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Le Maroc au présent

 | 
Baudouin Dupret
, 
Zakaria Rhani
, 
Assia Boutaleb
, 
et al.

Partie 1. Espace, villes, territoire

Dynamiques territoriales et politiques publiques : territoires fonctionnels et territoires officiels

Mohamed Berriane

Texte intégral

1Depuis la fin des années 90, le Maroc est rentré dans une phase de profondes transformations à la fois économiques, sociétales et politiques dont rend compte ce livre. Ces transformations ont eu des conséquences, entre autres, sur le plan territorial, l’un des indicateurs les plus visibles étant l’inscription de la problématique de la région, de la régionalisation et du concept de territoire au rang des priorités nationales et l’organisation d’un véritable débat public autour de ces notions. Le concept de territoire dans ses multiples sens a fait irruption au cours des vingt dernières années à tous les niveaux de la réflexion ou de la gestion, et la région en tant qu’outil de gestion territoriale s’est imposée. Le mouvement de déconcentration administrative et celui d’une certaine décentralisation du pouvoir politique à l’échelle de la nation qui l’a suivi et qui est toujours en maturation ont abouti en 1997 à la naissance de 16 régions institutionnelles, toujours en vigueur aujourd’hui.

2Mais décideurs et scientifiques sont peu satisfaits de ce résultat, car se posent toujours les questions de savoir dans quelle mesure le découpage régional actuel se traduit par des régions viables sur le plan économique, gérables du point de vue administratif et cohérentes du point de vue identitaire. Le débat a été relancé à nouveau, il y a quelques années, et les notions de région et de régionalisation se trouvent, depuis, à la tête des préoccupations des décideurs, et ce au plus haut niveau, à travers notamment l’approfondissement du processus de régionalisation dite avancée. En même temps, le modèle de développement dans lequel le Maroc souhaite et essaie de s’inscrire fait sienne, à l’instar d’autres pays, l’approche territoriale en l’inscrivant dans le champ investi par le développement durable. Diverses instances gouvernementales et non gouvernementales reconnaissent le territoire comme entité qui fonde aussi bien leurs discours que leurs actions, sans que ces territoires ne correspondent forcément aux régions institutionnelles.

3Il faut ajouter à cela le caractère fortement polysémique de ces différents concepts qui ne facilite pas la tâche de l’analyste. La « région » tout d’abord, chère aux géographes, a beaucoup évolué dans sa conception au fil des temps chez ces mêmes géographes, et, lorsque d’autres utilisateurs se sont emparés du concept, sa définition et sa délimitation ont gagné en complexité. Aujourd’hui, lorsque l’on parle de « région » au Maroc, selon l’interlocuteur, on peut aussi bien viser celle qui a des bases physiques que celle qui a pour dénominateur commun un groupe humain, ou encore celle qui a un fonctionnement économique, ou celle qui se trouve sous l’influence d’une ville, ou enfin celle qui a une base administrative ou institutionnelle (Troin et al., 2002).

  • 1 Les auteurs du Dictionnaire de la géographie et de l'espace des sociétés (Lévy et Lussault, 2003) n (...)

4Quant au mot « territoire », d’un usage récent et en même temps généralisé, il pose le problème d’une définition qui souffre d’un manque de consensus1. Il reste que le terme « territoire » est souvent pris dans le sens d’un espace basé sur l’appartenance de groupes humains à un espace qui est à la fois social et culturel, un domaine de vie et d’aménagement, une zone d’influence politique ou de projet de développement, soit un ensemble beaucoup plus complexe mais aussi plus personnalisé que la région. Ainsi définis, les territoires dont il sera question dans ce qui suit apparaissent comme une réalité géographique socialement construite, au fil des siècles, par des sociétés organisées pour répondre à leurs besoins de fonctionnement, de sécurité et de développement. Comme le territoire national est une composante de l’identité nationale, les sous-territoires qui le composent sont des composantes des identités régionales et locales. Car cette identité se définit en référence à son territoire qui constitue la base physique de la vie collective tout en inscrivant la continuité historique de la collectivité (Royaume du Maroc, 2000).

5En plus de cette dichotomie entre région et territoire, il y en a une autre qui complique l’exercice consistant à présenter le cadre territorial du pays et son évolution récente. Nous faisons référence ici, d’un côté, au territoire légal ou officiel que représentent les régions institutionnelles ou les divisions administratives dont les concepteurs sont les techniciens du ministère de l’Intérieur, de l’autre, au territoire réel que représentent les régions fonctionnelles qu’essaient de reconnaître les chercheurs en géographie ou en économie territoriale à travers le rayonnement des villes ou les limites des bassins de vie. Chacun de ces territoires semble avoir une finalité propre : le premier est destiné à commander et à agir, et le deuxième est plutôt mis à contribution pour comprendre.

6Il s’agit en fait de deux processus de production des territoires. Le premier, correspondant au territoire légal, renvoie à la production officielle des territoires par l’État. Le second, correspondant au territoire réel, concerne les territoires qui naissent non pas de la volonté de l’État, mais de la réalité géographique, économique et humaine des espaces qui les font se différencier les uns des autres. Ces deux trames territoriales se chevauchent et se superposent, et parfois, comme on le verra, la définition du territoire officiel peut s’appuyer sur les limites du territoire réel. C’est pourquoi, pour une présentation territoriale complète et fidèle de la réalité du Maroc, nous tiendrons compte de ces deux facettes des territoires en les étudiant l’une après l’autre, tout en axant l’analyse sur les dynamiques qui ne cessent de les façonner depuis les années 90.

Les territoires géographiques : de la région homogène à la région fonctionnelle commandée par les villes

7Un premier type de territoire peut être produit, non pas par la puissance publique, mais par le jeu des acteurs qui agissent sur le milieu naturel en transformant les paysages. C’est la région géographique. Pour délimiter des espaces qui se distinguent les uns des autres, la géographie a développé une démarche basée sur deux principes qui se sont succédé dans le temps : l’homogénéité et la fonctionnalité. Le découpage du territoire national marocain en régions géographiques s’est fait selon le même principe. Cette contribution devant porter essentiellement sur les évolutions récentes, nous ne mentionnons le cas de la région homogène que pour mémoire, pour consacrer l’essentiel de cette analyse à la région fonctionnelle qui a émergé avec force durant les vingt dernières années. Toutefois, pour souligner l’importance des transformations économiques et sociales depuis les années 90, il faut rappeler rapidement comment était perçue la région géographique autrefois, notamment durant la période coloniale.

La logique de la territorialisation coloniale et l’importation des concepts de la métropole : la région homogène naturelle puis humaine

8Dans son effort de compréhension de l’organisation de l’espace marocain, la géographie coloniale a mis en avant, dans un premier temps, le principe de la région homogène, identifiée par les caractères et les attributs du milieu. Cette première démarche a abouti à la région naturelle que définissent ses caractéristiques physiques. Mais elle a été aussi élargie, dans un second temps, à la région humaine, en tenant compte des groupements humains et des rapports que ces communautés développent avec leurs ressources.

  • 2 Le premier manuel de géographie du Maroc indépendant (Martin et al., 1964) propose une division du (...)

9Se livrant plus à un travail exploratoire qu’à une analyse des territoires, les deux géographes du Protectorat, Hardy et Célérier, ont proposé, en 1922, une division régionale du Maroc en grands ensembles naturels où même la dénomination des régions porte des termes descriptifs du relief ou de l’orientation géographique. Le Maroc fut ainsi divisé en six territoires : la région du Nord (Rif et littoral méditerranéen), le bassin du Sebou, la meseta marocaine, les chaînes de l’Atlas, le Maroc oriental et le Maroc saharien. Cette prégnance des éléments physiques va marquer les découpages successifs du Maroc (celui de 1948 par Célérier, celui de Joly en 1950) et perdurer jusqu’à nos jours, notamment dans les manuels et les cartes scolaires. Certes, l’homme et les effets de ses activités sur le milieu apparaissent progressivement, mais la vision « physique » des régions marocaines domine2.

