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Villes et quartiers durables : la place des habitants

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Pascal Tozzi

2ème partie : Prégnance et effets d'un gouvernement de la participation

« Quartiers verts » et programmation de la participation publique : de l’ordonnancement à la légitimation

Richard Morin, Anne Latendresse et Nicolas Lozier

Texte intégral

1Le développement durable (DD) s’est imposé à l’agenda de la communauté internationale à la fois comme discours et principe d’action, et s’est diffusé notamment par le biais de l’Agenda 21. En effet, depuis le Sommet de Rio de Janeiro de 1992, nombre de gouvernements nationaux et locaux de différentes régions du monde ont mené des démarches de concertation invitant les acteurs de divers secteurs, y compris des organismes de la société civile et des citoyens et des citoyennes, à élaborer leur propre agenda en intégrant trois dimensions du développement, soit l’économique, le social et l’environnemental, en tenant compte du court et du long terme et à l’articulation des échelles territoriales. Selon l’International Council of Environmental Initiatives (ICLEI), on compte aujourd’hui 7 000 municipalités à travers le monde qui se sont dotées d’un Agenda 21.

  • 1 Le terme quartier durable est employé ici dans un sens générique qui comprend une grande diversité (...)

2En continuité avec cette tendance qui semble avoir dépassé le simple effet de mode, depuis le début des années 2000 environ, on assiste à la multiplication d’expériences de planification et d’aménagement associées au DD qui se manifestent à l’échelle infra-locale, soit celle du quartier (Emilianoff 2007, Boisonnade et Hackenberg 2011, Bonard et Matthey 2010, Zetlaoui-Léger 2013). En Europe, il n’y aurait pas moins de 350 expérimentations de « quartiers durables »1. En France, où l’État s’est fait le principal promoteur de cette nouvelle approche, les collectivités et les promoteurs privés et publics sont encouragés à piloter des opérations de planification et de mise en œuvre de nouveaux quartiers, désormais labellisées sous le nom d’éco-quartiers (Filloz et Colomb 2011).

  • 2 Cet engagement est réalisé indépendamment du gouvernement provincial. Ce dernier n’a adopté la Loi (...)

3De l’autre côté de l’Atlantique, c’est avec un certain retard que Montréal, la métropole du Québec, amorce réellement son virage « vert ». En effet, bien que la municipalité à l’époque sous l’administration du maire Pierre Bourque mette en place un premier programme axé sur les trois R (pour récupération, recyclage et réutilisation) dès 1995, soit peu de temps après le Sommet de la Terre à Rio de Janeiro, son engagement se limite presqu’exclusivement à un programme d’éducation environnementale (Fontan, Hamel et Morin 2012). Ce n’est qu’au début des années 2000, à la suite d’une vaste réforme municipale, qu’elle opère un tournant « vert » multipliant les discours, les déclarations, les politiques et les programmes associés au DD (Gauthier 2008, Gariepy et Gauthier 2009). À titre d’exemple, elle promulgue, en 2003, la Déclaration de principe de la collectivité montréalaise en matière de développement durable par laquelle elle s’engage à inscrire les principes du DD dans toutes ses démarches2. Deux ans plus tard, elle rend public son premier Plan stratégique de développement durable de la collectivité montréalaise (PPSDD), suivi en 2010, du second Plan de développement durable de la collectivité montréalaise. En 2008, la Ville de Montréal publie son Plan de transport préparé par la Direction des transports, et adopte la Charte du piéton qui redéfinit les objectifs et les notions relatifs à l’aménagement de l’espace public circulatoire. De plus, elle mène une vaste consultation publique pour l’élaboration de son plan d’urbanisme, en mettent de l’avant le concept de développement durable (Gauthier 2008). La Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) adopte une démarche similaire pour l’élaboration de son Plan métropolitain d’aménagement et de développement adopté en 2011.

4Ces plans et cette charte constituent le cadre institutionnel dans lequel s’inscrivent les trois programmes pouvant être associés à des « quartiers durables », soit Quartiers 21, Quartiers verts actifs et en santé, et Quartiers verts. Dans le cadre des travaux de PAGODE, l’équipe québécoise s’est penchée sur ces programmes qui a priori, semblent accorder, dans la foulée de l’Agenda 21, une large part à la participation des organismes communautaires (associatifs) et des citoyens et des citoyennes alors que les éco-quartiers français et européens semblent, pour leur part, prioriser le recours aux technologies pour développer des quartiers durables. Deux de ces programmes, soit Quartiers 21 et Quartiers Verts, ont été élaborés par la Ville de Montréal et sont gérés par elle, en relation avec ses partenaires. Pour sa part, Quartiers Verts actifs et en santé a été créé par un organisme communautaire, le Centre d’écologie urbaine de Montréal, avec l’appui financier d’une fondation privée qui intervient dans le domaine social, notamment sur les questions de lutte contre l’obésité.

