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Les ambitions d’une capitale

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Hicham Mouloudi

Troisième partie. Le projet du Bou Regreg à l’épreuve de l’enquête publique et des délibérations communales

Chapitre 7. Une tribune inespérée pour les élus locaux : les délibérations des conseils municipaux de Rabat et de Salé sur le Plan d’aménagement spécial de la vallée du Bou Regreg

Texte intégral

1Les deux municipalités de Rabat et de Salé se sont exprimées sur le projet de PAS du Bou Regreg dans le cadre de leurs sessions ordinaires organisées respectivement les 21 et 28 octobre 2008. Ces délibérations n’ont pas lieu à propos d’un espace vierge, mais elles ont trait à un territoire marqué par une population dense et par une histoire bien particulière, qui se traduit auusi bien dans le tissu et le paysage urbains qu’en termes de pratiques participatives. Certains élus ont en effet déjà participé à des débats organisés au sein du conseil, par exemple à l’occasion des discussions relatives à d’autres plans d’aménagement (PA de Lamrissa, de Hssaine et de Laayayda à Salé  ; PA de Hassan et d’El Youssoufia à Rabat). Cependant, les délibérations portant sur le projet du Bou Regreg ont une double particularité : d’une part, les élus ne disposent plus des mêmes prérogatives que celles dévolues par la loi n° 12-90 relative à l’urbanisme, notamment en ce qui concerne l’étude des observations formulées par la population au cours de l’enquête publique, mais aussi, et surtout, pour ce qui est de la présence de leurs représentants (architecte ou ingénieur communal) à la Commission centrale d’examen desdites observations  ; et, d’autre part, ces délibérations ont lieu quelques mois avant la tenue des élections communales qui étaient prévues en juin 2009. Ainsi, pour les élus locaux tout comme pour les habitants, ces délibérations constituent une opportunité exceptionnelle, voire une tribune inespérée, pour débattre de thèmes ou de projets à propos desquels leur avis n’a jamais été requis ! Et ils peuvent même s’y opposer publiquement !

2En effet si, au niveau législatif et réglementaire, les « jeux sont faits » dans la mesure où c’est bien une loi votée au Parlement (la loi n° 16-04 précitée) qui a dépossédé les élus locaux de leurs prérogatives en matière d’urbanisme dans le périmètre d’aménagement du projet du Bou Regreg, rien par contre n’est gagné en ce qui concerne les élections communales, prévues sept mois après ces délibérations. Or, nous estimons que le contexte pré-électoral a eu un effet décisif sur la mobilisation des élus et leur attitude publique. Pour ceux-ci, en effet, ce projet constitue un enjeu de lutte électorale, mais un enjeu dont l’importance varie en fonction de l’intérêt que les candidats peuvent trouver à utiliser le thème du projet dans leur jeu politique, c’est-à-dire en fonction des gains électoraux qu’ils peuvent en escompter. Dans la mesure où 70 % du périmètre du projet se situent sur le territoire de la commune de Salé et que les zones touchées à Salé sont parmi les plus denses de l’agglomération de Rabat-Salé (arrondissements de Lamrissa et de Hssaine), la réaction des élus au cours des sessions consacrées au projet s’est manifestée différemment selon les deux communes concernées. D’où l’intérêt d’une comparaison des réactions des élus d’un côté et de l’autre de la vallée du Bou Regreg.

  • 1 Cités par J.M. Fourniau et I. Tafere (2007, p. 252).

3Sur un plan théorique, il ne sera pas question ici de nous engager dans une discussion sur la notion de délibération, d’autant plus que celle-ci ne va pas de soi (Gastil et Levine, 2005  ; Manin, 2005, Urfalino, 20051). Par contre, définir ce que nous entendons par débat nous paraît utile dans la mesure où la séance plénière d’un conseil municipal figure parmi les archétypes du débat public. Puisant dans un dictionnaire d’usage courant, le Petit Robert, Pierre Sadran (2007, p. 142) précise que « « débattre » renvoie à plusieurs significations susceptibles de se traduire en comportements différents selon qu’on vient au débat public pour « discuter » (« examiner quelque chose par un débat, en étudiant le pour et le contre, parler avec d’autres en échangeant des idées, des arguments sur un même sujet »), pour « délibérer » (« discuter avec d’autres personnes en vue d’une décision à prendre ») ou pour « négocier » (« établir un accord entre deux parties, régler un conflit par voie de négociation ») ». Précisant le sujet, Arnaud Stimel (2005, p. 11) distingue entre la négociation et le débat. Pour cet auteur, dans la négociation, les parties cherchent à s’entendre au sens propre comme au sens figuré du terme, tandis que le débat constitue une interaction au cours de laquelle on ne s’attend pas à une entente, ni à résoudre un problème, ni à évoluer. Nous estimons que cette dernière définition du débat correspond parfaitement à la manière dont se sont déroulées les délibérations communales et, particulièrement, celles de Salé, auxquelles nous avons personnellement assisté.

  • 2 Dans cette approche théorique, nous nous sommes beaucoup inspiré des réflexions et références théor (...)
  • 3 Cette distinction est empruntée à Daniel Cefaï (1993, p. 120).
  • 4 Sur ce point voir l’ouvrage collectif dirigé par Boudon Raymond, Bouvier Alban et Chazel François ( (...)

4L’objectif du présent chapitre est de procéder en portant des « coups de projecteur » sur cette deuxième étape cruciale du processus d’élaboration du PAS de la vallée du Bou Regreg afin de mettre en relief les principales stratégies, tactiques et manœuvres déployées par les protagonistes. À cet effet, nous allons traiter les réactions des acteurs sous deux angles2 : celui de « la mise en scène » et celui de la « mise en récit », en mettant l’accent à la fois sur les dispositifs dramatiques (les mises en scène de personnages) et sur les intrigues narratives de l’action (les mises en récit)3. Cette posture impose alors de considérer les élus et le Directeur de l’Agence du Bou Regreg – en tant que celui-ci a physiquement participé aux délibérations communales – en situation d’interaction. Cette tentative d’élargissement théorique s’inscrit dans la démarche qui, depuis le début des années 1980, vise à intégrer les dimensions cognitives et interactionnistes dans l’analyse de l’action collective4.

  • 5 Selon Goffman, « le monde est en effet une scène, peuplée de pauvres acteurs qui s’agitent bel et b (...)
  • 6 Goffman affirme à ce sujet que le « théâtre semble être le lieu par excellence où s’opère la distin (...)

5Le traitement de la « mise en scène » concernera exclusivement les délibérations communales de Salé, parce que nous y avons assisté et que nous pouvons donc en parler de visu. Il consiste à opérer une lecture du débat en utilisant la métaphore théâtrale comme proposé notamment par Erving Goffman (1991)5. Notre adoption de ce parti-pris théorique n’est pas arbitraire. Nous estimons en effet que la session des délibérations du conseil communal présente plusieurs similitudes avec une pièce de théâtre. D’abord, l’organisation scénarisée de ladite session suppose que chaque intervenant dans le débat est un élément actif du spectacle, que ce soit en tant qu’acteur (comédien) s’il veut participer activement au débat pour renforcer sa légitimité politique ou en tant que spectateur s’il veut éviter de courir le risque de s’exposer au public, étant donné que la session se déroule sous le contrôle vigilant de la population. Ces manières d’être que les élus doivent adopter renvoient aux notions de représentation publique et de rôle social. En second lieu, l’activité, aussi bien des élus que du directeur de l’Agence du Bou Regreg au sein desdites délibérations, est une « activité cadrée », s’inscrivant dans ce qu’Erving Goffman nomme le « cadre théâtral6 ». Pour les élus, en effet, ces délibérations doivent se tenir conformément au règlement intérieur du conseil municipal. Pour le directeur de l’Agence, par contre, il ne s’agit que d’une étape dans le long processus d’élaboration du projet, une étape parmi d’autres, certes importante dans la mesure où elle permet de « légaliser » la mesure d’expropriation pour la moitié de l’assiette foncière constituée par des terrains de particuliers, mais qui ne devrait pas retarder ce processus en remettant en cause la plupart des options du projet. Enfin, ces « lieux de l’action » (Goffman, 1991, p. 121) offrent, pour les élus locaux en tant que candidats potentiels aux prochaines élections, une occasion en or en ce qu’elle leur permet de s’adresser directement à leur électorat et indirectement aux décideurs au travers de leurs prises de parole en public.

  • 7 Sur la question de la « prise de parole » (voice), voir D. Cardon, J.P. Heurtin, C. Lemieux, 1995, (...)

6Et c’est justement cette prise de parole en public7 dont nous traiterons les contenus lors de notre analyse de la « mise en récit » des acteurs. En effet, la session des délibérations communales est un moment de prise de parole par excellence. Elle constitue une tribune inespérée où se rejouent à chaque moment les élections municipales, ce qui explique le recours à des interventions plus ou moins argumentées, mais aussi à la « violence symbolique » pour reprendre une expression de Pierre Bourdieu (1989). 

  • 8 Bien qu’une véritable observation participante ait nécessité que nous participions activement au dé (...)

7Force est de reconnaître que pour atteindre nos objectifs, il nous a fallu effectuer un travail méticuleux d’observation, de retranscription et d’analyse, aussi bien des réactions et émotions que du discours des acteurs impliqués. Outre le fait que nous avons assisté personnellement aux délibérations de Salé en tant que citoyen « ordinaire » – on pourrait de ce fait considérer notre présence comme de l’observation participante8 –, nous avons approfondi notre analyse grâce à l’analyse d’un procès-verbal complet établi par les élus de Salé. En effet, à l’instar des autres sessions du conseil communal de Salé, toutes les interventions faites lors des délibérations de ce conseil sur le projet de PAS du Bou Regreg ont été enregistrées sur une bande sonore, avant d’être retranscrites intégralement dans un procès-verbal (PV). Ce PV de 73 pages a constitué pour nous une mine d’or, car il nous a permis d’approfondir les constatations que nous avions faites en séance et de mieux analyser les stratégies tant des élus de Salé que du directeur de l’Agence pour l’aménagement du Bou Regreg.

8Toutefois, avant de présenter les résultats de notre analyse et mettre en lumière les points communs et les divergences entre les stratégies déployées par les élus de Rabat et ceux de Salé, nous estimons qu’une présentation de la répartition des pouvoirs entre les protagonistes est nécessaire afin de mieux comprendre l’engouement participatif des élus et surtout leur engagement public. À ce titre, nous émettons l’hypothèse que la nouvelle répartition des pouvoirs entre le maître d’ouvrage et les élus a joué un rôle tout aussi important que le contexte pré-électoral, en tant qu’elle a servi de catalyseur à la mobilisation des élus, particulièrement ceux de Salé, contre le projet d’aménagement de la vallée du Bou Regreg.

Le Plan d’aménagement spécial (PAS) de la vallée du Bou Regreg placé hors de prise des élus locaux

9La loi n° 12-90 relative à l’urbanisme stipule que « [tout] projet de plan d’aménagement est établi à l’initiative de l’Administration avec la participation des collectivités locales » (article 23). Même si, généralement, les plans d’aménagement (PA) sont lancés officiellement par la direction de l’Urbanisme (DU) du ministère de tutelle ou par les agences urbaines (après le transfert en 2000 des compétences de la DU à ces entités en ce qui concerne les études) à travers des appels d’offres ouverts, cela n’a pas empêché les communes concernées par lesdits PA d’être associées à la prise de décision au cours de cette phase préliminaire. Elles participent notamment à l’élaboration des termes de référence de l’étude, et leurs représentants siègent dans la commission d’ouverture des plis aux côtés du commanditaire et des représentants des départements ministériels concernés. Ainsi, au cours de la phase de conception d’un PA, les communes concernées reçoivent, au même titre que les autres départements ministériels, tous les rapports intermédiaires (rapport-diagnostic, orientations et variantes d’aménagement) pour étude et avis, et ce conformément aux dispositions de la circulaire ministérielle n° 005 de 1994 relative aux procédures d’étude, d’instruction et d’approbation des plans d’aménagement.

10La loi n° 16-04 relative à l’aménagement et à la mise en valeur de la vallée du Bou Regreg a modifié l’ordre des choses. Elle a en effet décidé que « le projet de plan d’aménagement est établi par l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bouregreg » (article 9). Elle ne mentionne nulle part (ni dans la loi ni dans le décret pris pour son application) la participation des collectivités locales concernées à l’élaboration du PAS, en dehors de l’avis qu’elles sont appelées à donner au cours des délibérations communales, étant entendu que cet avis est, comme nous allons le voir ci-après, purement consultatif.

11Force est de constater que les dispositions de la loi n° 16-04 font en sorte que les conseils communaux concernés par le projet de PAS ne sont habilités qu’à se prononcer sur le projet sans qu’ils aient la moindre garantie que leurs observations seront prises en considération. Cette loi, rappelons-le, précise en son article 19 que « les observations formulées au cours de l’enquête, y compris les propositions formulées par la ou les administrations compétentes et par le ou les conseils communaux et d’arrondissement concernés, sont étudiées par l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg ». Ainsi, les observations des conseils communaux de Rabat et Salé sur le Plan d’aménagement spécial ont-elles été étudiées uniquement par l’Agence du Bou Regreg, qui se trouve ainsi, comme nous l’avons déjà dit, érigée en juge et partie, et ce par dérogation à la réglementation en vigueur, et particulièrement aux dispositions du décret pris pour l’application de la loi n° 12-90 relative à l’urbanisme et de la circulaire ministérielle n° 005 de 1994.

12La plupart des élus de Salé qui sont intervenus dans la session du conseil communal consacrée à la discussion du projet de PAS du Bou Regreg ont donc estimé que leurs avis n’avaient pas été sollicités lors de l’élaboration dudit projet et que leur rôle se réduisait donc, soit à ratifier le projet de PAS tel quel, soit à le désapprouver par un vote sans que ses principales orientations n’aient été négociées avec leur participation. Même si, dans la nouvelle répartition du pouvoir entre le maître d’ouvrage et les élus, on fait appel à la loi et, donc, à une certaine autorité, il n’en reste pas moins que, pour le législateur, le choix de cette formule décisionnelle vise à réunir les conditions de réussite du projet du Bou Regreg et à éviter les intrigues politiques d’élus qui sont accusés de privilégier leur intérêt personnel à court terme, alors que le législateur, lui, viserait au contraire à assurer la pérennité du projet par-delà les changements politiques. Cette volonté, qui s’est traduite entre autres par la création de l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg, a été publiquement signifiée par le directeur de cet établissement public qui a, rappelons-le, qualifié la loi n° 16-04 relative à l’aménagement et à la mise en valeur de la vallée du Bou Regreg de texte « intelligent ».

13Outre le fait qu’il a placé le maître d’ouvrage en situation de juge et de partie, le législateur a réduit également le délai d’étude et de formulation des propositions tel qu’accordé auparavant aux conseils communaux concernés :

« La ou les administrations compétentes et lesdits conseils [communaux et d’arrondissement concernés] peuvent formuler des propositions sur ledit projet dans le délai d’un mois à compter de la date à laquelle ils ont été saisis. À défaut de faire connaître leur avis dans ce délai, la ou les administrations compétentes et lesdits conseils sont censés ne pas avoir de propositions à émettre. » (Article 10 de la loi n° 16-04.)

14Ce n’était pas le cas dans la loi n° 12-90 relative à l’urbanisme, car son article 24 se rapportant aux dispositions relatives à l’étude des plans d’aménagement et à la procédure d’instruction et d’approbation prévoit un délai de deux mois pour que lesdits conseils formulent leurs observations. La réduction du délai à un mois est considérée par certains élus comme laissant un délai très insuffisant, eu égard à l’importance de la population dans la zone du projet (des milliers d’habitants), à l’ampleur du projet – lequel prévoit une multitude d’actions à court, moyen et long terme – et à l’étendue d’un territoire qui avoisine les 6 000 hectares.

15Les deux dérogations que nous venons de signaler à la réglementation de l’urbanisme en vigueur montrent que, pour employer le langage des spécialistes des sciences de la négociation, le législateur a permis à un seul acteur, en l’occurrence le maître d’ouvrage, de s’emparer de la « valeur disponible » avant même la négociation, dans le but d’aborder celle-ci en position de force (A. Lempereur et A. Colson, 2010, p. 86). Ces spécialistes affirment que cette manière de faire comporte de nombreux risques, car « ce que l’on s’approprie par la force et par l’excès, il est rare qu’on puisse le garder en toute légitimité » (p. 86). Assimilant cette manière de faire à une « logique de pure appropriation guidée par le mépris des besoins de l’autre », Alain Lempereur et Aurélien Colson vont jusqu’à considérer que le fait de « refuser d’associer l’autre, ne rien partager avec lui, ou trop peu, c’est le meilleur moyen de s’aliéner autrui, souvent sans appel » et que « ces autres formeront peu à peu une coalition aux effets boomerang » (p. 87). Et c’est exactement ce qui s’est passé lors des délibérations du conseil de la Commune urbaine de Salé sur le projet de PAS du Bou Regreg.

Les délibérations du conseil communal de Salé : l’expression de fortes tensions aboutissant au rejet du projet de PAS

  • 9 Cette attitude du directeur a été considérée par les élus de Salé comme une « stratégie d’évitement (...)

16Le démarrage de la séance du conseil communal consacrée à l’examen du projet du PAS du Bou Regreg était prévu le 28 octobre 2008 à 10 heures 30, mais à l’heure prévue, il fut constaté l’absence du directeur de l’Agence du Bou Regreg, lequel avait programmé ce matin-là une conférence de presse9 ! Face au refus des élus de délibérer en l’absence du directeur de l’Agence, premier responsable du projet de PAS, celui-ci n’a rejoint l’assistance qu’en fin d’après-midi. C’est alors qu’une synthèse des observations des élus a été présentée par le maire de Salé, président de séance, à la suite de quoi le directeur de l’Agence a apporté des réponses auxdites observations, réponses suivies à leur tour des réactions émanant des élus.

17L’analyse de cette situation d’interaction inédite, qui met face à face les élus locaux et le maître d’ouvrage sous le contrôle vigilant du public, fait ressortir certaines caractéristiques spécifiques de ce projet par rapport aux plans d’aménagement « classiques ».

Une participation importante au débat des élus quelle que soit leur couleur politique10

  • 10 Il y a lieu de souligner que l’appartenance des élus à tel ou tel parti politique, telle qu’indiqué (...)

18Les délibérations de la Commune urbaine de Salé sur le projet de PAS du Bou Regreg ont eu lieu en présence d’un nombre très élevé d’élus. En effet, sur les 71 membres que compte le conseil, 56 étaient présents, ce qui n’est pas du tout fréquent pour les sessions ordinaires. Cette séance a été présidée par le maire de Salé, qui a joué le rôle d’animateur en introduisant et clôturant la séance et de régulateur des tours de parole entre les élus et le directeur de l’Agence. Le maire de Salé n’avait, toutefois, pas une grande marge de manœuvre dans la mesure où une réunion du bureau du conseil communal tenue la veille de ladite session avait décidé que la parole serait donnée respectivement aux présidents des arrondissements de Lamrissa, Hssaine, Bettana, puis aux autres élus qui en feraient la demande.

19Mis à part le maire de Salé, qui est tenu d’intervenir de par sa fonction de président de séance, les autres élus de la ville se sont partagés entre deux positions : la « prise de parole » et l’écoute. Cette différence de comportement est inhérente à l’incertitude qui caractérise tout débat public. À ce sujet, Laurent Mermet (2007, p. 371) affirme que « personne n’est en capacité de dire exactement ce que ses interventions dans le débat sont susceptibles de produire en aval, dans la décision. Du coup, chacun s’interroge : y a-t-il une prime à l’expression, ou une prime au silence ? ».

  • 11 Il s’agit des élus suivants : 1. Saïd Moukja (PND) ; 2. Ahmed Soufiani (USFP) ; 3. Abdessalam Louri (...)
  • 12 Il s’agit des élus suivants : 1. Ahmed Mounir (RNI) ; 2. Abdellah Chahouad (PJD) ; 3. Addi Zahem (M (...)

20Les élus de Salé qui ont concrétisé leur mission de porte-parole de la population au cours desdites délibérations constituent presque la moitié des élus présents. Ainsi, 22 élus11 (sur les 55 présents, le maire mis à part) ont pris la parole, tandis que 5 autres12 ne sont pas intervenus, mais ont voté le rejet du projet de PAS par le conseil communal en fin de séance. Cette implication des élus reflète une logique de positionnement dans le débat qui s’inscrit dans le cadre de la compétition politique locale. Ainsi, aux yeux de cette catégorie d’élus, le débat constitue une épreuve de légitimité extrêmement décisive.

21Paradoxalement, en se cantonnant à de la figuration, les quelques élus qui ont renoncé à se positionner comme porte-parole de leurs mandants ont été réduits au rang de spectateurs. À l’instar des habitants qui ont choisi de « boycotter » l’enquête publique, ces élus silencieux considéraient en effet que la participation était potentiellement coûteuse, dans la mesure où « participer au débat, c’est de fait s’exposer à sa logique de publicité et d’être contraint d’exprimer et d’argumenter une position » (R. Lefebvre, 2007, p. 210).

  • 13 L. Blondiaux, cité par P. Sadran (2007, p. 142).