  • 3 Géographie scolaire fortement influencée par Paul Vidal de la Blache (1845-1918), fondateur des Ann (...)

10La notion de genre de vie, héritée de la géographie vidalienne3, va être développée par la géographie française après la Seconde Guerre mondiale et importée au Maroc au début des années 50. On va chercher à définir des régions humaines en faisant appel aux critères de l’aménagement de l’espace et aux transformations des paysages (Raynal, 1952). C’est ainsi que des territoires identifiés par le genre de vie qui marque leurs populations vont apparaître, tels que « les régions de montagnards sédentaires », « les pays à économie agricole variée marqués par la colonisation », « le littoral atlantique urbanisé », « les massifs à économie pastorale » (Raynal, 1952) ; ou encore « la vie montagnarde », « la vie saharienne », « la vie des plaines », « la vie littorale » et la « vie urbaine » (Joly, Ayache et al., 1949). Ce type de territorialisation, opposant les villes aux espaces des tribus, va induire la vision duelle du Maroc qui sera héritée du Protectorat (Troin, 2002) et qui va se perpétuer longtemps après l’Indépendance, notamment dans l’enseignement.

11Reste qu’avec les premières années de l’Indépendance, les besoins des services officiels de la statistique en unités spatiales homogènes pour organiser leurs enquêtes vont faire émerger la région agricole. Ce sont des cadres spatiaux homogènes à des échelles relativement fines que les géographes vont identifier. Mais, là aussi, les dénominations vont mêler éléments physiques, groupements humains et types d’économie rurale.

12C’est ainsi qu’au fil du temps l’omniprésence des critères physiques pour reconnaître des territoires va être nuancée par la prise en compte des genres de vie et des types d’économie rurale, avec une allusion de temps en temps à la ville. Mais le rôle de cette dernière dans la structuration de l’espace et son influence dans la reconnaissance de territoires spécifiques sont quasi absents. Pourtant, celle-ci existait et avait une certaine influence sur l’arrière-pays qu’elle contrôlait et organisait, alors qu’un mouvement d’urbanisation accéléré renforçait de plus en plus le rôle de commandement territorial de la ville. La reconnaissance du rôle de la ville dans l’animation des échanges et la structuration des hiérarchies seront l’apport principal des dernières décennies.

Le rôle de plus en plus visible de la ville et de l’activité économique : les territoires fonctionnels, polarisés et aux limites mouvantes

13Les transformations récentes et accélérées du Maroc, aussi bien économiques que sociétales, se traduisent au niveau spatial par des structures régionales très complexes qui ne peuvent plus être approchées par les critères classiques. En même temps, les recherches en géographie et en économie des territoires se sont densifiées et ont couvert, durant les années 90 et la première décennie de ce siècle, pratiquement tout le territoire national. Pour comprendre l’organisation territoriale du pays, ces recherches utilisent des outils d’analyse de plus en plus affinés.

14Déjà, au milieu des années 70, Béguin avait testé de nouveaux critères pour comprendre l’organisation de l’espace au Maroc (Béguin, 1974), en s’appuyant sur les rayonnements et les attractions des villes, petites et grandes, à travers les flux qu’elles émettent ou attirent. Dans cette démarche, on utilise essentiellement trois critères. Le premier concerne le rôle des armatures urbaines dans l’organisation de l’espace, celui des réseaux des villes, leurs hiérarchies et leurs dépendances. Le deuxième réside dans les potentiels économiques différenciés des divers territoires composant le pays. Et le troisième, le plus important, est la polarisation de l’espace par les villes qui permet de délimiter les zones d’influence de ces villes à partir de leurs aires de rayonnement. Béguin identifie ainsi neuf très grandes régions qui, pour la première fois, n’avaient aucun rapport ni avec le milieu naturel, ni avec les genres de vie : Centre-Ouest, Nord-Ouest, Nord, Sebou, Oriental, région de Casablanca, région de Marrakech, Sud-Ouest et Sud. À la même époque, Troin définissait des régions commerciales (Troin, 1975) après avoir analysé les flux d’hommes et de produits, la polarisation par les villes, l’autonomie plus ou moins grande des échanges et l’ouverture plus ou moins prononcée sur l’espace national.

15Ensuite, et durant les deux dernières décennies, plusieurs travaux vont combiner et synthétiser divers critères pour territorialiser le pays en se basant sur la région fonctionnelle, les réflexions étant menées souvent à l’échelle d’une région (Refass, 1996 ; El Issaoui, 1997) et rarement à l’échelle de tout le territoire national (Royaume du Maroc, 2001). L’une des tentatives les plus originales fut celle du SNAT qui, à partir du calcul du PIB par province et préfecture, a pu délimiter et qualifier « des sous-espaces significatifs en termes de perspectives économiques ». On apprend alors que les campagnes s’organisent en bassins principaux et secondaires selon la combinaison de différents facteurs et que les villes comportent deux composantes : les villes « productives », qui sont les villes économiques produisant la richesse, et les villes « reproductives », qui sont les villes d’État et de commandement (Naciri, 2002).

16L’aboutissement de ces nouvelles approches est marqué par la parution en 2002 de l’ouvrage Maroc, régions, pays, territoires (Troin et al., 2002). Représentatif de ces nouvelles tendances et ayant synthétisé les résultats de diverses recherches dispersées, pour proposer un découpage nouveau et original, cet ouvrage constitue une étape essentielle dans l’évolution de l’analyse des configurations territoriales du Maroc à partir du concept de la région fonctionnelle. Nous résumons dans ce qui suit les grands apports de ce découpage et les délimitations des territoires réels qu’il propose, tout en présentant, bien que brièvement, ces régions.

Exemple de découpage du Maroc en territoires fonctionnels : une interprétation des héritages et une mise en évidence des dynamiques (Troin et al., 2002)

17Bien que les régions proposées soient définies en partie en se basant sur les héritages stables (histoire et déterminants physiques), l’intégration des dynamiques économiques et humaines actuelles et futures inscrit ces régions dans des transformations perpétuelles. De ce fait, leur configuration doit être constamment revue. Pour révéler ces territoires fonctionnels, trois grands ensembles de critères ont été pris en compte. Le premier concerne le différentiel spatial des poids démographique, économique et urbain. Il s’agit de la distribution spatiale de la population, de la densité des armatures et réseaux urbains et du différentiel du dynamisme économique entre les régions. Le deuxième ensemble de critères renvoie aux mobilités et aux flux : mobilités des populations, flux des circulations et des échanges des personnes, biens, capitaux et informations. Le troisième et dernier groupe de critères est relatif aux interventions des politiques publiques, comme l’encadrement administratif, et des autres acteurs, qu’ils soient individuels, telles ces personnalités du pouvoir qui agissent pour favoriser telle ou telle région, ou collectifs, tels les émigrés et ce qu’ils peuvent entreprendre pour influencer le développement de leur localité ou région d’origine. Selon les espaces étudiés, l’accent a été mis sur tel ou tel ensemble de critères, et vingt grandes régions de tailles inégales ont été ainsi individualisées sur la base de leur fonctionnement spatial. Ces grandes régions sont subdivisées en régions secondaires.

18A partir d’un modèle centre-périphérie, l’espace national marocain est abordé comme un système spatial ayant un fonctionnement économico-géographique avec un centre, considéré comme un moteur principal, et des transmissions vers des zones de plus en plus éloignées. On distingue ainsi six grands ensembles ou auréoles (carte 1) :

Carte 1 : Découpage du Maroc en régions géographiques fonctionnelles, selon Troin et al., 2002

19Ces territoires s’organisent à partir du cœur du système sur le littoral atlantique, appelé par les auteurs la « convergence atlantique », qui est le centre au sens large allant de Casablanca au Gharb, en passant par les plaines atlantiques moyennes des Chaouia et Doukkala et la région de Rabat.

20De ce centre se détachent les régions antennes, vers l’est à travers la région de Fès-Meknès, le sud avec les régions du Plateau des phosphates, du Tadla et le sud-ouest à travers la région des Abda. Elles sont appelées « antennes » car elles évoluent de plus en plus comme des prolongements directs du centre, mais elles conservent en même temps de fortes personnalités et une capacité de polarisations intérieures.