5Comme nous le verrons, alors que Montréal est renommée à l’extérieur du pays pour avoir intégré des normes de participation publique à la planification urbaine depuis le milieu des années 1980 et qu’elle a été l’hôte de la grande rencontre internationale qui a donné naissance au Protocole de Kyoto, destiné à combattre les gaz à effets de serre, l’approche favorisée depuis le début des années 2000 par la Ville de Montréal a pour conséquence d’opérer un double rétrécissement du DD. D’une part, du développement urbain durable qui repose sur trois piliers, on glisse vers un DD réduit principalement au pilier environnemental, qui de surcroît est limité à l’échelle infra-locale, soit le quartier, voire même un micro-territoire du quartier. D’autre part, alors que le DD, tel qu’il est promu par l’Agenda 21, accorde une grande importance à la concertation et à la participation de divers acteurs dont les organismes de la société civile et les citoyens et les citoyennes dans la mesure où ces expériences sont susceptibles d’engendrer des transformations de leurs comportements et de leur rapport à la ville, les programmes montréalais de quartier durable balisent étroitement la mobilisation de la population locale autour d’enjeux spécifiques, étroits et prédéterminés à l’avance, de même qu’ils accordent une légitimité à l’action menée par la Ville de Montréal.

6Dans ce texte, nous présentons les trois programmes de quartiers durables étudiés. Après en avoir dressé les contours de façon sommaire, nous démontrons en quoi le développement durable à Montréal est réduit dans ces programmes à sa dimension environnementale. Par ailleurs, nous verrons comment la mobilisation de la population est balisée autour d’enjeux limités et prédéterminés par ces programmes, ce qui encadre le débat public et en réduit la portée. Nous faisons ainsi l’hypothèse que le design de ces programmes qui se pare du discours du DD, un discours hégémonique quasi impossible à questionner, contribue à l’instrumentalisation de la participation publique sur des micro-enjeux et des micro-territoires, ce qui a pour effet de réduire le DD à sa plus simple expression tout en légitimant l’action de la municipalité. Mais avant de poursuivre, jetons un rapide regard sur les éco-quartiers européens et français.

Les éco-quartiers en Europe et en France

7Apparus dans les années 1990, les quartiers durables se multiplient dans plusieurs villes de pays européens comme la Suède, les Pays-Bas, l’Allemagne et la France. Bien qu’on n’en connaisse pas le nombre exact, ces expériences, qui ont à peine passé le stade expérimental, se matérialisent par la construction de nouveaux quartiers ou la revitalisation d’anciens quartiers où se combinent la construction d’habitats selon des normes environnementales notamment d’économie d’eau et d’énergie, l’offre de service de transport public, un aménagement vert, une densité d’habitation parfois combinée à une mixité sociale et des fonctions.

8Ces expériences semblent porteuses d’un « tournant urbanistique » (Emilianoff 2007), voire même d’un « tournant démocratique » dans la façon de fabriquer la ville (Zetlaoui-Léger 2013, Gauthier, Gariepy et Trépanier 2008). Elles « paraissent être le laboratoire d’un urbanisme vertueux, un « terreau contextuel propice pour l’innovation et l’apprentissage », « un outil urbanistique prometteur dans une perspective de durabilité urbaine » (Tribout, Manola, Castillo, Ardila, Charre 2008 cité dans Bonard et Matthey 2010). Bref, ces « éco-quartiers seraient un outil incontournable de la ville durable en ce qu’ils permettraient de limiter l’étalement urbain, de développer une culture participative et de favoriser une expérimentation – in situ et in vivo – de différents dispositifs éco-techniques susceptibles d’être, par la suite, généralisés à la ville entière » (Bonard et Matthey 2010).

9Certes, certains chercheurs questionnent ce modèle vertueux. À titre d’exemple, Tozzi (2013) associe ces interventions à un néo-hygiénisme par le biais duquel on cherche à transformer non seulement la ville, encore perçue comme prédatrice de ressources et productrices de déchets, de gaz à effet de serre et de pollutions de toutes sortes, mais également les comportements de ceux et celles qui l’habitent pour les transformer en éco-citoyens responsables. Boissonade (2011) abonde sans le même sens en évoquant la mise en place dans les éco-quartiers d’un « gouvernement des conduites », citant alors à Foucault (1994), lequel « transforme toute différence de mode de vie en déviance » (Ibid : 72). D’autres chercheurs, comme Hamman (2012), en référant indirectement aux éco-quartiers, mettent en lumière la réduction spatiale du DD urbain, la sur-importance accordée à l’environnement, la non-remise en question de la croissance économique ainsi que la participation citoyenne octroyée, balisée et instrumentalisée.