22Cette différence d’attitude des élus de Salé à l’égard des délibérations communales sur le projet de PAS du Bou Regreg s’explique par le fait que les élus, ici comme ailleurs, « se positionnent de manière très différente selon la façon dont le projet affecte leur territoire d’élection, selon leur vision du caractère plus ou moins ouvert et décisif du débat, selon les conséquences positives ou négatives qu’ils anticipent du projet13 ». Une telle position pourrait cependant déboucher sur l’instrumentalisation du débat et le machiavélisme si jamais les conditions d’un véritable débat n’étaient pas réunies, comme le suggèrent les auteurs d’Agir dans un monde incertain :

« Oui, les acteurs sont calculateurs, cyniques, machiavéliques. Mais ils le sont tous. Et ils sont tous à égalité lorsque cette habileté est appliquée au calcul des procédures plutôt qu’au calcul des décisions et lorsque ce calcul se déroule dans un espace public ouvert aux groupes insatisfaits des procédures existantes. » (M. Callon et al., 2001, p. 338.)

23Au niveau de l’appartenance politique, les 28 élus qui ont pris position au cours desdites délibérations (le maire + 22 intervenants + 5 votants) appartiennent à 7 partis différents, dont les uns participent à la majorité du conseil communal de Salé et les autres à l’opposition. Ce sont les élus du parti du maire, le Mouvement populaire (MP), qui se sont le plus manifestés (9 élus), suivis par ceux du Parti de la justice et du développement (PJD) (6 élus), puis ceux du Rassemblement national des indépendants (RNI) (4 élus), du parti de l’Istiqlal (PI) et de l’Union socialiste des forces populaires USFP (3 élus), du Parti national démocrate PND (2 élus) et, enfin, du Front des forces démocratiques (FFD) avec un seul élu. Comme les échéances électorales étaient présentes à l’arrière-plan de la quasi-totalité des interventions des élus, le projet de PAS a entraîné la mobilisation aussi bien des élus des partis de la majorité du conseil de Salé (MP, PJD, RNI, FFD) que de ceux de l’opposition (USFP, PI, PND).

La présence massive des citadins « ordinaires »

24Ces délibérations du conseil communal de Salé se sont déroulées devant un public inhabituellement nombreux, qui a profité du fait que la séance était publique pour venir en masse. Les élus « actifs » se sont ainsi trouvés, de fait, soutenus par le public.

  • 14 Intervention de l’élu Mohammed Allahya aux délibérations communales de Salé sur le PAS du Bou Regre (...)

25Non seulement la salle était archicomble, mais un nombre pratiquement égal de spectateurs était réuni en dehors de la salle, à l’extérieur, brandissant des banderoles affichant des « slogans-choc » comme : « Oui à l’investissement, non à la spoliation du foncier »  ; « Non à l’exploitation »  ; « Oui à l’investissement, Oui à la transparence, Non à l’escroquerie et aux magouilles »  ; « Non à la spoliation des pauvres et ayants droit ». Le public présent dans la salle n’a pas fait uniquement acte de présence, mais il a parfois réagi par des applaudissements et chuchotements, voire en intervenant directement et en interrompant un orateur. Ces comportements ont été à l’origine de plusieurs interruptions des discours et ont nécessité des rappels à l’ordre lancés par le président de séance, lequel a demandé à l’auditoire plus de calme et d’assiduité. Ce rappel à l’ordre a été également réclamé par un autre élu, lequel a précisé que « les applaudissements aux interventions seront les bienvenus si jamais on débouche sur un résultat en faveur de toutes les parties concernées par le projet14 ».

26Comme l’a souligné Agnès Witko (2004, p. 183) dans son analyse d’une séance plénière d’un conseil municipal en France, la place de l’auditoire dans une délibération du conseil communal est paradoxale dans la mesure où cet auditoire semble jouer un rôle à la fois périphérique et central : rôle périphérique parce que le cadre participatif l’installe dans un rôle d’auditoire « muet »  ; et rôle central, en ce que ce même auditoire a une fonction de contrôle de ce cadre en témoignant sur place de la bonne application des règles des échanges, d’une part et, d’autre part, en se prononçant sur les résultats du jeu politique dans son verdict différé au jour du scrutin.

27Toutefois, le public ne saurait se réduire au seul public physiquement présent lors de cette séance plénière du conseil communal. En effet, même si aucun article de presse n’a relaté l’ensemble des débats qui ont eu lieu au cours desdites délibérations, d’autres personnes concernées par le projet de PAS du Bou Regreg ont pu prendre connaissance, principalement par le bouche-à-oreille, du déroulement des délibérations communales de Salé. En témoigne l’arrêt des mobilisations des habitants à l’issue de ces délibérations, ce qui semble traduire leur satisfaction d’avoir constaté que leurs représentants avaient bien défendu leurs positions.

Unanimité des élus quant à la nécessité de la présence du directeur de l’Agence lors de la séance du conseil municipal15

  • 15 Il y a lieu de préciser d’emblée que toutes les citations ci-après, qu’elles reproduisent les propo (...)

28Le démarrage des discussions publiques sur le projet de PAS du Bou Regreg a, rappelons-le, été retardé par l’absence du directeur de l’Agence du Bou Regreg. Ceci a poussé le maire de Salé, président de séance, à demander aux élus de décider s’ils voulaient discuter le projet de PAS en l’absence du directeur ou s’ils préféraient reporter la séance jusqu’à son arrivée. Un premier tour de table a révélé une quasi-unanimité quant à la nécessité de la présence du directeur de l’Agence aux travaux de la session, son absence ayant même suscité la colère de certains élus. En définitive, la quasi-totalité des élus a considéré que « sa présence au conseil de la préfecture de Salé et aux délibérations du conseil communal de Rabat et son absence aux délibérations de Salé est une humiliation et une sous-estimation des élus de Salé en premier lieu et des habitants de Salé en second lieu » (Ahmed Soufiani)  ; d’autres ont déclaré qu’il s’agissait d’« une marginalisation et une sous-estimation du conseil [de Salé] et des citoyens » (Abdessalam Lourika). Deux autres élus ont estimé que la présence du directeur de l’Agence du Bou Regreg était obligatoire :

« La présence du directeur est obligatoire, car c’est une question de prise de décision et non pas une question de présentation, de précision ou d’information des citoyens sur le PA ou autre chose. » (Ali Assermouh)

« La preuve [du caractère obligatoire de cette présence], c’est la présence de cette masse de population concernée par le projet, dont certains seront expulsés ou subiront diverses répercussions quand il sera mis en œuvre. » (Mohammed Laalou)

29Un autre élu a même tenu à préciser ceci :

« Nous avons appelé hier au téléphone le directeur pendant la réunion du bureau du conseil pour l’informer de la nécessité de sa présence à cette séance qui va commencer à 10h30, et nous avons insisté sur ce point auprès de son collaborateur M. Kamal [Boussalah]. » (Abdellatif Soudou)

30Certains élus sont allés jusqu’à considérer que le fait de programmer une conférence de presse au moment même où s’ouvrait la séance des délibérations à Salé pouvait être interprété comme « une sorte d’échappatoire, sachant que nous devrions assister à cette conférence en compagnie des habitants. Cette question [du PAS] ne doit pas s’accompagner de ce genre de pratique, car il nécessite de la précision et de la confiance entre les responsables et les habitants afin d’atteindre les objectifs escomptés par le projet » (Larbi Aït Slimane).

31Pour montrer le sérieux de leurs revendications, les élus ont refusé d’entendre, à la place du directeur, un exposé des représentants de l’Agence. Cette position a été justifiée par un élu :

« Nous ne doutons pas de la qualité des représentants de l’Agence, mais nous avons des questions qui nécessitent des réponses et des décisions au nom de l’Agence. » (Abdessalam Lourika)

32Un autre élu a fait remarquer à ce sujet :

« L’exposé dont il est question maintenant a déjà été présenté devant les élus de l’arrondissement de Bettana. Cela consistait en des généralités dépourvues de précisions techniques particulières. Bien plus, la représentante de l’Agence qui a présenté cet exposé a quitté la séance avant que le conseil d’arrondissement ne termine ses observations ! Je pense que ce conseil mérite du respect et de la considération, car il représente les habitants de la ville de Salé. Il ne faut pas se comporter avec lui ainsi  ; sinon il faut nous dire quelle est la différence que fait l’Agence entre la ville de Salé et celle de Rabat ! Ayant été présent à Rabat, le directeur doit aussi être présent à Salé, qui abrite plus de population et qui compte plus de gens qui sont lésés. Il doit entendre de vive voix les interventions des élus et répondre à leurs questions devant les habitants ici présents. » (Abdellatif Soudou)

33Toutefois, cette unanimité sur la nécessité de la présence du directeur de l’Agence du Bou Regreg aux délibérations du conseil de Salé sur le projet de PAS ne doit pas occulter une divergence des élus quant à l’intérêt effectif de cette présence. En effet, si certains élus sont optimistes et pensent que cet événement est décisif pour les citoyens concernés par le projet et qu’il faut reporter la discussion jusqu’à l’arrivée du directeur parce qu’il est le seul habilité à trancher sur les questions soulevées, d’autres font plutôt part de leur pessimisme ou s’en tiennent à une position sceptique, qu’ils qualifient de réaliste, à l’image de l’élu qui déclare :

« Pour être sincère avec les citoyens, il faut souligner que le directeur ne changera rien étant donné qu’il est un fonctionnaire relevant d’une administration qu’il va défendre et non pas défendre les habitants. Car comment le directeur ou ses représentants pourraient-ils rentrer en contradiction avec leur propre travail ? Donc le directeur n’aidera pas les habitants, celui qui peut les aider, c’est le conseil communal, donc la présidence doit chercher les solutions favorables aux habitants. Je suis pour le report même si la présence du directeur est inutile : c’est nous qui allons discuter la question et la préciser et qui pouvons transmettre nos doléances à cet effet. D’un autre côté, l’Agence a une loi spécifique et personne n’a le pouvoir sur elle, quelle est [donc] l’utilité [de la présence] du directeur ? » (Brahim Mazoz)

  • 16 . D’après un entretien effectué le jour des délibérations de Salé (28 octobre 2008) avec Maître Tar (...)

34Pour sortir de l’impasse, certains élus ont proposé le report de la séance à une date ultérieure, en présence du directeur de l’Agence. Cette proposition a été considérée par certains observateurs comme un « complot » à l’encontre des habitants, puisque, sur le plan juridique, le jour où se tenait la session ordinaire (le 28 octobre 2008) était le dernier jour où le conseil était habilité à se prononcer sur le PAS16.

  • 17 . En acceptant de reporter la discussion du projet de PAS à 17h30 (c’est-à-dire après l’expiration (...)

35Conscients que cette question de date risquait de provoquer l’irrecevabilité de leurs observations, la plupart des élus ont demandé au maire d’appeler le directeur pour fixer un rendez-vous le jour même, en insistant pour qu’il vienne en personne, en tant que premier responsable de l’Agence, pour apporter les précisions et les réponses appelées par leurs questions. Appelé à deux reprises par l’un de ses représentants au cours des premières discussions, le directeur de l’Agence s’est enfin engagé à rejoindre la séance en fin d’après-midi17. À ce moment-là, les habitants avaient regagné la salle.

Divergence des élus quant à l’organisation des interventions ou « le débat sur le débat »

  • 18 Il s’agit de l’élu Ahmed Soufiani.
  • 19 Il s’agit de l’élu Larbi Aït Slimane.

36Une fois que le directeur de l’Agence a rejoint la séance, les élus se sont partagés sur la manière d’organiser les interventions. Nous avons ainsi assisté à des sortes de « débats sur le débat », selon l’expression de Jean-Michel Fourniau (Revel M. et al., 2007, p. 15). Les membres du bureau du conseil avaient décidé, dans une réunion tenue la veille, qu’il faudrait commencer par donner la parole aux présidents des arrondissements pour synthétiser les observations issues des délibérations de leurs conseils [d’arrondissement] sur le projet, avant les autres membres du conseil communal. En séance, cette décision a été remise en question par d’autres élus qui, sans s’opposer à la priorité donnée aux présidents des arrondissements, ont exigé l’application stricte du règlement intérieur du conseil qui stipule l’ouverture d’une première liste, puis, le cas échéant, d’une seconde liste d’intervenants. Un élu a motivé ses réserves quant à la priorité accordée aux présidents des arrondissements par le fait qu’il avait précédemment assisté à une réunion au siège de la préfecture où la parole avait été exclusivement donnée à ces présidents au détriment des autres élus, et qu’il ne voulait pas que cela se reproduise18. Un autre élu a expliqué qu’il existe dans les conseils d’arrondissement des élus d’opposition dont les « sensibilités politiques » ne se retrouvent pas dans le conseil de la ville et que, en conséquence, il faudrait, selon lui, s’attacher en priorité à trouver un équilibre entre les interventions de la majorité et celles de l’opposition, de manière à ce qu’aucune partie ne prédomine sur l’autre19.

37Faisant suite à cette demande, le président de séance a proposé d’accorder 5 minutes à chaque intervenant. Ce temps a été jugé insuffisant par deux élus, dont un parmi eux a argumenté sa position :

« C’est un cas exceptionnel et nous n’étudions pas un plan d’aménagement chaque année, c’est le devenir de l’ensemble de la zone et c’est l’un parmi les plus grands projets à l’échelle nationale  ; nous ne pouvons pas en parler en 5 minutes, d’autant plus que le règlement intérieur du conseil énonce une durée [maximale] de 10 minutes. » (Mohammed Laalou)

38C’est alors que le président a adopté une solution de compromis qui consiste à appliquer le règlement intérieur du conseil (10 minutes pour chaque intervenant) tout en accordant la priorité aux présidents des arrondissements pour s’inscrire dans la première liste, suivis des autres membres du conseil comme cela avait été décidé lors de la réunion du bureau du conseil communal tenue la veille des délibérations.

Unanimité des élus sur le rejet du projet de PAS

  • 20 Il s’agit des élus suivants : 1. Driss Sentissi (MP) ; 2. Ahmed Soufiani (USFP) ; 3. Abdessalam Lou (...)

39À l’issue des interventions des élus, le conseil de la Commune urbaine de Salé a désapprouvé à l’unanimité le projet de Plan d’aménagement spécial (PAS) de la vallée du Bou Regreg dans sa version versée dans la procédure de l’enquête publique et des délibérations communales. Il n’y a eu aucune abstention à ce sujet. Cette décision a été prise par les 22 élus20 qui sont restés jusqu’à la fin de la séance, clôturée à 11 heures du soir.

  • 21 Il s’agit des élus suivants : 1. Brahim Mazoz (PND) ; 2. Al Arbi Aït Slimane (USFP) ; 3. Abdellah R (...)
  • 22 En l’occurrence l’élu Omar Sentissi (MP), président de l’arrondissement de Laayayda.

40Ce sont pratiquement les mêmes élus que ceux qui sont intervenus en séance, à l’exception de 6 élus dont 5 ont quitté la salle avant les délibérations21 et un élu représentant un arrondissement situé en dehors du périmètre d’aménagement du projet22. Par ailleurs, 3 élus du MP « intervenants » ont cédé la place à deux élus du même parti « votants ». Un élu du PI a été remplacé lors du vote par son coéquipier. Enfin, deux élus de l’USFP et du PND « intervenants » n’ont pas voté alors que deux élus du RNI et du PJD qui n’étaient pas intervenus au cours du débat ont voté sur le projet. Ces changements de rôle n’ont, toutefois, pas influencé la répartition globale (en fonction de leur appartenance politique) des élus qui se sont publiquement manifestés au cours desdites délibérations.

41Toutefois, cette unanimité sur le rejet du projet de PAS du Bou Regreg ne s’explique pas uniquement par le contexte pré-électoral. Certes, ce contexte a beaucoup influencé la décision des élus, mais il n’en demeure pas moins que la manière même dont s’est déroulée la séance plénière des délibérations du conseil communal y a également contribué. L’absence du directeur de l’Agence en début de séance a en effet suscité, comme on l’a vu, un sentiment de frustration et de colère de la part des élus de Salé, lesquels ont adopté plusieurs stratégies discursives en réaction à ce qu’ils ont considéré comme étant une humiliation qui leur était faite. De quelles stratégies s’agit-il ? À quoi renvoient-elles ? Les élus se sont-ils confinés dans une logique de contestation, ou bien sont-ils entrés dans une logique de proposition ?

Des élus de Salé plutôt « offensifs », mais dévoilant des stratégies assez diversifiées

  • 23 Dans ce contexte assez tendu – dont nous avons été assez souvent un observateur direct –, il nous e (...)

42L’analogie avec le monde du théâtre (E. Goffman, 1991)23 nous a permis de comprendre le contexte dans lequel se sont déroulées les délibérations communales de Salé à propos du projet de PAS du Bou Regreg. Elle est toutefois insuffisante pour apprécier à leur juste importance les « jeux stratégiques » des moments d’interaction  ; d’où l’intérêt d’analyser le contenu du discours ou la « prise de parole » en public des élus.

43D’une manière générale, les élus combinent, lorsqu’ils interpellent le directeur de l’Agence ou le public présent dans la salle, un ton direct, acerbe, voire agressif et un ton plus cordial. Le discours cordial est utilisé par les élus lorsqu’ils saluent le soutien royal au projet et invoquent le côté affectif du directeur de l’Agence. Le discours agressif, quant à lui, est employé pour caractériser notamment l’approche adoptée par l’Agence dans l’élaboration dudit projet. À ce titre, les révélations des élus de Salé vont très loin puisqu’ils s’en prennent ouvertement aux représentants et au directeur de l’Agence, voire à certains de leurs propres collègues. Ce comportement renvoie à la notion de « coups » proposée par Michel Dobry (1986, p. 21), à savoir « les actes et les comportements individuels ou collectifs qui auront pour propriété d’affecter soit les attentes des protagonistes d’un conflit concernant le comportement des autres acteurs, soit ce que Goffman appelle leur situation existentielle, soit encore, bien entendu, les deux simultanément ».

44Les élus de Salé ont clairement intégré le moment des délibérations communales à leur stratégie d’action. Pour cela, ils reprennent les thèmes soulevés par leur électorat au cours de l’enquête publique, en bousculant parfois le maître d’ouvrage (ton vif, accusations, menaces, etc.), mais en entrant simultanément dans une logique de proposition qui leur permet de conserver leur capacité de contestation. Il en résulte un caractère contradictoire de la session, celle-ci ressemblant à une séance de tribunal : d’un côté, des élus qui contestent le projet, dramatisent certaines situations et accusent le maître d’ouvrage  ; d’un autre côté, un maître d’ouvrage qui se livre à un exercice de justification des options du projet. Si cet antagonisme stéréotypé fait la fragilité du processus, il en fait aussi le caractère démocratique (M. Revel et al., 2007, p. 14). On retrouve d’ailleurs de telles oppositions dans le cadre des débats publics en France ou dans celui des bureaux d’audience publique pour l’environnement (BAPE) au Canada (A. Beauchamp, 2006, p. 47).

  • 24 Perdre la face ou faire bonne figure constituent l’un des principaux modèles de comportement rituel (...)

45La conséquence de cette façon d’envisager la discussion est que le débat devient « cornélien », voire « autiste ». Cela ressemble à une discussion à bâtons rompus où chaque acteur, pour ne pas « perdre la face » – selon l’expression d’Erving Goffman (1974)24 –, choisit de camper sur ses positions initiales. Plus encore, des risques inhérents au débat public lui-même peuvent facilement être encourus (C. Blatrix, 2007, p. 154). Ainsi, à l’occasion des délibérations communales de Salé, des compromis préalables ont été révisés et certaines boîtes noires rouvertes. C’est par exemple le cas de la convention conclue entre l’AAVB et la Commune urbaine de Salé concernant le transfert à l’Agence du terrain support du stade « Al Massira Al Khadra » et d’autres équipements de la Commune, convention dont les élus ont demandé une révision à la lumière des nouvelles dispositions du projet ainsi que des revendications ayant trait à la définition de la notion d’intérêt général et à celle de légitimité.

  • 25 Ballan (2005, p. 20). Cité par Rémy Lefebvre (2007, p. 210).

46Par ailleurs, le projet d’aménagement de la vallée du Bou Regreg délimite un périmètre qui est, rappelons-le, à cheval sur plusieurs communes ou arrondissements des villes de Rabat et de Salé. Par conséquent, ses enjeux transcendent les échelles locales auxquelles se situe habituellement l’action des élus. Analysant les stratégies des acteurs dans un système d’action concret, Erhard Friedberg (1993, p. 234) précise que ceux-ci n’hésitent pas à « déplacer les enjeux d’un système où ils sont perdants à un autre système où le terrain leur est favorable ». D’où le recours à « la modalité localisée du débat qui consacre l’entre-soi de la communauté locale et […] confère [aux élus] de plus fortes ressources25 ». C’est précisément le cas pour les élus, tant de Rabat que de Salé, qui ont procédé à la territorialisation du débat en s’appropriant toutes les revendications de leur électorat. Cette territorialisation s’est en outre accompagnée d’un réel effort de montée en généralité et de formulation de propositions concrètes, particulièrement de la part des élus de Salé.

