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Des justices en transition dans le monde arabe ?

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Éric Gobe

Première partie. De quoi la réforme de la justice est-elle le nom ?

En attendant la réforme du système de justice

Mohieddine Amzazi 

Texte intégral

  • 1 Il est particulièrement difficile de suivre, pour en rendre compte de manière exhaustive, tout ce q (...)

1Contrairement à ce qu’une pléthore de déclarations et d’écrits laisse croire, l’heure de la réforme du système de justice n’en finit pas d’être différée1. Inscrite depuis une vingtaine d’années, au moins, à la tête du chantier plus ample de la mise à niveau des modes de gouvernance des rouages de l’État, la réforme du système de justice, qu’un dialogue dit national ouvert en 2012 ambitionnait de relancer, se conjugue encore au futur. Il est, de ce fait, prématuré d’en traiter aujourd’hui. Et, à moins de juger les intentions, l’objectivité recommande de surseoir à statuer. Elle s’oppose aussi bien aux louanges précoces, rarement méritées, qu’aux critiques anticipées, rarement justifiées.

2En attendant la réforme, le processus du dialogue sur le système de justice et le document solennellement baptisé charte qui l’a couronné peuvent être soumis à l’évaluation. Celle-ci ne peut que gagner en clarté si le fond et la forme sont provisoirement dissociés.

3Sur la forme, la démarche retenue pour la conduite du dialogue ne manque pas d’intérêt. Elle ouvre de larges brèches dans les fortifications qui ont pendant longtemps isolé le système de justice de son environnement. Elle lézarde en même temps les murs qui, sur le territoire affecté à ce système, empêchaient jusqu’alors les magistrats et leurs auxiliaires d’accéder aux lieux où se décidait le sort de leur métier (I).

  • 2 À consulter sur le site : http://adala.justice.gov.ma/. Des réactions à la charte, là encore la pre (...)

4Quant au fond, les réactions suscitées par la charte parmi les professionnels de la justice et au sein des milieux académiques ou civiques intéressés sont globalement négatives2. Autant d’expressions d’insatisfaction indiquent, pour le moins, l’absence de consensus sur ce que réformer veut dire (II).

La forme

  • 3 Les expressions entre guillemets sont reprises du discours royal du 20 août 2009.

5La mise en place de la Haute instance du dialogue sur la réforme du système de justice traduit, sur le plan méthodologique, la volonté de l’État d’adopter une « démarche novatrice, inclusive et participative » destinée à rompre avec les « accumulations négatives » issues des « approches unilatérales et partielles » du passé3.

  • 4 Pendant le Protectorat, derrière le soulèvement populaire provoqué par le Dahir berbère de 1930, la (...)
  • 5 J.P. Razon, 1965.
  • 6 Collectif, 1985.
  • 7 M. Fassi-Fihri, 1997.
  • 8 Outre ces documents, lire El Maslouhi, 2007, p. 163 et suiv.

6La démarche appliquée par le passé n’a pas varié depuis le retour du Royaume à l’indépendance. Elle s’inscrit même dans la continuité des pratiques nées et développées pendant le Protectorat4. Elle trouve dans le projet d’édification d’un État moderne l’argument supplémentaire qui a permis à l’exécutif de s’accaparer, pendant quatre décades au moins, la détermination de l’agenda des réformes, leur substance et leur réalisation. Sous réserve de la loi de 19655, des textes de grande importance relatifs à la structure et au fonctionnement de l’appareil judiciaire sont adoptés en dehors de l’instance parlementaire6. La production juridique, totalement soustraite au débat, sert l’extension ininterrompue des prérogatives de l’exécutif et l’affirmation de son autorité sur les rouages du système de justice7. À en croire le rapport général élaboré par l’Instance équité et réconciliation et les documents qui lui sont annexés, les manifestations de la dépendance du judiciaire à l'égard du politique se sont multipliées allant jusqu’à inverser le rapport hiérarchique entre les juges et leurs auxiliaires8.

  • 9 M. Amzazi, à paraître.

7Les « réformes » accomplies, au cours de cette longue période, vont dans le même sens. Les objectifs affichés d’unification de l’organisation judiciaire et de sa modernisation (1956), de son arabisation et de sa marocanisation (1965) ou de sa simplification (1974) rejaillissent négativement sur l’indépendance de la magistrature, sur l’image du juge, sur son rôle dans la protection des droits des justiciables et sur la qualité de la jurisprudence9. Seuls les signes visibles des dysfonctionnements sont traités ; le conjoncturel tient en permanence le structurel en l’état ; aucun lien logique ne cherche à unir les retouches d’un jour à celles de la veille. En peu de mots, les promesses ne sont pas toutes honorées, et, à l’usage, celles tenues se révéleront par la suite insuffisantes, voir même régressives.