21La troisième « auréole » est celle des zones de transition, plus éloignées du centre, moins dynamiques économiquement et établissant une transition avec des zones plus périphériques et moins peuplées. Elles sont dites de transition car, par rapport aux espaces périphériques, elles vivent de profondes transformations et s’insèrent de plus en plus dans l’espace national. Quatre régions composent cet ensemble : le Pré-Rif, le Moyen Atlas, le Haouz de Marrakech et les Chiadma et Haha.

22La quatrième auréole entoure ces trois ensembles du Maroc intra-atlasique sous la forme de barrières montagneuses où relief, continentalité et incidences climatiques sont autant de contraintes pour l’accessibilité et le développement. Les montagnes du Rif central et occidental et du Haut Atlas constituent cet espace-barrière qui interrompt le gradient du centre à la périphérie.

23Après la dorsale montagneuse de l’Atlas, on arrive aux marges du système, appelées ici périphéries. Ce sont d’abord les étendues steppiques de l’Oriental, puis du vrai désert de l’intérieur que ponctuent des oasis et le Sahara atlantique. Eloignement, rareté de l’eau, immensité, faibles densités de peuplement, mais aussi quelques zones de développement et de dynamisme caractérisent ces périphéries.

24En contradiction avec ce modèle de gradient décroissant dans le développement du centre vers la périphérie, trois régions affichent une vitalité démographique, économique et urbaine malgré leur éloignement par rapport au cœur du pays. Ce sont les trois « angles dynamiques » : la péninsule tingitane autour de Tanger, le Souss et ses prolongements autour d’Agadir et le Rif oriental autour de Nador.

25Nous analysons à présent et dans le détail les différentes parties du territoire identifiées selon ce découpage, en commençant par le cœur du système, à savoir la convergence atlantique. C’est le centre vital du pays vers lequel convergent les hommes, les biens, les capitaux, les flux de transport et de communications. Il est composé du corridor urbain atlantique et de ses trois régions satellites : les Chaouia-Doukkala, l’arrière-pays de Rabat et le Gharb-Loukkos.

26Le corridor urbain (Rabat-Casablanca et par extension Kénitra-El Jadida), véritable « conurbation en devenir » (Troin, 1987 ; Kaouia et Troin, 2002), unique en son genre dans le monde arabe, en est le premier élément. C’est le centre des décisions politiques (Rabat) et économiques (Casablanca), et il revêt un poids exceptionnel dans l’économie nationale en alignant les records : 19 % de la population totale, 37 % de la population urbaine, 55 % des unités industrielles, les deux-tiers des emplois de l’industrie, la totalité des sièges bancaires et 80 à 100 % des commerces de gros. Les trois régions identifiées des Chaouia-Doukkala, de l’arrière-pays de Rabat et du Gharb-Loukkos constituent les espaces satellites de ce corridor et participent donc de cette convergence atlantique.

27La proximité de Casablanca et la facilité d’accès dans une région de plaines et de plateaux ont fait des Chaouia-Doukkala un véritable hinterland de la métropole casablancaise, et l’attraction des deux régions vers Casablanca est ancienne. Région de grande agriculture, les Chaouia sont fortement polarisés par Casablanca, et on assiste aujourd’hui à une véritable pénétration industrielle dans ces campagnes à travers le couloir Berrechid-Settat. Pays de vieux sédentaires ruraux, les régions de Doukkala dégagent une forte personnalité, connaissent un mouvement d’urbanisation lié, entre autres, à une modernisation de l’agriculture par la grande irrigation, alors qu’une mini-conurbation est en gestation autour d’El Jadida, capitale de la région.

28Quant à la région de Rabat, elle se distingue par un paradoxe dans la mesure où, tout en étant une capitale nationale, la ville ne règne que sur un hinterland assez étroit, peu peuplé et peu actif à l’exception des Zemmour. Pris en étau entre le Gharb au nord et la Chaouia au sud, l’arrière-pays de Rabat est assez composite. Le plateau des Zaër où une économie pastorale cohabite avec de grandes fermes modernes est dans la dépendance de Rabat. Les Shoul et la forêt de la Maamora constituent l’arrière-pays de Salé, alors que les Zemmour sont plus riches, autonomes et mieux structurés autour des villes de Khémisset et Tiflet.

29Enfin, le Gharb-Loukkos, maillon essentiel du Nord-Ouest, est en situation de transition entre le corridor atlantique et la péninsule de Tanger, tout en étant de plus en plus intégré au pôle économique casablancais. Les deux régions jumelles, regroupées dans ce découpage en une seule, sont fortement marquées par l’agriculture irriguée moderne et l’industrie agro-alimentaire. Ce qui en fait le plus vaste domaine irrigué du Maroc (95 % du riz, 75 % de la canne à sucre, plus de 50 % des oléagineux, les trois-quarts des exportations de fraises, etc.). Cette vie agricole dynamique se traduit par une urbanisation en plein essor tout en étant beaucoup plus forte dans le Gharb que dans le Loukkos.

30Les trois antennes de la métropole viennent ensuite. Bien que plus éloignées de la zone métropolitaine et disposant d’une forte structuration interne, la région de Fès-Meknès, celle du Plateau des phosphates -Tadla et celle des Abda sont considérées comme des antennes de cette zone. En effet, malgré une certaine autonomie et des possibilités de développement interne, ces zones fonctionnent comme des satellites du centre, mais aussi comme des avant-postes grâce à leurs populations denses, leurs armatures urbaines importantes et leurs fortes activités économiques. Enfin, la densification du réseau autoroutier les rapproche de plus en plus du centre. D’où leur qualification « d’antennes de la métropole ».

31Réunies pour la première fois dans une même région, Fès et Meknès et leurs zones d’influence respectives qui mordent vers le nord illustrent bien la problématique de la région fonctionnelle. Les découpages précédents, qu’ils soient officiels ou proposés par des chercheurs, scindaient en deux ensembles les deux villes et leurs régions respectives. Mais bien qu’il existe deux capitales et deux sous-régions, l’ensemble est marqué par une vie relationnelle intense qui impose la prise en compte du binôme Fès-Meknès dans toute stratégie de développement régional. Quoi qu’il en soit, ce qui fait la spécificité de cet ensemble, c’est le fort héritage historique des deux anciennes capitales, doublé d’un savoir-faire millénaire, l’important potentiel agricole du Saïs, la position d’espace de circulation entre la convergence atlantique et l’Oriental et les potentialités pour une économie moderne. Reste à savoir si tout ce potentiel va aider la région à enclencher une dynamique lui donnant plus d’autonomie et plus de facilités d’investissement.

32Région bicéphale, la deuxième antenne regroupe le Plateau des phosphates et, plus vers l’intérieur, la plaine pré-atlasique irriguée du Tadla. Ces deux éléments géographiquement dissemblables sont réunis grâce à la continuité spatiale et à la dépendance vis-à-vis de Casablanca. En effet, bien que vivant de deux activités différentes, la minière et l’agricole, ces espaces regardent fortement vers la métropole économique pour l’exportation de leurs produits (phosphates, agrumes et diverses productions agricoles) et la migration de leurs populations et en reçoivent les ordres et les directives, l’influence de Casablanca étant très directe et prégnante.

33La troisième et dernière région définie comme antenne de la métropole est la région des Abda correspondant à l’arrière-pays de la ville de Safi. Fortement dépendante, elle aussi, d’attractions septentrionales, elle est en même temps plus tournée vers la mer que ses voisines. Migrations des populations des Abda vers Casablanca, accessibilité à cette dernière grâce à un axe routier drainant, dépendance des établissements industriels locaux de leurs sièges sociaux casablancais, évacuation des productions agricoles sont autant d’éléments qui rattachent fortement Safi et son arrière-pays au cœur moyen-atlantique.

