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Les ambitions d’une capitale

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Hicham Mouloudi

Troisième partie. Le projet du Bou Regreg à l’épreuve de l’enquête publique et des délibérations communales

Introduction à la troisième partie

Texte intégral

1La loi n° 16-04 relative à l’aménagement et à la mise en valeur de la vallée du Bou Regreg a prévu que le projet de Plan d’aménagement spécial (PAS) de cette vallée « donne lieu à une enquête publique » (article 11) et soit « soumis à l’avis des conseils communaux concernés » (article 10). À cet effet, l’enquête publique qui permet à la population de prendre connaissance des dispositions du PAS et d’émettre ses observations a commencé le 24 septembre 2008 et a été clôturée le 28 octobre 2008, alors que les conseils des communes urbaines de Rabat et Salé ont été réunis pour délibérer à ce sujet respectivement les 21 et 28 octobre 2008 (c’est-à-dire en même temps que l’enquête publique).

  • 1 Et pas uniquement pour les zones réservées à la voirie, aux équipements publics et aux zones à rest (...)

2Cette phase constitue, à plus d’un titre, une étape cruciale dans le processus d’élaboration et d’instruction de ce projet. Pour le maître d’ouvrage, elle lui permet d’ouvrir le débat et, surtout, de valider les dispositions du PAS afin de pouvoir envisager, si nécessaire, la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique sur l’ensemble du périmètre du projet. En effet, en vertu de la loi 16-04 précitée, l’approbation du PAS vaut déclaration d’utilité publique de l’ensemble du périmètre du projet1, comme le précise son article 24 : « Le décret approuvant le plan d’aménagement vaut déclaration d’utilité publique des opérations nécessaires à l’aménagement de la zone, notamment en vue de son urbanisation. » Il s’agit ainsi d’entamer la phase de la réalisation concrète du projet sur la base d’une approbation publique des décisions que le maître d’ouvrage entend prendre. Néanmoins, cette épreuve n’est pas sans enjeu pour cet acteur majeur, car il se trouve contraint d’écouter les observations des élus, de la population et des associations, que ces observations lui agréent ou lui désagréent.

3Cette phase est également cruciale pour les habitants du périmètre du projet, dans la mesure où c’est la première fois qu’ils prennent connaissance de ses options détaillées, lesquelles peuvent affecter leurs propriétés privées, et surtout la première fois qu’ils sont invités à se prononcer à son sujet.

  • 2 Il y a lieu de souligner que les arrondissements situés à l’intérieur du périmètre du projet (Rabat (...)

4Ce droit d’information et d’expression est également attribué à cette occasion aux élus locaux des municipalités de Rabat et Salé2. Pour ces derniers, cette phase est d’autant plus importante qu’elle se déroule sept mois avant la tenue des élections communales qui étaient prévues en juin 2009. Comme l’a souligné Cécile Blatrix (1999, p. 170) dans son analyse de l’enquête publique en France, « l’élu pourra alors être tenté d’utiliser l’enquête publique pour mobiliser sa population derrière lui et produire ainsi un effet de démonstration ». Cette utilisation de la procédure par les maires, précise l’auteur, « s’inscrit dans le cadre de la compétition politique locale, qui peut parfois les obliger à prendre position officiellement, et éventuellement à manifester une opposition, là où ils auraient préféré “laisser faire” » (p. 171). C’est justement ce qui va se passer lors des délibérations qui vont avoir lieu dans les conseils municipaux à propos du projet de PAS. Ainsi, pour les élus locaux tout comme pour les habitants, ces deux « événements » constituent une opportunité exceptionnelle, voire une tribune inespérée, pour débattre de thèmes ou de projets à propos desquels leur avis n’a jamais été requis ! Et ils peuvent même s’y opposer publiquement ! Dès lors, ces dispositifs participatifs constituent une épreuve qui met en tension une « pluralité de légitimités » (S. Rui, 2002, p. 21) : la légitimé institutionnelle du maître d’ouvrage dans une optique d’efficacité, d’une part, et, d’autre part, la légitimité sociale et territoriale des habitants appuyée par la légitimité politique des élus.

  • 3 Cette obligation ne figure en effet ni dans la loi n° 16-04 relative à l’aménagement et à la mise e (...)