8Sitôt mis en place en 1990, le Conseil consultatif des droits de l'Homme impute à la politique législative suivie jusque-là et aux pratiques, notamment répressives, nées dans les marges des lois et des codifications une grande part de responsabilité dans les violations graves et systématiques des droits de l'Homme, enfin reconnues. Il propose alors une batterie de mesures urgentes destinées à améliorer le respect des droits et libertés en attendant que soit engagée la réforme globale et profonde du système de justice.

  • 10 A. Ghazali, 2006, p. 87 et suiv.

9La publication en 1995 d’un rapport alarmant de la Banque mondiale sur l’état de la justice au Maroc démontre la pertinence de cette approche. L’État s’engage immédiatement à mettre en œuvre ses principales recommandations10.

  • 11 Discours royal du 15 décembre 1999.

10Peu d’années plus tard, cependant, l’insuffisance des réalisations devient manifeste, et le discours officiel de plus en plus exigeant11. Peu d’années plus tard, les développements consacrés au système de justice par le rapport intitulé « 50 ans de développement humains, perspectives 2025 » et l’état des lieux dressé par l’Instance équité et réconciliation ne sont probablement pas étrangers aux décisions annoncées au plus haut niveau de l’État, en l’objet.

  • 12 Les expressions entre guillemets sont reprises du discours royal du 8 mai 2012.

11Le 20 août 2009 est en effet prise, sur la base d’un diagnostic rigoureux, la décision d’engager une « réforme substantielle qui ne se limite pas au seul secteur judiciaire, mais qui, par sa consistance et sa globalité, concerne l’ensemble du système de la justice ». Est en outre envisagée la mise en place d’une « instance consultative, pluraliste et représentative, permettant à la justice de s’ouvrir sur son environnement ». Installée en mai 2012, cette instance dite Haute et nationale est chargée de superviser un « dialogue concerté et constructif » sur « le chantier stratégique » de la réforme du système de justice12.

  • 13 Tel n’a pas toujours été le cas au Maroc où justice coutumière, islamique, rabbinique et capitulair (...)
  • 14 Cf. El Maslouhi, 2010 p. 15 et suiv. Cf. également Th. Desrues et Kirhlani, 2009, p. 307 et suiv.

12Est ainsi délégitimée l’approche qui permettait à l’exécutif de se comporter comme l’unique partie concernée par la réforme du système de justice13. Celle proposée pour la remplacer n’est cependant ni nouvelle, ni fortuite14.

  • 15 F. Vairel, 2012, p. 219 et suiv.

13Cette approche qui consiste à associer des personnalités choisies dans le tissu associatif à la réflexion sur les objectifs et les modalités de la réforme des politiques publiques a été appliquée auparavant dans les domaines de l’enseignement, du statut de la famille ou de la régionalisation avancée, notamment15. Qu’elle soit élargie, y compris au secteur de la justice, constitue en soi une rupture d’ordre méthodologique aussi indéniable que prometteuse.

  • 16 B. Dupret et J.N. Ferrié, « Printemps arabe  : quelles conséquences pour le Maroc  ?  », lemonde.fr(...)
  • 17 Th. Desrues, 2012, p. 359 et suiv. ; M. Séhimi, 2012.
  • 18 Pour un exemple de cette pression, lire Union européenne, Rapports sur la politique européenne de v (...)
  • 19 M. Camau, 2002, p. 213 et suiv.
  • 20 A. Moudden, 2011, p. 52 et suiv.
  • 21 Notamment les idées contenues dans le mémorandum sur la justice signé par un collectif comprenant : (...)

14Il reste cependant que dans l’ambiance marquée par les répercussions du Printemps arabe16, les avancées d’ordre constitutionnel17, la pression des instances internationales, des organisations non gouvernementales et des partenaires étrangers18, l’État a certainement pris en compte le bénéfice qu’il peut engranger en renonçant, sur la forme au moins, à la gestion monopolistique du dossier de la réforme du système de justice par l’exécutif19. S’il a accepté de s’ouvrir sur la société civile, c’est aussi pour y puiser la matière de la politique à mener dans un domaine devenu ingérable20. Non sans précautions cependant ! N’ont été invités à participer à la Haute instance que les acteurs civiques et académiques dont le nouveau dispositif constitutionnel s’est, par anticipation, approprié les principales idées21. Il leur restait à les traduire concrètement dans un document quasi officiel et à faire avancer, autant que faire se peut, le débat sur les questions de fond.