34La troisième auréole est composée de quatre territoires qualifiés de transitionnels car moins connectés à l’espace métropolitain de l’Atlantique, plus éloignés, plus accidentés et montagneux et développant des économies qui apparaissent plus extensives. Mais, moins enclavés que leurs voisins du Sud, ils sont de plus en plus pénétrés, et leurs liens à la fois avec le centre et les régions voisines augmentent. Par ailleurs, ils bénéficient d’une structuration interne assez riche qui marque leur personnalité. Ce sont les régions des Pays prérifains, du Moyen Atlas, de l’espace régional de Marrakech et de la région des Chiadma et Haha.

35Le Pré-rif est une zone de collines fortement menacée par l’érosion et faiblement urbanisée, malgré la présence de deux villes traditionnelles, Ouezzane et Taza. C’est un vrai espace de transition entre la montagne rifaine et les basses terres du Gharb et du Saïs. Pays essentiellement rural d’une paysannerie de vieux sédentaires, sa surcharge humaine révèle l’insuffisance des ressources. Pièce essentielle du dispositif hydrologique du Maroc et son principal château d’eau, le Moyen Atlas constitue aujourd’hui la montagne marocaine la plus pénétrée. C’est un espace essentiel pour l’économie nationale. De nombreuses potentialités sont en cours de valorisation (plantations des rosacées, tourisme interne), en raison de sa position centrale sur des voies de passage fondamentales et de l’influence grandissante des investissements de citadins, notamment des villes proches, Fès et Meknès.

36Le troisième espace régional transitionnel, et le plus important, est celui de Marrakech. Ici aussi on relève un paradoxe qui rappelle celui de l’arrière-pays de Rabat. En effet, la quatrième ville du pays, Marrakech, structure cette région, notamment par le rôle de commandement qu’elle exerce sur les pôles touristiques du pays de Ouarzazate. Bien qu’elle soit mondialement connue, à travers sa forte attractivité, elle ne contrôle sur le plan régional qu’une zone d’influence assez limitée. Celle-ci se réduit au Haouz de Marrakech qui correspond à la plaine que traverse l’oued Tensift. D’autres pôles lui disputent les espaces qui étaient sous son influence, comme les Haha et les Chiadma qui regardent vers le nord, les Sraghna qui s’individualisent de plus en plus et la région d’Echemmaia-Youssoufia qui se tourne vers l’Atlantique. Ceci dit, la ville règne sans partage sur la plaine du Haouz et le piémont du Haut Atlas, espaces où la question de l’eau est un problème séculaire, compensant la pauvreté relative de son arrière-pays par des atouts très spécifiques : grande interpénétration entre la ville et la campagne, artisanat créatif, commerce actif et capacités jamais démenties pour l’accueil et surtout la fixation de touristes internationaux et nationaux nombreux.

37La transition sud-atlantique des Chiadma et Haha est le dernier élément de cet ensemble transitionnel. Les deux grandes confédérations tribales dont il tire son nom ont donné naissance à ces deux pays qui constituent une antichambre de la montagne atlasique. De ce fait, la mise en valeur agricole est moins performante que dans les plaines et plateaux atlantiques. Néanmoins les Chiadma et les Haha ne sont pas totalement phagocytés par les influences des zones et villes bordières et conservent une personnalité marquée dans les paysages, le peuplement humain, l’habitat et la mise en valeur agricole. Longtemps somnolente et en état de survie, Essaouira connaît depuis la décennie 90 un véritable revirement : reprise de l’installation d’hôtels de luxe, aménagement de vieilles demeures en pensions, hôtels de charme, café et restaurants, restauration du bâti, ouverture d’une ligne aérienne à partir de Casablanca avec prolongement sur Paris, etc. Outre sa redécouverte grâce notamment au festival de la musique Gnaoui, cette relance est, en fait, le résultat de la reprise en main de la ville par ses élites, ce qui représente un exemple du rôle des acteurs dans l’émergence des régions.

38Trois régions, bien que plus excentriques, se distinguent par un dynamisme qui ne correspond pas à celui de l’auréole où elles se situent. Ayant un réel dynamisme, ces « angles vifs » constituent des pôles d’animation pour leur espace environnant. Il s’agit des régions suivantes :

39La péninsule tingitane autour de Tanger est une petite région ouverte sur deux mers, excentrée par rapport au centre de gravité du pays, mais exceptionnellement dynamique. Tête de pont vers l’Europe, cette péninsule a joué un rôle essentiel dans l’histoire du pays et ses relations avec les voisins de la rive nord de la Méditerranée. Tétouan et Tanger ont été les débouchés maritimes successifs de la ville de Fès ; Chefchaouen a joué le rôle de refuge andalou et de base de départ des expéditions contre les envahisseurs venus du nord ; Sebta est, depuis le XVe siècle, un comptoir colonial ; et Tanger fut zone internationale de 1923 à 1958. De cette histoire complexe découle aussi une étonnante armature urbaine qui ceinture la région. La zone joue aussi un rôle de plaque tournante pour des mouvements de toutes sortes : migrations officielles et clandestines, tourisme international vers le Maroc et marocain vers l’Europe, retour des Marocains de l’extérieur, commerce légal et illicite, etc. Le classement de cette zone parmi les angles vifs du pays en 2002 n’a pas été démenti par le développement accéléré que la région connaît aujourd’hui en exploitant son potentiel de développement : port de Tanger-Med pour profiter de la position de tête de pont vers l’Europe, zone industrielle et complexe de montage de voitures de Renault-Nissan, parc éolien, afflux de capitaux.

40Avec moins de dynamisme que la péninsule de Tanger, une autre région s’organise à l’autre bout du littoral méditerranéen autour de la ville de Nador. Profitant pleinement des retombées de l’émigration internationale et des relations commerciales avec Melilla, l’enclave espagnole, et se démarquant comme ville rifaine, Nador polarise de plus en plus le Rif oriental qui a été identifié comme la région de Nador. Géographiquement périphérique par rapport au centre de gravité du pays et longtemps marginalisée par le centre tout en souffrant d’un surpeuplement fort ancien et d’un milieu aux ressources naturelles limitées, la région fait preuve aujourd’hui d’un certain dynamisme. Celui-ci s’appuie certes sur des ressources externes à la région (revenus de l’émigration et de la contrebande), mais aussi et de plus en plus sur des possibilités de développement endogène, notamment par l’ouverture d’un aéroport international, l’aménagement d’un port et le raccordement au réseau ferroviaire national. La vivacité de Nador se traduit dans l’espace par une véritable conurbation urbaine en gestation.

41Le dernier des trois angles vifs correspond à la région exceptionnellement dynamique du Souss-Massa et ses prolongements qu’organise la ville d’Agadir. Avec son annexe, le pays Chtouka et la région de l’oued Massa, cette dernière plaine atlantique vers le sud est une région depuis fort longtemps dynamique. Que ce soit à travers l’organisation traditionnelle de ses tribus ou lors de la fièvre des investissements de la colonisation au lendemain de la Seconde Guerre mondiale ou par le biais de l’émigration de travail des Soussi, très active aussi bien vers les villes marocaines du Nord que vers l’Europe, ou enfin sous les effets des mutations de l’agriculture moderne au cours des trente dernières années et du développement du tourisme, le Souss apparaît comme un espace en perpétuelle transformation. Les changements n’y sont pas le résultat des seuls apports de l’extérieur (revenus de l’émigration) mais traduisent bien un dynamisme endogène à la région qu’illustre la réputation de ses habitants. Cette effervescence est symbolisée par sa capitale, Agadir, qui, bien que presque entièrement détruite par le séisme de 1960, a su retrouver son rôle de pôle régional, manifestant une croissance tentaculaire ayant débouché sur une véritable constellation urbaine. Le rayonnement de cette ville est tel que son influence dépasse désormais la plaine proprement dite pour empiéter sur des espaces plus éloignés et les attirer dans son orbite. Ce dynamisme est cependant fragilisé par des contraintes, dont celle des ressources en eau qui souffrent d’une surexploitation.

42Fermant l’amphithéâtre des pays ouverts sur l’Atlantique, présentés jusqu’ici, de puissants contreforts montagneux constituent des barrières plus ou moins franchissables. Obstacles à la pénétration climatique océanique, ces ensembles de hauts pays sont également une barrière à l’attraction économique des pôles directeurs du pays et des môles d’émigration soit vers le bas pays, soit à l’étranger. Il s’agit des deux massifs montagneux du Rif et du Haut Atlas.

