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Les ambitions d’une capitale

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Hicham Mouloudi

Conclusion générale

Texte intégral

1Au moment de conclure cette recherche, il convient de rappeler que notre travail a coïncidé avec le démarrage du projet d’aménagement de la vallée du Bou Regreg et avec le lancement de celui de la corniche. L’objectif principal que nous nous sommes fixé au départ consistait à éclairer cette mise en projet des fronts d’eau de Rabat qui marque un tournant dans les relations entre la capitale et ses sites aquatiques.

2Pour cerner les tenants et les aboutissants de ces projets, nous avons procédé à un croisement d’une approche de l’action sur la ville « par le haut » et d’une approche de celle-ci « par le bas ». Cette double entrée a inexorablement des conséquences aux plans théorique et méthodologique. Elle explique, entre autres, l’hétérogénéité des sources que nous avons utilisées  ; elle justifie notre recours à des analyses quantitatives et qualitatives, et elle légitime notre positionnement par rapport à des cadres théoriques variés. Il s’agissait en effet pour nous de cerner, autant que faire se pouvait, ce que L. Mondada (2000, p. 173) appelle « la multiplicité des versions descriptives qui contribuent à la construction et au devenir de la ville ».

3Concrètement, nous avons commencé par une lecture historique de la place des fronts d’eau de Rabat dans le paysage urbain de l’agglomération, ce qui nous a servi à montrer que, pour des raisons culturelles, techniques, financières et surtout politiques, ces espaces sont restés pendant longtemps dans une situation de marges délaissées, malgré les fortes potentialités qui sont les leurs. Les nombreux projets ou études qui ont eu ces sites pour objets n’ont jamais pu se concrétiser en l’absence d’un consensus entre les acteurs impliqués dans leur gestion ou dans la conception de ces projets.

4Dans un contexte international profondément transformé par la mondialisation, les fronts d’eau de Rabat deviennent des enjeux nouveaux, qui offrent des opportunités jusqu’alors sous-estimées, que ce soit en termes de surfaces (susceptibles d’accueillir des opérations « spectaculaires ») que d’investissements financiers  ; conséquemment, ils suscitent soudain l’intérêt, pour ne pas dire la convoitise, de nouveaux protagonistes qui vont rapidement en devenir des acteurs déterminants.

5Pour rendre compte des modalités retenues par les pouvoirs publics pour la conception et la réalisation de ces projets, nous avons procédé en replaçant le système d’acteurs constitué autour d’eux au cœur de notre réflexion. L’apport de la sociologie des organisations, en particulier celui que l’on peut tirer des travaux de Michel Crozier et Erhard Friedberg, nous a permis de nous orienter (et de choisir) parmi le grand nombre d’approches méthodologiques qui s’offraient à nous et de faire en sorte que notre raisonnement suive tout au long de l’ouvrage le même fil conducteur, gage d’une cohérence espérée. En conformité avec notre objectif initial, nous avons par la suite entrepris une comparaison entre les nouveaux modes d’aménagement urbain et ceux toujours en vigueur dans la planification et la gestion urbaine « classiques », tout en renvoyant, parfois, à des projets d’aménagement similaires, particulièrement ceux situés à Tunis et qui ont fait l’objet des recherches de Pierre-Arnaud Barthel (2003, 2008a, 2009, 2010).

6Initiés à partir du début des années 2000, les projets d’aménagement de la vallée du Bou Regreg et de la corniche de Rabat sont des exemples emblématiques de la double volonté des responsables politiques au plus haut niveau et des aménageurs marocains de mettre un terme à la dégradation de ces milieux et de les revaloriser afin qu’ils deviennent une vitrine attractive d’une capitale dont on ambitionne de faire une métropole en mesure de se positionner de manière crédible dans le système très concurrentiel des villes internationales méditerranéennes. Le Roi Mohammed VI a incontestablement joué un rôle déterminant pour imposer ce changement d’optique qui affecte les fronts d’eau et promouvoir les nouvelles « valeurs » (symboliques et financières) qu’ils représentent. L’impulsion qu’il a donnée s’est principalement traduite par la désignation d’un groupe d’experts (Commission royale) appelé à réfléchir, en particulier pour le projet du Bou Regreg, aux concepts à promouvoir, aux partis d’aménagement en découlant, aux montages financiers et aux partenaires à solliciter, aux modalités de choix des architectes et bureaux d’études en charge de la conception ainsi qu’aux structures ad hoc les plus adaptées au pilotage de la réalisation.

7Par souci d’efficacité, mais aussi pour que les dysfonctionnements identifiés jusqu’alors dans l’urbanisme réglementaire (chevauchement des compétences, faible taux de réalisation des propositions figurant dans les documents d’urbanisme, contournement fréquent des règles et règlements, etc.) ne constituent pas un obstacle à la concrétisation de ces projets, un système d’acteurs sur mesure a été mis en place. Mais la première rupture significative introduite par rapport aux modes « classiques » de la planification urbaine consiste en l’appel systématique qui a été lancé, pour la réalisation de ces projets, aux investisseurs étrangers, particulièrement ceux en provenance des pays du Golfe (Émirats Arabes Unis), et au montage de partenariats multiformes. Mais s’il est vrai que de telles participations autorisent la conception de projets très ambitieux, elles n’en sont pas moins sources éventuelles de leur fragilisation : ainsi, si la société Al Maâbar International d’Abou Dhabi continue aujourd’hui (2012) à honorer ses engagements dans la première séquence (Bab Al Bahr) du projet d’aménagement du Bou Regreg, le retrait de Sama Dubaï de la deuxième séquence de ce même projet et celui d’Emaar du projet d’aménagement de la corniche soulèvent, quant à eux, plusieurs questions quant à la pérennité de ces partenariats au regard des objectifs à long terme qui donnent en principe tous leurs sens à ces projets d’envergure.

8La deuxième modification forte que l’on peut observer dans l’organisation du nouveau système d’acteurs qui se constitue en relation avec la mise en œuvre de l’urbanisme de projet réside dans la création de sociétés d’aménagement ad hoc. Il s’agit, pour ce qui concerne notre recherche, de la société SABR-Aménagement, dont la suite a été prise par l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg (AAVB), laquelle a donné naissance à plusieurs filiales constituées en sociétés dédiées à certaines composantes des projets (marina, tramway, Bab Al Bahr). Parmi ces établissements, l’AAVB se distingue par l’accumulation de ses prérogatives (maîtrise d’ouvrage, maîtrise d’œuvre, etc.) et par le fait qu’elle bénéficie, à l’un ou l’autre de ces titres, d’avantages exceptionnels tant en matière de financement que de moyens pour procéder à des acquisitions foncières ou pour agir en dérogeant à la loi sur l’urbanisme. Cette exceptionnalité résulte d’une loi particulière, votée expressément (donc en toute connaissance de cause par les parlementaires) pour le projet du Bou Regreg (loi n° 16-04 relative à l’aménagement et à la mise en valeur de la vallée du Bou Regreg), dont la particularité est de multiplier les dérogations en faveur de la société d’aménagement ad hoc par rapport à la réglementation en usage pour les opérations d’urbanisme « classiques », particulièrement en matière d’expropriation. Mais la loi organise aussi la mise à l’écart des élus, des associations représentatives de la société civile et des habitants tant dans le processus d’élaboration des projets que dans celui de leur mise en œuvre. Certes, le système n’a pas été totalement verrouillé, soit qu’il ait quand même fallu prévoir des procédures d’adoption des plans d’aménagement – et, donc, l’organisation d’une enquête publique et celle de sessions des conseils municipaux pour en discuter préalablement –, soit que des mobilisations multiformes, corporatistes, de quartiers, sectorielles, etc., aient obligé le maître d’ouvrage à engager des négociations. Il n’en reste pas moins que les acteurs sociaux ont été très largement marginalisés, que leur parole a été peu écoutée, ce que nombre d’entre eux ont vraiment mal apprécié et ce qui les a conduits à exprimer, de différentes manières et sur des tons variables, leur mécontentement et à protester contre cet état de fait. Les élus, tout comme les citadins ordinaires, reprochent ainsi à cette « méga-structure » qu’est l’AAVB d’avoir élaboré le projet du Bou Regreg à huis clos et sur la base d’un diagnostic qui ne prend pas suffisamment en compte la réalité de l’occupation de l’espace ou la demande sociale. Les pouvoirs que la loi attribue à la société d’aménagement dédiée ne peuvent donc manquer d’interpeller les acteurs concernés en première ligne, mais aussi le chercheur, sur le mode de gouvernance qui a été adopté pour l’agglomération de Rabat-Salé et sur les modalités pratiques envisagées pour tenter de concilier gestion démocratique et efficience, culture de la participation et de la concertation avec obligation de résultats.