47L’analyse des interventions des élus de Salé au cours des délibérations de leur conseil communal sur le projet de PAS du Bou Regreg fait ressortir trois caractéristiques majeures : l’omniprésence de thématiques se rapportant aussi bien au projet qu’au processus de son élaboration et l’usage de tactiques et de manœuvres visant sinon à convaincre l’auditoire et le maître d’ouvrage, du moins à les influencer ainsi que le rôle très particulier joué par le Parti de la justice et du développement (PJD), lequel s’est distingué par la réalisation d’une note de synthèse de ses observations préparées à l’avance, assortie de ses propres propositions.

La grande diversité des thématiques abordées par les élus

48Les interventions des élus de Salé s’articulent autour de six thématiques récurrentes : l’adoption par le maître d’ouvrage d’une approche technocratique, l’extension du périmètre du projet et de la superficie urbanisable par rapport la version initiale du projet approuvée par le Parlement, l’iniquité du zonage, la question des expropriations et des modalités de leur mise en œuvre, le problème de la définition de l’utilité publique et la question de la légitimité des élus. Dans la mesure où ils ont été soulevés à la suite de l’intervention du directeur de l’Agence, les propos de ces élus renvoient à ce que Véronique Catherin appelle une « stratégie du « martèlement » qui prend la forme d’un contre-discours pour montrer une insatisfaction » (V. Catherin, 2000, p. 180). 

Un maître d’ouvrage accusé de comportement technocratique et d’être peu ouvert aux pratiques participatives

49Certains élus ont considéré que la démarche adoptée par l’Agence du Bou Regreg dans l’élaboration du projet était technocratique et peu favorable à la participation :

« Je pense que l’approche adoptée par l’Agence dans la gestion de ce dossier connaît une prédominance de décisions technocratiques prises dans les bureaux en dehors de la société et des instances élues. C’est le résultat de la gestion technocratique d’ingénieurs de haut niveau qui privilégient les aspects techniques. L’approche de gestion de ce dossier doit éviter au maximum les conflits avec les habitants. » (Larbi Aït Slimane)

50En ce qui concerne la question de la concertation avec les collectivités locales, un autre élu a dressé un bilan plutôt négatif :

« Bien que la loi prévoie la participation des collectivités locales à l’élaboration du plan d’aménagement, malheureusement, on ne nous a demandé notre avis qu’après son élaboration. Nous avons été écartés jusqu’à l’affichage du plan, ici, au siège de la commune, ce qui n’est pas acceptable. L’Agence doit adopter une approche participative avec les habitants dans le cadre d’un projet qui requiert leur consentement. » (Mohammed Laalou)

51En matière de communication, un autre élu a mis en cause l’efficacité des efforts déployés par l’Agence :

« À priori, tout le monde, y compris les habitants, espéraient assister à cette rencontre avec vous [s’adressant au directeur], car la communication a été quasi inexistante. » (Ahmed Soufiani)

52Pour un autre élu, les représentants de la population ne disposent sur ce dossier que des mêmes informations que celles accessibles au public, lesquelles, à défaut de concertations régulières avec le maître d’ouvrage, risquent d’être mal assimilées, comme cet élu lui-même l’a constaté à ses dépens, puisqu’il a confondu le projet global d’aménagement du Bou Regreg et sa seule deuxième tranche (séquence dénommée Amwaj) :

« Le projet du Bou Regreg est un investissement où la société Sama Dubaï participe à hauteur de 50 %, la CDG 20 %, l’Agence du Bou Regreg 20 % et la Caisse nationale des retraites 10 %. » (Abdellah Rehhali Semlali)

La contestation du périmètre du projet et de la superficie urbanisable

  • 26 Notons au passage que, à Barcelone, la pratique du grand périmètre d’aménagement a déjà été abandon (...)

53Les limites du périmètre du projet de PAS ont constitué un autre point de crispation qui a suscité des remises en question de la part de certains élus. C’est en effet une question-clé autour de laquelle se sont articulées plusieurs oppositions au projet26.

  • 27 Voir Bulletin officiel n° 5374 du 28 chaoual 1426 (1er décembre 2005).
  • 28 Il s’agit notamment des élus Lamkinssi, Benatia, Ben Brahim et Laalou.
  • 29 Détacher l’accusation du registre passionnel suppose non seulement de contenir ses émotions, mais a (...)
  • 30 La rhétorique est ici entendue comme la discipline qui étudie « la façon dont on amène les gens à c (...)
  • 31 D. Cardon, J.P. Heurtin, C. Lemieux, « Parler en public », Politix, vol. 8, n° 31, p. 9-10. Cité pa (...)

54Le point en débat est principalement celui qui part du constat qu’il existe une différence entre les limites du projet de PAS tel qu’il a été soumis au Parlement et tel qu’il est paru au Bulletin officiel27 en annexe de la loi n° 16-04 et celles du projet de PAS soumis à l’enquête publique et aux délibérations communales. Cela a été soulevé par plusieurs élus28. Chacun l’a abordé à sa façon, mais le plus important à noter est que cette question a permis à un élu en particulier de se distinguer par le nombre et la manière de formuler ses accusations à l’encontre du maître d’ouvrage. Il s’agit d’un élu du FFD, M. Mohammed Benatia, président de l’arrondissement de Hssaine, dont les habitants, rappelons-le, sont ceux qui se sont le plus mobilisés au cours de l’enquête publique. Pour convaincre tant les autres élus que le public présent dans la salle, cet élu a tenté de justifier sa dénonciation. Pour atteindre cet objectif, il ne s’est pas contenté d’exposer des faits, mais il a aussi tenté d’apporter des preuves tangibles à l’appui de ses accusations29 en recourant à des ressources aussi bien rhétoriques30 que documentaires31.

55Concernant les ressources rhétoriques mobilisées, elles sont principalement d’ordre juridique, comme l’a soulevé un autre élu qui a proposé une expertise indépendante pour régler ce litige  :

« C’est un problème juridique qui nécessite une expertise indépendante pour informer la population de la réalité des choses. » (Aziz Ben Brahim)

56Un autre a développé plus encore cette dimension juridique en apportant quelques exemples concrets de ce qu’il considère comme un « dépassement » de la loi  :

  • 32 Cet élu est docteur en droit de l’urbanisme, et il a occupé le poste de directeur de l’Institut nat (...)

« J’étais personnellement au Parlement lorsque le texte de loi relatif à l’aménagement du Bou Regreg a été présenté, et donc j’ai vu la carte délimitant le périmètre de l’Agence. Cette délimitation ne correspond pas à celle qui figure aujourd’hui dans le projet de PA. L’Agence a rajouté d’autres zones en violation de la réglementation en vigueur. Elle n’a pas le droit de procéder ainsi. Ceci va nous permettre de nous opposer sur le plan juridique  ; nous allons lui demander une chose simple, c’est que les services topographiques nous montrent le document original et sa relation avec le PA. Le document original ne comprend pas la zone de Bab Chaâfa. Ceci constitue un « dépassement de la loi ». S’ils veulent rajouter cette zone, qu’ils changent la loi. En tant que conseil [communal], nous devons défendre les intérêts et droits des citoyens. Ceci nous incite à nous opposer à cette nouvelle délimitation et à étudier le PA après avoir précisé le périmètre d’intervention de l’Agence tel qu’il a été mentionné dans la loi. » (Abdelilah Lamkinssi32)

57Si les ressources rhétoriques sont apportées par la plupart des élus pour argumenter leurs différentes positions, les ressources documentaires, quant à elles, ont été utilisées exclusivement par l’élu Benatia à propos de cette question du périmètre du projet.

58Pour convaincre son auditoire, cet élu a présenté une option qui prend le maître d’ouvrage à contre-pied. Et il l’a présentée en deux temps. Dans un premier, il s’est référé au texte du ministre de l’Intérieur présenté en 2005 au Parlement dans le cadre de la présentation de la loi n° 16-04  ; un texte dont il a fait une photocopie qu’il a distribuée aux élus en séance pour fournir la preuve de l’extension indue du périmètre du projet. Il a alors cité des exemples de zones considérées par lui comme ne faisant pas partie de la version initiale du projet :

« L’Agence a dépassé son périmètre d’intervention délimité auparavant. La nouvelle délimitation comprend Kariat Oulad Moussa, la zone de Hssaine, Sidi Hmida, Oulad Hlal et comprend six séquences. Nous insistons sur l’application de la présentation de Monsieur le Ministre [de l’Intérieur] dont j’ai une trentaine de copies que je vais distribuer à Messieurs les membres. Je veux que ce projet de loi soit appliqué tel qu’il a été approuvé par le Parlement. Monsieur le Ministre a parlé dans sa présentation du projet d’une superficie de 5 000 hectares, maintenant elle est devenue 6 000 ou 7 000 ou plus. Les parlementaires de la ville de Salé sont au courant de ce dépassement et le reconnaissent  ; et c’est ça notre problème principal, que ce soit au niveau de l’arrondissement de Bab Lamrissa ou de ceux de Hssaine ou Bettana. » (Mohammed Benatia)

59Dans un deuxième temps, cet élu s’est référé aux chiffres évoqués dans l’intervention du directeur de l’Agence pour tenter de prouver l’extension de la superficie ouverte à l’urbanisation :

« Le directeur a déclaré une superficie de 1 200 hectares ouverte à l’urbanisation, alors que j’ai devant moi les propos de Monsieur le Ministre de l’Intérieur qui évoque une superficie comprise seulement entre 500 et 600 hectares. » (Mohammed Benatia)

  • 33 Dans son ouvrage les Cadres de l’expérience, Erving Goffman affirme que « l’organisation significat (...)

60Ainsi, en rapportant la question du périmètre du projet et de la superficie ouverte à l’urbanisation à l’approbation de la loi n° 16-04 par le Parlement trois années auparavant, cet élu, tout comme celui qui l’a précédé, ont tenté de « rapprocher leur acte d’opposition à ces extensions de sa source » selon l’expression d’Erving Goffman (1991, p. 507)33, afin de mettre le doigt sur les origines du problème. De surcroît, en apportant les preuves documentaires nécessaires, cet élu a tenté de donner une crédibilité maximale à ses propos. Il s’est ainsi comporté à la fois comme un acteur « stratège » et comme un « animateur » (p. 514).

La remise en cause d’un zonage considéré parfois comme inéquitable

61D’autres dispositions du projet de PAS ont été critiquées par les élus de Salé, parce qu’ils les considéraient soit comme « inéquitables », soit comme contradictoires avec certains projets autorisés, soit encore comme incompatibles avec la réalité du terrain.

62L’une des critiques les plus fréquentes porte sur le zonage, qualifié par deux élus d’inéquitable. Ainsi l’un d’eux, faisant allusion à la zone de protection du cimetière Bab Maalka situé dans l’arrondissement de Lamrissa, a reconnu :

« Je ne comprends pas pourquoi la zone de protection du cimetière [Bab Maalka] a une emprise de 30 mètres, dès lors que tous les autres cimetières situés dans la commune n’ont pas de zone de protection. Et dans ce secteur particulièrement, il y a des maisons qui ont été épargnées de cette servitude car la zone de protection a concerné l’avenue Moulay Ali Cherif et non pas l’autre avenue [qui est son prolongement]. » (Mohammed Laalou)

63Le second élu contestataire a, quant à lui, insisté sur l’impact de cette iniquité du zonage :

« Le zonage a créé des problèmes entre héritiers en prévoyant dans les terrains de certains des zones d’immeubles et d’habitat résidentiel et dans les terrains des autres héritiers des espaces verts, ce qui a généré des conflits entre ces héritiers. » (Ali Assermouh)

64Quant à la contradiction de certaines dispositions du PAS avec certains projets autorisés à Kariat Oulad Moussa (arrondissement de Hssaine), elle a été soulevée par un élu :

« Des espaces verts et des terrains de sport ont été prévus sur l’emplacement de projets construits de manière réglementaire, approuvés par l’Agence urbaine et autorisés par les collectivités locales  ; il s’agit des secteurs 3 et 7 de Kariat. » (Azziz Addarif)

65Il y a lieu cependant de souligner à ce sujet que la loi n° 16-04 relative à l’aménagement et à la mise en valeur de la vallée du Bou Regreg a abrogé toutes les dispositions antérieures des autres documents d’urbanisme ou de planification :

« À compter de la date de publication au Bulletin officiel du décret portant approbation du plan d’aménagement, les dispositions de ce dernier l’emportent, en cas de divergence, sur celles des documents d’urbanisme et sur celles, le cas échéant, de tout autre plan sectoriel, notamment celles du Plan directeur d’aménagement intégré des ressources en eau, applicables à l’intérieur de la zone couverte par le plan d’aménagement (article 22). »

66Enfin, un autre élu a soulevé la question des contradictions entre certaines dispositions de PAS et la réalité sur le terrain, particulièrement au douar Oukou de Kariat Oulad Moussa  :

« À douar Oukou, secteur 4 [de Kariat], il y a des maisons construites en R+2 ou R+3, alors que le plan d’aménagement n’y prévoit qu’un R+1. » (Ali Assermouh)

La contestation de la procédure d’expropriation et des modalités de sa mise en œuvre

  • 34 Selon les déclarations de M. Favereau, chef du service des Domaines en 1928, environ 58 600 hectare (...)

67L’expropriation est une procédure légale qui permet aux pouvoirs publics d’acquérir des terrains pour la réalisation de projets considérés d’intérêt général et pour des opérations déclarées d’utilité publique. Introduite au Maroc par le Protectorat, l’expropriation était, à l’origine, « un moyen mis à la disposition des pouvoirs publics pour mobiliser les terrains nécessaires afin de mener à bien les fonctions de services et de travaux publics, les deux notions-clés du droit administratif » (A. Benjelloun, 1971, p. 27). En effet, la procédure d’expropriation apparaît au Maroc pour la première fois avec le dahir du 26 mars 1914 qui déclarait d’utilité publique l’installation, dans la zone française, de la ligne de chemin de fer Tanger-Fès (G. Jager, 1935, p. 35). Cette procédure a ensuite été généralisée dans le cadre de la loi du 31 août 1914 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, et ce dans un double but : en premier lieu, favoriser de vastes projets d’équipement de l’administration et, en second lieu, protéger les finances publiques (J. Gargagnon et M. Rousset, 1970, p. 267) tout en mettant à la disposition du colonisateur un instrument qui lui permettait de mobiliser les terrains susceptibles d’accueillir les colons désireux de s’installer au Maroc34. Depuis la promulgation de la loi du 31 août 1914 précitée, la prise de possession a lieu à l’amiable ou par voie d’expropriation (article 2). Toutefois, l’article 9 de ladite loi stipule que « l’administration peut provoquer, en vue de l’exécution du plan [d’aménagement], la constitution d’associations syndicales des propriétaires ». Cette disposition a été effectivement mise en œuvre, notamment pour la construction du centre-ville de Rabat.

68Cette loi a été ensuite remplacée et abrogée par le dahir du 3 avril 1951. Un délai de cessibilité de deux ans a été fixé, et l’indemnité a été alignée sur la valeur du bien au jour de la déclaration de cessibilité. Ce texte a lui-même été remplacé et abrogé par la loi n° 7-81 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique et à l’occupation temporaire (loi du 6 mai 1982), dont la principale innovation consiste, dans un souci de rapidité, à engager la procédure à l’encontre du terrain et non pas à l’encontre du propriétaire.

69La procédure d’expropriation peut être engagée par l’État et les collectivités locales, mais aussi par toute personne morale de droit public et privé ou par les personnes physiques auxquelles la puissance publique délègue ses droits en vue d’entreprendre des travaux ou opérations déclarés d’utilité publique. Concernant le projet d’aménagement de la vallée du Bou Regreg, dont la superficie avoisine les 6 000 hectares, il convient de rappeler que plus de la moitié (56 %) de cette assiette foncière appartient à des particuliers qui risquent de faire l’objet d’expropriations en vertu de la loi n° 16-04. Plusieurs terrains de particuliers ont déjà été acquis, à l’amiable, par l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg, notamment dans le quartier Cardona situé dans l’arrondissement de Lamrissa.

70Ce sont les innovations évoquées dans le chapitre précédent – transmission aux propriétaires de terrains de la copie du projet de décret d’expropriation et du projet d’arrêté de cessibilité relatif aux propriétés frappées d’expropriation et publication dans la presse de la liste des propriétaires – qui semblent avoir été à l’origine des réclamations des élus de Salé lors de leurs délibérations communales sur le projet de PAS du Bou Regreg. À cet égard, plusieurs élus se sont référés à ces initiatives pour en déduire que la procédure d’expropriation était, en réalité, déjà engagée et pour contredire certains propos du directeur de l’Agence qu’ils ont considérés comme contradictoires :

« Vous avez dit que l’expropriation n’aura pas lieu, ce qui a soulagé les citoyens surtout que ça a été dit par Monsieur le Directeur. Mais les procédures relatives à cette expropriation sont déjà en cours. Ce que je ne comprends pas. Vous dites que l’expropriation n’aura pas lieu, et en même temps vous affirmez que l’approbation du plan d’aménagement vaut utilité publique. Ceci est une sorte de contradiction que j’ai relevée dans votre intervention. » (Ahmed Soufiani)

71Cet élu a, par ailleurs, évoqué le gel des terrains à la suite de l’approbation de la loi n° 16-04, et ce dès 2005, ce qu’il estime non conforme à la Constitution :

« La loi n° 16-04 n’est pas constitutionnelle. Pourquoi ? Parce que ce que je sais et que j’ai étudié, c’est que le droit de propriété est un droit sacré dans la Constitution qui est la loi suprême. Donc comment peut-on me dire que le droit de propriété est sacré et, ensuite, me priver de la possibilité de vendre ou d’acheter selon un droit que je possède ? » (Ahmed Soufiani)

72En principe, l’expropriation, précisent les juristes, « permet de lever le monopole foncier. Mais dès lors que le bien exproprié est remis dans le circuit de l’échange se pose le problème du partage de la rente foncière entre anciens et nouveaux propriétaires » (M. Blanc-Pattin, J. Chevalier et F. D’Arcy, 1977, p. 88). Ceci nous renvoie à la question de la fixation de l’indemnité accordée aux expropriés en réparation des préjudices que ceux-ci subissent du fait de l’expropriation. À ce titre, la loi n° 7-81 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique et à l’occupation temporaire précise que la fixation de l’indemnité est assurée par le juge de l’expropriation : « Le président du tribunal ou son délégataire, statuant comme juge de l’expropriation, est seul compétent pour prononcer par jugement au profit de l’expropriant le transfert de propriété des immeubles et/ou des droits réels faisant l’objet de l’expropriation et fixer le montant des indemnités (article 19). » Cette même loi ajoute que cette indemnité d’expropriation « est fixée d’après la valeur de l’immeuble au jour de la décision prononçant l’expropriation (article 20) ». Cette disposition n’a, toutefois, pas été reconduite par la loi n° 16-04 relative à l’aménagement et à la mise en valeur de la vallée du Bou Regreg qui stipule que « l’indemnité d’expropriation visée à l’article 20 de la loi n° 7-81 [précitée] et le prix fixé par la commission prévue à l’article 42 de ladite loi ne doivent en aucun cas dépasser la valeur vénale de l’immeuble ou des droits réels immobiliers à la date de la publication au Bulletin officiel de la présente loi (article 35) ». Ainsi, en vertu de la loi n° 16-04, les indemnités d’expropriation sont évaluées aux prix de 2005, date d’approbation de cette loi, et non aux prix de 2009, date d’approbation du Plan d’aménagement spécial (PAS) de la vallée du Bou Regreg, à la différence donc de ce qui était pratiqué pour la mise en œuvre des plans d’aménagement « classiques ».

73Les interventions de certains élus au cours des délibérations communales ont évoqué cette dérogation tout en mettant l’accent sur ce qu’ils considèrent, à nouveau, comme une contradiction dans les propos du directeur de l’Agence du Bou Regreg. À titre d’exemple, un élu a relevé  :

« Vous avez dit que le montant de l’indemnisation sera évalué conformément à la loi selon le prix référentiel de 2005 et en même temps vous avez tranquillisé les citoyens en leur affirmant que, jusqu’à présent, aucun montant n’avait été fixé et en même temps vous dites que certaines personnes qui ont contacté l’Agence ont été indemnisées  ; donc il y a des contradictions dans vos propos. » (Ali Assermouh)

74Un autre élu a, quant à lui, inséré cette question de l’indemnisation dans le contexte général des transactions foncières qui ont eu lieu récemment au Maroc  :

« Notre discussion de ce dossier coïncide avec un contexte particulier se rapportant au foncier à l’échelle nationale, et naturellement nous apprenons à travers la presse et l’opinion publique que certains groupes [immobiliers] accaparent en leur faveur des terrains publics et privés à des prix dérisoires et de façon malsaine. Ainsi, le volet foncier demeure posé  ; et ceci a des répercussions sur le dossier de l’expropriation géré par l’Agence. » (Larbi Aït Slimane)

75Cet élu s’est, par la suite, interrogé sur la capacité financière et la volonté du maître d’ouvrage d’indemniser tous les ayants droit eu égard à la complexité de la situation foncière de certains terrains :

« J’ai pu voir sur la liste parue dans la presse que l’expropriation concerne des terrains hypothéqués à des prix élevés. Donc, comment allez-vous traiter ces terrains hypothéqués auprès des banques ou de la Conservation foncière, qui est supposée ne pas posséder lesdits terrains au même titre que le bénéficiaire du terrain ? Est-ce que l’Agence est prête à payer toutes les sommes nécessaires [à la levée des hypothèques] ? » (Larbi Aït Slimane)

La notion d’utilité publique : une notion en débat et un enjeu majeur

76D’après les juristes, la notion d’utilité publique est « une notion-clé pour toute étude sur l’expropriation » (M. Blanc-Pattin, J. Chevalier et F. D’Arcy, 1977, p. 27). Cette notion n’est toutefois pas définie par la loi n° 7-81 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique et à l’occupation temporaire, car celle-ci précise seulement que « l’expropriation d’immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée que lorsque l’utilité publique en a été déclarée (article 1) ». Ainsi, ne sont considérés d’utilité publique que les travaux ou opérations déclarés comme tels. En l’absence d’exemples décrits par la loi, la notion d’utilité publique demeure donc floue dans le droit marocain.