5Nos investigations ont consisté à observer ces moments critiques où peuvent se nouer des accords ou arrangements, mais aussi où affleurent des tensions, voire se cristallisent des conflits. Le but de notre analyse est de comprendre comment les acteurs locaux se sont saisis de ces dispositifs pour faire valoir leurs droits (les habitants), défendre les intérêts de leur électorat en tant que porte-parole des citoyens et, par là-même, disposer d’arguments qui seront éventuellement mobilisés dans la campagne électorale (les élus). Comment le maître d’ouvrage, en tant que promoteur d’un projet marqué du sceau de l’intérêt général, affronte cette obligation procédurale qui le met inexorablement en confrontation directe avec des opposants individuels ou collectifs, territorialement motivés, mais aussi avec des porteurs d’arguments de portée plus générale ? Quelles sont les stratégies, tactiques ou manœuvres utilisées par les protagonistes pour atteindre leurs objectifs ? Quelle est la portée effective de ces consultations (enquête publique, votes des conseils communaux), sachant qu’aucune disposition réglementaire3 n’oblige le maître d’ouvrage à tenir compte des avis émis par les habitants ou les élus ? L’implication de ces acteurs témoigne-t-elle alors de leur participation effective à la prise de décision ou constitue-t-elle simplement pour eux une occasion de s’exprimer  ?

6Le parti pris théorique de l’approche utilisée dans cette partie est d’articuler une analyse géographique à une analyse sociologique par le recours à des informations et matériaux permettant de saisir les acteurs en situation. La première analyse sera focalisée sur les territoires du projet, et elle nous conduira à relever les caractéristiques quantitatives et qualitatives des observations formulées par les citadins « ordinaires » au cours de l’enquête publique, en tentant d’élucider les aspects relatifs à ces observations (objets des observations et leur nombre pour chaque objet, localisation géographique, ampleur des oppositions, etc.), aux requérants (âge, sexe, profession, statut d’occupation, adresse actuelle, etc.) et aux terrains objets des observations (nature et superficie des biens, taux d’immatriculation foncière, etc.).

7La seconde analyse tentera d’articuler le registre cognitif et le registre stratégique, en nous faisant nous intéresser au contexte d’interaction créé par les délibérations communales relatives au projet de PAS de la vallée du Bou Regreg. La session du conseil municipal étant assimilée à une scène théâtrale (E. Goffman, 1991), nous analyserons les prises de parole en public des élus lors desdites délibérations ainsi que les justifications apportées par les citadins « ordinaires » au cours de l’enquête publique (L. Boltanski, L. Thévenot, 1991). Les interactions sont donc considérées ici comme un « jeu stratégique ». En effet si, dans l’enquête publique, le contexte d’interaction est constitué exclusivement par le requérant, d’un côté, le pétitionnaire et les représentants des communes concernées, d’un autre côté – ces derniers mettent en effet à sa disposition le registre de l’enquête afin qu’il puisse y formuler ses observations –, dans les délibérations communales, par contre, cet événement se déploie sur la scène publique dans un contexte qui peut être assimilé à un cadre théâtral dans la mesure où les échanges discursifs entre les élus locaux et le responsable de l’Agence du Bou Regreg se déroulent en présence des habitants.

8Il s’agira alors pour nous, à travers l’analyse des observations formulées par les habitants au cours de l’enquête publique et des interventions prononcées par les élus au cours des débats menés dans les enceintes communales, de voir comment ces acteurs rendent publique leur opposition au projet et/ou à la mesure d’expropriation qui en découlerait et de repérer « la force dramatique ou rhétorique » (D. Cefaï, 1996, p. 56) avec laquelle certaines dispositions du projet sont plaidées par le maître d’ouvrage et désavouées publiquement par certains habitants et élus locaux.

  • 4 Pour Luc Boltanski, la dénonciation de l’injustice « suppose en effet la désignation d’un coupable (...)

9À cet égard, nous procéderons au traitement des revendications de ces acteurs sous les angles de la dénonciation publique et de la justification. Pour ce faire, nous nous appuyons sur les travaux de Luc Boltanski et Laurent Thévenot. Concernant la dénonciation publique, Luc Boltanski (1990) prend pour exemple un ensemble de lettres de protestation envoyées au journal le Monde pour étudier la dénonciation publique d’une injustice4. L’auteur met ainsi en évidence le système de relations entre les personnes intervenant dans la dénonciation, qu’il nomme des actants. Ces actants qui peuvent être, selon lui, individuels ou collectifs, se répartissent en quatre types : « le dénonciateur (celui qui dénonce), la victime (celui en faveur de qui la dénonciation est accomplie), le persécuteur (celui au détriment de qui elle s’exerce), le juge (celui auprès de qui elle est opérée) » (p. 267). Appliquée à notre cas d’espèce, cette grille de lecture nous permet de constater certaines confusions des rôles, particulièrement celui du dénonciateur qui est aussi la victime (l’habitant) dans l’enquête publique et surtout celui du persécuteur qui est également le juge (le maître d’ouvrage), aussi bien dans l’enquête publique qu’à l’occasion des délibérations communales.