43Le Rif occidental et central est de plus en plus pénétré car moins massif et moins rude. Mais le relief de moyennes et hautes montagnes tombant brutalement sur la Méditerranée et l’histoire coloniale, à la frontière entre les deux protectorats français et espagnol, expliquent l’isolement dont a souffert la région. Peuplée de montagnards sédentaires, cette région fut toujours à la recherche de ressources d’appoint : jadis l’artisanat, aujourd’hui l’émigration internationale et la culture du cannabis. De grands efforts de désenclavement ont eu lieu, surtout au niveau des infrastructures routières, mais des politiques de développement tendant à individualiser une bande côtière méditerranéenne risquent d’accélérer la descente des hommes vers les rivages et isoler à nouveau la montagne.

44Ensemble montagneux le plus élevé du Maroc, le Haut Atlas, qui s’étend sur environ six cents kilomètres, est caractérisé par sa rigueur climatique, liée à la fois au froid hivernal et à l’avancée de l’aridité. Les populations amazighes qui peuplent ses vallées ont une vie difficile, aménagent des terrasses d’irrigation au gré des espaces favorables à la culture et selon les disponibilités en eau et utilisent la zone sommitale comme pâturages d’été. La rareté de la terre liée au caractère disséqué du relief, le déficit en eau dû à la position méridionale de la chaîne et la forte dégradation de la forêt limitent les revenus de ces montagnards qui se tournent vers l’émigration. Finalement plus qu’une région dans le sens qui lui a été donné dans le découpage en régions fonctionnelles de 2002, ce sont plusieurs pays juxtaposés les uns aux autres, l’appellation étant imposée par la masse montagneuse.

45Une dernière auréole entoure à l’est et au sud les 16 régions identifiées. Ce sont les espaces périphériques du pays, régions toutes éloignées du cœur de la nation et appuyées sur des frontières au tracé non encore totalement délimité. Ce sont des zones arides, immenses et peu peuplées. Elles ont cependant joué un rôle important dans l’histoire marocaine. Certaines, comme l’Oriental, pourraient à nouveau tenir une place essentielle dans le cadre d’une organisation maghrébine. D’autres, comme la périphérie sud-ouest, ont un rôle géopolitique majeur. Autrement dit, périphériques par leurs emplacements, ces régions ont des connexions remarquables. Quatre régions ont été définies dans ces périphéries : le seuil oriental autour d’Oujda, les espaces steppiques de l’est, les revers des Atlas et portes du désert et les provinces sahariennes (cf. carte 1).

46Le seuil oriental est une zone de transition et de passage soumise aux aléas d’une double frontière avec l’Algérie et l’enclave de Melilla. C’est également un espace excentré et éloigné des pôles de commandement nationaux. L’histoire a façonné la personnalité de la région et l’affirmation de villes séculaires comme Oujda et de vieilles forteresses comme Taourirt. Le déséquilibre criant entre populations et ressources a poussé les premières, depuis la fin du XIXe siècle, à rechercher des revenus dans l’émigration et le commerce frontalier. Situés au sud de cette région, les « espaces steppiques de l’est » correspondent à un vaste territoire fait de plateaux et de quelques montagnes où les effets de la continentalité sont fortement accusés par la position d’abri derrière les montagnes du Rif et du Moyen Atlas et la remontée d’influences sahariennes. Ce « Far-East » marocain aride est enclavé et sous-peuplé, et son milieu peu utilisable par l’agriculture. Les populations d’éleveurs en voie de sédentarisation vivent de l’élevage ovin et d’un artisanat de l’alfa et de la laine, alors que quelques oasis, dont celle de Figuig, s’urbanisent dans les marges sud.

47La troisième région appartenant à ces périphéries, les revers des Atlas et les portes du désert, est beaucoup plus animée, grâce notamment à sa position de charnière entre la montagne et le Sahara. Il s’agit d’un vaste croissant qui s’étend des steppes au nord-est au Sahara au sud-ouest. Ce pré-Sahara associe les versants du sud de l’Atlas, les plateaux désertiques et les oasis du Drâa et du Tafilalet et a joué un rôle essentiel dans l’histoire du Maroc (Sijilmassa et son rôle dans le commerce caravanier d’autrefois, foyer de départ des dynasties saadienne et alaouite). L’eau est un facteur de fixation des populations des ksour et des kasba, et le palmier-dattier est au cœur de l’agrosystème oasien qui vit dans un équilibre précaire. Enfin, l’urbanisation des oasis contribue à faire de ces dernières des points d’ancrage des armatures urbaines, et deux ensembles urbains se développent autour d’Errachidia et d’Ouarzazate, le dernier étant beaucoup plus dynamique grâce notamment au tourisme international.

48Dernier espace périphérique, les provinces sahariennes ou Sahara atlantique ont été intégrés à l’espace marocain depuis 1975. Ayant joué au cours de l’histoire un rôle de premier plan dans les relations du Maroc avec les pays subsahariens, cet espace immense et désertique souffre de contraintes d’ordre naturel. Il a bénéficié cependant d’un effort considérable de la part de l’Etat pour réaliser son insertion économique au reste du pays, même si, au plan international, le processus de décolonisation complexe fait encore l’objet de discussions sous l’égide de l’ONU. Ces régions pionnières recèlent des ressources d’avenir (phosphates, richesses halieutiques et potentialités touristiques) et bénéficient de gros équipements publics. De ce fait et face à un désert intérieur vide, des pôles littoraux de développement commencent à s’animer, notamment autour de Laâyoune.

49Tels sont, décrits brièvement, les territoires fonctionnels que l’on peut identifier au Maroc et qui permettent de délimiter des portions d’espace qui se distinguent les unes des autres par leur rapports au centre atlantique, véritable cœur du pays, et par les villes qui les polarisent tout en ayant des spécificités qui leur sont propres. Mais le territoire national marocain est également subdivisé en sous-territoires officiels qui ne recoupent pas forcément les territoires fonctionnels.

Les territoires produits par la puissance publique : du territoire de commandement au territoire de développement

50Il s’agit ici de suivre l’évolution récente du rapport de l’État à l’espace et au territoire à travers la production officielle de ces territoires. Le principal indicateur de ce rapport est le découpage administratif du territoire national en entités spécifiques et différentes les unes des autres. Les logiques et les objectifs de ces découpages informent non seulement sur ce rapport, mais également sur les évolutions de l’État lui-même.

La densification du découpage administratif

51Jusqu’à la fin des années 90 et plus précisément jusqu’à la révision de la Constitution de 1996, le souci premier de l’État marocain n’était pas la production de territoires pluriels ayant des identités spécifiques et composant le territoire national. N’oublions pas que le rapport de l’État marocain à son territoire national pouvait être conflictuel. Cet État s’est construit sur le principe de la centralisation d’un espace assez hétérogène et composé de territoires plus ou moins articulés les uns aux autres, dont les deux Maroc, l’un autour de la ville de Fès et l’autre autour de la ville de Marrakech (Naciri, 1999, 2013). De ce fait, la forte tendance centralisatrice ne pouvait pas s’accompagner de la construction de territoires divers et spécifiques. Les efforts de l’État indépendant vont porter essentiellement sur la densification d’un découpage administratif dont le but premier est l’encadrement et la création du maximum de relais avec le pouvoir central.

52Tirant ses origines des périodes précoloniale et coloniale, le découpage administratif du Maroc va s’affiner de l’Indépendance à nos jours avec une accélération durant les années 90. Au début de ces années, le pays comptait 40 provinces, 9 préfectures et 2 wilayas, alors qu’en 1960, quelques années après l’Indépendance, il ne disposait que de 15 provinces et d’une préfecture, celle de Casablanca. C’est que le pays a entre-temps procédé à des subdivisions successives de son espace national, allant dans le sens d’une densification du maillage administratif. Depuis, il a continué sur cette lancée en démultipliant provinces, préfectures, cercles et wilayas et en resserrant le maillage trop lâche auparavant, pour à la fois asseoir l’autorité de l’administration et se rapprocher des administrés.