77Le problème de la définition de cette notion a été soulevé par plusieurs élus. Le premier qui l’a fait s’en est tenu à la dimension juridique  :

« Toutes les jurisprudences, que ce soit au Maroc ou ailleurs, stipulent qu’on ne peut pas se réclamer de l’utilité publique pour exproprier une personne aux fins de rétrocéder son terrain à une autre personne. Car on fait appel normalement à l’expropriation pour construire, par exemple, un hôpital ou une école. Une autre conception de l’utilité publique ne pourra être acceptée par aucun tribunal. » (Addelilah Lamkinssi)

78En vérité, cet élu considère que le projet d’aménagement (PAS) vise plus à satisfaire des intérêts privés que l’intérêt public et que, de ce fait, la procédure d’expropriation est injustifiée.

79Après cet intervenant, deux autres élus ont mis l’accent sur ce que devrait être, selon eux, l’utilité publique :

« La mesure d’expropriation n’est pas valable pour la réalisation d’hôtels, de projets résidentiels, d’immeubles ou de complexes commerciaux, car ces projets ne sont pas d’utilité publique. » (Larbi Aït Slimane et Ali Assermouh)

80Un autre élu s’est insurgé quant à lui contre une utilisation extensive de cette notion :

« On ne peut pas nous dire ce qui a été dit lors des délibérations de l’arrondissement de Hssaine, comme quoi la notion d’utilité publique évolue et devient plus étendue. Ceci n’est pas vrai, car alors on lui donne une signification qu’elle ne doit pas avoir. » (Youssef Rharbi)

La question des légitimités

81Dans le discours des élus, nous avons relevé la référence à deux types de légitimité : celle des élus à participer à l’élaboration du PAS et celle des habitants à tirer profit du projet. Dans un premier temps, les élus de Salé ont soulevé, directement et indirectement, la question de leur légitimité à participer à l’élaboration du projet de PAS. D’abord, indirectement, par l’intermédiaire de certains élus qui ont fait valoir leurs divers mandats. C’est le cas des élus Benatia et Lamkinssi, dont le premier était élu communal et parlementaire au moment des délibérations sur le projet de PAS (2008) et le second parlementaire au moment de l’approbation de loi n° 16-04 (2005) et élu communal au moment des délibérations sur le projet de PAS. Pour Rémy Lefebvre (2007, p. 214), le cumul des mandats permet à l’élu de multiplier les titres à partir desquels il s’autorise à parler et lui fournit la possibilité de jouer des ressources de sa multipositionnalité élective pour renforcer l’autorité de sa parole, démultipliant ainsi sa légitimité à se prononcer sur ce qui est en jeu.

82La légitimité politique des élus a été également soulevée de manière directe par l’élu Benatia qui a évoqué aussi une autre légitimité, plutôt sociale :

« Nous ne voulons pas que l’on dise que nous entravons le projet ou que nous ignorons la loi ou que nous affirmons des propos irresponsables, car [notre légitimité] est une légitimité [qui] repose sur notre représentativité des habitants qui ont voté pour nous et avec lesquels nous devons partager les chagrins. Et moi, en tant que personne lésée, car la zone du projet comprend la maison où je suis né et maintenant on vient me dire de la quitter alors que j’ai un fort attachement avec ma terre que je ne veux pas quitter, car je suis Marocain et le Marocain a deux choses qu’il ne peut jamais sacrifier : la monarchie est sacrée et indiscutable et la propriété privée est sacrée. Nous ne sommes pas contre le projet, mais favorable à ce dernier parce que c’est un projet du Roi, que Dieu L’assiste et Le glorifie. Toutefois, il ne faut pas sacrifier les droits des sujets de Sa Majesté. » (Mohammed Benatia)

83Dans un deuxième temps, d’autres élus ont évoqué la légitimité des habitants à tirer profit du projet de PAS. Certains l’on fait en se prononçant au nom d’un idéal politique :

« Je souhaite aujourd’hui que ces habitants soient les premiers bénéficiaires de ce projet. » (Larbi Aït Slimane)

84D’autres en généralisant une situation particulière (préjudices causés par le gel des terrains) et en donnant une vision « dramatique » d’un vécu :

« La loi déposée au Parlement a stipulé que le Plan verra le jour dans six mois, alors que trois ans et demi ou quatre ans se sont déjà écoulés et que les terrains sont encore gelés. Certains propriétaires sont morts. Trois parmi eux sont morts à cause d’insuffisance rénale. Ils n’ont pas trouvé les ressources matérielles et n’ont pas pu vendre une partie de leurs biens fonciers pour payer le traitement de leur maladie en raison du gel des transactions foncières. » (Mohammed Benatia)

  • 35 Selon Luc Boltanski, le dénonciateur « doit convaincre d’autres personnes, les associer à sa protes (...)

85Avec ces thématiques de portée générale, les élus de Salé ont joué le rôle du « dénonciateur »35 qui tente, parfois, de dépasser la situation particulière des habitants (« victimes ») et de se construire une légitimité que seule cette scène inédite peut leur conférer. Cela rejoint certaines conclusions des recherches sur le débat public menées par divers auteurs, lesquels considèrent que ce débat constitue un levier majeur de reconnaissance pour les acteurs qui y participent (R. Rollant, 2007, p. 182).

86Au-delà de ces thématiques, qui sont celles qui reviennent le plus fréquemment dans les discours des élus de Salé, ces derniers ont puisé à différentes sources les techniques à utiliser pour exprimer leur opposition au projet ou à l’expropriation. Ces manières de faire oscillent entre le « profil bas » et les accusations véhémentes, en passant par les mises au point, les demandes et les menaces.

Une grande variété des manières d’exprimer, de la part des élus, leur opposition au PAS

87En vue d’influencer, voire de convaincre leur auditoire, les élus de Salé ont utilisé plusieurs tactiques et manœuvres dans leurs interventions au cours de la session des délibérations communales sur le PAS de la vallée du Bou Regreg. Une analyse du contenu de leurs interventions fait ressortir une alternance de plusieurs types de discours, particulièrement le profil bas et les affrontements et accusations avec plusieurs demandes exprimées aussi bien au président de séance qu’au maître d’ouvrage.

Le « profil bas »

88Dans leur attitude vis-à-vis du maître d’ouvrage, certains élus ont préféré adopter un « profil bas ». Ce comportement s’est manifesté surtout par les références à la bonté du Roi Mohammed VI et, dans une moindre mesure, en faisant appel au côté affectif du directeur de l’Agence du Bou Regreg.

89L’appel à la bonté du Roi a été formulé par trois élus. Le premier a rappelé dans son intervention l’exigence de la préservation de la dignité du citoyen prônée par le Roi :

« Les instructions de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, que Dieu Le glorifie, visent toujours au niveau de tous les projets à travers le territoire du Royaume la préservation de la dignité du citoyen. C’est pourquoi nous souhaitons que l’indemnisation de ceux qui veulent céder leurs terrains s’effectue à un montant raisonnable en préservant aussi bien les droits des propriétaires que ceux de l’État. » (Omar Sentissi)

90Le deuxième élu a, quant à lui, insisté sur le fort attachement au Roi des habitants de Salé, tout en souhaitant la préservation de leurs droits matériels :

« Le projet d’aménagement du Bou Regreg est un projet important susceptible de rehausser la zone au niveau que nous souhaitons tous et que souhaite Sa Majesté le Roi, que Dieu Le glorifie, qui a inauguré ce projet. Et, naturellement, nous sommes prêts à sacrifier nos âmes et nos enfants pour Sa Majesté, mais nous espérons que les sujets de Sa Majesté ne perdront pas leurs droits, [sachant que] les habitants de la zone du projet sont inquiets car leurs biens sont visés. » (Abdellah Rehhali Semlali)

91Une autre élue a pour sa part commencé par mentionner la place que représente la ville de Salé pour le Roi Mohammed VI en évoquant la volonté du souverain de satisfaire ses sujets  :

« Sa Majesté le Roi Mohammed VI, que Dieu Le glorifie et fasse durer Sa vie, est à l’origine de cette initiative de création de ce projet dans la ville de Salé voisine de la capitale qu’il aime beaucoup, car il y a vécu. Sa Majesté le Roi effectue quotidiennement de longs trajets pour visiter des villes afin de satisfaire ses sujets. Je ne pense pas qu’il va accepter la souffrance de ses sujets et de son peuple dans cette ville. » (Nora Rasba)

92Dans une intervention ultérieure, cette même élue a tenté de s’attirer les bonnes grâces du directeur de l’Agence du Bou Regreg en considérant sa nomination par le Roi comme judicieuse, avant de faire appel à ses sentiments et à sa compréhension :

« Le Roi ne peut pas nommer à la tête de l’Agence un homme dont il n’a pas mesuré les qualités, qu’il ne connaît pas très bien ou qui pourrait causer un préjudice aux habitants. Or, la loi peut être amendée et modifiée et nous pouvons l’appréhender par le côté humanitaire. Et avec de la pitié envers les habitants, nous pouvons introduire des amendements dans la loi. Une fois de plus, je demande à M. Essakel [le directeur de l’Agence du Bou Regreg] de prendre en considération la situation de ces citoyens dans toutes les parties de la ville et de les considérer comme des membres de sa famille en vue de les tranquilliser en donnant une réponse convaincante. » (Nora Rasba)

  • 36 Jacques Rojot rapporte que ce sont Tedeschi et Rosenfeld qui ont mis en évidence ces tactiques et r (...)

93Cette attitude renvoie à ce que Jacques Rojot (2006, p. 286) appelle les tactiques visant à influencer le négociateur en tant qu’individu. Cet auteur précise à ce sujet que « ces tactiques visent à influencer positivement l’autre sans qu’il s’en rende compte, en valorisant ses propres qualités et en projetant une image positive qui attire l’autre personnellement ». À titre d’exemple, l’auteur cite la flatterie, laquelle, selon Tedeschi et Rosenfeld36, doit rester crédible et donc plausible, c’est-à-dire non excessive.

Affrontement, accusations, rancunes et rancœurs

94Force est de constater que l’adoption d’un profil bas n’a été le fait que d’une petite minorité des intervenants élus de Salé. La majorité d’entre eux a en effet adopté une attitude plutôt vindicative à l’égard du directeur de l’Agence du Bou Regreg. De ce fait, plusieurs interventions renvoient à ce que Pierre Bourdieu (1989) considère comme une forme de « violence symbolique » ou, pour reprendre les termes de Jacques Rojot (2006, p. 308), des manœuvres procédant de l’intention de perturber l’autre partenaire, telles que la simulation de colère, le chantage et l’intimidation par la menace d’action en justice. Ces manœuvres font partie de ce que cet auteur appelle les « tactiques de pression » susceptibles « d’inclure différents ensembles de facteurs qui, en fin de compte, impliquent la manipulation des coûts liés à l’accord ou à l’absence de l’accord avec les demandes posées par une partie ; exemple : accroître le coût lié au refus d’accéder à une demande ou au rejet d’une proposition » (p. 302).

95Les rancunes et rancœurs des élus de Salé se sont exprimées à l’égard du législateur, du maire de Salé, du directeur de l’Agence du Bou Regreg et de ses représentants. Concernant le législateur, un élu a avancé :

« En réalité, nous n’avons pas de pouvoir. La loi n° 16-04 a dépossédé la Commune urbaine et l’Agence urbaine [de Rabat-Salé] de tous les pouvoirs. Même si nous prenons une décision aujourd’hui, elle ne peut s’imposer à personne. Aussi, le législateur très compétent en matière de droit a laissé beaucoup de lacunes dans la loi que le maître d’ouvrage a exploité à bon escient. » (Addelilah Lamkinssi)

96S’adressant au maire de Salé, un deuxième élu a regretté l’attitude du directeur de l’AAVB  :

« Lors d’une réunion du bureau du conseil de la préfecture de Salé tenue en présence du directeur [de l’Agence du Bou Regreg] au siège de cette préfecture, à laquelle je n’ai pas assisté car je ne suis pas membre du bureau, le directeur a dit des choses que je n’accepte pas personnellement. C’est pourquoi je vous en informe, Monsieur le Président, en tant que responsable du conseil [communal]. Il a dit que les conseillers [élus] ne sont pas à la hauteur. Vous auriez dû, Monsieur le Président, faire le nécessaire en tant que représentant du conseil communal, [car] ces mots ont été divulgués sans réaction du conseil [de la préfecture] de Salé. » (Mohammed Laalou)

97Deux autres élus ont par la suite fait référence aux sessions des conseils des arrondissements de Hssaine et de Bettana sur le projet de PAS du Bou Regreg pour exprimer leur rancune vis-à-vis des représentants de l’Agence. Le premier a avancé :

« Nous les avons déjà invités au cours des délibérations du conseil de l’arrondissement [de Hssaine], mais aucun représentant de l’Agence n’a assisté à la première session sous prétexte qu’ils n’ont pas reçu de convocation. Le directeur des Affaires foncières de l’Agence, Kamal Boussalah, a assisté à la deuxième session, mais ses réponses n’étaient pas satisfaisantes puisqu’elles étaient confuses et contradictoires. » (Mohammed Benatia)

98Le second élu a, pour sa part, ajouté :

« Les représentants de l’Agence n’ont pas « soulagé » l’attente des conseillers de l’arrondissement de Bettana qui avaient souhaité la présence du directeur de l’Agence. » (Taoufik Boultam)

99Ces récriminations ne sont rien par rapport aux accusations portées par certains élus, qui accusent l’Agence d’abuser de son pouvoir et de jouer fondamentalement le rôle d’une agence immobilière.

100Un premier élu a considéré qu’il y avait, en cette manière de faire, « abus de pouvoir » :

« Du fait de ses choix méthodologiques, l’Agence a montré qu’elle est protégée par la loi. Cette dernière lui donne effectivement tous les pouvoirs. Mais il existe un principe de droit au-dessus de toutes les lois. Un principe reconnu par tout le monde, c’est le non-abus d’autorité. Les jurisprudences reconnaissent ce droit comme principe au point de le placer parfois au-dessus de la Constitution. Nous ne pouvons guère accepter l’abus de pouvoir, même entre les personnes publiques, et nous ne pouvons pas accepter cette manière de faire. » (Addelilah Lamkinssi)

101Pour un autre élu, le rôle de l’Agence doit être limité à la réalisation des équipements nécessaires et à l’application des règles d’utilisation du sol  :

« À mon sens, l’Agence doit se contenter de réaliser les infrastructures et équipements nécessaires ainsi que les servitudes de construction, et il revient aux habitants de décider de se regrouper dans le cadre d’un partenariat avec l’Agence qui peut se procurer les terrains à condition qu’elle consente à une indemnisation raisonnable des propriétaires. Car la restructuration et la lutte contre l’habitat insalubre ne sont pas des attributions de l’Agence, mais celles d’autres institutions et des conseils élus qui peuvent collaborer et se coordonner avec elle pour trouver des solutions de compromis. » (Larbi Aït Slimane)

102Un troisième élu, celui que nous avons qualifié plus haut d’« animateur » et de « stratège », a fait, au cours d’une autre intervention, « d’une pierre deux coups » : d’une part, il a accusé le directeur de l’Agence de donner des informations erronées concernant la prolifération de l’habitat insalubre à Salé  ; et, d’autre part, il a ouvertement félicité l’autorité locale (clin d’œil ?) pour l’effort accompli en matière de lutte contre ce type d’habitat :

  • 37 La zone Sidi Hmida comporte de nombreux douars ; elle appartient à l’arrondissement de Hssaine, don (...)

« Pour la deuxième fois, Monsieur le Directeur, vous affirmez une chose au sujet de l’habitat insalubre que je considère comme erronée  ; car je défie quiconque de prouver qu’il y a eu augmentation de l’habitat insalubre depuis la nomination de M. Sabri en tant que gouverneur de la préfecture de Salé. C’est un gouverneur exemplaire et sérieux, puisqu’il a été à l’origine de la révocation d’un caïd à Bouknadel qui a fermé les yeux sur la prolifération de l’habitat non réglementaire. Monsieur le Gouverneur est intransigeant envers ces choses-là. Ainsi, dans la zone de Sidi Hmida37, deux agents d’autorité présents sur place sont chargés de suivre tout véhicule transportant des matériaux de construction. » (Mohammed Benatia)

103Pour cet élu, l’enjeu semble être moins de convaincre le directeur de l’Agence du Bou Regreg que de rallier des tiers à sa cause (le public et les autorités locales) afin qu’ils viennent renforcer sa position.

104D’une manière plus virulente encore, cet élu a rapporté certaines révélations qui sont en rapport avec l’action du directeur de l’Agence du Bou Regreg et qui lui permettaient d’estimer que cet établissement public se comporte comme une agence immobilière :

« Nous avons déjà contacté le directeur de l’Agence pour avoir des précisions concernant le trait rouge qui délimite le périmètre de l’Agence sur le plan d’aménagement et qui s’étend jusqu’à Souk Al Khémiss, Sidi Hmida, Douar Oukou et qui inclut 3 000 maisons à Kariat [Oulad Moussa]. Il nous a répondu que certains investisseurs ont choisi ces zones. Nous lui avons dit qu’il est nécessaire de laisser ces terres à leurs propriétaires qui sont prioritaires, et nous avons les preuves de ce qui a été dit dans cette réunion en présence des membres du bureau. Par ce comportement, j’estime que cette Agence n’est plus une agence d’aménagement, mais une agence immobilière qui joue le rôle de médiation dans la vente des terrains. » (Mohammed Benatia)

105Cette dernière accusation a, toutefois, été contestée par un autre élu :

« Nous ne considérons pas l’Agence pour l’aménagement du Bou Regreg comme une agence immobilière, mais une agence qui défend l’intérêt général. » (Larbi Aït Slimane)

La formulation de demandes diverses

106Les élus de Salé ont également exprimé certaines demandes tant auprès du président de séance que du directeur de l’Agence du Bou Regreg. Celles adressées au président concernent surtout le déroulement de la séance. À ce sujet, un élu a plaidé pour un cadrage de la situation accordant la priorité au volet juridique :

« Je veux rappeler, Monsieur le Président, que nos interventions concernent l’aspect juridique régi par la loi n° 16-04 plus que l’aspect technique et urbanistique, que nous allons discuter après le départ des représentants de l’Agence, d’autant que les habitants éprouvent des difficultés à différencier les deux aspects. Or, pour que notre message soit clair au sujet de l’application des dispositions de la loi sur le projet affiché dans cette salle, il faut opérer cette distinction. » (Omar Sentissi)

107Un autre élu appuie cette requête  :

« Je propose que la discussion avec le directeur se concentre sur les volets technique et juridique. » (Abdelilah Lamkinssi)

  • 38 Sur la question de la définition de la « situation », voir E. Goffman, La Mise en scène de la vie q (...)
  • 39 D. Cardon, J.P. Heurtin, C. Lemieux, « Parler en public », op, cit., p. 8. Cité par V. Catherin (20 (...)

108Ce souhait d’un cadrage de la situation n’est pas l’apanage exclusif des élus. Le directeur de l’Agence du Bou Regreg a également tenté, au cours de ses interventions, d’orienter en ce sens la discussion. Cette attitude peut être généralisée à toutes les situations d’interaction. En se référant aux travaux d’Erving Goffman, Véronique Catherin rapporte, à ce propos, que dans une situation d’interaction, les protagonistes tentent d’orienter la définition de la situation38, tout en précisant que ceci renvoie à la question de « l’engagement en public39 » des acteurs. Peut-on parler, tant d’un côté que de l’autre, de tentatives de manipulation ? Il nous est difficile d’en juger, mais quoi qu’il en soit, les élus de Salé tout comme le directeur de l’Agence du Bou Regreg ont débordé ces cadres techniques et juridiques au cours de la session consacrée au PAS du Bou Regreg, exprimant ainsi leur refus des rôles que d’aucuns voulaient leur assigner.

  • 40 Il s’agit de l’élu Abdelilah Lamkinssi, qui a demandé deux mois supplémentaires, et de l’élu Noured (...)

109Nous signalerons enfin deux autres requêtes adressées, cette fois, au directeur de l’Agence. La première a été formulée par deux élus40. Elle consiste à demander que soit accordé au conseil communal de Salé plus de temps afin de lui permettre de synthétiser l’ensemble des observations qu’il fera durant la session dans une note qu’il adressera officiellement à l’Agence du Bou Regreg. Quant à la deuxième requête, elle émane du maire lui-même. Celui-ci a demandé au directeur de l’Agence, au nom des élus, de se prononcer par écrit sur les observations de ces derniers, ce qui signifierait une sorte d’« officialisation » des réponses du directeur :

« Nous allons demander à Monsieur le Directeur de nous livrer, en plus des réponses verbales, une réponse par écrit afin de nous rapprocher davantage de la réalité, car il nous est difficile de prendre des réponses comme ça et de trancher à ces sujets, car, après, on nous dira des choses différentes. » (Driss Sentissi)

110La réponse du directeur de l’Agence montre qu’il se refuse à prendre un quelconque engagement ferme à ce sujet : 

« Peut-être allons-nous adresser à Monsieur le Président du conseil communal de Salé une lettre dans ce sens afin de lever tout quiproquo. »

  • 41 Le « syndrome de Stockholm » désigne la propension des otages partageant longtemps la vie de leurs (...)