9En effet, si la création d’une société dédiée disposant des moyens nécessaires à la réalisation de ses objectifs peut être considérée comme positive en soi, eu égard à l’ampleur du projet et aux difficultés permanentes de mise en œuvre des dispositions de l’urbanisme réglementaire, le système d’acteurs constitué autour de ces projets souffre de l’absence d’une articulation judicieuse, et souple, entre cette structure et les instances représentatives des habitants-citoyens. Marginalisées en raison de l’insuffisance des moyens financiers et humains dont elles disposent, mais aussi du trop petit nombre de cadres techniques à leur service et, plus généralement, des compétences insuffisantes de leur personnel, les collectivités locales marocaines se trouvent pratiquement toutes – y compris Rabat – en situation de « subordonnées » des opérateurs de l’aménagement institués pour l’occasion (de la réalisation des grands projets) et s’avèrent incapables de peser sur le processus de prise de décision. À vrai dire, cette subordination est pratiquement intrinsèque à l’organisation administrative marocaine, dans la mesure où les municipalités sont très dépendantes, tant sur le plan de leurs ressources et que sur celui de leurs moyens techniques, de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur. Et cette subordination est évidemment d’autant plus forte que l’opérateur d’aménagement est politiquement puissant.

10On ne s’étonnera donc pas de constater que le dynamisme et l’efficacité dont ont fait preuve ces opérateurs pour l’aménagement des fronts d’eau, qui se manifestent tout particulièrement dans le domaine des infrastructures (tramway, tunnel, pont, etc.), contrastent avec les indécisions, les atermoiements et, parfois, les blocages, des aménagements engagés sur le reste du territoire de l’agglomération-capitale sous couvert d’un urbanisme réglementaire qui ne peut généralement pas bénéficier de toute la panoplie des dispositifs dérogatoires qui ont été « offerts » aux sociétés d’aménagement dédiées. Certes, les différentes institutions en charge de la planification urbaine (direction de l’Urbanisme du ministère en charge de ce domaine, Agence urbaine de Rabat-Salé) s’efforcent d’expérimenter de nouvelles manières de « faire la ville »  ; et celle que recouvre le concept de « projet urbain » retient depuis quelque temps leur attention. Force est toutefois de reconnaître que, pour le moment tout au moins, les propositions que ces institutions ont réalisées sous ce couvert aboutissent surtout à une juxtaposition de projets ponctuels.

11Est ainsi posée la question d’une ville « à deux vitesses » avec son corollaire, le risque sérieux d’une absence d’articulation entre les différents projets et entre chacun d’eux et le reste des territoires urbains  ; autrement dit, le risque de produire une ville fragmentée (F. Navez-Bouchanine, 2003a) physiquement et, probablement aussi, socialement ségrégée. Ces risques sont accrus par l’absence d’une vision globale et concertée du développement de l’agglomération-capitale ainsi que par celle d’une structure de coordination en mesure de fédérer les différentes actions initiées à cette échelle. La question de la vision globale – à partir de laquelle pourrait être définie une véritable politique de développement urbain et établi un cadre de cohérence pour les projets d’aménagement – se pose avec d’autant plus d’acuité que le Schéma directeur d’aménagement urbain de Rabat-Salé, approuvé en 1995, est arrivé à échéance. Quant à la structure de coordination, elle serait surtout censée arrêter les arbitrages en cas de désaccords, particulièrement pour les choix stratégiques. Or, aujourd’hui, le fait que l’AAVB soit juge et partie dans le processus d’élaboration du projet d’aménagement de la vallée du Bou Regreg, ainsi que les multiples conflits survenus au cours des négociations entre les acteurs impliqués, montrent l’impérieuse nécessité de faire intervenir, dans ce genre d’affaire, un tiers garant, placé à équidistance entre les différents protagonistes et doté d’un pouvoir arbitral.

12Sur les plans urbanistique et architectural, la volonté de faire des fronts d’eau de Rabat une vitrine métropolitaine de la capitale a conduit les responsables de ces projets à en confier la réalisation à des « stars » de l’architecture et de l’urbanisme de renommée internationale (Bernard Reichen, Norman Foster, Zaha Hadid, etc.), c’est-à-dire des hommes et des femmes de l’art dont le nom seul sert de caution scientifique, de passeport de qualité esthétique, de vecteur médiatique. En s’abritant derrière de tels noms, les responsables en question ont l’ambition de promouvoir, sans contestation possible, l’image de la ville, tout en croyant que cela suffira à combler, du seul fait des compétences dont disposeraient par essence ces professionnels célèbres, l’absence d’une véritable politique urbaine – dont on pourrait donc continuer à faire l’économie. Quoiqu’il en soit cependant des motifs qui ont présidé à leur entrée en action, il n’en reste pas moins que ce sont ces professionnels qui ont permis de commencer à concrétiser la reconversion matérielle et symbolique des milieux aquatiques de la vallée du Bou Regreg et de la corniche de Rabat en imposant une rupture complète avec le passé. Il est fort probable que leur aura a évité des contestations plus systématiques sur des options qui, force est de le reconnaître, ont été réellement novatrices.

13Ces maîtres d’œuvre internationaux ont proposé un « urbanisme de projet » dont les partis d’aménagement reposent sur la prévision d’équipements emblématiques et la création de nouvelles centralités urbaines. On ne peut s’empêcher de trouver, malgré la qualité reconnue de chacun de ces concepteurs, qu’il existe un certain systématisme des conceptions, au point que, malgré les fortes différences qui distinguent leurs milieux écologiques, les deux projets de la vallée du Bou Regreg et de la corniche de Rabat proposent des aménagements assez semblables dont les justificatifs avancés sont, dans l’un et l’autre cas, la maritimité et la modernité (marina, centre de congrès, habitat de haut standing, etc.). Il est vrai que le projet du Bou Regreg a permis la dépollution de la vallée (transfert de la décharge de l’Oulja), la réalisation d’équipements et d’infrastructures d’intérêt général (tramway, pont Hassan II, tunnel des Oudayas, construction de quais et débarcadères sur la rive de Rabat, lesquels jouent un rôle essentiel d’espace public socialement mixte et ouvert sur le fleuve) et qu’il prévoit la réalisation à brève échéance d’équipements culturels susceptibles de rayonner nationalement, tel le Grand Théâtre de Rabat. Mais il n’en demeure pas moins que certaines dimensions des aménagements, telles que la préservation des milieux naturels, particulièrement ceux des zones humides, ou la prise en compte des modifications envisageables de la circulation automobile entre Rabat et Salé à la suite de la construction du nouveau pont Hassan II, auraient mérité des études supplémentaires et une réflexion plus approfondie pour faire en sorte que ces projets soient plus en phase avec la demande sociale et son évolution.

14Les projets que nous avons étudiés marquent une rupture dans un autre domaine, celui de la communication extérieure. Un effort exceptionnel a en effet été consenti en matière de marketing, qui devient dès lors une de leurs composantes essentielles. C’est pourquoi, considérant que « l’analyse de la parole qui accompagne tout le processus de production de l’espace [est] indispensable pour comprendre les modalités d’action spatiale des hommes [et] les formes de l’espace qui résultent de leur action » (M. Rosemberg, 1997, p. 315), nous avons porté beaucoup d’attention à l’analyse des discours et des images véhiculées par des supports variés, en essayant de procéder, comme le recommande la même auteur, à « une analyse objective de l’espace […] [intégrant] les représentations comme composante de l’organisation par les hommes de leur espace […] ». Par les divers supports de communication qu’ils ont utilisés, les responsables des sociétés d’aménagement ont « fabriqué » de nouvelles images de la vallée et du littoral, qu’ils ont voulu « positives » et « modernes » et qui doivent mettre en valeur des usages balnéaires et des complexes immobiliers destinés, prioritairement, aux classes aisées. Outre la fonction de promotion des projets, les aménageurs semblent vouloir légitimer de cette manière tant les actions programmées que leurs auteurs.

