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Foncier, droit et propriété en Mauritanie

 | 
Armelle Choplin
, 
Mohamed Fall Ould Bah

Partie III. Le foncier urbain, nouvelle ressource

Gestion et enjeux des restructurations foncières à Nouakchott

Isakha Diagana

Texte intégral

  • 1  Estimation de l’ONS (Office national de la statistique) ; le dernier recensement national de la po (...)

1La périphérie de Nouakchott connaît depuis plusieurs décennies une croissance et un dynamisme qui renforcent chaque jour le poids et le rôle de la capitale mauritanienne dans l’armature urbaine du pays. Nouakchott abriterait aujourd’hui près de 800 000 habitants1 soit environ le quart de la population totale du pays et la moitié de sa population urbaine. Malgré le ralentissement depuis le milieu des années 90 des flux de croissance, la capitale mauritanienne continue de cristalliser l’ensemble des changements et des transformations en cours en Mauritanie.

2Le nomadisme poursuit en effet sa régression inexorable au profit d’une citadinité qui se diffuse et pousse de nombreuses populations aux portes de la capitale. Le taux de croissance annuel est de 3 % et traduit un dynamisme démographique caractérisé par une extrême jeunesse de la population : près 50 % de la population de Nouakchott a moins de 20 ans. Cette évolution traduit également une urbanisation très rapide non maîtrisée qui révèle la transformation radicale de la société mauritanienne et de l’ensemble de ses structures socio-spatiales.

3La rapidité des changements et l’évolution spectaculaire des villes, parmi elles la capitale Nouakchott, avaient conduit les autorités dès la fin des années 70 à construire des lotissements pour reloger ces ménages et leur permettre ainsi d’accéder aux équipements et infrastructures de base et d’accroître leur niveau d’accès aux services. Au fil des années, le phénomène, loin de s’estomper, s’est aggravé au point que l’on estime aujourd’hui que près de 40 % (environ 350 000 habitants) des habitants de Nouakchott vivent encore dans des quartiers jugés précaires sur les plans du statut juridique de l’occupation de l’espace, du niveau d’équipement et d’infrastructures ainsi que de l’accès aux services urbains.

4C’est la persistance de cette occupation illégale de la périphérie urbaine et sa diffusion à tout l’espace nouakchottois qui expliquent que depuis le début des années 2000 les autorités mauritaniennes ont entrepris de restructurer les quartiers précaires dans le but d’accélérer leur intégration urbaine en procédant à la régularisation foncière de leur occupation et en renforçant leur niveau d’équipement.

1. Genèse, typologie et évolution de l’occupation périphérique et irrégulière à Nouakchott

1.1. Une « bidonvilisation » précoce et une extension rapide des quartiers précaires

  • 2  Dans ces zones, la mise en valeur des lots n’est soumise à aucune règle contraignante ; cela veut (...)

5La « bidonvilisation » de la périphérie de Nouakchott est apparue très tôt, dès les premières manifestations des conséquences des sécheresses répétées qui ont marqué tout le Sahel entre 1968 et 1973. Face à cette situation, les autorités mauritaniennes ont réagi en morcelant et distribuant de vastes zones au nord-est et au sud-ouest de la ville. Cette procédure exceptionnelle que justifiait une situation d’urgence va par la suite se banaliser puisque les opérations de recasement et/ou de régularisation vont se succéder à un rythme soutenu : d’abord, entre 1974 et 1988, ce sont près de 200 000 parcelles qui auraient été distribuées dans des zones sommairement préparées à accueillir des populations. Ce sont ces zones qui constituent aujourd’hui les quartiers évolutifs2. Les distributions de terrain se poursuivront ensuite au cours de la période suivante, à rythme moins intense, certes, mais suffisant pour attiser le désir de nombreuses populations à accéder à la propriété foncière.

6L’occupation irrégulière s’est traduite à Nouakchott par différentes formes, principalement les kébbés et les gazras, selon les caractéristiques physiques de l’habitat.

7Les kébbés sont la forme locale des « bidonvilles » qui abritent les populations les plus démunies. Celles-ci s’installent de façon très précaire sur les terrains qu’elles trouvent en y dressant des abris de fortune réalisés en planches et/ou en tôles récupérées. Leur caractéristique fondamentale est l’inexistence de constructions en dur, comme si les occupants redoutaient un déguerpissement à tout moment ; la proportion de ce type de quartier s’est considérablement réduite dans l’espace nouakchottois à la suite des opérations de réinstallation entreprises par les pouvoirs publics au milieu des années 80.