111Cette demande du maire de Salé, pour le moins inattendue, peut s’expliquer par le fait qu’il est exposé à une sorte de « syndrome de Stockholm41 ». Il lui faut en effet, en permanence, comme dans la plupart des débats publics, se déprendre pour montrer son indépendance et son impartialité (P. Sadran, 2007, p. 143), compte-tenu des réunions multiples auxquelles il a déjà participé ou qu’il a déjà organisées avec les responsables de l’Agence du Bou Regreg, réunions qui ont débouché entre autres sur la signature d’une convention relative au complexe « Temps vert » dont il est propriétaire.

Forte solidarité des élus de Salé avec les habitants ou surenchères politiques ?

112Plusieurs interventions faites lors des délibérations du conseil communal de Salé se sont éloignées de l’objet même de la session pour se consacrer soit à embellir l’image des élus soit à échanger critiques, voire « coups », avec leurs collègues. De tels comportements s’apparentent, d’après les élus eux-mêmes, plus à une campagne électorale précoce et aux surenchères politiques qu’à l’examen d’un projet concret.

113De fait, plusieurs élus ont affiché leur forte solidarité avec les habitants. Tantôt en mettant en avant le travail accompli par le maire de Salé et tantôt en rappelant quels sont leurs devoirs à l’égard des habitants de Salé. D’autres interventions peuvent être interprétées comme exprimant une sorte de surenchère politique entre les élus, qui peut prendre la forme de règlements de compte dont la plupart sont feutrés, mais qui sont parfois aussi explicites. Certains conseillers ont dénoncé ces surenchères, même si le fait même de les dénoncer ne signifie pas nécessairement qu’ils soient à l’abri de tels comportements.

114Il y a lieu de souligner, par ailleurs, que dans pratiquement toutes les interventions prononcées lors des délibérations du conseil communal de Salé sur le projet de PAS, les élus ont parlé en leur nom à l’exception de deux élus qui ont tenu à afficher leur appartenance politique. Ce fut le cas, d’abord, d’un membre du parti de l’Union socialiste des forces populaires (USFP) qui a souligné la complexité particulière des problèmes urbains de Kariat Oulad Moussa :

« Et moi, en tant que membre du parti de l’Union socialiste des forces populaires, j’ai toujours recommandé que nous évitions de prendre en charge la gestion des affaires de Kariat Oulad Moussa, car il est difficile de gérer cette réalité. » (Larbi Aït Slimane)

115C’est le cas aussi d’un élu du Parti de la justice et du développement (PJD) qui a tenu à mettre en valeur le travail fourni par le parti « islamiste »  :

« Mon intervention n’est pas faite à titre personnel, mais elle est l’expression d’une entité. En tant que conseiller [municipal] du Parti de la justice et du développement, depuis notre réception des documents, nous avons veillé plusieurs nuits pour les étudier sur le plan juridique et par rapport aux droits des propriétaires. Par la suite, nous avons élaboré une note dont une copie sera adressée à Monsieur le Président, au directeur de l’Agence, à la presse ainsi qu’aux représentants des partis politiques et de la société civile. » (Aziz Ben Brahim)

La principale contribution du parti « islamiste » au débat municipal : la production d’une note de fond, portant critiques et formulant propositions 

116Un autre élu du Parti de la justice et du développement (PJD) a demandé que cette note synthétisant les observations faites par le Parti sur le projet de PAS du Bou Regreg soit annexée au procès-verbal de la session du conseil communal, car, selon lui, des élus de son parti subiraient des « blocages » durant cette session du conseil :

« Vu le manque de temps, la note n’a pas été inscrite officiellement parmi les observations, car, effectivement, on ne nous a pas laissé assez de temps pour parler à l’aise lors de nos quatre interventions. C’est pourquoi nous insistons sur le contenu de cette note de 11 pages qui fait des propositions concrètes au profit des habitants concernés par l’expropriation. Habitants à qui je reproche de ne pas nous avoir laissé présenter nos interventions qui étaient dans le vif du sujet et qui défendent leurs intérêts et ceux des habitants de la ville de Salé en général. » (Bahae Eddine Akdi)

117Cette note a effectivement été annexée au PV de session. Elle comporte 11 volets, lesquels concernent : 1. le retard de réalisation du PAS et ses impacts  ; 2. les objectifs du projet  ; 3. les limites du périmètre du projet  ; 4. les composantes du projet  ; 5. le degré de respect de la loi relative à l’aménagement du Bou Regreg  ; 6. la garantie des droits des propriétaires et ayants droit  ; 7. le règlement d’aménagement  ; 8. la zone de projet (ZP) et la zone de restructuration (ZR)  ; 9. les équipements publics  ; 10. la phase de post-réalisation du projet  ; 11. les propositions. La lecture de cette note permet de distinguer entre les questions adressées au maître d’ouvrage, les observations relatives au projet de PAS, celles portant sur le processus de son élaboration ainsi que les propositions y afférentes.

  • 42 Au moment des délibérations communales, le gel des transactions a atteint sa troisième année. Il ne (...)

118Les questions se rapportent essentiellement à la période du gel des transactions foncières et immobilières, lequel a commencé avec l’approbation de la loi n° 16-0442. Elles concernent l’identification des responsables et pointent les « vraies » causes du retard enregistré dans l’élaboration du PAS – vraies pour le PJD bien sûr –  ; elles portent aussi sur les mesures prises pour « protéger les « petits » propriétaires de l’atrocité des spéculateurs pendant la période du gel des transactions ».

119Quant aux observations consignées dans la note du PJD, elles ont trait aussi bien aux options du PAS qu’au processus de son élaboration et de sa mise en œuvre.

  • Concernant les options du projet de PAS, le PJD considère :

« Les composantes du projet, et particulièrement la séquence 1 baptisée Bab Al Bahr, ont connu des modifications considérables, principalement sous la forme d’une augmentation des superficies réservées à l’habitat. Ceci pose des questions sur les raisons de ces modifications et nécessite la révision des indemnisations accordées aux propriétaires et ayants droit, y compris la commune urbaine de Salé. »

En outre, d’après ce même parti politique :

« La répartition des zones de projet (ZP) n’a pas été faite de manière équitable entre les deux villes de Rabat et Salé, puisque ces zones sont concentrées principalement à Rabat, alors que Salé connaît une concentration de zones résidentielles. Ceci interroge les élus que nous sommes sur la gestion [ultérieure] de ces nouvelles zones d’habitat et la manière de se procurer les ressources supplémentaires nécessaires. »

  • S’agissant du processus d’élaboration et de mise en œuvre du PAS, le PJD a formulé deux observations :

    • La première concerne la « souplesse » prévue dans l’article 10 du règlement d’aménagement, alors que, en fait, la pratique soulève, d’après ce parti politique :

« Des interrogations sur l’approche adoptée pour délivrer les dérogations, sur la réglementation de référence et les garanties susceptibles de préserver les droits des propriétaires. Ceci nécessiterait en principe une concertation avec les parties et les propriétaires concernés (par exemple : un changement d’affectation d’un espace vert en faveur d’un projet résidentiel ou commercial qui devrait garantir une indemnisation juste du propriétaire originel). »

    • La deuxième observation se rapporte au dossier du PAS adressé aux communes de Rabat et de Salé. Selon le PJD, ce document :

« Ne comprend pas un plan détaillé des diverses portions du domaine public de l’État ou des collectivités locales concernées comme cela est prévu par l’article 3 de la loi n° 16-04. »

Au terme de sa note de synthèse, le PJD a formulé des propositions se rapportant aux dispositions du PAS et au processus de son élaboration et de sa mise en œuvre, tout en instant sur la dimension sociale du projet et la nécessité de réviser les engagements établis initialement avec le maître d’ouvrage.

  • En ce qui concerne les options du PAS, le PJD propose de prévoir à Salé d’autres équipements socio-collectifs tels qu’une université « à même d’atténuer les problèmes de déplacement des Slaouis » – université qu’il suggère d’appeler « Université Mohammed VI », un hôpital « qui devra remplacer celui d’Al Ayyachi », un nouveau cimetière « compte tenu du besoin aussi bien de la population de la zone que de l’ensemble de la population de la ville de Salé », ainsi qu’une « grande mosquée à la hauteur du projet ou, le cas échéant, prévoir l’agrandissement d’une mosquée existante ».

  • Concernant le processus d’élaboration et de mise en œuvre du PAS, le PJD propose de faire appel à « une expertise indépendante pour arrêter la délimitation exacte du projet compte tenu des discordances entre le plan approuvé par le Parlement et celui soumis à l’enquête publique et aux délibérations communales ». Tout en proposant de « préciser clairement l’entité qui va s’occuper de la gestion post-réalisation des projets », ce parti politique insiste sur la participation des collectivités locales à la prise de décision, que ce soit dans le cadre d’une « commission technique permanente de pilotage et de suivi de la réalisation des projets » – commission qu’il propose de mettre en place – ou dans les instances chargées de « la réalisation des plans d’aménagement sectoriels » ou encore dans celles qui s’occupent de « la gestion des zones limitrophes au projet ».

    • 43 Le principe de la compensation consiste, selon le PJD, à attribuer à l’exproprié, à l’intérieur ou (...)

    Sur le plan social, le PJD a proposé « de réaliser, dans les plus brefs délais, les études nécessaires aux zones de restructuration (ZR) eu égard à leur importance pour atténuer les problèmes sociaux observés ». Il est favorable à l’adoption du « principe de la compensation43 dans le cadre d’un recasement ou relogement collectif pour les populations dans les quartiers périphériques en difficulté et particulièrement à Hssaine afin de sauvegarder le réseau des relations sociales des tribus propriétaires et exploitantes des terrains ».

  • Les modalités de mise en œuvre de la procédure d’expropriation ont également retenu l’attention du PJD :

« Nous proposons d’assurer la transparence et l’objectivité dans la fixation de la valeur commerciale des terrains objets d’expropriation en :
1. déclarant [publiquement] les critères d’évaluation qui, seuls, permettent la justice et l’équité entre les parties concernées  ;
2. adoptant une approche solidaire qui permette aux propriétaires de supporter les coûts d’équipement de manière équilibrée  ;
3. prenant en considération le renchérissement du secteur de l’immobilier à l’échelle nationale afin de permettre aux propriétaires et exploitants de trouver des solutions alternatives adéquates pour éviter la dégradation de leur situation sociale  ;
4. prenant les transactions immobilières réalisées par l’Agence depuis 2005 parmi les références dans la fixation de la valeur commerciale des terrains objet d’expropriation. »

  • Mais le PJD a aussi tenu à insister sur la nécessité de réviser les engagements initiaux établis entre la municipalité de Salé et le maître d’ouvrage eu égard aux modifications qui ont été opérées dans le projet de PAS :

« Nous proposons de revoir à la hausse la contribution de l’Agence dans le projet de complexe sportif à Salé afin qu’elle dépasse 20 millions de dirhams compte tenu de la valeur commerciale importante de l’ancien terrain communal suite aux modifications apportées dans le plan d’aménagement de la séquence 1 Bab Al Bahr. »

120Mises à part ces propositions formulées unilatéralement par le PJD dans sa note de synthèse, les différentes suggestions des élus de Salé ont abouti à quelques solutions de compromis.

Trois compromis proposés par les élus de Salé

121Les solutions de compromis proposées par les élus de Salé se rapportent à trois aspects essentiels : la participation des propriétaires à la réalisation du projet, l’uniformisation des montants de l’indemnisation et l’implication des élus dans l’examen des observations formulées par la population au cours de l’enquête publique.

Faire participer les propriétaires soit par le biais d’associations de propriétaires urbains soit par leur intégration en tant qu’actionnaires dans la société de promotion du projet

122Un élu a proposé la participation des propriétaires dans le cadre de « solutions juridiques et techniques permettant d’instaurer une véritable concertation avec les citoyens au sujet de cette opération ». Se considérant au travers des propositions qu’il faisait comme un acteur positif et constructif, cet élu s’interroge :

« Pourquoi ne pas associer les propriétaires au projet à travers la création d’une association qui les regrouperait et qui pourrait contribuer aux travaux d’équipement afin que chacun bénéficie d’une parcelle proportionnelle à sa contribution. Cette parcelle serait produite conformément aux normes requises, et sa construction bénéficierait d’un contrôle strict de son plan et des bâtiments. Il existe des amicales qu’on pourrait utiliser comme base [juridique ou comme modèle] à condition de les renforcer et de leur accorder l’assistance technique nécessaire. » (Abdelilah Lamkinssi)

123Cette participation des propriétaires à la réalisation du projet a été également demandée par un autre élu, mais cette fois-ci en les faisant intégrer dans la société de promotion du projet prévue par la loi n° 16-04  :

« Je pense qu’il faut appliquer les dispositions des articles 50, 51, 52 et 53 de la loi n° 16-04 qui permettent aux propriétaires d’avoir des actions dans la société de promotion du projet. C’est la solution idéale, et elle est prévue par la loi en question sans avoir besoin de revenir au Parlement pour changer cette loi. » (Abdellatif Soudou)

124Cette deuxième solution nous paraît plus réaliste que la première compte tenu des problèmes que connaît au Maroc la mise en place des associations de propriétaires urbains dont le texte de référence, rappelons-le, date du début du siècle dernier.

Prévoir une réunion d’examen des observations soulevées par la population au cours de l’enquête publique sur le projet de PAS

125Un élu a formulé une proposition d’une autre nature qui, si elle était adoptée, permettrait d’impliquer les élus dans l’examen des observations émises par la population lors de l’enquête publique :

« L’article 19 de la loi portant création de l’Agence stipule que celle-ci étudiera les observations issues de l’enquête publique avant de statuer sur ces observations. Nous souhaitons qu’une réunion soit programmée, même en dehors du cadre officiel, pour échanger les avis afin de connaître les observations qui ont été prises en considération et celles qui ne l’ont pas été et, éventuellement, procéder à des réajustements. » (Mohammed Laalou)

126Cette demande revient à mettre en place une sorte de commission où les élus pourraient siéger en personne – et non par le seul intermédiaire de cadres ou de techniciens communaux comme c’était le cas dans les commissions centrales – en vue de défendre leurs observations et les intérêts de leurs électeurs. Quoique déterminante pour la suite du processus d’instruction et d’approbation du projet de PAS, cette proposition n’a pas été soutenue par les autres élus et, par conséquent, n’a pas eu de suite.

Uniformiser les montants d’indemnisation 

127Un conseiller municipal a proposé une autre solution visant l’« équité foncière » :

« D’après le plan d’aménagement qui nous est présenté, il y a certaines personnes dont les terrains ont été affectés en R+12 et d’autres dont les terrains sont prévus pour un espace vert. La proposition de M. Lamkinssi est la meilleure solution en cas d’expropriation. Une deuxième solution consiste à octroyer le même montant d’indemnisation à ceux qui se trouvent dans les zones immeubles et les zones grevées d’espace vert, car c’est cet espace vert qui donne une plus-value aux immeubles. Ceci assurera l’équité pour tous les propriétaires. » (Mohammed Laalou)

128À l’instar des habitants de Salé qui se sont exprimés au cours de l’enquête publique sur le projet de PAS du Bou Regreg, les élus de cette ville se sont montrés plutôt virulents à l’encontre du législateur, du projet de PAS et de son maître d’ouvrage. Qu’en fut-il de leurs homologues de Rabat ? Comment ont-ils appréhendé cette phase du processus d’élaboration du projet et quelle a été leur décision finale vis-à-vis de celui-ci ? Cette comparaison entre les comportements des élus des deux villes jumelles de la capitale marocaine nous paraît d’autant plus utile qu’elle permet de mettre en relief des attitudes différentes dans un même contexte politique et au cours d’un processus similaire d’adoption du projet.

Des élus de Rabat plutôt « pacifiques » lors des délibérations communales sur le projet de PAS du Bou Regreg

  • 44 Voir Procès-verbal du conseil de la Commune urbaine de Rabat sur le projet de Plan d’aménagement sp (...)

129Les délibérations du conseil de la Commune urbaine de Rabat sur le projet de Plan d’aménagement spécial (PAS) de la vallée du Bou Regreg ont eu lieu dans le cadre de la session ordinaire du conseil communal. Contrairement au conseil communal de Salé, celui de Rabat a approuvé à l’unanimité ce projet, ce qui ne l’a pas empêché toutefois de formuler plusieurs observations ou réserves sous la forme de revendications et/ou de propositions à intégrer dans le PAS « en raison de l’absence de réserves foncières à l’intérieur de la ville [de Rabat] en dehors du périmètre du projet44 ». Les 44 observations formulées par le conseil communal de Rabat se partagent entre des remarques d’ordre général, lesquelles portent essentiellement sur certaines des phases du processus d’élaboration du projet, et des questions de détail.

130Nous avons vu dans le chapitre précédent relatif à l’enquête publique que seulement 30 % de la superficie du projet du Bou Regreg se situe sur le territoire de la municipalité de Rabat, ce qui limite le nombre des habitants de la capitale affectés directement par le projet. Ce constat a été confirmé par la mobilisation relativement moins importante de la population de Rabat au cours de cette enquête que celle de Salé (144 observations à Rabat contre 762 à Salé). On comprend dès lors que si les élus de Rabat se sont moins mobilisés, c’est qu’ils savaient que les risques qu’ils encouraient dans le contexte pré-électoral du moment étaient limités.

131Le déroulement de la session du conseil communal de Rabat sur le projet de PAS du Bou Regreg diffère de celui de Salé aussi bien sur le plan de la forme que sur celui du fond. En effet, les délibérations communales s’y sont déroulées le 21 octobre 2008 à partir de 16 heures. Le directeur de l’Agence du Bou Regreg était présent dès le début de la séance, et le public était peu nombreux. Tandis qu’à Salé les élus et le directeur de l’Agence du Bou Regreg occupaient des tables formant un cercle en arrière duquel se tenait le public, à Rabat le président de séance, le secrétaire du conseil et le directeur étaient installés au pupitre de la grande salle de conférences de la municipalité, salle qui ressemble à un amphithéâtre, face aux élus et au public.

  • 45 Il en est résulté un PV de 7 pages au lieu des 73 pages du PV des délibérations du conseil communal (...)

132Après l’ouverture de la séance par le président, la parole a été donnée successivement au directeur de l’Agence qui a exposé le projet de PAS et aux élus qui en ont fait la demande. Le climat de la discussion entre les élus et le directeur n’était pas tendu comme dans les délibérations de Salé. En outre, le conseil de Rabat a fait le choix de récapituler sous forme de résumé les différentes interventions des élus ainsi que les réponses du directeur de l’Agence dans un procès-verbal (PV) de la session. Il n’a pas souhaité faire une retranscription intégrale des interventions comme ce fut fait à Salé. Ce PV n’a pas mentionné non plus quels étaient les élus présents, ceux qui ont voté pas plus que ceux qui ont quitté la salle avant le vote45. À la fin de la réunion, le conseil a exprimé son soulagement devant les réponses du directeur qu’il a considérées comme valant engagements de la part de l’Agence.

133Au niveau du fond, les observations des élus communaux de Rabat sont demeurées essentiellement d’ordre général. Les enjeux territoriaux que certains ont soulevé et qui concernent des zones situées à l’intérieur du périmètre du projet d’aménagement portent principalement sur des poches d’habitat insalubre, sur certains terrains communaux, l’ancienne médina, le boulevard Laalou et le quartier de l’Opéra. Ces zones ont fait l’objet de plusieurs observations consignées dans le PV dont nous avons déjà parlé. Les observations formulées par les élus de la municipalité de Rabat peuvent être réparties en trois catégories :

Des équipements et des projets à intégrer dans le PAS

134La première série de demandes concerne essentiellement des projets d’équipements publics ou socio-collectifs et des projets de recasement des poches d’habitat insalubre. Parmi les équipements dont les élus de Rabat demandent l’intégration dans le projet de PAS de la vallée du Bou Regreg, on relève une gare routière, des aires de stationnement pour le transport en commun et les camions, une faculté et des établissements d’enseignement supérieur, un hôpital de spécialités, un palais des congrès, un cimetière, des terrains de sport, des aires de jeux et des zones d’activité économique. Quant aux projets de recasement, ils concernent notamment les quartiers de Maadid, Douar Doum, Douar Hajja, Hay Al Mawadda, Hay Arrachad et Douar Lahouna.