15En dépit des ruptures que cet urbanisme de projet a introduites à Rabat – et, plus largement, au Maroc –, force est toutefois de constater que, au moins pour la période qui correspond au début du processus d’aménagement de la vallée du Bou Regreg, « [l’État reste toujours] producteur de règles, de codes de conduite à travers la législation et la réglementation […]  ; [c’est lui qui] élabore et mène des politiques économiques et sociales pour tous les secteurs d’activité situés dans le champ urbain […]  ; [et c’est lui] qui assure, sous certaines conditions, la fonction de maître d’ouvrage en application de ses propres politiques et des corps de règles qu’il a énoncées » (P. Signoles, R. Sidi Boumedine et G. El Kadi, 1999, p. 8]. Nous avons donc pu confirmer, sur les deux cas étudiés, que l’État demeurait bien l’acteur majeur de l’aménagement et de la gestion des villes, ce qui s’explique aisément dès lors que l’on est conscient que celles-ci représentent pour lui des enjeux décisifs sur les plans social, économique et politique. Toutefois, cette permanence du rôle de l’État ne s’accompagne plus d’une intervention directe et déterminante des ministères en charge de tel ou tel secteur – ici, celui chargé de l’Urbanisme – mais est « médiatisée », au nom de la sacro-sainte bonne gouvernance et de l’incontournable « moins d’État », par des structures ad hoc (ou structures dédiées) dont, pour ce qui concerne nos objets de recherche, l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg (AAVB) est l’emblème. Sa création voudrait exprimer en quelque sorte un redéploiement de la puissance publique, alors que, contrairement à ce que l’on voudrait faire croire, elle joue plus dans le sens d’une accentuation du déséquilibre entre les acteurs concernés que dans celui de son atténuation. D’un côté, en effet, cette institution est dotée par la loi de pouvoirs renforcés par rapport à ceux dont disposent les acteurs publics habituels pour faire de manière « classique » de l’urbanisme, comme en témoigne l’utilisation assez systématique de la dérogation. On ne peut manquer de s’étonner qu’une telle redistribution des pouvoirs n’ait pas provoqué de réactions très marquées des parlementaires et/ou des élus municipaux concernés, quand bien même certains d’entre eux ont laissé entendre que, pour eux, la création de l’AAVB avait d’abord et surtout pour but de tuer dans l’œuf toute opposition au projet d’aménagement. Et, d’un autre côté, élus, associations et citoyens ordinaires ne disposent que de peu de moyens pour prendre connaissance des projets, en mesurer les enjeux et peser sur des décisions qui engagent le devenir de l’agglomération métropolitaine, toutes choses qui sont traitées et décidées de manière peu transparente en un autre lieu que celui où siègent ceux qui, au terme d’élections, ont en charge (en principe) le gouvernement de la ville.

16La conséquence de ce rapport de forces inégal est l’émergence de plusieurs conflits d’aménagement. En nous référant à la typologie proposée par Jean-Marc Dziedzicki (2003, p. 636), ce sont les conflits qu’il qualifie « de procédure » qui prédominent. En témoigne la récurrence des demandes pour qu’un véritable débat, condition d’une effective participation, ait lieu au moment de l’élaboration des projets et tout au long de leur réalisation  ; autrement dit, il est demandé autre chose que quelques discussions de façade. L’absence le plus souvent, le détournement parfois, d’une telle pratique sont interprétés comme une manifestation de mépris, une négation de leur qualité de citoyen, par tous ceux qui ont exprimé leur opinion sur la question, qu’il s’agisse des pêcheurs et barcassiers du Bou Regreg – lesquels ont dû lutter pour arracher l’ouverture de négociations avec l’AAVB – ou des habitants « ordinaires », principalement slaouis, ayant participé à l’enquête publique ouverte préalablement à l’adoption du Plan d’aménagement spécial (PAS) de la vallée du Bou Regreg. À la différence des situations ci-dessus, le conflit survenu entre le Comité de suivi de la réalisation de la station de pré-traitement des eaux usées et la REDAL, conflit dû à la crainte des riverains d’avoir à subir les effets présumés hautement désagréables engendrés par l’implantation de ladite station en plein cœur de la corniche de Rabat, relève plutôt de ce que J.M. Dziedzicki appelle un conflit « fondé sur les incertitudes ». Quant au conflit qui a pris forme entre l’Instance nationale de protection des biens publics au Maroc (INPBPM) et l’Agence du Bou Regreg, il peut être assimilé à un conflit « structurel », dans la mesure où l’INPBPM conteste à l’Agence la légitimité – que celle-ci s’attribue – d’user de l’expropriation pour accaparer des terrains de particuliers au nom de l’intérêt général.

17Au-delà de cette catégorisation et de la signification que, selon nous, chacune de ces catégories revêt, nous avons pu constater que les conflits d’aménagement ont été l’occasion que se développent de nouveaux rapports sociaux et que s’établissent de nouvelles positions. Établir un tel constat ne peut, bien entendu, constituer une révélation après les écrits déjà fort anciens de G. Simmel (1999, rééd. 1908) et ceux, un peu plus récents, de L. Coser (1956, rééd. 1982). Il n’en reste pas moins que les situations de conflits que nous avons étudiées, caractérisées par des rapports de forces très inégaux entre « aménageurs » et « aménagés » (A. Bendjelid, J.C. Brûlé et J. Fontaine, 2004), ont conduit tous ceux qui étaient affectés (effectivement ou potentiellement) par l’aménagement de la vallée du Bou Regreg ou celui de la station des eaux usées sur la corniche à utiliser une grande variété de moyens pour faire pression sur les décideurs. Beaucoup de ces moyens, dont le recours peut sembler d’une grande banalité dans des sociétés démocratiques de longue date, sont au Maroc d’un usage relativement récent, qu’il s’agisse des sit-in, des pétitions, des actions juridiques engagées contre la puissance publique, des actions de lobbying dans la presse, la radio ou la télévision ou encore des manifestations publiques organisées devant ou dans les locaux où siègent les conseils de ville, etc. Leur généralisation, pour ne pas dire leur systématisation, a fondamentalement été rendue possible par les changements, certes inégalement rapides mais finalement très sensibles, qui ont affecté le système politique du Maroc et qui se sont entre autres traduits par une nette réduction des modes sécuritaires et/ou qui en ont déplacé les champs. De fait, pétitions, sit-in, manifestations ne sont plus censées être des formes d’action menaçant systématiquement et gravement l’ordre public, tandis qu’un contrôle un peu plus souple exercé sur la presse et les médias, y compris ceux sous tutelle des pouvoirs publics, a ouvert des fenêtres d’expression plus larges à ceux qui contestent un certain nombre de décisions et qui veulent mettre certains conflits sur la place publique. Ce que nos études de cas montrent par ailleurs, au-delà de cette diversité des formes d’expression de la contestation aux projets d’aménagement, c’est le fait qu’elles soient utilisées aussi bien par des personnes appartenant aux classes moyennes ou intermédiaires, disposant d’un assez fort capital culturel, social et économique et résidant dans des quartiers de moyen standing où elles ont, souvent, le statut de propriétaires (Hay Al Fath), que par des populations plus pauvres, les unes exerçant des métiers difficiles, précaires et/ou saisonniers (pêcheurs, barcassiers), d’autres habitant dans des tissus anciens (qasbah des Oudayas) et d’autres encore dans des quartiers d’habitat irrégulier (Bab Chaâfa-Sidi Ben Acher). Cette extension de la contestation à des groupes sociaux démunis ou marginalisés fait qu’elle emprunte des voies et utilise des formes très différentes (le plus souvent moins violentes) de celles que ces mêmes groupes utilisaient par le passé – nous voulons parler ici de l’émeute (H. Essahel, 2011). Cette évolution s’explique à l’évidence par les moindres risques de répression qu’encourent les contestataires, conséquence de cette relative « démocratisation » du régime politique que nous évoquions peu avant  ; mais elle est probablement aussi la conséquence de la plus grande possibilité désormais offerte aux habitants de se constituer en association. Avec la libéralisation du système politique, les associations se sont en effet multipliées à grande vitesse au Maroc, et elles ont couvert une multitude de champs, dont de nombreux leur étaient, jusqu’aux années 1990, strictement interdits. Les associations de citoyens permettent donc désormais à la société civile – ou, du moins, à certains segments de celle-ci – de se positionner comme un acteur qui peut compter – ou dont il faut tenir compte – sur de multiples sujets, en particulier ceux qui ont trait aux projets d’aménagement urbain. Et c’est bien parce qu’ils « opèrent » par le biais d’associations que ces groupes ou catégories d’habitants ont réussi, tant bien que mal, à d’abord se faire entendre avant que d’imposer aux maîtres d’ouvrage de tenir des réunions au cours desquelles ils pourraient enfin exposer leur point de vue et, si possible, négocier avec lui. De fait, la plupart de ces réunions, quand elles ont eu lieu, ont débouché sur des arrangements ou des compromis, une issue que l’on peut trouver normale, pour ne pas dire banale dans un pays où il est habituel que des désaccords entre acteurs sociaux se règlent autour d’une table généralement ronde, mais qui, au Maroc, n’en constitue pas moins la quatrième rupture que nous avons relevée dans le long cours des processus de réalisation des grands projets d’aménagement. Il n’est pas besoin en effet de remonter très loin dans le temps pour constater que la plupart des oppositions manifestées envers ce type d’opération se soldaient, au mieux, par des poursuites judiciaires pouvant conduire à des amendes très élevées et/ou à des peines d’emprisonnement et, au pire, par une sévère répression.