Trois programmes de quartiers durables montréalais : réduire la portée et baliser la participation

10Le cas des trois « programmes » « quartiers verts » opérationnalisés sur le territoire de la municipalité montréalaise illustre ce double rétrécissement territorial et environnemental du DD urbain évoqué précédemment de même que l’importance accordée à la participation citoyenne qui se trouve cependant balisée. Le premier programme, Quartiers 21, dont le nom réfère explicitement à l’Agenda 21, découle du Plan stratégique de développement durable de la collectivité montréalaise 2005-2010 de la Ville de Montréal et est administré et financé, depuis la deuxième moitié des années 2000, conjointement par la Direction de l’Environnement de la Ville de Montréal et par la Direction de la Santé publique du gouvernement du Québec. Ce programme vise l’expérimentation à l’échelle micro locale de pratiques innovatrices en matière de DD et la mobilisation des acteurs locaux et de citoyens pour ce faire. Le deuxième programme, Quartiers verts actifs et en santé, est promu, à la fin des années 2000, par un organisme communautaire (associatif) en réaction au Plan de transport 2008-2018 de la Ville de Montréal. Cet organisme, le Centre d’écologie urbaine de Montréal (CEUM), obtient du financement du gouvernement du Québec, d’une fondation privée et du Fonds municipal de la Fédération canadienne des municipalités pour mettre en place ce programme qui met l’accent sur la sécurisation de la pratique saine de la marche et du vélo ainsi que sur la concertation des acteurs locaux et la participation. Enfin, le troisième « programme » que la Ville de Montréal préfère appeler « approche » Quartiers verts, est initié, au début des années 2010, par sa Direction des Transports. Cette approche fait suite au Plan de transport 2008-2018 de la Ville de Montréal et cible huit territoires (dont les quatre qui ont déjà été couverts par le programme QVAS). Elle vise principalement l’apaisement de la circulation automobile et le verdissement. La concertation des acteurs locaux et la participation citoyenne sont énoncées comme une condition de réalisation des projets qui découlent de cette approche.

Le programme Quartiers 21

11Le programme Quartiers 21 s’inscrit au sein du Premier plan stratégique de développement durable de la collectivité montréalaise (PPSDD) publié en 2005. Élaboré conjointement par la Direction de l’environnement et du développement durable de la Ville de Montréal (DEDD) et la Direction de la santé publique (DSP) de Montréal, un organisme parapublic qui relève du gouvernement provincial, ce programme a pour objectif de financer des organisations sans but lucratif de la société civile montréalaise afin qu’elles élaborent des projets dits de « quartiers durables », c’est-à-dire favorisant des interventions associées au DD à l’échelle du quartier.

12Pour rencontrer les priorités du programme sur les questions de « qualité de vie des milieux résidentiels » et d’« environnement urbain favorable à la santé », les projets soumis doivent rencontrer les orientations du Plan stratégique de développement durable et porter sur l’environnement bâti. À terme, le programme Q21 aura permis, jusqu’à ce jour (fin 2014), l’élaboration de 36 projets disséminés sur le territoire montréalais, dont environ 15 ont, à présent, donné lieu à des microréalisations.

  • 3 Soit environ 93 344 euros.
  • 4 Si, à la naissance du programme, le financement était paritaire entre les deux institutions, la Dir (...)

13À l’aide d’un budget de fonctionnement de 130 000 dollars canadiens3 répartis sur trois ans4, l’organisation porteuse du projet a pour mandat d’initier des activités de nature principalement environnementale dans un territoire local d’intervention qu’elle a délimité. Ce territoire peut varier d’une rue à un arrondissement, ce qui reflète une conception très variable du référentiel quartier. Ces activités s’inscrivent dans des thèmes d’action prédéfinis par le programme : accessibilité à des commerces et services de proximité ; transport actif ou collectif ; sécurisation des déplacements piétons et cyclistes ; sécurité urbaine ; verdissement/embellissement (incluant agriculture urbaine) ; protection et mise en valeur des milieux naturels ; compostage, récupération de l’eau de pluie et promotion de l’efficacité énergétique. Concrètement, les projets Q21 prévoient des interventions ou, du moins, promeuvent une réflexion sur : l’utilisation du sol (ex. proximité des commerces, jardins collectifs) ; le design urbain (ex. : aménagement sécuritaire, verdissement des espaces minéralisés) ; et le système de transport et de mobilité (ex. : transport en commun, réseau cyclable). Ainsi, les modalités d’exécution des actions envisagées doivent porter en priorité sur l’environnement bâti à une échelle généralement micro-locale.