Des observations se rapportant au processus d’élaboration, d’approbation et de mise en œuvre du PAS 

135Les observations de ce type se sont focalisées sur plusieurs phases de ce processus. D’abord, concernant l’approche adoptée au cours de l’élaboration du projet de PAS, les élus de Rabat ont demandé au maître d’ouvrage de « présenter des garanties suffisantes pour atteindre les objectifs du projet »  ; ils ont en particulier insisté sur la nécessité de « ne pas justifier la prise de possession des terrains par la lutte contre l’habitat insalubre ». Les élus de Rabat ont ensuite formulé des observations se rapportant aux options du PAS. Ils ont relevé – et regretté – le « déséquilibre des zones ouvertes à l’urbanisation entre Rabat et Salé ». À ce titre, les élus ont demandé de « ne pas consolider le caractère administratif de la ville de Rabat et le caractère de Salé en tant que ville-dortoir ». La sauvegarde du patrimoine historique a également retenu l’attention des élus de la capitale qui ont préconisé à ce sujet de « réhabiliter le tissu ancien en tenant compte des spécificités architecturales et historiques de la médina de Rabat » et de « prévoir des projets socio-culturels à Diour Debbagh ». Sur un plan technique et environnemental, les élus ont demandé au maître d’ouvrage de « prévoir les mesures pour éviter les inondations ».

  • 46 Ces terrains communaux – au même titre que les unités commerciales propriétés de la commune (souk S (...)

136Concernant la procédure d’élaboration du PAS, les élus de Rabat ont demandé, dans un premier temps, de « regrouper les terrains communaux46 dans le cadre d’un remembrement urbain et, en contrepartie de ces terrains, de céder à la commune [de Rabat] des parcelles situées dans une même zone afin qu’elle puisse y réaliser des projets intégrés ».

137Enfin, s’agissant des modalités de mise en œuvre du PAS, les élus de Rabat ont invité le maître d’ouvrage à « associer les propriétaires et les associations à la réalisation du projet, à clarifier les modalités de leur implication et à préciser le phasage du projet ainsi que la période de gel des transactions foncières ». Ils lui ont également demandé de « clarifier la nature des relations avec la société de promotion du projet ».

138Concernant la procédure d’expropriation, les élus ont souhaité que le maître d’ouvrage « attende l’approbation du décret du PAS pour engager la procédure », tout en l’invitant à « prendre en considération les droits des exploitants des terres Habous » et à « uniformiser les montants d’indemnisation – comme cela a été le cas à Beyrouth –, lesquels doivent être raisonnables ». Les élus de Rabat n’ont pas oublié de lui demander aussi de « préciser la nature de l’intérêt général et des nouvelles destinations des terrains qui seront assujettis à la mesure d’expropriation ».

Des questions de détail et des demandes de précision

139Des demandes de précision ont été formulées par les élus de Rabat concernant les affectations prévues dans la « zone de projet », l’emplacement et la superficie des équipements publics, le devenir du quartier de l’Opéra et des parkings actuels du boulevard Laalou après l’aménagement de la place Souk Leghzel, ainsi que le devenir de l’hôpital Ayyachi.

140Force est de constater que les élus de Rabat ont soulevé à peu près les mêmes points (que ceux de Salé) sur lesquels ils ont demandé des précisions, exprimé des réserves ou manifesté leur opposition. Ils s’en distinguent toutefois par la manière dont ils les ont formulées. En effet, le ton sec et parfois virulent des élus de Salé contraste avec un ton plutôt cordial relevé dans les interventions des élus de Rabat. Cette différence d’attitude entre les élus des deux communes s’est répercutée sur le comportement du directeur de l’Agence qui, à son tour, a utilisé un ton différent à l’occasion de ses réponses.

Un comportement différencié du directeur de l’Agence à Rabat et à Salé : la carotte et le bâton ?

141Les réactions du directeur de l’Agence du Bou Regreg diffèrent d’une session du conseil communal à l’autre. Si ce responsable a répondu clairement aux questions soulevées par les élus de Rabat, il a usé de stratégies d’intervention diversifiées dans ses réponses à Salé, alternant mises au point, menaces et promesses. Il semble que le directeur ait choisi de « combattre avec les mêmes armes que ses adversaires », selon la manière avec laquelle les élus des deux rives du Bou Regreg ont exprimé leurs oppositions ou réserves au projet de PAS.

Réponse du directeur de l’Agence à la quasi-totalité des questions soulevées par les élus de Rabat

142Dans son intervention suite aux observations formulées par les élus du conseil communal de Rabat, le directeur de l’Agence du Bou Regreg a répondu à la quasi-totalité des questions posées. Ces réponses ont été consignées dans le procès-verbal de ladite session et ont concerné certains aspects prévus par la loi du Bou Regreg tels que la procédure d’expropriation, le gel des transactions foncières et la société de promotion prévue, ainsi que les options du projet relatives aux terrains communaux, aux équipements publics, aux quartiers insalubres et à l’ancienne médina et ses alentours.

143Nous ne pouvons manquer de constater que les réponses du directeur de l’Agence du Bou Regreg aux questions soulevées par les élus de Rabat ont été apportées d’une manière systématique, ce qui traduit le respect mutuel et le climat de confiance qui ont régné à cette occasion. Le conseil a d’ailleurs tenu à exprimer sa satisfaction quant au contenu des réponses apportées par le directeur de l’Agence.

144À Salé, par contre, les réactions des protagonistes ont été bien différentes. Le ton vif et les accusations des élus n’ont pas laissé le directeur indifférent. Celui-ci a en effet développé un système de défense acéré aussi bien du projet que des modalités de sa réalisation.

Une pluralité de discours du directeur de l’Agence du Bou Regreg en réponse aux élus de Salé47

  • 47 Rappelons que toutes les citations du directeur de l’Agence rapportées dans ce volet sont consignée (...)
  • 48 Cette typologie est inspirée, rappelons-le, de Jacques Rojot (2006).

145Dans ses différentes réponses, le directeur de l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg a tenu à faire des mises au point en réaction à certaines accusations des élus. Le contenu de ces mises au point, tout comme les autres modes de faire qu’il a utilisés (quête de légitimité, invocation du côté affectif, promesses, menaces), renvoient aux mêmes tactiques que celles utilisées par les élus de Salé, à savoir des « tactiques de pression » et des « tactiques de moralité », « renforcées » par des « tactiques de pouvoir48 ». Par l’utilisation de ces tactiques, le directeur n’a fait que « rendre la monnaie de leur pièce » aux élus de Salé. Il a manifestement peu apprécié la stratégie de « martèlement » déployée par ces élus pour contester plusieurs aspects du processus d’élaboration du projet, de même que les tactiques de moralité dont ils ont usé.

146Quant aux tactiques de pouvoir, bien qu’elles ne soient pas utilisées ouvertement par le directeur de l’Agence, leur manifestation potentielle est toujours sous-jacente dans ses interventions, surtout quand il prétend se contenter de mettre en œuvre la conception que le Roi a exprimée sur ce projet ou lorsqu’il impute au législateur la manière avec laquelle le projet est en train de se réaliser.

Quête de légitimité

147Pour faire pendant à la légitimité sociale des habitants et à la légitimité politique des élus, le directeur de l’AAVB ne s’est pas contenté de la légitimité institutionnelle conférée au maître d’ouvrage par la loi n° 16-04 en ce que celle-ci a doté, rappelons-le, l’Agence du Bou Regreg aussi bien des prérogatives de l’Agence urbaine de Rabat-Salé que de celles des collectivités locales dont une partie du territoire se situe à l’intérieur du périmètre du projet. Cette légitimité a d’ailleurs été remise en cause par certains élus de Salé et surtout par certains avocats. Il en est résulté un recours du directeur à d’autres légitimités susceptibles de bénéficier de l’unanimité de tous les Marocains, indépendamment de leur appartenance politique ou idéologique.

148À cet effet, le directeur de l’Agence du Bou Regreg a commencé son intervention au cours des délibérations communales de Salé en insistant sur le fait que le projet du Bou Regreg est un projet royal :

« Premièrement, le projet du Bou Regreg est un projet initié par Sa Majesté le Roi, que Dieu le glorifie. Je suis personnellement un responsable de l’État marocain et responsable devant S.M. le Roi pour appliquer sa conception au sujet de ce projet et la mettre en œuvre dans les meilleures conditions. »

149Après avoir signifié que la légitimité du projet émanait du Roi, le directeur a opéré un transfert de cette légitimité sur lui-même :

« Et moi, ici, je ne parle pas en tant que quelqu’un qui veut reculer, mais en tant qu’un individu ayant assimilé le contenu du message royal, car ce dernier a des objectifs nobles. »

150Après avoir rappelé la légitimité institutionnelle conférée par la loi à l’Agence du Bou Regreg, le directeur a poursuivi son propos en tentant d’attribuer à cet établissement public deux autres niveaux de légitimité, l’un politique et l’autre social :

« Nous avons appliqué les procédures telles qu’elles sont prévues par la loi, et nous considérons cette journée [de délibérations du conseil communal de Salé sur le projet de PAS] comme un devoir juridique. L’Agence du Bou Regreg est issue des collectivités locales que vous représentez en tant que membres représentant les différentes catégories [de la population] de Hssaine, Shoul, Lamrissa, Bettana, etc. Et nous, en tant qu’Agence, nous réalisons les travaux du tramway, du pont, de la décharge, qui sont des projets au service de tous les citoyens. »

151Après cette « distribution » de légitimités, le directeur a tenté d’orienter la discussion vers des zones de négociation spécifiques :

« Je vous demande, en tant que conseil respectable, de discuter ensemble la zone de Sidi Hmida et de Hssaine et de sortir ensemble sur le terrain afin de voir les zones agricoles et les zones menacées et comment elles ont été urbanisées. C’est ça ce que nous voulons discuter [avec vous]. »

152Ce cadrage de la situation n’a toutefois pas été respecté par les élus qui avaient, comme nous l’avons écrit précédemment, soulevé d’innombrables questions et accusations sur bien d’autres points que ceux limités à Sidi Hmida et à Hssaine. Ceci a conduit le directeur à faire plusieurs mises au point et à rejeter toutes les critiques formulées à son encontre.

Une série de mises au point

153Avant de répondre aux questions soulevées par les élus de Salé et de rejeter leurs accusations, le directeur de l’Agence du Bou Regreg a commencé par faire deux mises au point se rapportant à la mission principale de l’Agence et à la perception du projet par la population.

154En premier lieu, il a considéré que la raison principale de l’intervention de l’Agence dans cette zone consiste à régler les problèmes de la ville de Salé :

« Nous devons parler aujourd’hui de la ville de Salé pour la protéger, car tous les élus que j’ai rencontrés, et à leur tête M. Driss Sentissi [le maire], m’ont dit qu’il n’y a plus de création d’emplois et qu’il n’y a que des problèmes et des bidonvilles. Est-ce que nous allons laisser cette situation se reproduire dans ce troisième millénaire ? La réponse est par la négative. Donc c’est ça la raison principale de l’intervention de l’Agence. »

155En outre, pour contrebalancer les arguments des opposants au projet, le directeur a fait valoir ses retombées économiques pour la région puisque, selon lui, les craintes des citoyens sont imputables à une incompréhension du sujet :

« Je veux vous exprimer mes sentiments quant à ce qui se passe sur le terrain ces derniers jours, car j’ai rencontré dans ce cadre plusieurs citoyens qui ont posé leurs questions et exprimé leurs craintes dues à une incompréhension du sujet. Ce qui n’est en faveur ni des citoyens ni du projet ni des cadres opérant à l’Agence du Bou Regreg. Je pense qu’au début de ce projet plusieurs citoyens n’ont pas encore compris ses avantages et les retombées qu’il va avoir sur l’ensemble de la zone. Comme vous le savez, c’est un projet d’envergure, d’une grande superficie, dont la réalisation nécessite une longue durée  ; donc il doit y avoir une entente entre nous. »

156Dans un deuxième temps, le directeur a réagi aux questions soulevées par les élus de Salé. Il a d’abord précisé que les montants d’indemnisation seront évalués aux prix de 2005, conformément à la loi :

« Il y a un article dans la loi n° 16-04 qui stipule que les montants d’indemnisation des expropriations ne doivent pas dépasser les prix du marché en 2006, fin 2005 au mois de novembre, ce qui correspond à la date d’approbation de cette loi. »

157Ensuite, en mettant en valeur sa formation de comptable  :

« Vous avez évoqué le terme technocrate, et moi je ne suis pas technocrate ou ingénieur, mais comptable de formation, devenu directeur du projet. Mon travail est ainsi de gérer les projets sur le plan financier et administratif, et l’objectif de notre intervention est d’assurer l’équilibre [financier] de ce projet. »

158Réagissant à une question sur la capacité de l’Agence à prendre en charge les indemnisations éventuelles, le directeur a évoqué les problèmes financiers de celle-ci :

« Cette institution n’a pas encore reçu l’ensemble des financements nécessaires, car ils sont versés par cinquièmes, et nous sommes actuellement en déficit. »

159Selon le directeur, les transactions foncières réalisées avant la promulgation de la loi du Bou Regreg seront étudiées au cas par cas, mais celles effectuées entre cette date et l’approbation du PAS ne seront pas reconnues :

  • 49 L’adoul est un notaire traditionnel.

« En ce qui concerne ceux qui ont acheté par des actes adoulaires49 ou non légalisés, ces situations doivent être étudiées au cas par cas, car il y a eu une période que vous connaissez : en effet, entre le 25 novembre et l’approbation du plan d’aménagement, toutes les transactions foncières ont été gelées et s’il y a eu des contrats durant cette période, ils ne seront pas reconnus. »

160Il a répondu enfin pour justifier l’élargissement de la déclaration d’utilité publique à l’ensemble du périmètre du projet. À ce sujet, le directeur de l’Agence a déclaré que cet élargissement était prévu par la loi, et il a donc renvoyé à une autre instance, à savoir le Parlement, tout en expliquant que les raisons de l’élargissement sont inhérentes à la spécificité de la zone et aux problèmes en découlant dont la résolution nécessite de grands moyens financiers  :

« L’approbation du plan d’aménagement qui va être publiée au Bulletin officiel vaut déclaration d’utilité publique pour toutes les opérations à l’intérieur du périmètre du projet, particulièrement en ce qui concerne l’urbanisation de la zone. Ce sont les paroles du législateur et non pas du directeur de l’Agence du Bou Regreg, et c’est le Parlement qui approuve les textes de loi et c’est lui qui a promulgué la loi au mois de novembre 2005 avant même la création de l’Agence, laquelle n’a vu le jour qu’au mois de janvier 2006. Le législateur parle d’utilité publique dans cette zone, alors même que, d’après la loi n° 12-90 relative à l’urbanisme, l’utilité publique ne peut concerner que les terrains destinés à la voirie, aux espaces verts et aux équipements sociaux. Ici, certaines personnes s’interrogent pour savoir pourquoi dans le projet du Bou Regreg l’utilité publique concerne tous les terrains et non pas uniquement ceux destinés à la voirie et aux équipements. Je dis à ce propos que la spécificité de ce lieu et les problèmes dont il souffre sur le plan urbanistique, surtout dans le fond de la vallée, nécessitent une intervention forte de l’État. Il y a les terrains de l’Oulja à proximité de Ounk Jmel et limitrophes à la vallée, tous ces terrains de basse altitude sont menacés par les inondations, et leur sol n’est pas favorable à la construction. Donc, ils nécessitent des moyens colossaux pour les rendre urbanisables et ces moyens ne peuvent être déployés que par l’État, les autorités locales ou les collectivités locales. »

  • 50 Selon ces auteurs, le monde industriel est « celui où trouvent leur place les objets techniques et (...)

161L’efficacité et les compétences proclamées par le directeur dans cette citation renvoient au registre « industriel » distingué par Luc Boltanski et Laurent Thévenot (1991) dans leur tentative d’adapter le monde des cités au monde contemporain50.

Un rejet des accusations portées par certains élus

162Le directeur de l’Agence du Bou Regreg a tenu aussi, et surtout, à rejeter les accusations portées à son encontre par certains élus. Il a ainsi insisté d’emblée sur le fait que le projet ne favorisera pas les uns au détriment des autres :

« Ce que nous devons comprendre, c’est que l’objectif du projet du Bou Regreg n’est pas de prendre les terrains des uns pour les donner aux autres. Mais l’objectif, tel du moins que je l’envisage en tant que premier responsable de l’Agence, c’est que les propriétaires soient les premiers à en bénéficier. Néanmoins, ils doivent en bénéficier d’une manière raisonnable, et c’est ça l’approche de l’intervention de l’Agence dans cette zone. »

163Le directeur a poursuivi en revenant sur l’extension du périmètre du projet au-delà des berges du Bou Regreg. Cette extension a été, selon lui, effectuée de manière réglementaire :

« Concernant la superficie du projet et son extension, au plan juridique, certains pensent que l’Agence doit se limiter aux berges du fleuve sans s’étendre aux territoires environnants tels que Sidi Hmida ou autres. Ce que je voudrais souligner [à ce sujet], c’est que l’intervention de l’Agence s’effectue dans un cadre réglementaire qui émane d’une étude réalisée au cours des années 2002, 2003 et 2004 en vue d’établir un diagnostic de la zone du Bou Regreg. Le projet s’étend jusqu’à la 6e séquence (les belvédères de Shoul). Une carte était jointe au projet de loi. Cette loi stipule que les limites géographiques du projet seront précisées dans le cadre d’une loi dont les termes doivent être arrêtés avec l’Agence de la conservation foncière. Aujourd’hui, la zone de Sidi Hmida fait partie du périmètre du projet. »

164Cette « révélation » du directeur qui prend appui sur une étude et sur une loi à venir renvoie aussi à ce que Boltanski et Thévenot (1991) attribuent au registre « industriel ».

  • 51 Pour Luc Boltanski et Laurent Thévenot (1991), « dans le monde civique, on accède à la grandeur en (...)

165Le tumulte qui a suivi cette intervention a conduit le directeur à puiser dans d’autres registres de justification en faisant état de la volonté des responsables de la planification de lutter contre le développement anarchique de l’urbanisation. Cet argument, qui prend appui, implicitement, sur l’intérêt général, renvoie, cette fois-ci, au registre « civique51 » :

« L’État, les autorités et les collectivités locales craignent que ne s’aggrave la situation de la façade maritime des villes de Rabat et Salé et veulent, de ce fait, empêcher toutes les formes anarchiques d’occupation qui pourraient s’y produire. Or, nous n’avons à notre disposition qu’une seule solution qui consiste en une forte intervention de l’État et des autorités locales pour organiser l’urbanisation dans cette zone afin d’éviter les problèmes antérieurs. »

166À titre d’exemple, le directeur a cité les zones d’Ounk Jmel, de Sidi Hmida et les douars périphériques de l’arrondissement de Hssaine. Le directeur a enfin tenu à affirmer que certaines rumeurs concernant les projets prévus dans le cadre du PAS ne sont pas fondées  ; il a ainsi rejeté l’accusation selon laquelle l’Agence du Bou Regreg se comporterait comme une agence immobilière :

« Le projet n’est pas fait pour construire des hôtels et les choses qu’on prétend. L’Agence du Bou Regreg ne ressemble pas aux autres agences immobilières qui visent uniquement le profit. »

Des réponses cherchant à toucher la « corde sensible » des habitants

167Après avoir répondu aux questions soulevées par les élus de Salé lors des délibérations communales sur le PAS du Bou Regreg, le directeur de l’Agence a adopté un autre style, qui consiste cette fois-ci à toucher la « corde sensible » aussi bien du public présent que des élus. Cette manière de faire qui vise à obtenir l’adhésion de ces acteurs au projet renvoie aux « tactiques de moralité » utilisées également, mais en sens inverse, par les élus de Salé.

168Le directeur a ainsi commencé par souligner sa grande surprise en entendant les réactions des élus :

« Je suis aujourd’hui très surpris par les propos que je viens d’écouter, et j’ai remarqué un fort mécontentement vis-à-vis du projet […]. Si le projet d’aménagement du Bou Regreg suscite des problèmes, il sera voué à l’échec s’il n’obtient pas le consentement du peuple marocain en dépit de toutes les réalisations telles que le tramway, le pont, le port et la navigabilité. »

169À propos de la responsabilité « historique » du maître d’ouvrage, le directeur a affirmé :

« L’Agence ne peut pas faire abstraction des choses qui se passent actuellement dans la zone  ; celles-ci ne sont ni dans l’intérêt de l’Agence ni dans celui des cadres qui vont nous succéder dans les dix ou quinze prochaines années et qui vont nous reprocher d’avoir fermé les yeux sur ce qui se passe actuellement, c’est ça le discours que nous devons avoir entre nous. »

170La reconnaissance de cette responsabilité du maître d’ouvrage n’a toutefois pas empêché le directeur de faire son mea culpa concernant la conduite du projet et certaines de ses options  :

« En tant que cadre de l’Agence, et suite à la question de la gestion du projet et le signalement de certaines erreurs évoquées, je considère que personne n’est infaillible, et je ne peux pas dire que la gestion du projet du Bou Regreg est parfaite à 100 % et que nous sommes les meilleurs à réfléchir et à connaître les choses  ; on ne peut pas dire ça. J’ai rencontré récemment des habitants des secteurs 3, 4 et 7 [de Kariat Oulad Moussa]. Nous les avons informés que le travail de l’architecte qui a prévu la démolition de cette zone contient certaines faiblesses qui concerne sa dimension sociale. »

171Le directeur s’est par la suite adressé directement aux habitants, à travers le public présent dans la salle, pour exprimer ses regrets au sujet des souffrances qu’ils auraient subies :

« Concernant les craintes des habitants, je n’avais jamais souhaité que les choses arrivent à ce stade, et moi en tant qu’individu, j’exprime mon profond regret vis-à-vis des souffrances qu’auraient pu subir certains habitants pendant cette période  ; cela n’était pas dans notre intention. Peut-être l’absence de communication avec vous est-elle à l’origine de cette situation ? »

172La priorité, selon le directeur de l’Agence, est désormais à la tranquillisation des habitants :

« Le temps ne nous permet pas de répondre aujourd’hui à toutes les questions posées, car elles sont toutes des questions de fond et très importantes. Mais nous voulons à travers cette rencontre tranquilliser les habitants ici présents et lever les craintes qu’ils ressentent, et c’est ça le plus important pour moi  ; quant aux autres choses qui nécessitent de la précision, de la réflexion profonde et de la discussion, elles peuvent faire l’objet d’une autre rencontre qu’on pourra programmer, si Monsieur le Président le souhaite, dans les deux mois qui nous séparent de la fin de l’année. »

Un discours qui manie la carotte et le bâton

173Le directeur de l’Agence du Bou Regreg a poursuivi ses tentatives de tranquillisation des habitants par plusieurs promesses se rapportant aussi bien aux dispositions du PAS qu’au processus de sa réalisation. D’après Jacques Rojot (2006, p. 297), les promesses – qui font également partie des « tactiques de pression » – consistent en « un message […] à l’adversaire sur une récompense contingente à une action précise ». Cet auteur précise que, contrairement aux menaces, les promesses tolèrent bien l’ambiguïté et n’engagent finalement que ceux qui les reçoivent.

