour le pouvoir fédéral et les pouvoirs fédérés de contourner les obstacles institutionnels au développement ou au maintien de leurs ressources politiques, le style politique dans un système fédéral est la manière récurrente par laquelle celui-ci se reproduit au travers de politiques publiques qui s’accommodent de ces obstacles.

15Le style politique du Canada a été caractérisé en termes d’agenda-building à partir de l’analyse comparée des politiques sociales au Canada et aux Etats-Unis (Leman, 1977). Il renvoie au fait que pour s’assurer un rapport de force favorable en termes de légitimité vis-à-vis de l’ensemble des provinces, l’État fédéral canadien doit mettre en permanence sur l’agenda politique en les promouvant par étapes des innovations sociales qui débordent de ses champs de compétence préétablis. A cette fin, il dispose du « pouvoir fédéral de dépenser », pouvoir qu’au nom des intérêts supérieurs du pays il peut exercer dans quelque domaine de politiques publiques que ce soit et grâce auquel il peut donc envahir les champs de compétence provinciale. Ce débordement se fait de manière plus ou moins consensuelle et différenciée selon les provinces, celles-ci étant plus ou moins soucieuses de préserver leurs compétences exclusives et plus ou moins dépendantes des ressources fédérales pour mener leurs propres politiques. En outre, selon le contexte politique, économique et financier, l’État fédéral est lui-même plus ou moins soucieux de négociation et peut chercher à passer en force de manière unilatérale.

16Ce style politique est également caractéristique de la « méthode communautaire » ou « méthode Monnet » grâce à laquelle le processus supranational d’intégration européenne a pu progresser par étapes. Cette méthode a deux volets. Soit elle s’appuie sur le fait qu’un succès obtenu dans un domaine d’intégration conduit à rechercher des succès similaires dans d’autres domaines adjacents. Soit elle consiste à entretenir un mécanisme « d’engrenage » initié par une innovation institutionnelle à la limite mineure et dans un secteur secondaire, mais qui déborde (spill over) sur un secteur adjacent en y créant un déficit fonctionnel, lequel à son tour appelle une nouvelle intervention du niveau communautaire qui, tout en réduisant le déficit de ce second secteur, déborde sur un troisième, et ainsi de suite...

17La méthode Monnet suppose néanmoins que les États membres soient prêts ou contraints à coopérer. Pour forcer cette coopération, la Commission (et dans une moindre mesure depuis peu le Parlement européen) dispose non pas du pouvoir de dépenser comme dans le cas canadien, mais d’un conditional agenda setting power (Tsebelis et Kreppel, 1998). Ce « pouvoir conditionnel d’établissement de l’agenda » relève d’une règle du traité de Rome de 1957 qui stipule que toute législation proposée au vote du Conseil par la Commission ne requiert qu’une majorité qualifiée pour être adoptée alors qu’elle ne peut être amendée qu’à l’unanimité. Selon Tsebelis, c’est cette asymétrie, grâce à laquelle il est plus facile pour les États membres d’adopter une législation dans la forme proposée par la Commission que de la modifier, qui permet à l’engrenage de tourner en conduisant la Commission à construire graduellement les compétences supranationales de l’Union.

18Cela dit, bien qu’il ait été institué dès le départ, l’usage par la Commission de ce pouvoir a longtemps été bloqué par une opposition à tout vote à la majorité qualifiée (VMQ) ayant abouti au dit « compromis de Luxembourg » de 1966 qui a donné de fait un droit de veto au sein du Conseil à tout État membre. Ce n’est qu’à partir de 1986, avec l’Acte unique européen, que le VMQ a été partiellement restauré et que la Commission a pu effectivement exercer ce pouvoir. C’est pourquoi, de 1957 à 1985, la construction européenne a avancé à un rythme lent et dans des domaines limités, et cela uniquement grâce à l’usage par la Commission de « subterfuges » pour sortir des impasses d’un intergouvernementalisme non coopératif (Héritier, 1999).

19Dans les contextes où la coopération intergouvernementale est ainsi entravée du fait de relations diplomatiques plus conflictuelles, la parenté des styles politiques européen et canadien tient néanmoins encore. On observe en effet également au Canada cette manière de construire les politiques publiques par contournement des obstacles que pose la contestation du fonctionnement des institutions officielles (renforcement de l’opérationnalité des conseils ministériels interprovinciaux sans base constitutionnelle, mise en œuvre de politiques propres reconnues comme exemplaires et légitimant leur refinancement à partir de ressources fiscales préalablement fédéralisées, ententes bilatérales avec l’État fédéral dans des secteurs particuliers de politique).