53Aujourd’hui, le Maroc fonctionne avec un découpage dense et hiérarchisé. Regroupant plusieurs préfectures mitoyennes, il y a tout d’abord la wilaya (on en compte 17 depuis le dernier découpage de 1999) qui est destinée en principe à servir de cadre au développement à long terme des grandes agglomérations. Au-dessous de la wilaya, on a la province ou la préfecture. On compte 62 provinces, 13 préfectures et 8 préfectures d’arrondissement. Après le stade intermédiaire des cercles, on arrive enfin à l’unité administrative la plus petite qui est la commune, soit urbaine, soit rurale, divisée elle-même en circonscriptions rurales (caïdats) ou en arrondissements, ou parfois districts urbains. En 2014, 160 cercles et 1 547 communes (249 urbaines et 1 248 rurales) composent cette trame. L’affinement de ce maillage, qui se traduit par la diminution de la taille des unités spatiales, vise à la fois un meilleur encadrement et un renforcement de la capacité d’intervention des administrations, notamment en milieu rural. A tous ces niveaux, des agents d’autorité constituent les relais du gouvernement central au niveau local. Du haut de la pyramide à sa base on a le wali pour la wilaya, le gouverneur de la province ou de la préfecture, le chef de cercle ou caïd de cercle, le pacha pour la circonscription urbaine et le caïd pour la circonscription rurale. Dans l’exercice de leurs fonctions, ces agents sont assistés par des khalifs et utilisent dans leurs relations avec la population les services des cheikh-s en milieu rural et des moqaddem-s en milieu urbain.

54Ce découpage par le ministère de l’Intérieur du territoire national en unités administratives, que réalise tout État souverain, constitue une division régionale. Mais les territoires ainsi délimités recoupent diverses unités physiques et humaines et ne recherchent pas l’homogénéité géographique ; ils ont surtout une finalité de commandement. En outre, les révisions successives qui ont été nécessaires pour la densification du maillage les ont privés de la durabilité nécessaire pour qu’ils deviennent des entités territoriales vécues et perçues comme telles par les populations. Ils fournissent cependant au chercheur des données statistiques à des échelles de plus en plus fines au fur et à mesure de l’augmentation de leur nombre et de la réduction de leurs superficies.

55A part le cercle, simple unité administrative intermédiaire pour l’autorité locale, les niveaux supérieur (province et préfecture) et inférieur (commune) sont des collectivités locales avec leurs organes élus (assemblée provinciale ou conseil communal), leur budget et leurs prérogatives propres. Mais ces unités, même dotées d’organes élus, sont loin d’être des territoires produits par la puissance publique pour fonctionner comme des entités autonomes ayant des prérogatives étendues. Cela concerne également les grands ensembles régionaux.

Les grands ensembles régionaux : de la région économique à la région institutionnelle

56La définition, toujours par l’État, des grands ensembles régionaux officiels avait commencé dès 1971, lorsqu’on avait créé sept régions économiques dont la finalité était de doter le pays de cadres spatiaux pour la planification, des régions de programme en quelque sorte. Pour les obtenir, on avait regroupé tout simplement des provinces et préfectures voisines de manière à constituer sept grandes régions. Outre le fait que les délimitations étaient assez artificielles, ces entités régionales n’avaient aucun pouvoir de décision ou de gestion : elles étaient consultées à l’occasion de l’établissement des plans de développement.

57A la fin des années 90, la décision fut prise d’adopter un nouveau découpage en 16 régions qui fut officialisé en 1997. La carte 2 montre bien que le découpage et la consistance de ces régions se sont notablement améliorés par rapport à 1971. Les nouvelles régions épousent mieux les réalités humaines et économiques, voire historiques, de l’espace marocain en s’appuyant souvent sur des ensembles géographiques identifiés depuis longtemps comme la région de Tanger-Tétouan ou de Marrakech-Tensift. Elles portent des appellations en relation avec les groupes humains qu’elles recouvrent, comme la région Gharb-Chrarda-Bni Hssen ou celle des Doukkala-Abda, ou bien encore la région de Rabat qui associe à Salé les Zemmour et les Zaër. L’utilisation des noms des grandes tribus dans la définition et l’appellation de ces espaces régionaux montre une évolution très significative qui fait coller ces régions à la réalité humaine et sociale de leur contenu.

Carte 2 : Les 16 régions institutionnelles de 1997.

58Mais en même temps, certaines de ces régions, constituées par un simple assemblage d’unités administratives préexistantes, ne tiennent pas compte du fonctionnement de l’espace marocain. C’est ainsi que le binôme urbain Fès-Meknès, exemple d’une vie relationnelle est-ouest intense entre les deux villes, n’est pas identifié dans ce découpage, qui en fait deux régions distinctes, allongées vers le sud, comme l’étaient les provinces de même nom en 1960 (Berriane, 2002). La région Taza-Al Hoceïma-Taounate est très composite et assemble des villes et des sous-espaces échangeant peu entre eux. Celle de Marrakech-Tensift-Al Haouz regroupe des territoires physiques et humains assez disparates et ne traduit pas exactement l’orientation des différents flux tels que la recherche les met en évidence. La vaste région du Souss-Massa-Drâa, qui va d’Agadir jusqu’à Zagora et Mhamid, assemble des territoires et des groupements humains qui n’ont pas les mêmes préoccupations, entre le littoral atlantique et sa métropole régionale, Agadir, et les confins du désert. Par contre, les espaces du Rif central qui s’organisent autour d’Al Hoceïma auraient gagné à être regroupés avec ceux du Rif oriental que polarise la ville de Nador, alors que celle-ci a des difficultés à cohabiter dans la même région que la ville d’Oujda et l’Oriental. On peut multiplier les incohérences qui découlent de la non-prise en compte par l’administrateur et le politique de la réalité géographique.

59Certes, le législateur qui a créé ces 16 régions devait les composer à partir des unités administratives préexistantes que sont les provinces et les wilayas qu’il ne pouvait sectionner. Il avait également à maintenir un certain équilibre des poids démographiques de chaque région. Il s’est donné aussi comme objectif que le maximum de ces régions puisse avoir une fenêtre sur la mer, ce qui a conduit à des étirements et dans un cas au moins, celui de la province de Settat, au tracé d’un mince couloir entre les régions de Rabat et de Casablanca pour que celle de Settat puisse s’ouvrir sur Bouznika.

60Mais le découpage de 1997 est un réel progrès dans la définition des différents territoires officiels qui composent le pays. Il est assez précis et intègre dans plusieurs cas des identités territoriales dans la délimitation des ensembles régionaux. Il dessine un Maroc nouveau, notamment par l’adjonction des provinces sahariennes, ce qui étire le pays vers le sud jusqu’au tropique du Cancer. Il reste que certaines régions homogènes, que délimitent la géographie et l’économie territoriale et que nous avons appelées les territoires réels, se trouvent tronçonnées par les limites administratives des régions mises en place en 1997.

61Le grand apport de ce découpage par rapport à celui de 1971 concerne le fonctionnement de ces territoires, puisque c’est avec la révision constitutionnelle de 1996 que la région institutionnelle est née. Les seize régions ne sont pas que des « régions économiques », comme par le passé, mais de véritables ensembles de la nation, dotés de pouvoirs et devant constituer des relais de l’autorité centrale, et aussi des espaces de gestion autonomisés, comme l’indiquent les textes constitutifs. La révision constitutionnelle a également consacré la région comme collectivité locale, aux côtés des préfectures, provinces et communes. Avec un président à sa tête, l’assemblée régionale élue est chargée de gérer démocratiquement les affaires de la région. Les gouverneurs exécutent les délibérations de ces assemblées tout en représentant l’État, veillent à l’exécution des lois et des décisions du gouvernement. Il y a eu donc là une nette évolution vers la régionalisation, voulue par le souverain lui-même et mise en application par le législateur et le ministère de l’Intérieur.