174La première promesse concerne la suppression des espaces verts prévus dans le quartier Rmel à Bab Lamrissa et à Kariat Oulad Moussa :

« Nous avons évoqué l’espace vert baptisé « Le jardin patrimonial ». L’objectif de ce jardin est de mettre en valeur Bab Antar [l’une des portes de la médina de Salé] dont profitent actuellement uniquement les cinq ou six maisons d’en face, alors que la majorité de la population ne la voit pas. C’est une idée judicieuse sur le plan urbanistique, mais faible sur le plan social, car elle nécessite d’effectuer une expertise et de démolir des villas existantes avec tout ce que cela suppose en termes de moyens financiers, qui peuvent représenter 150 ou 200 millions de dirhams pour faire ce jardin. Votre intervention vise à ne pas démolir ce triangle. Nous en sommes d’accord, et nous allons remettre les choses en leur état initial. Quant à l’espace vert prévu dans la zone située à Kariat, il faut oublier ça, ces choses ne sont plus d’actualité. »

175La deuxième promesse réside dans la non-démolition de l’hôpital Ayyachi et des maisons situées à l’intérieur du périmètre du projet, à l’exception de celles du quartier Cardona :

« Le sort de l’hôpital Ayyachi, que vient d’évoquer Monsieur le Conseiller, n’est pas à discuter, car l’Agence n’a pas l’intention de le supprimer s’il n’y a pas un autre hôpital meilleur. Par contre, nous devons trouver des solutions urgentes aux habitants du quartier Cardona dont la plupart sont des locataires, car cette zone est menacée par la démolition, et il faudra donc les reloger dans les meilleures conditions. Quant aux autres quartiers situés dans le périmètre du projet, à partir de cette période qui commence aujourd’hui le 28 octobre 2008, aucune maison ne sera détruite ou ses habitants évacués. »

176Concernant le quartier Cardona, le directeur a précisé que plusieurs options seront étudiées avec les habitants assujettis à la mesure d’expropriation :

« Le quartier Cardona pose un problème crucial, car il est situé dans une zone où nous n’avons pas d’alternative. Il est traversé par le tramway de Rabat-Salé et par le pont Moulay Al Hassan. Nous avons été les premiers à proposer l’échange avec les propriétaires. Mais la majorité a refusé cette offre en demandant une indemnisation qui s’élève à 4 500 dirhams le mètre carré, et ils nous ont laissé des locataires sur place car la majorité des habitants sont des locataires. Nous n’allons pas user de la force vis-à-vis de ces personnes, et nous n’allons pas non plus leur appliquer les lois en vigueur qui nous autorisent à les poursuivre en justice et à leur donner une indemnisation qui équivaut à six mois de loyer. Moi, je ne crois pas à cette manière de faire compte tenu de la situation sociale précaire de ceux qui y résident. Il y a plusieurs solutions alternatives, et nous sommes prêts à les étudier avec les habitants pour éviter l’expulsion de qui que ce soit à cause de ce projet. »

177Pour le directeur de l’Agence du Bou Regreg, la prise en considération de la situation sociale des habitants est devenue une nécessité  :

« L’Agence est désormais obligée de prendre en considération la situation sociale des habitants en corrigeant ce qui doit être corrigé. Le projet a des objectifs sociaux que nous voulons atteindre. »

178À cet effet, un « esprit de citoyenneté » prévaudra, selon lui, dans les discussions avec les exploitants des terres Habous, où il n’y aura pas d’expropriation pour les zones non aménagées :

« Quant aux ayants droit situés sur les terres Habous, je souligne que ça [l’expropriation] va concerner uniquement les terrains qui seront aménagés, tandis que les autres terrains vont rester dans l’état actuel des choses. Un accord avec le ministère des Affaires islamiques va permettre de prendre en considération la situation sociale des familles qui exploitent ces terrains, et l’Agence a déjà fait preuve de cette attitude auparavant, puisqu’elle n’a jamais fait usage de la force dans l’évacuation des citoyens qui exploitent les terrains du Bou Regreg, qu’ils soient propriétaires ou locataires : c’est-à-dire que l’Agence a exprimé un vrai esprit de citoyenneté dans son comportement avec chacun dans cette zone. »

179Dans le même esprit, le directeur a ajouté qu’aucune expropriation ou fermeture d’usine ne seront décidées dans la zone industrielle de l’Oulja sans qu’une solution alternative n’ait été trouvée :

« Concernant la zone industrielle et les artisans, vous faites allusion à Azzahra I. J’ai eu une rencontre avec tous les chefs d’entreprise concernés, et nous les avons informés que nous n’allons fermer aucune usine  ; et si l’on ne trouve pas de solutions immédiates, nous permettrons à quelques-uns de rester sur place et d’améliorer leur situation. Des représentants de ces artisans nous ont rendu visite au siège de l’Agence. Une autre rencontre a été tenue à la préfecture de Salé sous la présidence de Monsieur le Gouverneur, où un accord a été conclu pour que les deux parties entament les pourparlers. Aucune usine ne sera fermée ou expropriée en l’absence de solution alternative. »

180Une autre promesse du directeur concerne la restructuration et le réaménagement de Kariat Oulad Moussa et du douar Ounk Jmel  :

« Si je reste à la tête de cette Agence avant et après l’approbation de ce projet, je vous promets, puisque vous avez évoqué S.M. le Roi Mohammed VI et son amour de Salé, en tant qu’habitant de cette ville et parmi les principaux intéressés au sort de la zone de Kariat, qu’une restructuration et un réaménagement de cette zone seront effectués conformément aux hautes instructions de Sa Majesté. Nous ne pouvons pas aller à l’encontre des directives royales, mais [nous devons] aller dans le même sens. Concernant les secteurs 3, 4, 5, 7, 8, 9 et 10 de Kariat, qui comprennent de l’habitat en R+3, nous avons reçu les [habitants] concernés et nous leur avons dit que Kariat dans sa globalité ne sera pas touché. Notre intervention consistera à mettre fin à l’habitat clandestin, car cela représente un danger étant donné que des habitations sont construites à côté du ravin. Ceci est nettement perceptible au niveau d’Ounk Jmel. Des opérations de contrôle seront effectuées pour éviter d’avoir la prolifération de l’habitat clandestin. »

181Concernant justement la zone d’Ounk Jmel, le directeur a promis d’y réaliser une étude spécifique  :

« Au sujet de la zone Ounk Jmel, qui connaît des problèmes nombreux, il faut trouver des solutions adéquates pour régulariser sa situation à travers une étude globale sur le terrain. »

182Le directeur a également promis plus de souplesse dans les dispositions à appliquer au secteur de Bab Chaâfa-Sidi Ben Acher :

« Concernant Sidi Ben Acher, nous avons rencontré la population résidente, et j’ai personnellement effectué une visite sur le terrain au cours de cette semaine. J’ai écouté les doléances des habitants, et nous leur avons promis que le plan ne va pas être appliqué tel qu’il a été présenté, mais qu’il le sera dans un cadre qui sera défini de manière plus partenariale. »

183Quant aux promesses afférentes au processus d’élaboration du projet, le directeur s’est engagé à communiquer davantage avec la population et les élus tout en insistant, pour ne pas « perdre la face », sur le fait qu’il ne s’agit pas là d’une remise en cause de ses objectifs initiaux  :

« Ici, je vous livre une promesse – non pas un recul ou une crainte d’une responsabilité quelconque –, à savoir que nous allons avancer et que nous allons consacrer un temps suffisant à la communication entre nous. J’ouvre la porte, à partir d’aujourd’hui, à Messieurs les élus, présidents des associations de la société civile et tous ceux qui sont concernés par ce projet durant la période qui reste avant la fin de l’année [deux mois], pour s’asseoir et travailler de manière à régler définitivement tous les problèmes posés. »

184Le directeur a couronné ses promesses en mentionnant que les propriétaires fonciers ont la possibilité de participer à la réalisation du projet conformément aux dispositions de la loi  :

« Le texte de loi sur le Bou Regreg et surtout son article 51 donne la possibilité aux personnes physiques – c’est-à-dire les propriétaires fonciers – de s’associer pour urbaniser la zone et profiter de cette urbanisation. Je pense que jusqu’à présent au Maroc, l’aménagement concerté n’a pas eu lieu. Aujourd’hui, nous avons devant nous une occasion dans le cadre du projet de la vallée du Bou Regreg pour instaurer un urbanisme concerté, car les habitants originaires de cette zone et les propriétaires lui seront associés. »

185Le responsable de l’Agence du Bou Regreg a, toutefois, ajouté :

« Il y a une divergence de points de vue à ce sujet, car selon un autre avis, la participation des propriétaires fonciers au projet requiert des moyens financiers considérables que la plupart de ces propriétaires n’ont pas. »

  • 52 Jacques Rojot précise à ce titre que les menaces sont techniquement l’inverse des promesses car, à (...)

186Ces différentes promesses n’ont toutefois pas empêché le directeur de l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg de répondre à la menace d’un élu d’ester en justice contre certaines décisions de l’Agence en maniant à son tour la menace52. Il a ainsi affirmé que les poursuites en justice ne sont favorables à aucune partie :

« S’il y a recours à la justice, aucune partie ne sera vainqueur, et ça, ce n’est pas l’objectif du projet d’aménagement du Bou Regreg. »

187Le débat présenté ci-dessus a ménagé de nombreuses zones d’incertitude compte tenu des nombreuses revendications des élus et des différentes promesses du directeur de l’Agence. La question qui s’impose à sa suite consiste à déterminer dans quelle mesure les revendications des élus et des habitants, d’un côté, les promesses du directeur de l’AAVB, de l’autre, ont effectivement été prises en considération.

Une très partielle prise en considération des observations des habitants et des élus ?

  • 53 Comme nous l’avons souligné dans le chapitre relatif à l’enquête publique, ce constat doit toutefoi (...)

188Il convient de rappeler, pour commencer, une évidence qui vaut tant pour le cas d’espèce du Bou Regreg que, par exemple, en France pour la procédure d’enquête d’utilité publique. En effet, tout le soin mis à collecter les observations des habitants concernés par le futur document d’urbanisme contraste avec la faible portée juridique de celle-ci : l’autorité compétente reste libre de sa décision finale. Il n’est jamais obligatoire de modifier le projet d’aménagement afin de tenir compte des résultats de l’enquête publique53. Ceci a poussé certains auteurs à parler de l’illusion de la participation citoyenne à l’élaboration des documents d’urbanisme (P.J. Baralle (2001, p. 126) et E. Le Cornec (2003, p. 37)).

  • 54 Elu du Parti de la justice et du développement à Salé, Bahae Eddine Akdi est actuellement le vice-p (...)
  • 55 Entretien effectué le 30 novembre 2010.
  • 56 Anas Benghmouch est un élu du parti de l’Istiqlal à Salé. Il est actuellement vice-président délégu (...)
  • 57 Ahmed Soufiani est un avocat, ex-élu de l’USFP et nouvellement élu avec le Parti Authenticité et Mo (...)

189Les entretiens que nous avons effectués avec certains élus de Salé confirment cette hypothèse. Tous nous ont affirmé que, globalement, les revendications de la population et les leurs n’avaient pas été prises en considération par le maître d’ouvrage. Le premier élu interviewé, Bahae Eddine Akdi54, a toutefois relevé une exception, celle qui concerne l’expropriation projetée des habitants du secteur de Bab Chaâfa-Sidi Ben Acher et des zones à restructurer de Kariat Oulad Moussa55, expropriation à laquelle l’AAVB a finalement renoncé. Deux autres élus interviewés, en l’occurrence Anas Benghmouch56 et Ahmed Soufiani57, ont justifié cette non-prise en considération des observations par des raisons purement juridiques :

  • 58 Entretiens effectués le 2 décembre 2010.

« L’Agence du Bou Regreg n’a pas pris en considération les observations formulées par la population et par les élus, car elle n’est pas obligée de le faire en vertu de la loi58. »

  • 59 Mohammed Laalou est un ingénieur de formation, ancien président de l’ex-commune de Salé-Lamrissa au (...)

190Un autre élu, Mohammed Laalou59, a fourni une autre explication :

  • 60 Entretien effectué le 2 décembre 2010.

« C’est la loi du plus fort. En l’absence de communication sur les détails du projet, les choses sont passées en catimini, et l’enquête publique avec les délibérations communales se sont déroulées à un moment où c’était trop tard. À ce titre, la programmation des délibérations communales pour le dernier jour autorisé (28 octobre 2008) est problématique60. »

191Cet élu a, cependant, reconnu l’incapacité de la Commune de Salé à prendre en charge un projet de cette ampleur :

« Il faut reconnaître que si c’était la Commune qui devait s’en occuper, ça n’aurait jamais marché, car 70 % de la couche moyenne instruite ne vote pas alors que la majorité des voix provient des poches d’habitat insalubre où les gens sont inconscients des enjeux à long terme. »

  • 61 Certains résultats de cette comparaison, particulièrement en ce qui concerne le secteur de Bab Chaâ (...)

192Après avoir recueilli ces explications des élus, nous avons procédé à une comparaison61 entre les deux versions du Plan d’aménagement spécial (PAS) du Bou Regreg – et bien entendu des règlements d’aménagement y afférents – : d’un côté, celle qui a été versée dans la procédure de l’enquête publique et sur laquelle ont porté les débats tenus au conseil municipal entre septembre et octobre 2008 et, de l’autre, celle approuvée par le Secrétariat général du gouvernement (SGG) et publiée au Bulletin officiel au mois de septembre 2009.

193Cette comparaison montre qu’il y a eu effectivement quelques modifications et rajouts dans les dispositions retenues par le PAS qui, même si elles sont considérées par les élus comme des concessions de façade, n’en constituent pas moins une réponse positive du maître d’ouvrage à certaines doléances de la population, des élus et/ou de certaines autres administrations (Office national de l’eau potable, par exemple).

194Alors que des rajouts mineurs consistent essentiellement en des précisions apportées à propos de secteurs spécifiques (qasbah et port des Oudayas, secteurs urbains et zones de projet), les principales modifications résident dans la renonciation à l’expropriation pour les secteurs de Bab Chaâfa-Sidi Ben Acher, de Kariat Oulad Moussa et de Hssaine (Douar Okko, Ounk Jmel) ainsi que dans la suppression de quelques équipements publics qui étaient prévus dans un tissu dense et préexistant. Au niveau du projet de PAS (document graphique), les espaces verts prévus dans le quartier Rmel (EV4) et à Kariat Oulad Moussa (EV27, EV28 a, EV28 b et EV29) ainsi que les équipements sportifs (SP9, SP10 et SP11) prévus à Kariat ont été supprimés. Quant à la superficie de l’équipement scolaire E29 prévu également à Kariat, elle a été réduite. Du côté de Rabat, la création d’un cimetière (Ci5) au Chellah a été annulée.

  • 62 L’article 8.2 de la version finale du règlement d’aménagement du PAS stipule que « les emprises des (...)
  • 63 L’article 8.4 de la version finale du règlement d’aménagement du PAS a prévu « une servitude non æd (...)

195S’agissant du règlement d’aménagement du PAS, certaines dispositions de la version de juillet 2008 soumise à l’enquête publique et aux délibérations communales ont été modifiées dans la version finale de janvier 2009, principalement sous la forme d’un rajout de dispositions nouvelles. Ces nouvelles dispositions concernent les servitudes relatives aux conduites d’eau potable62 ainsi qu’une servitude non ædificandi de part et d’autre de la muraille Sidi Mohammed Ben Abdallah de la médina de Rabat63. Mais il est précisé, à propos de celles liées au tramway, que « toutes les servitudes seront appliquées aux constructions neuves et non aux constructions existantes, sauf si elles subissent des modifications (extension, travaux, changement d’usage...) ou si l’Agence le juge nécessaire pour la mise en valeur urbaine » (article 8.9).

  • 64 Voir Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg, Règlement d’aménagement du projet de Pla (...)

196De nouvelles dispositions ont également été adoptées à propos des domaines susceptibles de faire l’objet de modifications particulières, tels que « la localisation des équipements publics et/ou des tracés de voirie à l’intérieur d’une même propriété, sans pour autant diminuer ni la superficie de la parcelle support des équipements ni l’emprise de la voie » (article 10.1 alinéa 4). Un rajout a concerné les secteurs soumis à des conditions spéciales, particulièrement les zones de projet, où il a été prévu que « ces zones feront l’objet de plans de détail réalisés par des opérateurs privés ou publics et seront soumis à l’accord de l’Agence en vue de leur ouverture à l’urbanisation » (article 18). Une autre adjonction a concerné la façade fluviale de la médina de Rabat : ainsi, la version finale du règlement d’aménagement a précisé que « la restructuration de ce front consiste à construire les équipements socioculturels dont manque la médina, la structuration des espaces publics, l’organisation des commerces et la rénovation des façades » (article 18.1 (ZR3)). Concernant le quartier des Oudayas, rappelons que la version finale du règlement du PAS a supprimé le fait que les « interventions [ponctuelles] toucheront aussi l’habitat existant64 ». Elle a aussi rajouté aux instructions celles selon lesquelles « un règlement spécifique à la qasbah devra être élaboré pour y réguler les constructions et les traitements de façades » et que « le travail de restructuration sur cette zone consistera également à arranger les réseaux divers (eau potable, électricité, téléphone, assainissement...), à réaménager les espaces publics importants tels l’axe de la rue Jamaa et la place du Sémaphore et à mettre en lumière la qasbah » (article 18.1 (ZR2)).

  • 65 Idem, p. 31.

197D’autres dispositions ont été introduites dans la version finale du règlement d’aménagement à la suite de la forte mobilisation des populations concernées et des élus au cours de l’enquête publique et des débats organisés sur le projet de PAS du Bou Regreg. Elles concernent essentiellement les zones de restructuration des secteurs de Kariat Oulad Moussa et du douar Okko : la version finale du règlement a prévu que « ces zones de restructuration feront l’objet d’interventions visant l’amélioration de leur paysage urbain, sur la base de plans détaillés de restructuration. Ces plans prendront en considération les constructions existantes lors de l’entrée en vigueur du PAS » (article 18.1 (ZR 7-a, ZR 7-b, ZR 7-c, ZR 7-d et ZR- 8)). De même, pour ce qui est de la restructuration du douar Ounk Jmel, la version finale du règlement précise que « la zone de restructuration ZP10 subira un traitement spécifique, compte tenu de sa position en flanc de colline donnant sur la vallée. Elle fera l’objet au préalable d’études de stabilité des sols, des eaux de ruissellement et d’érosion » (article 18.1 (ZR-9)). D’autres rajouts ont pris la forme de précisions relatives aux zones de projet. Ainsi, la version finale du règlement a mentionné que les développements prévus dans ces zones « peuvent se faire à la demande d’opérateurs privés ou publics et après accord de l’Agence » (article 18.2). C’est l’extrême souplesse que nous avons évoquée dans le chapitre 2. Concernant la coulée verte de cette zone de projet, à propos de laquelle la version initiale du règlement d’aménagement avait prévu « un projet intégré à dominante végétale65 », la version finale a maintenu cette formulation tout en rajoutant que « la vocation de cette zone est à dominante résidentielle » ! (article 18.2 (ZP 9d et ZP 9g)). De même, des dispositions afférentes aux nouvelles zones de projet prévues par le PAS ont été introduites dans la version finale du règlement d’aménagement. Cela concerne la Cité du Savoir (ZP 12), que le règlement a défini comme « une zone destinée à recevoir des équipements de formation professionnelle sous réserve d’études de mise hors d’eau de crue centennale des hommes et des biens et d’études techniques de viabilisation du terrain, notamment celles liées à l’assainissement » (article 18.2 (ZP 12)). Cela concerne aussi la zone de projet de Sidi Bel Abbes (ZP13) qui devra faire l’objet d’une étude détaillée « en tenant compte de la proximité du cimetière, de l’existence in situ d’activités de transformation […], et à la liaison avec la zone B1.1  ; les fonctions, les hauteurs et règles d’occupation du sol seront fixées par ladite étude » (article 18.2 (ZP 13)). D’autres rajouts ont concerné le port des Oudayas (Pt3), qui a fait l’objet d’un nouvel article mentionnant que ce secteur « correspond au port de plaisance pouvant accueillir des activités liées aux sports nautiques » (article 20.3 (Pt 3)). Il était aussi précisé que le port fluvial, dont l’extension est prévue ultérieurement « comprend le port de plaisance, les quais, les esplanades pouvant recevoir des équipements liés à l’activité de plaisance tels que l’accueil, l’hôtellerie, la restauration et les loisirs » (article 20.4 (Pt 4)).