8Les gazras, quant à elles, abritent une population plus hétérogène qui conforte son usurpation des terrains publics par une mise en valeur ou un début de mise en valeur en dur des parcelles illégalement occupées. La gazra apparaît comme un défi à l’autorité, qui est ainsi mise devant le fait accompli de l’occupation spontanée, et une assurance contre le risque de déguerpissement.

  • 3 I. Diagana, Croissance urbaine et dynamique des espaces à Nouakchott, thèse de doctorat, Université (...)

9Tous ces quartiers étaient confrontés à la même réalité, celle d’une sous-intégration poussée. Celle-ci maintient les populations dans une situation de dépendance absolue par rapport aux franges voisines de la ville, mieux équipées, voire dans certains cas par rapport au centre-ville, lieu de concentration des principaux équipements structurants (grands marchés, hôpitaux, services administratifs…)3.

10Les populations de ces quartiers subissent la précarité physique de leurs habitations ainsi que les carences liées à la faiblesse des services et l’insuffisance, voire l’absence, d’infrastructures et d’équipements de base. Les ménages continuent de se ravitailler en eau potable aux bornes-fontaines en y consacrant un budget important au regard des revenus déclarés. Sur le plan de l’assainissement, les retards enregistrés dans la mise en place d’un réseau collectif empêchent le raccordement des ménages, et les risques sanitaires et les désagréments liés à l’entassement des ordures ménagères et à la stagnation des eaux usées se multiplient. Au fil du temps, ces quartiers se sont apparentés à des « réservoirs de pauvreté » avec comme corollaire des problèmes aigus sur le plan de l’encadrement et de la sécurité des populations. Le regroupement de populations vulnérables y rend en effet plus visibles les symptômes de la précarité et de la pauvreté.

  • 4 Moughataa : circonscription administrative correspondant au département.
  • 5 Gret/Urbanis, étude sur la restructuration des quartiers précaires de Nouakchott, mémoire descripti (...)

11En 2000, la population des gazras était estimée à 108 351 habitants, répartis dans 21 335 ménages (soit 18 % de la population totale de la ville) et occupait 890 hectares. En 2008, cette population a atteint 194 000 habitants répartis dans 38 800 ménages (soit 24,25 % de la population de la ville). Elle occupe alors près de 1 072 hectares. Ce sont les moughataa4 de Toujounine, Arafat et Dar Naïm (cadran nord-est/sud-est de la capitale) qui concentrent la quasi-totalité de ces populations5.

Tableau1. Estimation de la proportion des quartiers précaires (QP) dans la population de Nouakchott.

Moughataa

Population totale estimée en 2008

Population estimée habitant les QP en 2008

%

Superficie des QP en 2008 en ha

Toujounine

85 000

67 000

79

450

Arafat

155 000

85 000

55

445

Dar Naïm

92 000

42 000

45

175

Total

332 000

194 000

58

1 070

Source : Étude sur la restructuration des quartiers précaires, Gret-Urbanis, 2008.

Carte 1 : Carte des quartiers précaires.

Carte 1 : Carte des quartiers précaires.

12La configuration de l’occupation irrégulière telle qu’elle ressort de l’observation de la carte de localisation met en exergue plusieurs constats :

  • cette forme d’occupation se concentre essentiellement à l’est, le long de la route de l’Espoir ;

  • les zones ciblées sont exclusivement des zones dunaires qui s’opposent aux sols argileux des sebkhas au sud et au sud-ouest ;

  • seules trois des neuf moughataa de la capitale sont concernées par cette occupation irrégulière : Arafat, Toujounine et Dar Naïm, qui sont en effet les lieux de concentration des populations en provenance du nord et de l’est du pays. Ces régions concentrent la majorité des populations dont l’existence s’est fondée sur la mobilité. La spécificité du mode de vie nomade et transhumant reposait en effet sur la mobilité qui combinait les pratiques liées à différents espaces et empêchait, de ce fait, un attachement particulier à un quelconque espace.

13Les efforts consentis par les pouvoirs publics au cours des années précédentes pour contenir l’occupation illégale des terrains, loin de stopper le phénomène, ont au contraire attisé l’instinct d’appropriation des populations. Au lieu de s’attacher à un espace unique, les populations du nord et de l’est du pays se sont, de tous temps, appuyés sur la complémentarité de plusieurs espaces pour leur existence. C’est ce qui explique ce lien fragile qui caractérise leur rapport à l’espace. Cette fragilité des rapports entre populations et territoires se retrouve en ville sous la forme d’une forte mobilité résidentielle des ménages au sein des différents quartiers de la capitale.