20En définitive, le style politique canadien ressemble à celui de l’Union européenne moyennant deux « redressements » de l’image que celle-ci lui renvoie. D’une part, les formes non institutionnelles de construction de l’agenda se développent principalement en Europe à l’initiative des instances (quasi) fédérales, alors qu’elles sont pour l’essentiel au Canada le fait des entités fédérées ; ce qui reflète le fait que les pouvoirs officiels dominants sont quant à eux respectivement les États membres ici et l’État fédéral là. D’autre part, c’est un pouvoir essentiellement juridico-législatif qui fonde la variante européenne du fédéralisme intergouvernemental alors que la variante canadienne repose sur un pouvoir d’abord financier : l’État fédéral canadien a le pouvoir de dépenser, mais n’a en revanche qu’un pouvoir très faible de réglementer dans les champs de compétence des provinces; les instances supranationales de la Communauté-Union européenne ont peu de ressources financières et de capacité de dépenser, mais elles disposent en revanche d’un fort pouvoir réglementaire à travers notamment le pouvoir conditionnel de fixation de l’agenda et le pouvoir jurisprudentiel de la Cour de justice.

Union sociale canadienne et politiques sociales européennes

21La comparabilité des deux espaces étant ainsi établie, examinons maintenant les enseignements qu’on peut tirer de leur mise en regard dans le domaine social. Cet examen permet d’observer l’émergence d’un équilibre de tensions entre intergouvernementalisme et supranationalisme commun à ces deux espaces et qui peut être considéré comme la caractéristique d’un fédéralisme multinational asymétrique. Pour le montrer, on va cerner d’abord l’impact sur l’évolution du fédéralisme intergouvernemental de l’Union sociale qui a occupé l’agenda politique au Canada dans la seconde moitié des années 1990. On verra ensuite, à travers l’examen du nouvel agenda social de l’Union européenne qui apparaît à la même époque, dans quelle mesure les formes institutionnelles émergentes de la protection sociale européenne peuvent être pensées à la lumière de celles que la dynamique de l’Union sociale a esquissées de son côté.

La dynamique institutionnelle de l’Union sociale canadienne

22En 1995, réagissant à des coupures drastiques et unilatérales du gouvernement fédéral dans ses transferts aux provinces accompagnant une réforme brutale de type néolibéral des politiques sociales, les gouvernements provinciaux (d’abord sans le Québec) se constituent sur une base interprovinciale en un nouvel acteur collectif autonome. Pour contrer l’unilatéralisme fédéral, ils reprennent « l’initiative dans le processus de réforme et de renouvellement de la protection sociale canadienne » en dressant le programme de négociation qu’ils veulent entreprendre avec le gouvernement fédéral (Boismenu et Jenson, 1997).

23Dans cette perspective, bien qu’ils soient divisés sur la place qui doit être laissée aux programmes fédéraux dans l’ensemble du système de protection sociale, les gouvernements provinciaux anglophones adoptent, dès 1996, une position commune qui consiste à impliquer l’État fédéral dans une Union sociale, tout en considérant qu’en la matière, c’est aux provinces de jouer le rôle le plus actif. Leur position n’est pas de refuser de faire au gouvernement fédéral une place permanente dans leurs domaines de juridiction, mais de négocier la nouvelle répartition des responsabilités que ce dernier recherche en jouant de son pouvoir de dépenser ou non. Aussi n’est-il pas question à cette époque pour le gouvernement québécois, lequel tient à récupérer intégralement ses prérogatives constitutionnelles en matière sociale, de participer aux négociations. Il faut attendre fin 1997 pour que ce dernier entre dans une discussion avec les autres provinces qui aboutira en 1998 à la signature d’un accord interprovincial reconnaissant le « droit de retrait », c’est-à-dire la possibilité pour toute province de mener sa propre politique dans ses champs de compétence exclusive, ce qui implique qu’elle puisse se retirer d’un programme pancanadien avec pleine compensation financière. En contrepartie, Québec admet un rôle pour le gouvernement fédéral dans le domaine social et l’idée même de programmes pancanadiens (Noël, 2000).