  • 66 Mise à part cette modification autorisant les lotissements, cet article a apporté les précisions su (...)
  • 67 Op. cit., p. 16.
  • 68 Idem, p. 28.
  • 69 Ibidem.

198Une deuxième série de précisons prend la forme de modifications. Une première s’applique aux dispositions relatives aux secteurs urbains où seront autorisés, d’après la version finale du règlement d’aménagement, des projets qui peuvent associer lotissements et constructions (article 13.266), alors que, dans la version initiale du règlement, seuls des groupes d’habitations et des ensembles immobiliers y intégrés étaient autorisés, tandis que les lotissements y étaient interdits67. Une autre modification concerne les dispositions afférentes au secteur de Bab Chaâfa-Sidi Ben Acher où, rappelons-le, la formule : « l’aménagement d’espaces prévoyant des espaces verts et des promenades le long des remparts et en bordure du front bâti de la médina de Salé68 » a été remplacée dans la version finale du règlement d’aménagement par : « le réaménagement des espaces publics permettant la création d’esplanades, d’aires de promenades et d’espaces verts » (article 18.1 (ZR4)). Une autre formule, limitant les autorisations dans cette zone aux « constructions liées à l’entretien et à la protection du site à condition qu’elles restent modestes et ne dépassent pas 3 mètres de hauteur [ainsi qu’aux] installations à usage du public69 », a été supprimée. Qui plus est, en réponse aux différentes réclamations des habitants de ce secteur et celles des associations et des élus qui les représentent, la version finale du règlement d’aménagement a tenu à mentionner que « dans le cadre des études opérationnelles de cette zone de restructuration, la population locale sera maintenue sur place et les constructions existantes seront dotées d’équipements divers nécessaires à leur mise à niveau. Cette opération comportera – si besoin est – des extensions limitées de manière à assurer un alignement donnant sur la voie d’aménagement n° VP3-11a » (article 18.1 (ZR4)). Une dernière modification porte sur la suppression, dans l’article 10 de la version finale du Règlement d’aménagement du PAS, de la référence à l’article 19 de la loi n° 12-90 relative à l’urbanisme qui prévoit des modifications à l’occasion d’une demande de création d’un lotissement ou d’un groupe d’habitations. Toutefois, cet article 10 précise que des modifications peuvent être autorisées dans le cas « d’un projet intégré présentant un parti architectural et urbanistique [digne d’intérêt] ».

Notes

1 Cités par J.M. Fourniau et I. Tafere (2007, p. 252).

2 Dans cette approche théorique, nous nous sommes beaucoup inspiré des réflexions et références théoriques présentées par Véronique Catherin (2000).

3 Cette distinction est empruntée à Daniel Cefaï (1993, p. 120).

4 Sur ce point voir l’ouvrage collectif dirigé par Boudon Raymond, Bouvier Alban et Chazel François (1997) et plus particulièrement la contribution de François Chazel, « Les ajustements cognitifs dans les mobilisations collectives : questions ouvertes et hypothèses », p. 193-206.

5 Selon Goffman, « le monde est en effet une scène, peuplée de pauvres acteurs qui s’agitent bel et bien pendant une heure et puis qu’on n’entend plus » (E. Goffman, 1991, p. 132).

6 Goffman affirme à ce sujet que le « théâtre semble être le lieu par excellence où s’opère la distinction fondamentale […] entre le comédien ou acteur individuel, d’une part, et le personnage ou le rôle qu’il incarne sur scène, d’autre part » (E. Goffman, 1991, p. 136).

7 Sur la question de la « prise de parole » (voice), voir D. Cardon, J.P. Heurtin, C. Lemieux, 1995, (entretiens recueillis par), « Vertus et limites de la prise de parole en public : un entretien avec Albert Hirschman », Politix, n° 31, p. 20-29. Voir également l’article de D. Cardon, J.P. Heurtin, C. Lemieux, 1995, « Parler en public », Politix, n° 31, 3e trimestre, p. 5-19. Cités par V. Catherin (2000).

8 Bien qu’une véritable observation participante ait nécessité que nous participions activement au débat. Là, nous étions tout simplement un « observateur extérieur ».

9 Cette attitude du directeur a été considérée par les élus de Salé comme une « stratégie d’évitement ». Elle renvoie à ce que Erving Goffman appelle la figure de l’évitement, qui constitue l’un des trois types de figure permettant de sauver la face. À ce sujet, Goffman affirme que « le plus sûr moyen de prévenir le danger est d’éviter les rencontres où il risque de se manifester ». Voir E. Goffman (1974, p. 17).

10 Il y a lieu de souligner que l’appartenance des élus à tel ou tel parti politique, telle qu’indiquée dans le présent chapitre, est établie au moment où a eu lieu la délibération communale de Salé (octobre 2008). Depuis lors, plusieurs de ces élus ont changé d’appartenance politique (phénomène classique au Maroc de la « transhumance » politique, toléré à l’époque, mais interdit par la nouvelle Constitution de 2011).

11 Il s’agit des élus suivants : 1. Saïd Moukja (PND) ; 2. Ahmed Soufiani (USFP) ; 3. Abdessalam Lourika (PJD) ; 4. Mohammed Allahya (RNI) ; 5. Brahim Mazoz (PND) ; 6. Al Arbi Aït Slimane (USFP) ; 7. Abdellah Rahhali Semlali (PI) ; 8. Abdellatif Soudou (PJD) ; 9. Mohammed Laalou (MP) ; 10. Abdelilah Lamkinssi (RNI) ; 11. Mohammed Benatia (FFD) ; 12. Youssef Rharbi (PJD) ; 13. Omar Sentissi (MP) ; 14. Ali Assermouh (USFP) ; 15. Nora Rasba (MP) ; 16. Noureddine Lazrak (RNI) ; 17. Taoufik Boultam (MP) ; 18. Aziz Ben Brahim (PJD) ; 19. Anas Benghmouch (PI) ; 20. Aziz Addarif (MP) ; 21. Hicham Boulahri (MP) ; 22. Bahae Eddine Akdi (PJD). Ces abréviations sont indiquées dans la page suivante. Voir aussi le glossaire relatif à l’ensemble des abréviations cité dans le texte au début de l’ouvrage.

12 Il s’agit des élus suivants : 1. Ahmed Mounir (RNI) ; 2. Abdellah Chahouad (PJD) ; 3. Addi Zahem (MP) ; 4. Abdellatif Shimi (MP) ; 5. Khalid Fathi (PI).

13 L. Blondiaux, cité par P. Sadran (2007, p. 142).

14 Intervention de l’élu Mohammed Allahya aux délibérations communales de Salé sur le PAS du Bou Regreg.

15 Il y a lieu de préciser d’emblée que toutes les citations ci-après, qu’elles reproduisent les propos des élus ou ceux du directeur de l’Agence du Bou Regreg, sont extraites du procès-verbal des délibérations du conseil communal de Salé sur le PAS de la vallée du Bou Regreg. Ces citations, retranscrites en arabe « classique » dans le PV, sont traduites ici par l’auteur de l’ouvrage.

16 . D’après un entretien effectué le jour des délibérations de Salé (28 octobre 2008) avec Maître Tarik Sbaï, président de l’Instance nationale de protection des biens publics au Maroc (INPBPM).

17 . En acceptant de reporter la discussion du projet de PAS à 17h30 (c’est-à-dire après l’expiration des heures ouvrables de ce dernier jour où le conseil communal de Salé est habilité à se prononcer sur le projet) en présence du directeur de l’Agence du Bou Regreg, les membres du conseil communal de Salé n’avaient pas fait attention qu’ils ne seraient plus en position de force. C’est d’ailleurs ce que leur a fait remarquer ledit directeur dans l’une de ses interventions au cours des délibérations : « Si nous voulons appliquer la loi à la lettre, je peux vous dire que le délai a expiré aujourd’hui. Et puisque nous n’avons pas reçu de réponse de votre part, nous pourrions considérer que vous n’avez pas d’avis à ce sujet, c’est ce que stipule clairement la loi ; et si nous recevons n’importe quelle remarque demain ou après-demain, nous pourrions vous dire qu’elle ne sera pas prise en considération parce qu’elle a dépassé les délais réglementaires. »

18 Il s’agit de l’élu Ahmed Soufiani.

19 Il s’agit de l’élu Larbi Aït Slimane.

20 Il s’agit des élus suivants : 1. Driss Sentissi (MP) ; 2. Ahmed Soufiani (USFP) ; 3. Abdessalam Lourika (PJD) ; 4. Mohammed Allahya (RNI) ; 5. Khalid Fathi (PI) ; 6. Ahmed Mounir (RNI) ; 7. Abdellatif Shimi (MP) ; 8. Abdellatif Soudou (PJD) ; 9. Mohammed Laalou (MP) ; 10. Abdelilah Lamkinssi (RNI) ; 11. Mohammed Benatia (FFD) ; 12. Youssef Rharbi (PJD) ; 13. Abdellah Chahouad (PJD) ; 14. Ali Assermouh (USFP) ; 15. Nora Rasba (MP) ; 16. Noureddine Lazrak (RNI) ; 17. Addi Zahem (MP) ; 18. Aziz Ben Brahim (PJD) ; 19. Anas Benghmouch (PI) ; 20. Aziz Addarif (MP) ; 21. Saïd Moukja (PND) ; 22. Bahae Eddine Akdi (PJD).

21 Il s’agit des élus suivants : 1. Brahim Mazoz (PND) ; 2. Al Arbi Aït Slimane (USFP) ; 3. Abdellah Rahhali Semlali (PI) ; 4. Hicham Boulahri (MP) ; 5. Taoufik Boultam (MP).

22 En l’occurrence l’élu Omar Sentissi (MP), président de l’arrondissement de Laayayda.

23 Dans ce contexte assez tendu – dont nous avons été assez souvent un observateur direct –, il nous est apparu que les jeux d’acteurs que nous constations renvoyaient presque automatiquement au cadre théâtral proposé par Erving Goffman. Cette analogie avec le théâtre favorise le dévoilement des rôles que jouent les acteurs présents sur cette scène qui se met en place autour du projet de PAS du Bou Regreg et permet, par exemple, de distinguer, lors de la session du conseil municipal, entre participants « actifs » et participants « passifs ».

24 Perdre la face ou faire bonne figure constituent l’un des principaux modèles de comportement rituels évoqués par Erving Goffman dans les Rites d’interaction (1974). Dans cet ouvrage, E. Goffman définit le terme « face » comme étant « la valeur sociale positive qu’une personne revendique effectivement à travers la ligne d’action que les autres supposent qu’elle a adoptée au cours d’un contact particulier » (p. 9).

25 Ballan (2005, p. 20). Cité par Rémy Lefebvre (2007, p. 210).

26 Notons au passage que, à Barcelone, la pratique du grand périmètre d’aménagement a déjà été abandonnée et que, à Naples, les divers projets de transformation sont préférentiellement mis en réseau. Voir à ce sujet Brigitte Bertoncello, Rachel Rodrigues Malta (2001, p. 408).

27 Voir Bulletin officiel n° 5374 du 28 chaoual 1426 (1er décembre 2005).

28 Il s’agit notamment des élus Lamkinssi, Benatia, Ben Brahim et Laalou.

29 Détacher l’accusation du registre passionnel suppose non seulement de contenir ses émotions, mais aussi et surtout de faire la preuve de ses accusations. Sur ce point, voir Luc Boltanski et al., 1995, « Messages d’amour sur le téléphone du dimanche », Politix, n° 31, p. 31-32.

30 La rhétorique est ici entendue comme la discipline qui étudie « la façon dont on amène les gens à croire et à infléchir leur comportement, et qui enseigne l’art de la persuasion ». Définition citée par Véronique Catherin (2000, p. 175).

31 D. Cardon, J.P. Heurtin, C. Lemieux, « Parler en public », Politix, vol. 8, n° 31, p. 9-10. Cité par V. Catherin. (2000, p. 179).

32 Cet élu est docteur en droit de l’urbanisme, et il a occupé le poste de directeur de l’Institut national d’aménagement et d’urbanisme de Rabat. Il était membre de la Chambre des conseillers au moment du vote de la loi n° 16-04 par le Parlement. Notons par ailleurs que la question du rajout du secteur Bab Chaâfa Sidi Ben Acher dans la version du PAS soumise à l’enquête publique et aux délibérations communales a été également soulevée par l’élu Mohammed Laalou.

33 Dans son ouvrage les Cadres de l’expérience, Erving Goffman affirme que « l’organisation significative d’une interaction [y compris langagière] est manifestement tributaire de la connexion d’un acte et de sa source ». Il parle alors de « connecteurs » pour qualifier ce retour aux origines dans « l’interaction langagière ».

34 Selon les déclarations de M. Favereau, chef du service des Domaines en 1928, environ 58 600 hectares ont été expropriés dans la période comprise entre 1922 et 1928, pour créer des lots de colonisation. M. Favereau, conférence de presse à Casablanca (document inédit archivé à la bibliothèque La Source de Rabat).

35 Selon Luc Boltanski, le dénonciateur « doit convaincre d’autres personnes, les associer à sa protestation, les mobiliser et, pour cela, non seulement leur assurer qu’il dit vrai, mais aussi que cette vérité est bonne à dire et que l’accusation, qui désigne un être (individuel ou collectif) à la vindicte publique, est à la mesure de l’injustice dénoncée ». Voir L. Boltanski (1990, p. 256).

36 Jacques Rojot rapporte que ce sont Tedeschi et Rosenfeld qui ont mis en évidence ces tactiques et renvoie à ce sujet à leur contribution : J.T. Tedeschi et P. Rosenfeld, 1980, « Communication in Bargaining and Negociation », chapitre 8 dans Persuasion : New Directions in Theory and Research, sous la dir. de M.E. Roloff et G.R. Miller, Beverly Hills et Londres, Sage. Cité par J. Rojot (2006, p. 286).

37 La zone Sidi Hmida comporte de nombreux douars ; elle appartient à l’arrondissement de Hssaine, dont M. Benatia est le président du conseil.

38 Sur la question de la définition de la « situation », voir E. Goffman, La Mise en scène de la vie quotidienne, tome 1 : la Présentation de soi, 1973, p. 11 et 15. La définition de la situation suppose au préalable qu’un minimum d’informations sur le locuteur, son statut, ses dispositions, ses idées, soit connu par les autres personnes en situation d’interaction avec lui. La maîtrise de cette information est ce qui permet à ces personnes d’orienter leur comportement lors d’une interaction donnée, dans une situation sociale. Cité par Véronique Catherin (2000, p. 169).

39 D. Cardon, J.P. Heurtin, C. Lemieux, « Parler en public », op, cit., p. 8. Cité par V. Catherin (2000, p. 169).

40 Il s’agit de l’élu Abdelilah Lamkinssi, qui a demandé deux mois supplémentaires, et de l’élu Noureddine Lazrak, qui a demandé une période plus courte que celle proposée par Lamkinssi.

41 Le « syndrome de Stockholm » désigne la propension des otages partageant longtemps la vie de leurs geôliers à développer une empathie, voire une sympathie, ou une contagion émotionnelle avec ces derniers. http://fr.wikipedia.org/wiki/Syndrome_de_Stockholm

42 Au moment des délibérations communales, le gel des transactions a atteint sa troisième année. Il ne sera levé qu’avec l’approbation du PAS l’année suivante (2009).

43 Le principe de la compensation consiste, selon le PJD, à attribuer à l’exproprié, à l’intérieur ou à l’extérieur du périmètre du projet, un bien de même nature que celui dont il dispose (lot de terrain, logement, terrain support d’une activité industrielle, terrain à usage agricole…).

44 Voir Procès-verbal du conseil de la Commune urbaine de Rabat sur le projet de Plan d’aménagement spécial de la vallée du Bou Regreg.

45 Il en est résulté un PV de 7 pages au lieu des 73 pages du PV des délibérations du conseil communal de Salé.

46 Ces terrains communaux – au même titre que les unités commerciales propriétés de la commune (souk Sidi Makhlouf et marché aux poissons) – ont été consignés dans un tableau inséré dans le PV en mentionnant la nature du terrain, la situation géographique, la superficie, la situation foncière et certaines observations y afférentes.

47 Rappelons que toutes les citations du directeur de l’Agence rapportées dans ce volet sont consignées dans le procès-verbal des délibérations communales de Rabat sur le projet de PAS de la vallée du Bou Regreg.

48 Cette typologie est inspirée, rappelons-le, de Jacques Rojot (2006).

49 L’adoul est un notaire traditionnel.

50 Selon ces auteurs, le monde industriel est « celui où trouvent leur place les objets techniques et les méthodes scientifiques » (p. 252). Ils ajoutent que « l’ordonnance du monde industriel repose sur l’efficacité des êtres, leur performance, leur productivité, leur capacité à assurer une fonction normale, à répondre utilement aux besoins » (p. 254).

51 Pour Luc Boltanski et Laurent Thévenot (1991), « dans le monde civique, on accède à la grandeur en sacrifiant les intérêts particuliers et immédiats, en se dépassant soi-même, en ne plaçant pas des « intérêts individuels avant des intérêts collectifs » » (p. 237).

52 Jacques Rojot précise à ce titre que les menaces sont techniquement l’inverse des promesses car, à la place de la récompense contenue dans la promesse, le message sous-tend une punition contingente à l’action de l’adversaire. Voir J. Rojot, (2006, p. 270).

53 Comme nous l’avons souligné dans le chapitre relatif à l’enquête publique, ce constat doit toutefois être nuancé pour le cas de la France où l’avis du commissaire-enquêteur n’est pas totalement dénué de portée juridique : l’article L. 123-12 prévoit que le juge administratif des référés, saisi d’une demande de suspension d’une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire-enquêteur, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer un doute sérieux quant à sa légalité. Voir I. Michallet (2007, p. 172).

54 Elu du Parti de la justice et du développement à Salé, Bahae Eddine Akdi est actuellement le vice-président délégué au patrimoine et aux équipements communaux.

55 Entretien effectué le 30 novembre 2010.

56 Anas Benghmouch est un élu du parti de l’Istiqlal à Salé. Il est actuellement vice-président délégué en charge des recettes communales. Il est également membre de l’association Sala Al Moustakbal.

57 Ahmed Soufiani est un avocat, ex-élu de l’USFP et nouvellement élu avec le Parti Authenticité et Modernité (PAM) à Salé.

58 Entretiens effectués le 2 décembre 2010.

59 Mohammed Laalou est un ingénieur de formation, ancien président de l’ex-commune de Salé-Lamrissa au cours de la période 1992-1997. Réélu pour la période suivante, il ne s’est toutefois pas présenté aux élections communales de 2009. Il est actuellement fonctionnaire municipal chargé des affaires économiques.

60 Entretien effectué le 2 décembre 2010.

61 Certains résultats de cette comparaison, particulièrement en ce qui concerne le secteur de Bab Chaâfa-Sidi Ben Acher et la qasbah des Oudayas, ont déjà été exposés dans le chapitre 5.

62 L’article 8.2 de la version finale du règlement d’aménagement du PAS stipule que « les emprises des conduites d’eau potable doivent varier entre 20 et 30 mètres selon les diamètres des conduites et leur nombre, conformément au plan, et doivent être préservées sur toute leur largeur en terrain non fécondé, exemptes de toute construction et/ou aménagement de voiries, de collecteurs d’assainissement ou tout autre ouvrage public. Toute traversée de ces emprises par une voie ou par un collecteur d’eau usée doit se faire conformément aux directives de l’Office national de l’eau potable ».

63 L’article 8.4 de la version finale du règlement d’aménagement du PAS a prévu « une servitude non ædificandi : – à l’intérieur de la muraille de Sidi Mohammed Ben Abdallah sur une largeur de 6 mètres à partir du nu intérieur côté terre ; – à l’extérieur de la muraille de Sidi Mohammed Ben Abdallah sur une largeur de 30 mètres à partir du nu extérieur côté mer ».

64 Voir Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg, Règlement d’aménagement du projet de Plan d’aménagement spécial de la vallée du Bou Regreg, version de juillet 2008, p. 28.

65 Idem, p. 31.

66 Mise à part cette modification autorisant les lotissements, cet article a apporté les précisions suivantes : « L’îlot urbain est considéré comme parcelle minimale pour l’établissement des projets. De ce fait, les parcelles peuvent être groupées dans un seul projet ; mais la subdivision de l’îlot est interdite. Toutefois, la réalisation d’un projet par tranches au sein d’un même îlot est possible, après avis de l’Agence et sous réserve du respect des dispositions juridiques en la matière. »

67 Op. cit., p. 16.

68 Idem, p. 28.

69 Ibidem.

© Centre Jacques-Berque, 2015

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