14En tout état de cause, le volontarisme des pouvoirs publics et la virulence des stratégies individuelles se sont combinés pour repousser toujours plus loin les limites des fronts d’urbanisation. Cette occupation irrégulière des espaces périphériques traduit dans les faits une gestion foncière chaotique et une faiblesse notoire en matière de régulation et de contrôle urbain.

1.2. Une gestion foncière chaotique et une absence de contrôle et de régulation urbaine

  • 6 Ces textes sont :
    – l’ordonnance 83-127 du 5 juin 1983 et le décret d’application n° 84-009 ;
    – le d (...)

15Bien que régi par un ensemble de dispositions mises en place depuis 19836, le cadre juridique de la gestion foncière constitue encore aujourd'hui une des difficultés majeures de l’évolution de Nouakchott et, au-delà, de l’ensemble des villes de Mauritanie.

  • 7  En l’absence d’un système d’information foncière, les transactions ne sont pas suivies, et les par (...)

16Les problèmes de gestion et de régulation que connaît Nouakchott sont en grande partie liés à la question foncière. L'accès à la propriété foncière, perçue comme l'aboutissement de l'intégration en milieu urbain, reste un processus long et difficile, surtout pour les catégories les plus pauvres. Les arsenaux juridiques et réglementaires paraissent également peu adaptés au regard de l’évolution de la société. De plus, la persistance d'un marché foncier informel entretient une spéculation effrénée, et l’absence d’un système d’informations foncières entraîne une confusion énorme et une perte considérable de ressources pour l’État7 et les collectivités.

17Il faut dire que l'urbanisation rapide du pays ne s'est pas accompagnée d'une extension des capacités des administrations en matière de planification et de gestion urbaine et foncière. La croissance de Nouakchott s'est partout opérée sous la forme d'extensions spontanées auxquelles la puissance publique a cherché à remédier par le biais de lotissements sur des terrains non viabilisés et souvent sans cohérence avec les documents de planification existants. Pour la ville de Nouakchott, un Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) a été élaboré et adopté en 2003 pour canaliser la croissance de l’agglomération aux horizons 2010 et 2020. Les effets de ce document de référence sur la planification restent encore très limités, et les timides actions de contrôle et de régulation entreprises peinent à freiner le développement des « quartiers précaires ».

18Cette forme d’occupation irrégulière déjà très présente dans le paysage nouakchottois s’est encore étendue, surtout depuis le lancement en 2002 de l’opération de restructuration d’Elmina qui consacrait la volonté des pouvoirs publics quant à la régularisation foncière et l’intégration urbaine de ces zones.

2. De l’affirmation d’une volonté à la mise en œuvre de programmes cibles

2.1. Une volonté d’éradication des quartiers précaires clairement affichée

19La tentative de correction et de rattrapage de la situation urbaine en dérive depuis le début des années 80 s’est exprimée à travers la volonté de satisfaire une demande foncière toujours ignorée, celle émanant des catégories sociales les plus pauvres. Pour celles-ci en effet, le paiement d’un loyer mensuel est pressenti comme une lourde charge, difficile à assumer sur la durée. La réponse des pouvoirs publics sonnait également comme une tentative de saturation du marché foncier parallèle dans le but d’étouffer et de mettre fin aux transactions souterraines. Les effets combinés de ces réponses se révèleront très limités, même lorsqu’ils furent renforcés au cours de la décennie 1990-2000 par la mise en œuvre de projets et de programmes destinés à l’amélioration des conditions de vie des populations dans les quartiers précaires de Nouakchott. Il restait cependant à assurer à cet ensemble d’initiatives et d’interventions un cadre de cohérence qui garantisse les résultats, grâce à une démarche de compréhension et l’expérimentation de solutions nouvelles.

2.2. De la Lettre de politique sectorielle (LPS) au Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) : la recherche d’un cadre cohérent d’intervention

20La stratégie des autorités mauritaniennes en matière de résorption des quartiers précaires s’est dessinée tout au long de la décennie 1990-2000. Durant cette période en effet, les gouvernements successifs se sont interrogés sur le développement, le rôle et les performances des villes dans la consolidation d’une économie nationale assainie. Cette stratégie s’est affinée au fil des années pour être présentée au cours de l’année 2000 sous la forme de la Lettre de politique sectorielle (LPS). Celle-ci fixait les axes d’intervention projetés en matière de développement urbain et ce, en parfaite harmonie avec la réflexion qui était en cours pour l’élaboration d’une stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

  • 8  Revue à mi-parcours du PDU, rapport de l’état d’avancement, octobre 2004.