24De son côté, le gouvernement fédéral s’engage aussi fin 1997 dans une négociation qui aboutira début 1999 à l’entente-cadre fédérale-provinciale sur « l’Union sociale canadienne ». Dans cette entente, les provinces anglophones acceptent un compromis qui constitue un recul important par rapport à leurs positions initiales de négociation élaborées en commun avec le Québec. L’accord est néanmoins ambivalent, car si les provinces acceptent d’entériner les pouvoirs de l’État fédéral en matière sociale bien au-delà de ce sur quoi elles s’étaient mises préalablement d’accord, c’est en échange de l’engagement fédéral d’augmenter massivement les transferts financiers vers les systèmes de santé provinciaux et d’augmenter la dotation d’un régime national de prestations pour enfants nouvellement mis en place. L’entente n’en est pas moins jugée globalement défectueuse par certains observateurs du fait qu’elle présente entre autre le défaut majeur de ne pas reconnaître le droit de retrait, ce qui exclut à nouveau le Québec de toute possibilité d’adhésion à l’Union sociale.

25Par-delà les implications immédiates de cette entente et sa destinée ultérieure (Fortin, 2006), le processus politique de l’Union sociale a profondément modifié le paysage politique canadien en ouvrant pour le pays une diversité de scénarios d’évolution possible. Outre le scénario récurrent reflétant la vision québécoise d’un « fédéralisme classique » où les compétences sont clairement départagées, Gérard Boismenu et Jane Jenson (1997) ont pu en distinguer trois autres : un scénario « interprovincialiste confédéraliste », porté par les provinces les plus riches (l’Alberta et plus occasionnellement l’Ontario) dans lequel les provinces établiraient consensuellement entre elles les normes (minimales) de politique sociale ; un scénario de « décentralisation flexible avec normalisation centrale » porté par le gouvernement fédéral ; enfin le scénario du « front uni des provinces anglophones » regroupées en Union sociale qui conçoit ce qui est « national » comme ce qui est commun aux provinces et à l’État fédéral. L’entente-cadre de 1999 établit un compromis entre ces diverses positions. D’abord, elle sanctionne le retrait momentané de la visée confédéraliste. Elle traduit par ailleurs un rapprochement du scénario fédéral avec celui de l’Union sociale, au prix d’un renforcement de la divergence entre ce dernier et le scénario porté par le Québec. Mais l’ironie de l’histoire est que ce compromis renforce de fait l’asymétrie de la fédération et le caractère distinct du Québec en tant qu’il ne fait pas partie de l’Union sociale (Noël, 2000). En fait, l’entente-cadre sur l’union sociale canadienne, du fait qu’elle laisse le Québec sur le bord de la route, ne servira pas réellement par la suite de cadre aux divers développements des politiques sociales fédérales-provinciales (Fortin, 2006).

26La dynamique enclenchée par l’unilatéralisme des réformes fédérales de 1995 a donc accéléré en pratique l’évolution du système fédéral canadien vers un système fédéral asymétrique er binational (multinational si on prenait en compte les nations autochtones). L’Union sociale canadienne porte en effet en son sein le germe d’une conception de la nation qui est propre au Canada anglophone et dans laquelle les provinces acceptent de prendre l’État fédéral pour centre dans le cadre d’un fédéralisme intraétatique. Cette conception s’oppose à la vision du Québec où la nation prend sens à l’échelle de la province et où le fédéralisme est conçu sur un mode interétatique. Mais comme en pratique ces deux conceptions ont une assise territoriale et linguistique différente, leur articulation, par ailleurs appelée par une histoire commune et des valeurs sociales partagées, reste possible au sein d’un fédéralisme multinational asymétrique conforme à la fois à la conception éthique québécoise et à l’évolution pragmatique des provinces anglophones. Cette perspective est confortée au niveau du contenu des politiques sociales inaugurées par l’union sociale. La mise en place en 1998 dans son cadre d’un régime national de prestation pour enfants témoigne, en effet, d’un nouveau cours de l’État-providence canadien renouant avec ses principes fondateurs tout en renouvelant la tendance du fédéralisme canadien à aller vers un fédéralisme asymétrique.

La montée en puissance de l’Europe sociale : une évolution à la canadienne ?

27Qu’en est-il du côté européen ? Si de 1957 à 1984, on a surtout assisté à l’amoncellement de propositions sociales de la Commission devant le Conseil et à une incapacité de les faire aboutir, les années 1985-1992 ont été en revanche une période de transition ouvrant le processus d’extension des politiques sociales communautaires qu’on observe depuis le traité de Maastricht. Les institutions européennes se dotent alors, grâce au rétablissement du vote à la majorité qualifiée (VMQ), de nouveaux instruments d’intervention. Une autre caractéristique de ces années est que, malgré le refus du Royaume-Uni en 1989 de signer la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, les États membres n’en décident pas moins en 1992 d’y faire référence dans un protocole annexé au traité de Maastricht qui, tout en prenant acte du retrait britannique, institue un Accord sur la politique sociale qui étend les compétences communautaires, introduit le VMQ dans plusieurs domaines, et reconnaît le rôle des partenaires sociaux dans la réglementation sociale communautaire.