  • 5 Les acteurs-clés sont identifiés dans le programme Q21 comme étant les administrations locales des (...)
  • 6 La municipalité de Montréal est subdivisée en 19 arrondissements. Chaque arrondissement exerce des (...)

14Par ailleurs, le programme Q21 privilégie une stratégie qui mise sur la concertation des acteurs-clés5 et la mobilisation d’autres acteurs locaux et des citoyens. Dès lors, une fois la démarche Q21 enclenchée au niveau local, l’organisation porteuse du projet peut choisir les mécanismes de mobilisation locale de son choix. Une première mesure souvent élaborée consiste à initier des actions d’informations auprès des citoyens et des acteurs locaux du territoire du projet Q21 afin de les sensibiliser aux problèmes liés à l’aménagement, aux îlots de chaleur, etc., et de publiciser ces enjeux. Des activités de consultation sont organisées pour connaitre leurs avis sur les actions à mettre de l’avant. En règle générale, les projets Q21 comprennent un diagnostic du territoire d’intervention qui débouche sur des propositions de verdissement et d’aménagement qui sont, au final, adressées à l’Arrondissement concerné6. Au cours des opérations de mise en œuvre, les citoyens sont aussi invités à participer à l’accomplissement de certaines tâches, le plus souvent de nature ponctuelle et technique comme l’aménagement d’une ruelle verte, la plantation de végétaux et d’arbres dans l’espace public, la mise en place de comités d’embellissement, etc.

15Les projets Q21 connaissent, de cette manière, un relatif succès aux yeux des bailleurs de fonds et également aux yeux des organismes porteurs, surtout quand les citoyens ont pu être impliqués pour transformer leur environnement. L’articulation de la notion de DD à des questions de qualité de vie, d’inégalités sociales et de santé peut ainsi être appréhendée comme un facteur décisif pour susciter la mobilisation. Par contre, quasiment aucun projet Q21 n’a débouché sur des aménagements plus importants de l’espace urbain. En effet, les activités définies par les porteurs de projets et devant viser l’« environnement bâti » sont soumises à des restrictions liées au programme et sont la plupart du temps limitées à des interventions sur des micro-territoires de type démonstration de toit vert, aménagement d’un site de compostage collectif, création d’un jardin collectif, plantation d’arbres, verdissement de ruelles, etc. Bien que la Ville de Montréal et la Direction de la Santé publique définissent un Quartier 21 comme un quartier intégrant des interventions dans les trois piliers du DD, à savoir, le social, l’économique et l’environnemental, c’est essentiellement la dimension environnementale du DD qui est mise en avant dans les actions réalisées. Finalement, pour les initiateurs du programme, les projets Q21 rencontrent les orientations du Plan stratégique de développement durable de la Ville de Montréal à l’échelle des quartiers en impliquant notamment, des acteurs locaux. Dans cette perspective, le quartier devient le territoire privilégié de la participation citoyenne bien que cette participation, dans les faits, ne portent souvent que sur une portion de ce territoire.

16Dans la même veine, pour la Direction de la santé publique (DSP) qui s’avère être le principal bailleur de fonds des Quartiers 21, le quartier est « un territoire assez grand pour offrir des services de proximité mais assez petit pour pouvoir le parcourir presque en entier à pied » (2011 : 8). La DSP attribue alors de facto au quartier un rôle spatial censé favoriser la concertation des acteurs locaux et la mobilisation de la population. Il lui apparaît comme le référentiel territorial par excellence de la participation citoyenne, même si cette dernière se trouve, en réalité, limitée à un type d’interventions, le plus souvent sur l’environnement micro-local…

Le programme Quartiers verts actifs et en santé

  • 7 Cette coalition est parrainée par l’Association pour la santé publique du Québec (ASPQ), un organis (...)
  • 8 Le Fonds pour la promotion des saines habitudes de vie est le résultat d’une entente conclue en 200 (...)