62Il reste que ces régions, considérées comme des collectivités territoriales, doivent, comme les autres collectivités d’ailleurs, composer avec la tutelle du ministère de l’Intérieur représenté par le gouverneur ou le wali. Très décrié dans les débats publics, ce pouvoir bipolaire est parfois à l’origine de tensions. Or, ces débats autour de la tutelle du ministère de l’Intérieur ne datent pas d’aujourd’hui. Dans un ouvrage publié en 1949, Brémard reproche aux autorités du Protectorat le fait que le budget régional ne soit pas véritablement autonome, que les responsables de l’administration de ces régions soient insuffisamment formés, que le comité économique régional consultatif soit inefficace et que l’organisation n’assure pas une déconcentration et encore moins une décentralisation. Il déplore les compétences limitées du conseil économique régional, organisme uniquement consultatif, sans pouvoir de décision et dans une dépendance très étroite du chef de région représentant le pouvoir central (Brémard, 1949). Les critiques, qui soulignaient en 1949 que la région était une simple circonscription territoriale et non une vraie collectivité décentralisée et que le fait qu’elle disposait d’une autonomie financière était contrebalancé par la tutelle du chef de la région représentant du pouvoir central, trouvent curieusement échos dans les critiques que l’on adresse aujourd’hui à la région institutionnelle du Maroc du XXIe siècle !

63L’échelon régional que tout le monde appelle de ses vœux au Maroc et qui devrait jouer un rôle fondamental dans la gestion et le développement du pays est encore en cours de formation. L’État fortement centralisateur semble avoir du mal à concéder une grande partie de ses prérogatives à ce niveau. Or, c’est en délimitant des portions de son espace national tout en leur cédant une partie de ses pouvoirs et en leur conférant des identités propres que l’État produit des territoires (Dubresson, Jaglin, 2005 ; Di Méo, 1998).

64C’est dans ce contexte qu’intervient la réforme territoriale du début du siècle, dite régionalisation avancée. Bien que son application ne soit pas effective et que le débat soit encore ouvert, cette réforme constitue une grande rupture et un grand tournant dans les rapports qui lient l’Etat marocain, de nature centralisatrice, à ses territoires. Elle mérite donc qu’on s’y arrête pour mettre en évidence ses principales innovations, car celles-ci vont reconfigurer les régions officielles de demain, recomposer les territoires et illustrer les transformations du nouvel État.

Le processus de régionalisation avancée : vers plus d’autonomie pour des entités régionales redéfinies

65Le processus lancé en 2010 par le souverain pour aboutir à une régionalisation avancée serait-il le résultat d’une nouvelle culture politique fondée sur la concertation et le consensus et qui aurait amené l’État à repenser sa politique territoriale ?

66En fait, depuis le milieu des années 90, une réforme territoriale est engagée, timide et hésitante au début, de plus en plus évidente et courageuse aujourd’hui. La dimension nationale, très marquée par la pratique centralisatrice de l’État marocain, est en train de céder la place à une dimension territoriale reconnaissant la diversité et l’autonomie des différents espaces qui composent le Maroc. Loin d’un simple nouveau découpage de l’espace, nous sommes en présence d’une réforme profonde qui veut reconnaître, à travers les territoires, des produits des politiques publiques conjuguées à des processus de concertation avec les acteurs locaux, des territoires qui seraient davantage soumis à une souveraineté locale que nationale. Trois composantes de cette réforme sont à mettre en évidence pour en souligner la profondeur : la démarche, le contenu et le contenant.

67Pour la première, la réforme n’a pas été conçue au ministère de l’Intérieur comme les précédentes, mais par la Commission consultative pour la régionalisation mise en place par le souverain en 2010. Composée de différents profils, la commission a rendu les résultats de ses réflexions en 2011, marquant ainsi le lancement du processus. Voulue par ses concepteurs comme un « catalyseur du développement économique et social d’un Maroc plus démocratique », cette réforme insiste sur le rôle des collectivités territoriales, terme remplaçant désormais celui de collectivités locales, et des régions dans le développement économique, politique, social, culturel et environnemental du pays. Cela devrait s’accompagner par la mobilisation de nouvelles ressources, la mise à niveau des ressources humaines et la mise en place de fonds de soutien financier en vue de réduire les disparités entre les régions.

68En effet, et c’est la deuxième composante de la réforme, le conseil régional sera le coordinateur général des actions entreprises en cohérence avec les orientations de l’État. La tutelle, qui est la règle jusqu’à maintenant, devrait faire place à un accompagnement du conseil régional par l’État. Ce conseil se compose de membres élus au suffrage universel direct ayant une voix délibérante et de membres parlementaires issus de la région ayant une voix consultative en plus des présidents des chambres professionnelles et de membres mandatés par chacun des syndicats représentés à la Chambre des conseillers. Des dispositions constitutionnelles sont prévues pour favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives ainsi que des mécanismes de consultation avec la société civile et le secteur privé.

69Grande nouveauté, le président du conseil régional sera l’ordonnateur des recettes et des dépenses de fonctionnement du conseil et l’exécutant des décisions du conseil, et une agence régionale ayant la personnalité morale et l’autonomie financière et de gestion sera mise à sa disposition. Enfin, il est recommandé de lever progressivement le contrôle a priori sur les régions et d’adopter un contrôle a posteriori sur le conseil régional et sur son agence.

70Les compétences données aux futures régions sont étendues selon un processus évolutif et appliquant le principe de subsidiarité, avec un transfert de responsabilités de l’État vers les régions sur une base contractuelle. Selon ce principe, chaque domaine de compétence (eau, énergie, transport, etc.) est susceptible d’être partagé entre l’État et les collectivités territoriales, en fonction des prédispositions de celles-ci à assumer ces compétences. À côté de cela, les collectivités territoriales disposeront, dans différents domaines, de compétences propres leur ouvrant, dans le cadre de la loi, un champ de libre initiative à la hauteur de leurs ressources autres que celles accompagnant les compétences transférées par l’État. Ces compétences seront régulièrement actualisées et redéfinies en fonction, notamment, de l’évolution des ressources propres et des capacités d’intervention de ces collectivités.

71Pour ce qui est du contenant, c’est-à-dire du découpage du territoire national en régions où vont s’exercer ces nouvelles prérogatives des collectivités territoriales, la démarche et les résultats des recommandations constituent également une innovation. Pour mettre en évidence la nouveauté, il faut rappeler que la méthode suivie jusqu’à maintenant pour constituer des régions, soit lors de la régionalisation naissante de 1971, soit avec celle plus élaborée de 1997, consistait à faire fusionner des provinces voisines dans des ensembles plus vastes en se basant sur le principe de la complémentarité. Selon ce principe, une région devait couvrir une part des différents milieux composant le Maroc (montagnes, plaines, désert) et avoir si possible une fenêtre sur la mer avec un port comme débouché. Cette complémentarité devait lui assurer une sorte d’autosuffisance. On retrouve, dans ces critères, la notion de région avant tout économique du premier découpage de 1971.

72La démarche de 2011 a suivi un cheminement beaucoup plus rigoureux, mais pas moins pragmatique. Après une réflexion autour des concepts, de la méthodologie et des expériences d’autres pays, elle expose les critères retenus pour la définition d’un nouveau découpage basé sur deux principes, en combinant homogénéité et fonctionnalité, tout en leur ajoutant celui de la complémentarité déjà utilisé auparavant. Mais, constatant que ces trois critères ne peuvent à eux seuls permettre la définition de régions opérationnelles, dans la mesure où ces futures régions devraient être aussi des espaces de mise en œuvre des politiques de l’État, la Commission leur ajoute le principe de l’efficacité. Enfin, partant de ces principes de base, les rédacteurs de la réforme proposent de suivre également des principes directeurs. Le principe de l’accumulation propose de partir des acquis du maillage administratif préexistant ; l’efficience tient compte de la taille et du nombre des régions à identifier ; l’accessibilité, ou proximité, n’est pas limitée à la distance géographique mais renvoie à la dimension relationnelle ; la représentativité rejette l’idée de composer des régions en y intégrant des espaces à développement différentiel, tout en plaidant pour l’individualisation des espaces pauvres en tant que régions à part ; enfin, la proportionnalité et l’équilibre plaident pour le non-confinement d’espaces puissants dans des limites étroites supposées limiter leur puissance et éviter qu’ils n’écrasent les plus petits.