18L’extrême diversité des modes d’action des associations s’opposant à des projets d’aménagement doit être relevée. Elle dépend de nombreux facteurs, dont les uns leur sont propres (mode d’organisation, capacité de mobilisation, compétence des dirigeants, puissance du leadership du principal responsable, type et niveau des « ressources » dont elles disposent, etc.) et dont les autres leur sont extérieures, les deux principales de celles-ci étant, d’un côté, le niveau des enjeux auxquels elles se confrontent et, d’un autre côté, la qualité et les ressources de leur(s) « adversaire(s) ». Cette extrême diversité des situations et des configurations explique l’inégalité des résultats auxquels sont parvenus les différentes associations sur lesquelles nous avons travaillé : certaines ont par exemple réussi à « se faire » intégrer en amont du processus de négociation (association Bou Regreg) ; d’autres sont parvenues à « prendre le train en marche » (associations de Bab Chaâfa-Sidi Ben Acher, des Oudayas, des barcassiers et des marins-pêcheurs), tandis que d’autres enfin, telle l’Instance nationale de protection des biens publics au Maroc, ont préféré adopter des positions très radicales et demeurer sur leur quant-à-soi.

19Dès lors que nous nous sommes efforcé d’entrer dans le jeu des acteurs pour essayer de mieux comprendre ce que négocier voulait dire quand l’acteur institutionnel était aussi fort que pouvait l’être l’AAVB, force nous fut de reconnaître que, dans nombre de cas (associations de pêcheurs et de barcassiers, par exemple), la négociation n’avait pas réellement consisté à rechercher le meilleur accord possible pour chacune des parties, mais simplement à trouver un accord – quel qu’il soit, pourrait-on dire –, ce qui a conduit certains militants associatifs engagés dans les discussions à parler à leur propos de « pseudo-négociations ». Pour des auteurs comme A. Lempereur et C. Aurélien (2010, p. 89), dont les travaux ont révélé nombre de cas similaires, ce constat s’expliquerait par « la croyance fort répandue selon laquelle le succès d’une négociation se mesurerait à l’aune de la rapidité de son processus », parce que, ajoutent ces auteurs, « des négociations trop pressées « laissent de la valeur sur la table » [dans la mesure où les protagonistes] n’explorent pas toutes les possibilités de création de valeur. Cette sollicitation à la créativité exige un remue-méninge : c’est ce que la rhétorique appelait la phase d’invention ».

  • 1 Cité par C. Blatrix (2007, p. 154).

20En outre, quand ils précipitent l’acceptation d’un compromis, les responsables de l’AAVB font en sorte qu’il n’y ait pas de « formulation [écrite] des engagements avant de se séparer », ce que A. Lempereur et A. Colson (2010, p. 92) ont souvent noté eux aussi dans des situations comparables, c’est-à-dire celles où l’un des protagonistes veut conclure vite. Or, l’absence de procès-verbaux mettant noir sur blanc les décisions prises à l’issue des négociations et signés par les deux parties aboutit à ce que les engagements des uns et des autres demeurent flous et toujours susceptibles d’être contestés d’un côté comme de l’autre. Il s’agit donc bien ici, pour reprendre les termes d’Erhard Friedberg (1993, p. 56), « d’arrangements ou [de] compromis provisoires, voués à une perpétuelle remise en question ». Pour caractériser ce type de situation, Rémi Lefebvre utilise l’expression de « conjoncture fluide1 ». Reste cependant que s’il est des cas où la fluidité dans les rapports sociaux peut certainement être considérée comme un atout, comme quelque chose de bénéfique parce qu’elle ne fige pas les situations, nous sommes quant à nous plus réservé sur le jugement que l’on peut porter à son encontre, surtout quand elle découle d’un rapport de forces très déséquilibré entre protagonistes et que, en ce cas, le flou, le fluide, s’installe plus à l’instigation du fort que du faible.

  • 2 Les conclusions de B. Mésini ont été établies à la suite de son étude consacrée aux associations de (...)

21La fragilité de ces compromis négociés, dont la remise en cause est aisée, est d’autant plus étonnante que la plupart d’entre eux tantôt ne concernent que des sujets très ciblés (les barcassiers, les pêcheurs), tantôt portent sur des questions très techniques (caractéristiques du futur port de pêche, impacts sur l’environnement de l’installation d’une station de pré-traitement des eaux usées, etc.) et tantôt, enfin, ne concernent que des lieux précis, bien délimités à l’intérieur des périmètres d’aménagement (quartier de Bab Chaâfa-Sidi Ben Acher, qasbah des Oudayas). Autrement dit, ces compromis ne portent pratiquement jamais sur des questions ou des orientations stratégiques, tant il est vrai que les scènes de négociation, quand elles s’ouvrent, évacuent d’emblée et systématiquement de leur ordre du jour de tels sujets. On n’y parle donc ni de l’avenir de la ville, qu’il s’agisse de Rabat ou de Salé, ou de l’organisation spatiale de l’agglomération-capitale, ni des options de son développement à court, moyen ou long terme, ni même du tracé des lignes de tramway, de la répartition des zones d’habitat en fonction des types de logement prévus ou de la localisation des équipements, etc. Autrement dit, ici, toutes les questions ne sont pas discutables, ce qui n’est pas sans rappeler des situations bien connues aussi en France, à propos desquelles certains analystes des dispositifs participatifs ont écrit que les questions abordées dans ces scènes s’apparentaient souvent à de la « petite politique », entendons par là celle « qui ne semble pas impliquer d’affrontements partidaires ou sur les grands thèmes de société » (M.H. Bacqué, Y. Sintomer, H. Rey, 2005). Quant à L. Blondiaux (2003), qui a étudié le fonctionnement des conseils de quartier dans le XIVe arrondissement de Paris, il qualifie ce type de thématique de « sujets résiduels » de la vie publique, permettant d’éviter les discussions à caractère politique. Selon lui, « c’est au travers de l’ordre du jour des séances privilégiant les questions les plus liées à l’environnement immédiat du quartier (urbanisme, voirie, sécurité, propreté…) que se dessine […] ce processus réussi d’évitement du politique ». Le fait donc que, autour des deux projets que nous avons étudiés, les seules associations à avoir été invitées à participer aux rencontres affichées sous le nom de « Chantiers du Bou Regreg » – dont l’organisateur est l’AAVB – soient l’Association Bou Regreg, une association dirigée par des notables ayant des accointances en hauts lieux et, dans une moindre mesure, l’Association Ribat Al Fath pour le développement durable, corrobore bien la volonté des responsables de l’aménagement de tout faire pour éviter que soit mis en débat tout ce qui relève de l’ordre de la stratégie, des options d’aménagement et, au sens large, du politique. Dès lors, donc, que ces constatations concourent à signifier explicitement que tout le monde n’a pas le même droit pour discuter, autrement dit que certaines (associations) valent mieux que d’autres, nous sommes en droit de nous demander, à la suite de Béatrice Mésini (2001, p. 257)2, si « les associations [ne seraient pas] conçues [plus] comme des auxiliaires [que comme] des partenaires des politiques publiques ». Des auxiliaires qui seraient « convoqués pour apporter « un supplément d’âme » à des procédures qui, sinon, resteraient trop marquées par une approche technicienne du social » (R. Sainsaulieu et J.L. Laville, 1997, p. 375).