17Le Plan de transport 2008-2010 de la Ville de Montréal vise notamment à favoriser et sécuriser les modes de transport actif, à savoir la marche et la bicyclette. Précisons que deux ans avant la publication de ce plan, la Coalition québécoise sur la problématique du poids7 (CQPP) s’était mise en place pour faire la promotion du transport actif de plus en plus reconnu pour ses bénéfices en matière de santé, de sécurité et d’environnement. C’est dans ce contexte qu’un organisme communautaire, le Centre d’écologie urbaine de Montréal (CEUM), crée, à compter de 2008, son propre programme, Quartiers verts, actifs et en santé (QVAS), par le biais duquel il met de l’avant son expertise en DD dans l’accompagnement d’organismes communautaires établis dans les quartiers. Le premier objectif de ce programme, à savoir « repenser l’aménagement urbain de manière à le rendre favorable au transport actif » rencontre les priorités de la CQPP et s’inscrit dans la continuité du Plan de transport de la Ville. Le deuxième objectif de ce programme consiste à « démontrer la faisabilité de la planification participative ». Le CEUM entend faire pression sur la Ville de Montréal pour qu’elle mette rapidement en pratique les volets « qualité de vie » et « transport actif » de son Plan de transport et aspire aussi à devenir un consultant de la Ville de Montréal en la matière. Ce programme est mené en collaboration avec la CQPP et avec le soutien financier du Fonds (québécois) pour la promotion des saines habitudes de vie, de l’Agence de la santé publique du Canada et du Fonds municipal vert de la Fédération canadienne des municipalités8. Il profite également de l’appui de l’École d’urbanisme et de l’École d’architecture de l’Université McGill, ainsi que du soutien de la Direction de la santé publique (DSP) de Montréal.

18C’est le CEUM qui administre le programme QVAS qui doit générer, à l’échelle de quartiers, des projets de réaménagement des espaces publics à des fins de facilitation et de sécurisation de la pratique de la marche et du vélo. Encore ici, c’est essentiellement la dimension environnementale du DD qui est mise de l’avant et cette dimension est réduite à des propositions micro-locales de design urbain. À la suite d’un appel à projets adressé principalement à des organismes communautaires, quatre projets ont été retenus dans quatre quartiers différents, par un comité d’experts lié au CEUM. Une fois sélectionné, l’organisme porteur du projet, sous la supervision du CEUM, organise des activités de concertation et de participation en appliquant les dispositifs proposés par le CEUM tout en s’assurant de développer les liens avec l’Arrondissement. Pour assurer la mise en œuvre du projet qui consiste essentiellement à produire un plan de réaménagement urbain sur un territoire circonscrit à l’intérieur à la fois de l’arrondissement et du quartier, un comité local est créé afin de soutenir l’organisme porteur de projet. Ce comité est minimalement composé de représentants d’organismes communautaires locaux, d’un professionnel d’un service déconcentré du ministère de la Santé et des Services sociaux du gouvernement du Québec, et de représentants de résidants. Le rôle de l’Arrondissement consiste à fournir les ressources informatives et techniques nécessaires au bon déroulement du projet. De plus, d’autres organisations, associations, et établissements institutionnels peuvent être invités à collaborer. Ces quatre projets s’étendront de 2009 à 2011.

19La question de la participation des citoyens ne renvoie pas seulement à un objectif du programme, mais elle est considérée comme une condition préalable à son déroulement. Les citoyens sont sollicités par le comité local au cours de différentes activités de participation, prédéfinies par le CEUM, qui peuvent comprendre des visites guidées du territoire d’intervention, des ateliers jeunesses, des kiosques d’information, des séances de discussion, etc. Le comité local a néanmoins une marge de manœuvre pour utiliser les dispositifs participatifs de son choix parmi ceux proposés par le CEUM. À cet égard, les recommandations qui émanent de la participation et doivent cependant respecter les balises posées par le CEUM, concernent principalement la sécurisation de la marche et du vélo. En fonction de cet objectif, le CEUM puise dans sa banque d’exemples de « bonnes pratiques » pour proposer au comité local des projets de design urbain (élargissement des trottoirs aux coins des rues, aménagement de dos d’âne, installation de bacs verts, aménagement de pistes cyclables, etc.) qui composeront le Plan QVAS. Par ailleurs, c’est le CEUM qui rédige les quatre Plans QVAS qui reposent sur un même modèle, contiennent un diagnostic territorial participatif et des recommandations en matière de réaménagement urbain qui seront acheminées aux administrations des arrondissements.