Le fond

  • 22 Aussi bien sur les questions traitées par le dialogue et sur lesquelles la charte contient des reco (...)

15Sur le fond, et notamment sur la substance des questions traitées par le dialogue, le débat demeure tout naturellement ouvert. La réforme du système de justice fait partie des chantiers permanents de l’État de droit. Et, à lire les recommandations formulées par la Haute instance, ce débat est plus que jamais nécessaire22.

  • 23 Au point qu’il devient légitime de se demander s’il est sage de garder ouvertes les portes des cour (...)

16Les propositions mises sur la table par la Haute instance ne constituent, au mieux, qu’une contribution parmi tant d’autres, à l’identification des voies et moyens capables de sortir le système de justice de la crise qu’il traverse et dont les signes sont largement étalés sur la place publique23.

17Si l’instance chargée du dialogue a été baptisée Haute, ce n’est certainement pas pour sacraliser son œuvre. Encore moins pour la placer au-dessus des pouvoirs constitutionnellement institués. Dans le processus de réforme, elle ne représente qu’une première instance au sens procédural du terme. Elle n’est qu’un cadre informel de discussion. Pas davantage. En toute hypothèse, c’est à l’exécutif et au législatif qu’il revient, chacun pour ce qui le concerne, de préparer les textes, de procéder à leur adoption et d’affecter à leur application les moyens humains et matériels que l’État est seul à pouvoir mobiliser. C’est au gouvernement et au parlement qu’incombe la responsabilité de choisir, parmi les recommandations formulées par la Haute instance du dialogue sur la réforme du système de justice, celles qui peuvent ou non être totalement ou partiellement mises en œuvre. Aucune d’entre elles ne recevra un début de concrétisation sans texte, et aucun texte ne sera voté sans débat préalable. Aucune recommandation ne pourra valablement servir à la motivation d’une décision de justice. Aucune ne pourra être utilement invoquée en défense par les justiciables.

18Si l’instance chargée du dialogue a été baptisée Haute, c’est certainement aussi pour signifier à ses membres qu’ils doivent s’élever au-dessus des intérêts catégoriels, des enjeux corporatistes et des rapports de force qui ont si lourdement pesé sur le système de justice et si négativement impacté son fonctionnement. En l’espèce, l’usage du mot charte ne doit pas faire illusion, non plus. Il n’engage personne et ne génère juridiquement aucune obligation de résultat. La charte est loin d’être l’acte conclu entre des parties présentes ou dûment représentées en vue d’un objectif précis. Il ne s’agit au mieux que d’une boîte à outils ou encore d’une simple feuille de route. Symboliquement importantes, certes. Mais pas davantage.

19Pour cet ensemble de raisons, la clôture du dialogue ne ferme pas, loin de là, la porte du débat. Le contenu et le libellé des recommandations formulées par la Haute instance incitent même à son approfondissement et à son inscription dans la durée. De nombreuses questions ont besoin d’être clarifiées, précisées et/ou complétées.

  • 24 La Constitution de 2011 a certes réduit, d’une certaine manière, l’autorité du supérieur hiérarchiq (...)

20À titre d’exemple, la soustraction du ministère public à la tutelle de l’exécutif qui, depuis longtemps, est inscrite à l’ordre du jour de la réforme, laisse en l’état les problèmes générés par l’hégémonie du parquet sur l’activité des cours et tribunaux, particulièrement en matière pénale. À lire les recommandations relatives à ce sujet, la Haute instance s’est contentée de la réaffectation du pouvoir hiérarchique du parquet. Elle s’est contentée de gérer ses liens de dépendance. Quelle que soit l’identité de l’autorité dont il aura à relever demain, le ministère public continuera, à dispositif juridique constant, d'être dépendant et, paradoxalement, à jouir d’une position dominante contraire dans son principe et dans les modalités de son déploiement à l’égalité des armes entre les parties au procès24.

  • 25 M. Amzazi, à paraître.