22En établissant que toutes les questions ne sont pas abordables (dans les négociations entre acteurs concernés par les projets d’aménagement) et que tout le monde n’a pas le même droit pour discuter (avec le maître d’ouvrage et, plus largement, les décideurs), nous devrions en conclure que, loin d’être en présence d’une gouvernance ouverte, souple, libérale et en quelque sorte assumée – ce qui impliquerait, entre autres, que les décideurs ne cherchent pas à choisir eux-mêmes leurs interlocuteurs –, nous avons affaire à ce que l’on pourrait qualifier de « gouvernance corsetée », une formule hybride qui combine un discours ouvert, des promesses de bonnes pratiques et une réalité où les marges de liberté laissées aux acteurs « ordinaires », individuels ou collectifs, sont très restreintes. Pourtant, et de manière apparemment paradoxale, il ne nous semble pas possible de soutenir une telle conclusion – le faire serait à la fois excessif et aventureux !

23Il y a, à cette impossibilité, des raisons qui sont inhérentes à notre travail. Nos recherches ne concernent en effet qu’un champ, particulier, où s’exerce la gouvernance urbaine, celui de l’urbanisme. Elles ne portent que sur deux grands projets, dont un seulement est véritablement entré en phase de réalisation. Elles ne couvrent qu’une période limitée, de l’ordre de quatre à cinq années, au cours desquelles, d’ailleurs, certaines évolutions des modes de gouvernance ont pu être discernées. Peut-on alors asseoir des conclusions définitives à partir de situations encore mouvantes ? Et, enfin, il est probable que beaucoup de choses nous aient échappé, en particulier concernant les circuits et les motifs de la prise de décision ou touchant ce qui s’est réellement dit entre protagonistes dans des situations de négociation tenues en cercle fermé, etc. Nous avons suffisamment insisté, dans les passages que nous avons consacrés à la production des informations que nous avons utilisées, sur le peu d’éléments que nous a fournis le maître d’ouvrage, pour qu’il ne soit pas besoin de revenir sur les limites de notre travail, limites que nous ne nous considérons pas autorisé à franchir pour formuler des conclusions plus tranchées.

24Mais, au-delà de ces motifs, il y en a un autre, plus essentiel. Nous considérons en effet que les processus que nous avons analysés révèlent des contradictions tellement fortes qu’il n’est pas possible de porter sur eux un jugement uniforme. Nous ne pensons pas qu’ils puissent être qualifiés tout uniment d’insatisfaisants, peu démocratiques, truqués, voire pervers, ou bien, à l’inverse, de globalement positifs, ouverts (et à l’écoute) à (de) toutes les expressions critiques de la société civile, participatifs, etc. Au terme de notre étude, il nous semble que ces processus ressortent à la fois des deux séries de qualificatifs, les uns pouvant s’appliquer à certains de leurs aspects, les autres à d’autres.

25Nous en voulons pour preuve l’organisation de l’enquête publique ouverte en vue de l’approbation du PAS du Bou Regreg et la tenue des débats (ouverts au public) qui ont eu lieu à l’occasion de la discussion de ce même PAS au sein des conseils communaux de Rabat et de Salé – les événements qui se sont déroulés dans ce dernier conseil ayant d’ailleurs été particulièrement intéressants pour notre recherche.

26Notons d’abord que la manière dont s’est déroulée la consultation des habitants, à l’occasion de l’enquête publique, et celle des élus, dans le cadre des sessions des conseils communaux spécifiquement consacrées à l’examen des projets d’aménagement, marque une rupture, très nette, par rapport aux modes de faire antérieurs. Il est vrai que les consultations pour l’adoption des plans d’aménagement « classiques » prévoyaient des réunions de la Commission technique locale, puis de la Commission centrale. Même si la plupart des présents à ces réunions provenaient de l’Administration, auxquelles ne participaient que quelques représentants des conseils communaux concernés, et bien que ces réunions ne fussent évidemment pas ouvertes au public (ni à l’expression de ses doléances), elles permettaient tout de même à certains départements ministériels et aux élus de prendre connaissance des dispositions des projets d’aménagement et, surtout, de s’exprimer au sujet des observations formulées par les personnes concernées. Il n’en demeure pas moins que, désormais, l’enquête publique permet une expression beaucoup plus libre des citoyens, et la teneur des débats tenus au sein des conseils municipaux a montré que ceux-ci pouvaient être les arènes d’une contestation sévère des modes de faire du maître d’ouvrage. S’il est vrai que les élus de Rabat ont été relativement peu vindicatifs, ceux de Salé ont été particulièrement acerbes : de tels comportements, surtout à l’encontre d’un maître d’ouvrage qui n’a cessé de se couvrir en rappelant qu’il n’était là que pour faire aboutir une initiative royale, auraient été inimaginables au Maroc il y a à peine une décennie. Enquête publique et sessions spéciales des conseils communaux ont ainsi été l’occasion de constater que des formes d’expression plutôt radicales, parfois même provocatrices, étaient désormais tolérées, qu’elles aient trait à des sujets particuliers, spécifiques, ou à des problèmes de portée générale. Car c’est bien d’un autre changement qu’il faut faire état ici : en effet, nombre d’intervenants – individus, associations, élus – qui se sont exprimés à ces occasions ont certes contesté tel ou tel point des projets d’aménagement, mais ils n’ont pas hésité à s’en prendre frontalement à leur opportunité, à la manière d’en décider et à celle de les conduire.

27Malgré ce changement notoire, nous devons convenir qu’une analyse normative des séquences de négociation et des débats aurait dû logiquement nous conduire à établir un bilan négatif, ne serait-ce qu’au vu du peu d’effets exercés sur les projets, particulièrement en termes d’influence sur la décision finale. Mais, si l’on passe outre ce résultat final pour prendre en considération le processus dans son ensemble, le bilan est loin d’être aussi négatif. Car, s’il est vrai que la consultation des habitants et des élus n’a été réellement engagée qu’après que les décisions essentielles eurent déjà été prises, et s’il est vrai aussi que les opposants n’ont pas obtenu gain de cause sur le fond de leurs revendications – à savoir être associés à la conception du projet et aux différentes étapes de sa mise en œuvre, participer à une redéfinition de ce que devrait être l’intérêt général, etc. –, il n’en demeure pas moins que les contestations ont permis au maître d’ouvrage d’avoir une meilleure conscience des difficultés, voire des limites inhérentes à ce nouvel urbanisme de projet qui s’instaure à Rabat à travers les projets d’aménagement des fronts d’eau. Il a pu aussi mieux mesurer l’ampleur des mécontentements, et, d’une certaine manière, il a pu mieux en tenir compte, même s’il ne l’a pas toujours fait dans le temps même de la contestation pour ne pas trop donner le sentiment de céder sous la pression.