28En quelque sorte, le traité de Maastricht institue par là un « droit de retrait » à la canadienne. Le nom lui-même n’est toutefois pas retenu dans le langage officiel européen qui parle de « coopération renforcée » afin de valoriser positivement l’intégration supranationale et le point de vue de l’Union, et non l’autonomie et le point de vue particulier de certains États membres. On a là un effet de miroir typique : dans le contexte de multinationalisation du Canada, le droit de retrait est valorisé essentiellement par l’État-nation québécois en devenir, alors que dans celui de fédéralisation de l’Europe, il l’est a contrario par les institutions de l’Union qui y voient un moyen de poursuivre leur marche en avant vers plus d’intégration politique en dépit de l’opposition, voire de l’incapacité, de certains États membres.

29L’après-Maasrticht va voir une multiplication des initiatives de l’Union sur la base de ces innovations, la Commission infléchissant sa méthode d’intégration vers une action de type plus incitatif et coopératif qui lui permet d’élargir le champ de ses interventions dans le domaine de l’emploi d’abord, puis dans celui de la protection sociale. Ces évolutions sont sanctionnées en 1997 dans le traité d’Amsrerdam et en 2000 par celui de Nice. Elles mobilisent une « méthode ouverte de coordination » (MOC) visant à orienter les politiques nationales vers des objectifs quantifiés communs, mais laissant aux États membres le choix des moyens pour atteindre ces objectifs. Inaugurée pour le passage à l’euro avec des objectifs quantifiés contraignants, étendue ensuite sous une forme plus incitative à l’emploi, domaine de vote à la majorité qualifiée, la « méthode ouverte de coordination » sera finalement étendue au cours de l’année 2000 à la protection sociale (lutte contre la pauvreté notamment), domaine où le vote à l’unanimité reste pourtant requis.

30Les limites de ces MOC sont alors celles de toute politique incitative qui ne mobilise que des fonds marginaux, limites reconnues par les instances communautaires pour la convergence économique puisque celle-ci a été soutenue par des obligations et des sanctions. La méthode ouverte de coordination est certes un moyen alternatif aux coopérations renforcées de concilier le principe de subsidiarité qui, dans le domaine de la protection sociale, conduit au veto, avec un développement pertinent des compétences de l’Union en la matière. Mais ce développement n’est légitime que s’il a pour objectif la réduction des inégalités de ressources entre États membres. Or, pour régler un problème de cette ampleur, le seul recours à la méthode ouverte de coordination est clairement insuffisant. En effet, pour mettre les différents États membres en situation de respecter un même benchmarking qui exige des dépenses supplémentaires, comme c’est le cas par exemple de la lutte contre l’exclusion et la pauvreté, l’Union peut difficilement échapper à la nécessité d’opérer des redistributions financières significatives fondées sur un principe de péréquation des moyens nécessaires pour permettre aux politiques d’atteindre leurs objectifs. Le progrès de l’Europe sociale est donc suspendu à un accroissement des ressources budgétaires de l’Union et se heurte alors au blocage, décidé par le Conseil européen, de toute nouvelle progression de ses ressources, et ce, pour plusieurs années (« Agenda 2000 » et décisions du Conseil européen de décembre 2005). La méthode ouverte de coordination peut aider à faire prendre conscience de la nécessité d’une extension du pouvoir fiscal de l’Union, mais elle ne saurait s’y substituer. Elle ne peut combler le manque d’un véritable gouvernement européen de type démocratique, embryon d’un État fédéral doté d’une capacité fiscale suffisante pour opérer des péréquations.

31Ainsi, tout comme l’Union sociale au Canada, la mise en construction de l’Europe sociale pose de manière incontournable la question du renouvellement des formes politiques de l’Union elle-même, un renouvellement qui peut être envisagé à partir de quatre scénarios similaires à ceux envisageables pour le Canada (Théret, 2002a et 2002b). Deux d’entre eux ont en commun que les innovations politiques et sociales y sont non avenues : on lutte pour maintenir le statu quo ante dans un cas ; on laisse le marché opérer les choix sociaux dans l’autre. En revanche, les deux autres scénarios sont des scénarios de retour du politique.