21De même, la proposition relative à l’introduction dans les lois pénales de peines alternatives à la privation des libertés reprend certes à son compte la vieille idée de diversification des sanctions pénales défendue par la doctrine pénale classique au milieu du XVIIIe siècle déjà et dont le déni depuis lors a engendré des conséquences désastreuses sur le principe de la sanction, sur les modalités de sa distribution, sur son efficacité aussi bien que sur sa légitimité. Mais, à elle seule, la diversification des sanctions dans les textes n’est pas une panacée. Les évaluations connues des expériences des pays qui ont, depuis assez longtemps, admis les peines alternatives suscitent le désenchantement. Elles n’ont que modestement désengorgé les prisons ; n’ont pas du tout réduit le taux de récidive, ni déstabilisé la culture qui érige la prison en emblème de la réaction contre la délinquance. C’est dans la culture qui fait de la prison l’école de l’apprentissage de la liberté que le système des sanctions en vigueur puise sans l’épuiser la force qui l’aide à entraver le processus d’humanisation du droit de punir. C’est dans les lois pénales nourries de cette culture que prend racine la colonisation du système des sanctions par les peines privatives de liberté. C’est dans la conjonction des illusions répandues par l’une et par les autres que résident les causes qui condamnent les réformes du système des sanctions à l’ineffectivité25.

  • 26 À consulter sur le site : <http://adala.justice.gov.ma/>.
  • 27 L’illustrent ses memoranda sur la justice militaire, la Cour constitutionnelle et le Conseil supéri (...)

22À partir de ces deux exemples, il apparaît que la Haute instance a, chaque fois que de besoin, cultivé l’art de la demi-mesure. Le manque d’audace dont son œuvre fait montre sur certains sujets n’est pas étranger à la virulence de l’opposition ouvertement exprimée, entre autres, par les associations représentatives des magistrats et des avocats aux entorses à l’indépendance de la justice relevées notamment dans les avant-projets de lois organiques relatifs au Conseil supérieur du pouvoir judiciaire et au statut de la magistrature26. Il n’est pas étranger non plus à la montée en puissance du Conseil national des droits de l'Homme grâce à la hardiesse de ses memoranda et de ses rapports27. D’autres institutions telles que la Cour des comptes, l’Instance centrale de prévention de la corruption, le Médiateur… ne sont pas demeurées en reste. Chacune, dans son domaine de compétence, contribue à élargir le domaine que la réforme du système de justice se doit de prospecter, d’investir.
À l’extérieur des rouages de l’État, les initiatives de la même veine sont de plus en plus nombreuses, de plus en plus audacieuses.

23La dynamique de la réforme est là. Son effet ne saurait tarder : « Par le temps, toutes choses viennent en évidence » prédisait Rabelais. L’histoire humaine qui lui inspira ce pari sur l’avenir est demeurée fidèle à son inexorable loi.

Bibliographie

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Notes

1 Il est particulièrement difficile de suivre, pour en rendre compte de manière exhaustive, tout ce qui s’écrit et se dit sur la justice marocaine au sein du parlement, des cours et tribunaux, des facultés, des instituts, centres et fondations de recherche, des partis politiques, des organisations syndicales, des associations professionnelles, des organisations de défense des droits de l’Homme et autres instances onusienne et européenne. La presse écrite, électronique et les sites internet informent plus ou moins fidèlement sur ces activités.

2 À consulter sur le site : http://adala.justice.gov.ma/. Des réactions à la charte, là encore la presse, tous supports confondus, rend compte au quotidien. À les suivre de près, magistrats, avocats, greffiers, notaires modernes et traditionnels, associations, organisations de défense des droits humains partagent le même désenchantement pour des considérations d’ordre professionnel ; pour des raisons de principe, parce qu’ils furent exclus du dialogue ou parce qu’ils ne purent s’accommoder, dans son cadre, des préalables frustrants et des partis pris contre-productifs fixés à leur imagination.

3 Les expressions entre guillemets sont reprises du discours royal du 20 août 2009.

4 Pendant le Protectorat, derrière le soulèvement populaire provoqué par le Dahir berbère de 1930, la méthode suivie est aussi vilipendée que le fond : cf. El Qadery, 2007, p. 17 et suiv. La Résidence générale qui cède légèrement sur la substance en 1934 n’accepte que dix années plus tard la mise en place d’une commission mixte chargée par dahir de préparer la réforme de la justice makhzen. De l’aveu de son président, les jurisconsultes marocains n’ont pas réellement pesé sur les travaux. Lire à ce propos Knoetzer, 1954, p. 49 et suiv. Le sultan légitime refuse d’en entériner le résultat. Trois mois après le début de son exil forcé sont scellés quatre dahirs qui soumettent les Marocains à des règles de fond et de forme dont l’origine est française mais dont la teneur est extrêmement rigoureuse.