28Par exemple, et sans vouloir surévaluer le rôle de la société civile, en particulier celui joué par les associations, on peut considérer comme positif le fait que les opposants aux projets aient obligé les maîtres d’ouvrage à affronter la complexité des situations que les opérations d’aménagement créaient et les aient amenés, en conséquence, à approfondir la réflexion sur certains aspects ou problèmes dont les effets avaient été négligés ou sous-évalués et, plus encore, à porter un regard critique sur leurs actions. Par ailleurs, les oppositions ont fait évoluer les négociations dans le sens des arrangements et des compromis  ; elles sont ainsi parvenues à arracher au maître d’ouvrage des concessions en termes de pratiques, de manières de faire. Désormais, il sera plus difficile à cet opérateur (ou à un autre) d’engager la procédure d’expropriation sans avancer en même temps des propositions de solutions alternatives négociées. Si l’on applique à ces évolutions la grille établie par Laurent Mermet et al. (2004) pour établir une typologie des différents modèles décisionnels qui sont utilisés en matière de choix de grands aménagements, on peut estimer que, dans les exemples que nous avons étudiés, est engagée la transition qui fait passer le(s) maître(s) d’ouvrage du mode décisionnel classique (ou historique) – que résume la formule : « Dénoncer, Annoncer, Défendre » (DAD) – à celui dont les maîtres-mots sont : « Proposer, écouter, Requalifier » (PER). Étant par ailleurs bien entendu que le mode « idéal » – que pourrait résumer la formule : « Concerter, Analyser, Choisir » – constitue encore aujourd’hui un but éloigné, parce que sa réalisation suppose que « le débat permette de poser les enjeux d’une problématique et d’en discuter, de réfléchir en termes de politique, de programmes, de besoins et non en termes de projet tel que cela est dénoncé souvent par les participants aux débats » (J.M. Dziedzicki, 2007, p. 292). Malgré tout, reconnaissons au moins que le fait, pour les acteurs sociaux et les « citadins ordinaires », de pouvoir (commencer à) formuler eux-mêmes des propositions, d’avoir le sentiment d’être (parfois) écoutés et (plus rarement) entendus, représente, en soi et au Maroc, une avancée significative sur au moins deux plans : en premier lieu pour ce qui concerne les modes d’élaboration des projets d’aménagement et, en second lieu, parce que la capacité de critique, de plus en plus fréquente, régulièrement plus vive et de mieux en mieux argumentée, que ces acteurs manifestent à l’encontre des institutions est l’expression d’une citoyenneté dont on ne peut plus dire qu’elle est seulement en gestation ou à peine émergente – quand bien même le seul terrain que nous ayons exploré soit celui de la planification et de la gestion urbaines.

* * * * *

29Les réflexions conclusives qui précèdent demeurent très liées à l’analyse du processus de production des deux projets d’aménagement de la vallée du Bou Regreg et de la corniche de Rabat – surtout celui du premier des deux, parce que nettement plus avancé –, étant entendu que, à cette occasion, nous ne nous sommes pas interdit de formuler des remarques ou des interrogations plus générales. Mais nous voudrions maintenant aborder, même si rapidement et même si toujours en lien avec nos recherches, trois questions dont l’importance nous est apparue au fur et à mesure que nous avancions notre rédaction : la question de la démocratie représentative et participative, celle de la confrontation des légitimités et celle, enfin, des conflits – et de leur éventuelle régulation – entre intérêts particuliers et intérêt général.

30Le rejet par la municipalité de Salé du projet de Plan d’aménagement spécial qu’elle a examiné au moment où s’achevait la procédure de l’enquête publique n’était en rien susceptible d’interrompre ou de retarder l’avancement du projet, puisque, en vertu de la loi « spéciale » du Bou Regreg n° 16-04 (2004) – mais c’est aussi le cas de la loi n° 12-90 relative à l’urbanisme –, l’aménageur pouvait passer outre son accord. On n’épiloguera pas ici sur la contradiction que l’on pourrait trouver entre des discours officiels qui proclament la nécessité du renforcement des pouvoirs municipaux – et c’est bien, entre autres, cette volonté qui a guidé l’élaboration et la promulgation de la Charte communale de 2002 – et la réalité que nous avons observée et qui fait que des portions étendues des territoires municipaux se trouvent, de fait, soustraites à l’autorité des élus et confiées à une institution qui n’a pas vraiment de comptes à rendre aux instances légitimement représentatives des populations. Donc, si ce rejet n’a pas d’incidence directe sur le devenir du projet, il n’en constitue pas moins un message extrêmement fort sur le plan politique qui remet au centre du débat la question de la démocratie représentative et participative – à tout le moins, comme ici, à l’occasion de la conception et de l’approbation de projets d’aménagement. Il semble difficile, en 2012, d’utiliser l’argument de l’ignorance du peuple, de son incompétence, comme cela fut fait pendant très longtemps et comme cela constitue toujours le prétexte premier des régimes autoritaires, pour justifier l’exclusion des citoyens de la prise de décision (S. Benetullière, 2007, p. 70). Pour autant, la démocratie représentative et participative exige que non seulement les élus soient associés à la prise de décision, mais que le soient aussi tous ceux et toutes celles qui sont susceptibles d’être affecté(e)s par celle-ci. Le sujet est donc explicitement politique, ce que constate Abdelghani Abouhani (2000, p. 21) quand il écrit, à partir de ses travaux marocains : « La participation est une variable stratégique : plus la participation est grande, plus l’adhésion aux choix d’aménagement est importante et plus les décisions sont considérées comme légitimes. La participation conduit à motiver les habitants et les incite à contribuer positivement à la réussite des projets d’aménagement urbain. »

31Telles qu’elles se sont exprimées (et que nous les avons interprétées) à l’intérieur et en dehors des arènes institutionnelles, les revendications des élus, des habitants ou des militants associatifs relatives aux projets des fronts d’eau de Rabat ne laissent guère de doute sur leur dimension politique puisqu’un très grand nombre d’entre elles posent, tantôt de manière implicite, tantôt de façon explicite, les questions de la distribution des pouvoirs et de la participation des citoyens. Si le mécontentement des élus est aisément compréhensible, au point que la véhémence du ton employé par certains n’est aucunement une surprise, surtout lorsqu’ils s’élèvent contre la dépossession de plusieurs de leurs prérogatives, celui des habitants était a priori moins prévisible. Or, une majorité de ceux qui ont fait connaître leur avis s’insurge contre le fait de ne pas être associée à des décisions qui affectent leur cadre de vie, leur environnement et l’exercice de leur droit de propriété, lequel, selon eux, ne devrait pas être menacé puisqu’il s’agit d’un droit garanti par la Constitution. Les mobilisations habitantes que nous avons observées peuvent sans nul doute être considérées comme des « formes d’engagement politique » des citoyens dans la vie publique (V. Catherin, 2000, p. 22) qui visent le changement, celui qui conduirait à la « transformation des rapports de pouvoir [en invitant] à une révision en profondeur des formes de régulation politique » (P. Hamel, 2008, p. 59). Et bien que la société marocaine soit en pleine évolution (transitionnelle) dans son rapport au politique, nous ne sommes pas loin de penser, comme Ultrich Beck (1992, p. 59) à partir des situations qu’il examine, que la mobilisation des habitants reflète « une nouvelle culture politique qui, en rompant avec la fiction d’un pouvoir centralisé capable de diriger la société tout en misant à la fois sur la décentralisation et sur une participation active des citoyens à la gestion publique, contribue à une révision en profondeur du modèle technocratique de gestion publique ». Il convient cependant de ne pas surévaluer la dimension politique de ces manifestations ou, plus exactement, il convient de ne pas leur attribuer des objectifs qu’elles n’ont pas  ; car, si l’on met à part les avocats de l’Instance nationale de protection des biens publics au Maroc ancrés sur une position radicale, les autres protestataires défendent des positions plutôt conservatrices, celles d’un retour à une situation ex ante. Ils ne demandent presque jamais d’avoir à exercer le pouvoir de décision, mais seulement que leur point de vue soit pris en compte au cours du processus d’élaboration des projets  ; ils souhaitent que les temps de concertation permettent aussi de discuter de leurs propositions et qu’ils servent principalement à aboutir à des compromis acceptables par les différentes parties. Les comportements de ces acteurs engagés – engagement qui, pour beaucoup d’entre eux, est le premier du genre – rappellent ceux qu’a décrits Françoise Bourdarias (2008, p. 22) et à propos desquels elle conclut en écrivant : « Il ne s’agit plus pour ces nouveaux militants de renverser l’ordre social et politique, mais plutôt d’aiguillonner le pouvoir en place, de faire émerger une autre construction du problème social, de provoquer l’échange tout en gardant son autonomie, de susciter des changements au cœur même de ces rapports sociaux inégaux. »