32Le scénario « confédéraliste », soutenu par le Royaume-Uni, mais aussi par le Danemark et la Suède qui refusent l’intégration monétaire, est celui du maintien jaloux d’un maximum de compétences par les États membres. Le scénario « fédéraliste à l’américaine » que soutient une fraction majoritaire de l’eurocratie est à l’inverse celui d’une « Europe libérale » où l’hégémonie du supranational avance dissimulée derrière les « lois du marché », les règles de la concurrence et le respect des « quatre libertés » sur lesquelles veille la Cour européenne de justice. Le scénario « fédéraliste à l’allemande » d’une « Europe de l’intégration sociale », soutenu, lui, par les pays fondateurs, l’Allemagne, la Belgique et la France, correspond à une intégration politique et sociale par harmonisation institutionnelle et hiérarchisation des pouvoirs entre l’Union et les États membres. Alors qu’on est ici, comme dans le cas de l’Europe libérale, dans une visée fédéraliste intraétatique, le quatrième scénario « fédéraliste à la canadienne » d’une « Europe de l’égalité dans la différence » correspond, quant à lui, au perfectionnement de l’ébauche que constituent déjà, de fait, les institutions européennes avec leur absence de hiérarchie claire entre elles, leur mixité supranationale-intergouvernementale, les possibilités de coopérations renforcées et de coordination ouverte qu’elles autorisent. Il s’agit là d’un scénario porté moins par des acteurs clairement définis que par les pratiques consistant, depuis Maastrichr, à concilier principe de subsidiarité et développement des compétences sociales de l’Union, reconnaissance des spécificités historiques, culturelles et sociales des États membres et intégration économique, monétaire et politique.

Conclusion

33On voit ainsi que l’Union européenne et le Canada sont à la croisée des chemins et que, pour s’y orienter, tous deux sont bloqués, l’une par l’agenda financier du Conseil européen, l’autre par le refus de reconnaître le droit de retrait dans l’Union sociale canadienne. Certes, le blocage en Europe est en ce domaine d’ordre financier tandis qu’il est au Canada d’abord d’ordre constitutionnel. Mais ce n’est là, à nouveau, que le reflet de leurs trajectoires à rebours l’un de l’autre sur l’axe d’une fédéralisation multinationale.

34Cela dit, l’utopie originelle des États-Unis d’Europe sur le modèle américain, avec ce qui l’accompagnait, la volonté d’harmoniser par le droit ou en les faisant converger par le jeu du marché les institutions politiques et sociales des divers États membres, a pris du plomb dans l’aile. Elle a beaucoup cédé de terrain à l’idée qu’une Europe politique, si elle doit advenir, ne pourra être qu’un fédéralisme multinational sui generis, devant reconnaître, voire valoriser les différences, et faire fonctionner certaines asymétries dans le cadre d’un fédéralisme coopératif intergouvernemental (et donc non plus de type allemand) où les instances fédérales n’auront pas la légitimité nationale nécessaire pour réduire les États membres à de simples collectivités territoriales décentralisées. Au Canada, tout autant, l’heure est au fédéralisme multinational et au besoin de reconnaissance officielle dans le pacte fédéral des asymétries existantes.

35Ainsi le défi de la fédéralisation lancé à une Union européenne – qui est simultanément sommée de s’élargir (et donc d’augmenter son hétérogénéité) et de s’approfondir (au plan de la démocratie politique et sociale) – fait-il écho au défi de la multinationalisation auquel le Canada doit de son côté faire face. Le fait que pour affronter ces défis, les deux espaces politiques aient été conduits à expérimenter des instruments très similaires suggère qu’ils sont sans doute en train de tracer une voie nouvelle. Car si le « droit de retrait » au Canada se mire dans les « coopérations renforcées » de l’Union européenne, si le « fédéralisme de collaboration » se reflète dans la « méthode ouverte de coordination », c’est que ces innovations institutionnelles ont une portée plus générale que réduite aux contextes qui les ont vu naître.

Bibliographie

Bibliographie

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Notes

1 Je reprends ici une réflexion développée plus largement dans Théret, 2002a, 2002b et 2003.

2 Cf. le contre-exemple du fédéralisme intraétatique suisse.

3 Pour une réaction argumentée contre cette vision, voir Gagnon (2006).

Table des illustrations

Titre SCHÉMA I. La fédéralisation de l’Europe comme reflet de la multinationalisation au Canada
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/1003/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 405k

Auteur

Bruno THÉRET est directeur de recherche au CNRS et est membre de l’IRISES, un centre de recherche interdisciplinaire de l’Université Paris-Dauphine. Ses recherches portent sur la protection sociale, la monnaie et le fédéralisme dans une perspective régulationniste, historique et comparative. Il est l’auteur de nombreux livres dont La monnaie dévoilée par ses crises (Paris, Éditions de l’EHESS, 2007).

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2008

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