20Ainsi, même si c’est un organisme local établi dans le quartier qui est porteur du projet QVAS et même si la participation citoyenne est une condition essentielle de la mise en œuvre de ce projet, le CEUM joue un rôle central sur plusieurs plans. D’abord, il produit les documents de référence à partir desquels les porteurs de projet doivent initier leur démarche et il offre un répertoire de « bonnes pratiques » en vue d’alimenter les projets qu’il présente lors de séances d’information et d’exercices de relations publiques. Le CEUM contribue ainsi aux projets en mettant à disposition un « savoir spécifique ». Puis, il endosse le rôle d’accompagnateur du comité local et de médiateur entre ce comité local et l’Arrondissement concerné. Ensuite, le CEUM assure la rédaction des Plans QVAS et le suivi des projets avec l’organisme porteur et le comité local. En d’autres mots, le CEUM, par le biais de son programme QVAS, prédétermine les enjeux sur lesquels les organismes communautaires de quartier et les citoyens sont invités à participer avec l’aval de l’Arrondissement, pour rencontrer les objectifs de ses bailleurs de fonds qui priorisent le transport actif en relation avec la santé publique et la lutte contre l’obésité. Par ailleurs, il encadre la participation des organisations communautaires et des citoyens dans un moule prédéfini qu’il contribue à reproduire, et cela peu importe la dynamique locale du quartier, et de l’arrondissement en question. Enfin, le CEUM, doté d’un héritage important en matière de mobilisations des citoyens du quartier Milton-Parc (son territoire originel d’intervention) et de participation citoyenne à l’échelle de la ville (en co-organisant cinq Sommets citoyens de Montréal entre 2001 et 2009), et d’une expertise qu’il a développée en matière de bonnes pratiques de design urbain, tente ainsi d’accroître sa légitimité auprès de la Ville de Montréal et des Arrondissements concernés. Par ailleurs, même si le programme QVAS émane d’une organisation de la société civile, il renvoie aussi à l’ordonnancement des enjeux de DD à l’échelle de portions du quartier, priorisant le transport actif et l’aménagement d’espaces verts en lien avec la santé publique.

L’approche Quartiers verts

  • 9 En cours d’élaboration, ce guide sera constitué de 12 fascicules « présentant des actions pragmatiq (...)

21La Direction des transports de la Ville de Montréal publie en 2013 un Guide d’aménagement durable des rues de Montréal. Ce guide reprend les principales orientations issues du Plan de transport et intègre les expériences d’aménagement initiées depuis, comme le programme QVAS et une série de bonnes pratiques locales effectuées par les services de la Ville de Montréal et des Arrondissements, pour mettre à jour les modalités d’aménagement des voies de circulation. Le premier fascicule du Guide9 s’intitule Quartiers Verts et présente le « programme », que la Ville préfère appeler « approche », Quartiers verts (QV). Répondant aux recommandations formulées dans le 16e chantier du Plan de transport de « redonner aux résidants des quartiers montréalais la qualité de vie qui leur revient », huit projets de QV ont été annoncés en 2013. Parmi ceux-là, se trouve un projet-pilote de QV qui avait été testé à partir de 2011 dans un Arrondissement. Les quatre territoires des projets QVAS expérimentés par le CEUM entre 2009 et 2011 sont également « promus » QV.

22Il est question, dans les territoires QV, de réaliser des aménagements favorables aux transports actifs et en commun et de mettre en place des mesures de contrôle de la circulation automobile. Cette démarche, qui se veut « concertée et intégrée de la rue au quartier » (VM, 2013 : 1. 2), est inspirée de celle menée depuis 2001 par la Ville de Paris. Un projet QV a pour but de concrétiser la vision de la Ville de Montréal (via la Direction des transports) en ce qui concerne la mobilité des personnes en rapport avec leurs déplacements de proximité et dans l’agglomération. Pour ce faire, le Guide mentionné plus haut indique les conditions d’intervention et les modalités politiques, administratives et techniques à respecter pour réaménager de façon prioritaire les réseaux routiers artériels et locaux d’un territoire donné (le territoire du QV). Ces aménagements correspondent notamment à un design marquant, de type « signature », des entrées du territoire et à la sécurisation et au verdissement des espaces publics. La Direction des transports associe, dès lors, ces projets QV à un « milieu de vie » redéfini autour de la question du voisinage. La réalisation d’un projet est censée s’effectuer sur une période allant de 10 à 20 ans.

23Sa mise en œuvre doit résulter d’une collaboration entre la Direction des transports, gestionnaire du réseau routier artériel, et l’Arrondissement, responsable du réseau routier local, qui a un rôle de premier plan dans le processus d’élaboration et de réalisation du projet QV. Il importe ici de noter que la Direction de l’environnement de la Ville de Montréal qui promeut le programme Quartiers 21 n’est pas associée aux Quartiers verts. Deux services de la Ville travaillent ainsi en silo sur des opérations de DD. Le territoire d’intervention doit être choisi et délimité par l’Arrondissement ou, si le QV résulte d’un QVAS, par l’organisme porteur de projet. Dans ce cas, il peut cependant arriver que la Direction des transports décide d’élargir le périmètre d’intervention, si la définition préliminaire du périmètre d’intervention d’un QVAS ne lui convient pas, pour que soit intégré le réseau routier artériel.