32Notre analyse critique du fonctionnement du système décisionnel adopté à Rabat pour les projets d’aménagement des fronts d’eau nécessite cependant d’être relativisée. Car, même dans des pays de vieille tradition démocratique, la participation citoyenne n’est obtenue qu’à la suite de longs combats – menés par les élus et/ou par les citoyens eux-mêmes. Elle n’est jamais gagnée d’avance, comme le prouve cette anecdote rapportée par Jérome Dubois et Maurice Olive (2001, p. 234) concernant le projet Euromed à Marseille. Alors qu’il était interpellé par le président d’un Comité d’intérêt de quartier (CIQ) qui se plaignait de n’être associé à aucun groupe de réflexion sur le projet, le directeur général de l’Établissement public d’aménagement Euromed (EPAEM) lui répondit, du haut de la tribune où il siégeait : « Il n’y aura pas de démocratie directe à Euromed  ; il faut, s’agissant de débats publics, « utiliser les circuits de droit commun », [mais] les portes vous sont ouvertes pour toutes les informations ». Ce à quoi son interlocuteur lui répondit : « Ce n’est pas de l’information que nous réclamons, nous voulons être associés à la réflexion en amont sur le projet. »

33Les revendications formulées par les élus ou par les acteurs sociaux pour une participation plus ouverte, plus large, plus systématique ne constituent, finalement, que l’un des volets de la confrontation des différentes légitimités qui se croisent parfois, se heurtent plus souvent, à l’occasion de la conception, puis de la réalisation, d’un projet urbain. Il y a quelques années déjà, traitant du cas du Maroc, Abdelghani Abouhani (2000, p. 57) rappelait en quels termes cette opposition de légitimités se posait quand elle concernait les agents de l’État, d’un côté, les élus, de l’autre : « La gestion locale se trouve alors prise entre deux logiques conflictuelles, deux légitimités concurrentes. Au nom de la rationalité technique, les agents de l’État jugent les élus incompétents, ne tiennent pas compte de leurs avis et bloquent leurs initiatives. Au nom de la population qu’ils représentent, les élus considèrent les agents de l’État déconnectés des réalités locales, jugent les PA [plans d’aménagement] irréalistes et laissent les agglomérations se développer en dehors de toute réglementation. » Pour notre part, en ce qui concerne les projets sur lesquels nous avons concentré notre réflexion, nous avons identifié l’existence non plus seulement de deux, mais de trois légitimités en perpétuelle confrontation : une légitimité scientifique et technique qui est celle du maître d’ouvrage, en premier lieu – laquelle se substitue à celle des agents de l’État telle qu’identifiée par A. Abouhani  ; en second lieu, celle, politique, des élus qui s’appuie, ou parfois instrumentalise une troisième forme de légitimité, celle sociale et territoriale (ou de « proximité ») que les habitants, les usagers et les professionnels (pêcheurs, barcassiers, artisans de la Cité des Potiers de l’Oulja, etc.) ont progressivement construite et sont parvenus à faire reconnaître. On n’insistera pas ici plus que nécessaire sur les conditions d’affirmation de cette troisième forme de légitimité, mais le fait qu’A. Abouhani n’en ait pas fait mention dans les travaux qu’il conduisait il y a une quinzaine d’années à peine prouve que le système politique marocain s’est tout de même rapidement transformé en peu de temps et qu’il laisse désormais une plus grande place à l’expression des populations en général et des couches sociales populaires en particulier.

34Cette profonde évolution qui, certes, est encore loin d’être achevée, explique sans doute que, dans cette confrontation souvent acharnée, la capacité des techniciens à faire prévaloir leur légitimité est mise à mal. En effet, dès lors que l’on s’interroge pour savoir quelles sont (ou quelles devraient) être la place de l’expert et celle du citadin ordinaire dans le processus de décision, il est bon de prendre note des leçons que Daniel Ruez (2006, p. 66) a tirées de ses expériences (françaises) : « Le pivot de la démocratie participative, c’est le citoyen et non l’expert ! Faute de pédagogie, savoir ce qu’est l’enquête publique et connaître son droit à l’expression font défaut […]. Je pense qu’on fera progresser l’enquête et le débat publics d’une façon saine et pérenne lorsqu’on en aura fait une base de l’organisation démocratique de la société […]. »

35Pour parvenir à faire en sorte qu’une solution techniquement correcte s’avère simultanément acceptable tant politiquement que socialement, soit, dit autrement, pour que la légitimité scientifique et technique s’accorde avec les légitimités politique et sociale, certains chercheurs ont suggéré d’agir en vue de modifier la conception même de la légitimité qui prévaut dans l’ordre juridique. C’est par exemple le cas de Bernard Manin (1985, p. 83) qui, pour avancer dans cette voie, met en avant le rôle crucial que doit jouer la notion de délibération – ou ce qu’il appelle « le processus de formation des volontés » –, car il considère que « la source de la légitimité n’est pas la volonté déjà déterminée des individus, mais son processus de formation, la délibération […]. Comme le propre de la décision politique est de s’imposer à tous, on est amené à poser la délibération de tous, ou plus exactement le droit pour tous de participer à la délibération, comme la condition de légitimité essentielle. […] La décision légitime n’est pas la volonté de tous mais celle qui résulte de la délibération de tous  ; c’est le processus de formation des volontés qui confère sa légitimité au résultat, non les volontés déjà formées. »

36Ceci étant, B. Manin évoque plus, dans la citation précédente, la question de la légitimité d’une décision en fonction de la manière dont elle est prise que celle des acteurs ou agents sociaux qui la prennent. Sur ce dernier plan, la position qu’exprime Jean-Daniel Reynaud (1995, p. 207) précise les lignes de démarcation de cette nouvelle conception de la légitimité qu’a abordée B. Manin : « Bien entendu, la légitimité est aussi l’apanage d’une position d’autorité et de pouvoir : une décision est légitime parce que celui qui la prend occupe une position légitime d’autorité. Bien entendu aussi, la légitimité s’appuie sur des systèmes complexes élaborés, rationalisés : une décision est conforme au droit, économiquement rationnelle, justifiée en termes de gestion. Mais ce n’est pas nier l’importance des institutions et des hiérarchies, ni des systèmes de pensée rationnelle que de rappeler que la légitimité n’est pas seulement conférée de l’extérieur à l’action sociale. Elle en est aussi une partie, elle en est fondamentalement le produit à partir du moment où les individus s’engagent dans une action collective. »

37La question de la confrontation des légitimités dans l’ordre de l’action urbaine ouvre assez logiquement celle des rapports entre intérêt général et intérêts particuliers. Nous avons vu que celle-ci s’était posée de façon récurrente tout au long de l’enquête publique ouverte en vue de l’approbation du PAS du Bou Regreg. Nombre de remarques formulées par les habitants résidant dans les limites du périmètre d’aménagement ou y exerçant une activité professionnelle ou bien par ceux qui craignaient d’être victimes de l’installation sur la corniche de la station de pré-traitement des eaux usées justifiaient leur mécontentement et leurs demandes afférentes de modification des documents d’urbanisme qui leur étaient soumis au fait que l’intérêt général au nom duquel les aménagements étaient entrepris renvoyait à quelque chose de totalement abstrait  ; tandis que les atteintes à leur patrimoine, à leur bien-être, à leur outil de travail ou à leur cadre de vie étaient, vues de leur côté, de l’ordre de la concrétude la plus absolue. C’est de cette incompréhension manifeste des habitants envers ce que l’Administration – les opérateurs de l’aménagement en la circonstance –veut leur faire admettre comme relevant de l’ordre de l’intérêt général que découlent leurs demandes réitérées, par exemple, de justification des motifs des expropriations prononcées dans le périmètre d’aménagement du Bou Regreg. Pour les opposants, comment est-il possible qu’une opération qui ne privilégie ni le bien commun, ni les équipements publics, ni le logement social justifie par l’intérêt général les expropriations que sa réalisation nécessite, alors que, considèrent-ils, ses objectifs sont avant tout financiers et commerciaux au bénéfice de quelques groupes économiques et consortiums financiers bien identifiés ? Ne s’agirait-il pas ici, ajoutent-ils, d’un dévoiement de la notion d’intérêt général, lequel, à terme, fait courir l’immense risque de disqualifier pour toujours la procédure, puisque, dès lors que les populations seront en droit de douter des motifs avancés, elles manifesteront par tous les moyens à leur disposition leurs réticences, voire leur opposition, ce qui ne peut rendre que de plus en plus compliquées les futures opérations d’aménagement (urbain ou autre) ? A l’inverse, un peu comme s’il s’agissait de la réponse du berger à la bergère, ceux qui se trouvent en position d’autorité et en situation d’exercer, par exemple, le droit d’expropriation estiment que les habitants ne seraient sensibles qu’à la défense de leurs intérêts particuliers, individuels ou catégoriels, à partir desquels ils développeraient soit des comportements corporatistes soit le syndrome NIMBY. Quand les acteurs poussent à l’extrême des conceptions et des comportements de ce type, le jeu risque d’être rapidement biaisé, les négociations souhaitables difficiles et les compromis obtenus boîteux.