  • 5 Le projet d’aménagement de la vallée du Bou Regreg est présenté par le maître d’ouvrage comme « un (...)

10Par ailleurs, dans leur quête de compromis ou d’arrangements satisfaisants et, par là-même, dans leur volonté d’éviter qu’on les accuse d’être « contre le projet du Roi5 », les habitants qui ont formulé leurs observations au cours de l’enquête publique ont opté pour une justification de leur opposition. D’où l’intérêt déjà évoqué par les deux auteurs précités d’étudier les arguments ou la rhétorique déployée par les personnes dans les situations de désaccord. À cette fin, Luc Boltanski et Laurent Thévenot (1991) font l’hypothèse que les acteurs ne peuvent se contenter d’arguments particuliers, mais, au contraire, qu’ils recourent à des argumentations de portée générale qui dépassent les personnes et la situation singulière dans lesquelles elles sont placées. C’est ce qu’ils appellent la « dé-singularisation ». Selon ces auteurs, l’idée de justification renvoie au sens de la justice mobilisé par les acteurs, mais aussi à la dénonciation à l’œuvre dans des moments de critique publique. Ils tentent ainsi d’adapter le modèle des cités – celui d’une société régie par un « principe commun » – au monde contemporain. Ils distinguent six mondes qu’ils définissent par référence à une forme de grandeur : le monde inspiré (spiritualité), domestique (familiarité, espace privé), de l’opinion (reconnaissance, relations publiques), civique (espace public, intérêt général), marchand (marché, acquisition de biens rares), industriel (espace du travail, efficacité, compétence). Il s’agira pour nous de dévoiler les « compétences de jugement » des habitants mises en avant pour exprimer leur désaccord et, pour reprendre les termes de Luc Boltanski et Laurent Thévenot, pour dénoncer « la fausse grandeur des grands » dans la perspective de mettre en valeur « une vraie grandeur ».

11Pour identifier ces différents aspects que prennent les interactions entre le maître d’ouvrage et les habitants appuyés par les élus, nous allons croiser trois sources d’information : la parole (entretiens), les écrits (registre de l’enquête publique, procès-verbaux des délibérations communales) et l’action mise en œuvre (tactiques ou manœuvres à l’intérieur et en dehors de l’instance délibérative). Ces sources, ainsi que la méthode d’approche utilisée, seront détaillées dans l’introduction de chacun des chapitres qui constituent cette troisième partie. Signalons enfin que nous avons volontairement modifié les noms des requérants pour préserver leur anonymat.

Notes

1 Et pas uniquement pour les zones réservées à la voirie, aux équipements publics et aux zones à restructurer ou à rénover, comme c’était le cas de la loi 12-90 relative à l’urbanisme.

2 Il y a lieu de souligner que les arrondissements situés à l’intérieur du périmètre du projet (Rabat-Hassan, El Youssoufia, Salé-Lamrissa, Bettana et Hssaine) ont également été sollicités par l’Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg à se prononcer sur le projet de PAS. Les conseils de ces arrondissements se sont effectivement prononcés à ce sujet dans le cadre de réunions publiques auxquelles ont participé des représentants de l’AAVB. Ces réunions ont fait l’objet de procès-verbaux adressés directement à l’AAVB. Nous avons assisté personnellement à la séance de discussion de ce projet par le conseil de l’arrondissement de Hssaine qui s’est tenue le 21 octobre 2008. Cette séance a connu un débat aussi riche que celui du conseil communal de Salé.

3 Cette obligation ne figure en effet ni dans la loi n° 16-04 relative à l’aménagement et à la mise en valeur de la vallée du Bou Regreg, ni même dans la loi n° 12-90 relative à l’urbanisme.

4 Pour Luc Boltanski, la dénonciation de l’injustice « suppose en effet la désignation d’un coupable ou d’un responsable qui peut […] être représenté par une synecdoque d’abstraction (par exemple « le capitalisme », dans un énoncé syndical destiné à protester contre les licenciements) ou être identifié et désigné nommément » (L. Boltanski, 1990, p. 256).

5 Le projet d’aménagement de la vallée du Bou Regreg est présenté par le maître d’ouvrage comme « un projet royal », ce qui a soulevé des réactions particulières de la part des élus locaux opposés au projet. Ceux-ci ont unanimement affirmé qu’ils ne sont pas contre « le projet du Roi », mais contre la manière avec laquelle il est conduit.

© Centre Jacques-Berque, 2015

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