24Il est prévu également que la « communauté locale » soit impliquée dans la définition du projet QV et qu’elle soit conviée à participer aux phases d’élaboration du processus. La mobilisation et la consultation citoyennes (habitants, commerçants, représentants d’organisations communautaires) constituent en principe un pré-requis, voire une condition, à sa réalisation. À cet égard, la Division des transports présente dans son Guide trois modèles de mobilisation locale en laissant aux Arrondissements le soin de choisir le leur : un « modèle de consultation du PLD (Plan local de déplacements) », par l’intermédiaire de consultants externes ; un « modèle de participation du forum », c’est-à-dire le modèle expérimenté par le CEUM ; un « modèle de participation ponctuelle et adaptée », avec l’organisation de « marches exploratoires » et de « rendez-vous de quartier ». Lors de la réalisation des projets QV, d’autres détails en ce qui concerne les modalités de participation doivent incomber à l’Arrondissement, par exemple : créer, ou non, un comité de suivi. Or, ces exercices de mobilisation tels qu’exposés dans le Guide n’ont jamais effectivement eu lieu pour les huit projets QV à l’étape de leur élaboration. Avec la promotion des QVAS en QV, les exercices de mobilisation organisés à l’origine dans le cadre des projets QVAS sont considérés implicitement comme faisant partie de la démarche participative des projets QV. Pour le reste, les projets QV ont été initiés à partir d’aucune mobilisation locale ou d’aucune revendication extérieure aux administrations publiques, si ce n’est un projet QV qui résulte d’un ensemble de demandes de la part d’un regroupement de propriétaires.

25Au final, c’est à l’Arrondissement que revient la tâche d’élaborer le projet QV de concert avec la Direction des transports de la Ville-centre, laquelle en fixe les balises et dispose d’un budget d’abord prévu à hauteur de 10 millions de dollars sur trois ans (2013-2015) pour les huit projets QV. Par contre, pour cette période, 12 millions de dollars seront consacrés au « programme » QV, mais pour la réalisation d’aménagements pour un seul projet, le projet-pilote qui a démarré en 2011, deux ans avant l’annonce de l’approche Quartiers verts. Ce projet concerne un secteur bien délimité d’un arrondissement et consiste principalement à élargir des trottoirs, à restreindre la circulation sur une rue, à canaliser le trafic automobile sur une rue voisine réaménagée et à réunifier un parc coupé en deux par une rue. Pour cette démarche, des activités de consultation impliquant des résidents directement affectés par les aménagements ont été organisées par l’Arrondissement et la Direction des transports. Mais aucune mesure « participative » définie dans le Guide n’a été appliquée. Ainsi, cette approche dont le Guide en détaille amplement, en 192 pages, les objectifs, la conception des milieux de vie, les défis de mobilité à relever, la démarche à suivre, les modèles de mobilisation citoyenne suggérés et les mesures d’intervention proposées ne débouche sur aucun nouveau projet effectif, même si sept projets ont été annoncés hormis le projet-pilote… Bref, ce Guide apparaît comme l’expression d’un discours sur le DD, sur les milieux de vie auquel renvoie le référentiel quartier et sur la participation citoyenne qui vient légitimer une intervention lourde de la Ville-centre dans un arrondissement, laquelle ne porte que sur le réaménagement de l’espace public de circulation.

Conclusion

26La Ville de Montréal et le Centre d’écologie urbaine procèdent ainsi à une programmation du DD par le biais des programmes Quartiers 21, Quartiers verts actifs et en santé et Quartiers verts qui ont en commun d’adopter le quartier comme référent spatial de planification et d’action de même que d’inviter d’autres acteurs et la population à participer La Ville et le CEUM convient alors les citoyens à identifier des interventions à la pièce et liées à la mobilité active et à la qualité de vie sur des micro-territoires. Cela a pour effet : 1) de rendre difficile, voire quasi impossible, une planification cohérente pour l’ensemble de la ville ; 2) de réduire le DD à sa dimension environnementale (Hamman 2012) ; 3) et enfin, d’encadrer la participation citoyenne relative au DD autour d’enjeux de proximité liés à la qualité de vie et à la santé publique, visant ainsi à induire de nouveaux comportements pouvant être liés à un « nouvel hygiénisme » (Tozzi 2013). De plus, l’« approche » Quartier vert, qui constitue la seule initiative municipale pouvant avoir une portée plus substantielle sur le transport, demeure, au-delà du discours participatif, la chasse gardée des professionnels et des experts de la Ville et des Arrondissements et reste circonscrite à l’échelle micro-locale, et de fait, sur un seul arrondissement..