38On peut comprendre que des positions aussi tranchées et qui recouvrent des incompréhensions très fortes d’un côté comme de l’autre puissent conduire à des blocages qui ne seront levés qu’au prix de grandes frustrations. Nous pensons pourtant que les responsabilités politiques et sociales des différents protagonistes ne sont pas de même nature, et, pour notre part, nous considérons que c’est du côté des acteurs décisionnels que se situent les plus grandes. Ce sont eux qui devraient incarner, autrement qu’en théorie, l’intérêt général, parce que ce sont principalement eux qui se trouvent le plus en mesure d’être conscients du pourquoi et du comment des comportements et positions de chacun. Car, comme le rappelle Véronique Catherin (2000), « la distinction entre intérêt privé et intérêt public constitue l’un des fondements clefs de la démocratie. Déjà, dans la tradition moderne, l’intérêt général est défini contre l’intérêt particulier (J. Baechler, 1989, p. 300). Cette dichotomie est omniprésente dans le Contrat social de Jean-Jacques Rousseau (1966). Selon lui, seule la volonté générale peut diriger la force de l’État  ; État fondé sur ce qu’il nomme le bien commun. Ainsi, il n’y a pas d’accord durable entre la volonté particulière qui tend aux préférences individuelles et la volonté générale qui tend vers l’égalité (p. 63). »

39Bien que la question ainsi posée le soit depuis fort longtemps, il serait naïf de notre part de nous étonner qu’elle soit encore posée aujourd’hui. Et encore plus naïf de croire qu’elle ne vaut que pour le Maroc. En France, il a été ainsi observé que « la plupart des ingénieurs du corps des Ponts et Chaussées considèrent que l’intérêt général [devrait] être supérieur à la somme des intérêts particuliers » (V. Catherin, p. 125). Une telle attitude caractérise aussi, sans nul doute, la plupart des techniciens, ingénieurs et responsables de l’aménagement au Maroc. Mais, au-delà du constat qui fait que ces corps sont convaincus d’être « le(s) prêtre(s) de l’intérêt général » (J.C. Thoenig, 1987, p. 205), le plus grave est que cela permet à l’Administration (et aux responsables des projets urbains) d’échapper à leur rôle de régulation entre « la société civile et les superstructures politiques »  ; un rôle qui, pourtant, est (ou devrait être) le véritable fondement de leur légitimité sociale.

40Les objets et les terrains qui ont retenu notre attention tout au long de ce travail nous ont convaincu qu’il était difficile d’évoquer à leur propos la construction de l’intérêt général, dès lors que seule une partie de ceux qui devraient y contribuer – à savoir les techniciens et responsables de l’aménagement – y participe effectivement, et encore ! puisque cela a lieu dans un huis clos fermement contrôlé. Si, d’aventure, la chose arrive sur la place publique, les positions et avis des acteurs sociaux, même s’ils sont des élus de la population ou des responsables d’associations représentatives, sont éventuellement écoutés, mais rarement entendus, et le débat s’apparente plus à une présentation de positions antagonistes qu’à un dialogue constructif. Et si, malgré tout, le débat doit s’instaurer, tout est fait pour qu’il demeure dans le cercle le plus étroit possible, sans doute parce qu’il ne faut pas permettre que se diffuse dans l’ensemble de la société les « mauvais » exemples et les « mauvaises » pratiques – un exemple étant mauvais et une pratique « mauvaise » quand les autorités administratives ou politiques sont contraintes de s’y plier ! Il appert dans ces conditions que les revendications des habitants doivent être estimées à leur juste valeur et qu’on doit leur attribuer une juste importance : bien au-delà du syndrome NIMBY – dont il serait absurde de nier qu’il en explique une partie –, elles sont surtout un plaidoyer en faveur d’une construction renouvelée de l’intérêt général, laquelle accorderait plus de place aux légitimités politique et surtout sociale. Pour avancer dans ce but, il est toujours possible de se référer aux propos, cités par Jean-Michel Fourniau (2001, p. 483), d’un ancien haut responsable du ministère (français) de l’Équipement qui, à l’occasion de l’enquête publique ouverte pour décider du tracé de la ligne TGV Paris-Méditerranée, déclarait : « La tradition démocratique ne suppose pas a priori qu’il y ait, en matière d’intérêt général concernant n’importe quelle question déterminée, une seule vérité dont on s’approcherait asymptotiquement par des efforts persévérants et dont l’État serait, à l’origine et avant tout débat, nécessairement le plus proche. En réalité, l’intérêt général est arrêté par décision publique, après que tous aient pu réfléchir et se soient exprimés : sa fabrication est un processus qui s’achève par un compromis entre des vues et des thèses distinctes, voire parfois opposées. » En vérité, on pourrait conclure sur ce point en reprenant la recommandation du Collège (français) de la prévention des risques technologiques – citée par J.M. Fourniau (2001, p. 67) – qui, en 1992, après avoir bien mesuré la signification des doléances des riverains, écrivait, en conclusion de l’enquête publique à laquelle il a été fait référence ci-dessus (TGV Paris-Méditerranée) : « S’il appartient à l’État de trancher, en dernière instance, pour l’intérêt général, il demeure que des conditions d’information, de consultation, de discussion doivent être remplies pour garantir tant la crédibilité que la légitimité de la décision prise. » Nul doute que si une instance comparable, dédiée à l’aménagement urbain et à ses effets, existait au Maroc, elle aurait maintes occasions de formuler ses conclusions dans exactement les mêmes termes !

41Au moment de mettre un point final à notre travail, nous mesurons à quel point notre propos reste incomplet et combien l’analyse que nous avons entreprise et l’argumentaire que nous avons déroulé nécessiteraient d’être consolidés. Notre objectif ne consistait cependant ni à effectuer un inventaire exhaustif, ni à entreprendre une analyse systématique de toutes les transformations qui affectent les modalités d’action des acteurs concernés par les projets d’aménagement des fronts d’eau de Rabat. Il s’agissait, de façon certainement moins ambitieuse, d’essayer de comprendre comment s’élaboraient les décisions et comment se déroulaient les phases de réalisation relatives à deux projets d’aménagement emblématiques que nous voulions restituer dans leur environnement large (administratif, technique, politique et social).

42Il nous aurait sans doute été possible d’adopter un ou d’autres angles d’approche pour parvenir à une vue plus complète des effets que ces grands projets pouvaient avoir en matière d’organisation de l’espace et de transformation des territoires sur lesquels ils étaient localisés. Ce pourrait être, par exemple, la perception des milieux universitaire et professionnel des changements en cours. Notre recherche aurait aussi pu privilégier l’étude des articulations ente les grands projets urbains – il y en a d’autres que ceux sur lesquels nous avons mis la focale – et l’ensemble des politiques publiques initiées à l’échelle de l’agglomération de Rabat-Salé.

43En définitive, au travers des exemples qu’ont constitués pour nous les projets d’aménagement de la vallée du Bou Regreg et de la corniche de Rabat, nous avons tenté de montrer que l’analyse combinée des systèmes d’action, des stratégies d’acteurs et des discours qui les sous-tendent, dès lors que l’on pouvait les replacer dans un système d’explication plus large, constituait une démarche efficace pour comprendre comment s’opérait, à l’heure de la mondialisation et en des lieux jugés stratégiques par les pouvoirs politiques et économiques, la production de l’espace urbain de l’agglomération constituée autour de la capitale du Maroc, Rabat.

Notes

1 Cité par C. Blatrix (2007, p. 154).

2 Les conclusions de B. Mésini ont été établies à la suite de son étude consacrée aux associations de lutte contre l’exclusion en France.

© Centre Jacques-Berque, 2015

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