Les territoires officiels de demain

73A partir du croisement de ces différents principes, un découpage en douze régions, au lieu des seize actuelles, est proposé. Il distingue deux grands types de région. Le premier concerne des régions définies en partant de métropoles qui se trouvent à la tête d’espaces de croissance économique majeurs pour le rôle qu’ils jouent aujourd’hui ou qu’ils vont jouer demain sur les plans économique et du fonctionnement du territoire. Sept pôles ont été ainsi identifiés : Tanger-Tétouan, Rabat-Salé-Kénitra, Casablanca-El Jadida, le Grand Agadir, Fès-Meknès, Marrakech-Safi et Béni Mellal-Khénifra. Le second concerne des régions faiblement ou non polarisées et couvrant les montagnes atlasiques et les steppes et déserts plus ou moins oasiens. Ces cinq régions sont moins nanties, voire confrontées à des handicaps sévères et nécessitent de ce fait un appui fort et une solidarité nationale. La logique sur laquelle se base ce découpage rappelle ainsi les principes retenus par le découpage en régions géographiques fonctionnelles de 2002 présenté plus haut.

74Sans reprendre la présentation région par région de ce futur découpage, nous pouvons examiner quelques exemples qui montrent la correspondance entre les deux territoires, le fonctionnel et l’institutionnel.

Carte 3 : Découpage en douze régions institutionnelles proposé par la Commission consultative sur la régionalisation.

75En comparant la carte 1, qui synthétise le découpage du Maroc en régions géographiques fonctionnelles de 2002, avec la carte 3, qui résume les propositions de la Commission consultative sur la régionalisation, on relève certaines similitudes. Certes le découpage de 2002 n’avait aucunement la prétention de proposer les limites des régions institutionnelles ; il découlait plus d’une démarche académique qui cherchait à comprendre l’organisation de l’espace marocain sans être contraint de tenir compte des provinces qu’il faut faire fusionner. Mais la définition d’une région fonctionnelle peut être une très bonne base pour la délimitation de la région institutionnelle.

76Nous relevons tout d’abord des régions institutionnelles qui effectivement « collent » parfaitement avec les territoires fonctionnels identifiés : Tanger-Tétouan et le Souss-Massa du découpage proposé par la commission en sont des exemples presque parfaits. Bien qu’ayant intégré d’autres espaces, la proposition de la commission pour la région de Fès-Meknès applique le principe de la fusion des régions des deux anciennes capitales proposé par le découpage en régions fonctionnelles de 2002. Celle de Béni Mellal-Khénifra reprend la région fonctionnelle du Tadla-Plateau des phosphates en leur ajoutant la province de Khénifra. Dans d’autres cas, les régions recommandées par les rédacteurs du rapport de la Commission recoupent des entités définies par le découpage de 2002 qui ont été fusionnées. C’est ainsi que la région de Marrakech proposée par la réforme reprend les régions du découpage de 2002 de Marrakech, Abda et Chiadma Haha, alors que celle du Drâa-Tafilalet correspond aux espaces steppiques de l’est, aux revers de l’Atlas et aux portes du désert.

77Il y a donc de plus en plus de concordances entre les deux types de territoire que nous avons essayé de présenter. Le rapport de la Commission insiste d’ailleurs fortement sur ce point en notant que « pour la Commission consultative de la régionalisation, le point de départ est que la régionalisation institutionnelle doit correspondre le plus possible à la régionalisation réelle, celle dessinée par la structure de l’économie et de la société. D’où la nécessaire prise en compte de ce fait structurant dans la formulation des propositions de découpage » (Commission consultative de la régionalisation 2011 p. 168, Livre II).

Quand territoires fonctionnels et territoires institutionnels se rencontrent

78La réforme engagée en 2011, même si elle n’a pas encore abouti, du fait du long débat qui refait régulièrement surface et des lois d’applications toujours en cours de rédaction, constitue une grande avancée dans le processus d’évolution des politiques publiques et de transformation de l’État. Ce dernier entame une profonde mutation, et le territoire national va se décliner en de multiples territoires locaux dont on reconnaît les spécificités et auxquels l’Etat va concéder beaucoup de ses prérogatives (Planel, 2009).

79Reste à souligner les liens étroits existant entre la nécessité de cette réforme et la proposition d’une solution au problème des provinces sahariennes récupérées en 1975 et dont l’intégration au territoire national n’est pas encore reconnue sur le plan international. Il existe en effet une étroite complémentarité entre les deux démarches intellectuelles qui ont conduit le Maroc à proposer, dès 2008, comme solution au problème du Sahara, le Projet marocain d’autonomie, tout en le complétant en 2010 par le projet de régionalisation avancée. L’antériorité du projet d’autonomie a été en quelque sorte le déclencheur de la réforme territoriale (Rousset, 2013). Aujourd’hui, et après un large débat autour du contenu de cette réforme, ses principes fondamentaux ont été intégrés dans la Constitution de 2011. Mais la procédure d’élaboration de la loi organique portant sur le statut régional qui est en cours de réalisation va prendre un certain temps.

80En attendant, on peut s’interroger sur le degré d’acceptation par les acteurs locaux des nouvelles entités régionales, car on relève ici et là des résistances de la part de certaines collectivités locales à fusionner avec tel ou tel voisin, pour diverses raisons. Tout à fait légitimes, ces attitudes reposent la nécessité de la continuité des réflexions autour de la région et de la régionalisation. Les notions de région et de territoire étant des notions changeantes et évolutives dans le temps, ces unités spatiales ne peuvent être définies par des critères figés, déterminés une fois pour toutes et appliqués mécaniquement. Les régions s’appuient à la fois sur une identité « interne », issue de leur histoire, de leur peuplement, de leurs traditions, mais aussi sur une identité « externe », reconnue par les habitants de l’extérieur qui leur attribuent une certaine personnalité. Il est donc impératif de définir et redéfinir de façon continue les « identités régionales » sur la base d’une multitude de critères à la fois géographiques, historiques, économiques et sociologiques. Ceci est nécessaire pour reconnaître une personnalité à ces territoires et éviter que la régionalisation ne soit une simple décentralisation vidée de toute autonomie de gestion.

81On peut aussi se demander si les rivalités entre les régions vont s’accentuer, car l’accroissement d’autonomie accordé aux régions marocaines ne sera pas tout à fait similaire à celui des régions sahariennes. En outre, les différences entre régions riches et régions pauvres risquent d’être difficiles à surmonter. Les régions du centre, fortes de leurs ressources et de leur dynamisme économique, pourraient ne pas être disposées à « payer » pour les autres collectivités. Dans ce cas, cette régionalisation pourrait révéler des inégalités territoriales et, peut-être, les aggraver.

Bibliographie

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Notes

1 Les auteurs du Dictionnaire de la géographie et de l'espace des sociétés (Lévy et Lussault, 2003) ne recensent pas moins de neuf définitions différentes selon le domaine des sciences humaines et sociales considéré.

2 Le premier manuel de géographie du Maroc indépendant (Martin et al., 1964) propose une division du pays en 12 régions avec une prédominance des dénominations physiques, mais 2 des 12 régions, le Gharb et Casablanca, se réfèrent déjà à un élément humain. En 1967, l’ouvrage de Despois et Raynal, La Géographie de l’Afrique du Nord-Ouest, reprend en partie les divisions naturelles et les appellations physiques, mais là aussi apparait la notion de montagnes pastorales, introduisant le facteur genre de vie.

3 Géographie scolaire fortement influencée par Paul Vidal de la Blache (1845-1918), fondateur des Annales de géographie et, plus généralement, de la géographie française qui fait, grâce à lui, la part belle à une géographie régionale. Cette dernière s’inscrit dans un cadre naturel bien délimité et se confond avec la description des paysages.

© Centre Jacques-Berque, 2015

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