27Ainsi, ces trois programmes viennent imposer un triple ordonnancement du développement durable : en le limitant à sa dimension environnementale, privilégiant notamment des interventions en matière d’aménagement urbain et de verdissement ; en restreignant son application à l’échelle du quartier et même souvent à des micro-territoires à l’intérieur des quartiers ; en balisant, par divers dispositifs de prises de parole et par l’imposition des enjeux à traiter, la mobilisation des acteurs et la participation citoyenne. Enfin, trois référentiels viennent légitimer l’intervention de la Ville et du CEUM en matière de développement durable : le quartier associé aux « milieux de vie » ; la santé à laquelle sont reliés le transport actif et la verdure ; et le discours participatif, un appel à l’engagement citoyen…

Bibliographie

Références

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Notes

1 Le terme quartier durable est employé ici dans un sens générique qui comprend une grande diversité d’expériences associées au DD selon les villes, les politiques publiques en place et les approches adoptées par les gouvernements nationaux et régionaux.

2 Cet engagement est réalisé indépendamment du gouvernement provincial. Ce dernier n’a adopté la Loi sur le développement durable qu’en 2006.

3 Soit environ 93 344 euros.

4 Si, à la naissance du programme, le financement était paritaire entre les deux institutions, la Direction de la Santé publique (DSP) de Montréal finance désormais au deux tiers le programme Q21. Ce changement a eu pour conséquence une reformulation des modalités opératoires du programme, par la mise en place d’un cadre logique gestionnaire, et des effets recherchés, en termes de santé publique. La DSP est un service affilié à l’Agence de la santé et des services sociaux de Montréal, dont la responsabilité relève du Ministère québécois de la santé et des services sociaux.

5 Les acteurs-clés sont identifiés dans le programme Q21 comme étant les administrations locales des arrondissements et des villes reconstituées, les Centres de santé et de services sociaux (CSSS), antennes locales du Ministère québécois de la Santé et des Services sociaux, et les Tables intersectorielle de concertation de quartier qui regroupent des organismes communautaires à l’échelle du quartier avec, dans plusieurs cas, des représentants d’institutions publiques.

6 La municipalité de Montréal est subdivisée en 19 arrondissements. Chaque arrondissement exerce des compétences locales notamment en matière d’urbanisme et de travaux publics et est doté d’un conseil d’arrondissement présidé par un maire d’arrondissement et composé de conseillers dont la plupart siègent également au conseil municipal de la Ville.

7 Cette coalition est parrainée par l’Association pour la santé publique du Québec (ASPQ), un organisme à but non lucratif (OBNL) qui a pour mission « de favoriser un regard critique sur les enjeux de santé publique au Québec en constituant un regroupement volontaire, autonome, multidisciplinaire et multisectoriel de personnes et d’organisations provenant des milieux tant institutionnels et professionnels que communautaires » (ASPQ, sans date).

8 Le Fonds pour la promotion des saines habitudes de vie est le résultat d’une entente conclue en 2007 entre le Gouvernement provincial et la Fondation Lucie et André Chagnon. Il a pour mission de financer des projets qui favorisent en priorité chez les jeunes une alimentation équilibrée et un mode de vie actif. L’OBNL Québec en forme est chargé de mettre en œuvre la mission du Fonds pour la promotion des saines habitudes à l’échelle du Québec. L’Agence de la santé publique du Canada est un service du gouvernement canadien. La Fédération canadienne des municipalités est un OBNL qui représente les intérêts d’un groupe d’environ 2 000 municipalités à travers le Canada.

9 En cours d’élaboration, ce guide sera constitué de 12 fascicules « présentant des actions pragmatiques à entreprendre pour améliorer la mobilité durable et la qualité des milieux de vie montréalais. Les fascicules prévus à ce jour sont : Quartiers verts ; Géométrie ; Aménagements cyclables ; Signalisation et marquage ; Aménagements piétons universellement accessibles ; Mesures de modération de la circulation ; Transport en commun ; Écologie urbaine ; Éclairage ; Mobilier urbain et signalétique ; Art public, patrimoine, animation et évènements publics ; Traitement de sol » (VM 2013). Quatre premiers fascicules sont en train d’être réalisés (sur les quatre premiers thèmes nommés ci-dessus).

Auteurs

Professeur titulaire, Département d’études urbaines et touristiques, Université du Québec à Montréal (Québec-Canada), chercheur du programme ANR PAGODE.

Professeure titulaire, Département de géographie, Université du Québec à Montréal (Québec-Canada), chercheure du programme ANR PAGODE.

Doctorant en études urbaines et chargé de cours, Département d’études urbaines et touristiques, Université du Québec à Montréal (Québec-Canada), chercheur du programme ANR PAGODE.

© Carrières Sociales Editions, 2016

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