5 J.P. Razon, 1965.

6 Collectif, 1985.

7 M. Fassi-Fihri, 1997.

8 Outre ces documents, lire El Maslouhi, 2007, p. 163 et suiv.

9 M. Amzazi, à paraître.

10 A. Ghazali, 2006, p. 87 et suiv.

11 Discours royal du 15 décembre 1999.

12 Les expressions entre guillemets sont reprises du discours royal du 8 mai 2012.

13 Tel n’a pas toujours été le cas au Maroc où justice coutumière, islamique, rabbinique et capitulaire ont longtemps fait synergie pour ne laisser à l’État qu’un rôle subsidiaire en la matière. Les écrits par lesquels des juristes, sociologues, anthropologues ou historiens français ont, dès le début du Protectorat, consigné le résultat de leurs études, enquêtes et analyses du pluralisme juridique et judiciaire n’ont pas toujours été objectifs ou innocents. La France a trouvé en certains d’entre eux l’argument aussi bien que la couverture pour mettre sa politique de domination en œuvre.

14 Cf. El Maslouhi, 2010 p. 15 et suiv. Cf. également Th. Desrues et Kirhlani, 2009, p. 307 et suiv.

15 F. Vairel, 2012, p. 219 et suiv.

16 B. Dupret et J.N. Ferrié, « Printemps arabe  : quelles conséquences pour le Maroc  ?  », lemonde.fr du 09.03.11.

17 Th. Desrues, 2012, p. 359 et suiv. ; M. Séhimi, 2012.

18 Pour un exemple de cette pression, lire Union européenne, Rapports sur la politique européenne de voisinage, mai 2011 et mars 2013.

19 M. Camau, 2002, p. 213 et suiv.

20 A. Moudden, 2011, p. 52 et suiv.

21 Notamment les idées contenues dans le mémorandum sur la justice signé par un collectif comprenant : l’Association des barreaux du Maroc, la Ligue marocaine des droits de l’Homme, l’Association marocaine des droits de l’Homme, l’Organisation marocaine des droits humains, l’Association marocaine de défense de l’indépendance de la justice, l’Association Adala, l’Observatoire marocain des prisons, l’Association marocaine de lutte contre la corruption, Amnesty International section Maroc, le Forum vérité et justice.

22 Aussi bien sur les questions traitées par le dialogue et sur lesquelles la charte contient des recommandations d’importance inégale que celles dont les membres de la Haute instance ont jugé opportun d’ignorer. À la tête de celles-ci, la relation entre le système de justice et le référentiel que certaines interprétations de la révélation proposent. Le débat est ancien. Cf. à ce sujet J. Berque, 2001, p. 91. Sur la question dans son ensemble, lire plus particulièrement B. Hibou, 2006, p. 123 et suiv. ; M. Filali Meknassi, 2010 et les commentaires de B. Bouabid ; R. Filali Meknassi, 2011, p. 39 et suiv. ; M. Tozy, 2011, p. 23 suiv. ; M. Sghir-Janjar, 2012, p. 47.

23 Au point qu’il devient légitime de se demander s’il est sage de garder ouvertes les portes des cours et tribunaux. L’état des lieux dressé par les documents échangés entre les membres de l’Instance et ceux mis en ligne sur le site officiel du ministère de la Justice est alarmant à plus d’un titre. Si ce qu’ils appellent pudiquement les dysfonctionnements du système de justice ont atteint le degré de gravité qu’ils relatent, la réforme est non seulement nécessaire mais extrêmement urgente.

24 La Constitution de 2011 a certes réduit, d’une certaine manière, l’autorité du supérieur hiérarchique, qu’elle ne désigne pas, en exigeant que les instructions qu’il adresse à ses subordonnés soient à la fois écrites et conformes à la loi. Elle était pourtant attendue sur la redéfinition du statut et des prérogatives actuelles du parquet. Le Code de procédure pénale peut-il les remettre en cause ? Implicitement, la Constitution confirme le principe de la subordination hiérarchique et rejette l’idée de conférer au ministère public le même statut que celui reconnu aux juges du siège. Tandis que les lois et codifications pénales persistent à attribuer au parquet, comme par le passé, des prérogatives qui sont de nature à faire grief aux droits et libertés des justiciables. Cf. M. Amzazi, 1984, p. 117 et suiv.

25 M. Amzazi, à paraître.

26 À consulter sur le site : <http://adala.justice.gov.ma/>.

27 L’illustrent ses memoranda sur la justice militaire, la Cour constitutionnelle et le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire (mars 2013) et, d’une manière plus éloquente encore, son rapport intitulé : «  La crise des prisons : une responsabilité partagée, 100 recommandations pour la protection des droits des détenu(e)s  », octobre 2012.

Auteur

Professeur à la faculté des Sciences juridiques, économiques et sociales de Rabat (1978-2008) ; chercheur associé au Centre Jacques-Berque.

© Centre Jacques-Berque, 2016

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