21L’engagement des pouvoirs publics s’est surtout concrétisé par l’élaboration et la mise en œuvre, à partir de 2002, d’un Programme de développement urbain dont l’objectif majeur consistait en la réduction de la pauvreté urbaine et l’amélioration des conditions de vie des populations dans les quartiers précaires de Nouakchott. Il s'agissait notamment de mettre l'accent sur la lutte contre la vulnérabilité en milieu urbain en accentuant les interventions qui ciblent en priorité les catégories les plus pauvres des citadins et ce, en vue de leur garantir : (i) la sécurité foncière ; (ii) l’accès à un habitat décent et à une infrastructure sociale convenable ; (iii) un meilleur accès aux services sociaux de base et (iv) un accès simplifié au crédit pour le logement et un soutien aux activités économiques8. Plus spécifiquement, ce programme visait l’amélioration de l’environnement urbain par la résorption de l’habitat insalubre et la requalification des espaces sous-intégrés pour en faire des portions à part entière de la ville.

  • 9  Cette période coïncide avec la prise de position de la Mauritanie contre l’Irak de Saddam Hussein (...)

22Le PDU intervenait ainsi dans un contexte d’ouverture démocratique marqué par un soutien massif de la communauté internationale9qui s’est manifesté notamment à travers la mise en place d’un programme de libération de l’économie nationale et le renforcement des flux financiers en provenance des pays amis.

23La stratégie de lutte contre la pauvreté qui était en cours d’élaboration faisait une place de choix à l’équité et à l’implication des populations dans la définition et la conduite des projets qui leur étaient destinés. Cette ambition a été affirmée lors de la mise en œuvre, entre 1998 et 2001, du projet de Décentralisation des infrastructures urbaines (DIU) à travers notamment l’introduction de la planification concertée qui visait une plus grande mobilisation et implication des acteurs institutionnels locaux. La stratégie de lutte contre la pauvreté visait également le développement maîtrisé des villes dans le cadre d’un aménagement harmonieux de l’ensemble du territoire : il devenait urgent de penser à l’équilibre de l’armature urbaine et d'organiser l’encadrement et l’appui aux populations les plus nécessiteuses.

24Le PDU prenait en compte ses diverses préoccupations dans le cadre d’un financement multilatéral conclu entre la Mauritanie, la Banque mondiale et la Coopération allemande. C’est à travers ce programme que s’est concrétisée la volonté d’éradication des quartiers précaires.

25Depuis 2002, les opérations de résorption/restructuration se succèdent pour neutraliser le développement périphérique spontané et instaurer ainsi une dynamique positive et une action volontaire de régulation qui profitent à l’ensemble de l’agglomération. C’est ainsi qu’après l’exécution du programme prévu à Elmina, dans le cadre du PDU, deux autres interventions ont eu lieu, l’une à Hay Saken, au nord-est de la capitale dans la moughataa de Dar Naïm, l’autre à Arafat, au sud-est de la ville.

3. État des lieux du programme de restructuration et premiers résultats enregistrés

3.1. Appréciation de l’état d’avancement

26Elmina a été « la porte d’entrée » du programme de restructuration des quartiers précaires. Après cette opération, dans le but de poursuivre l’effort d’éradication dans les autres moughataa, les pouvoirs publics ont entrepris des investigations destinées, d’une part, à identifier de façon précise les véritables ayants droit et à figer la situation sur le terrain dans chacun des quartiers, d’autre part. Des recensements ont alors été effectués entre 2009 et 2010 dans les moughataa qui concentrent ce type d’occupation.

27Les résultats obtenus sont présentés dans le tableau suivant :

Tableau 2. Ménages recensés dans les quartiers précaires.

Ménages recensés

Arafat

43 862

Toujounine

39 435

Dar Naïm

39 380

Total

122 677

Source : Agence de développement urbain (ADU), août 2012.

  • 10  Même si une incertitude subsiste toujours dans la détermination de la population de Nouakchott, to (...)

28L’observation de ces résultats indique que la situation s’est aggravée entre 2000 et 2010. Ce sont désormais 122 677 ménages qui ont été recensés dans l'ensemble des quartiers de Nouakchott. Même si on minimise la taille moyenne du ménage dans ce type de quartier (en prenant en compte les circonstances liées au projet et les effets des différentes stratégies de contournement), la population concernée avoisinerait 500 000 habitants (490 708 habitants avec 4 personnes en moyenne par ménage), soit l’équivalent de la moitié de la population actuelle de la capitale10 ! Ce chiffre cache l’extraordinaire effervescence qu’ont enregistrée ces quartiers durant toute la période des recensements.

  • 11  Arafat est une moughataa enclavée qui occupe désormais une position centrale dans l’agglomération (...)

29Ces ménages sont à peu près équitablement répartis sur les trois moughataa, à la seule différence qu’à Arafat les ménages sont concentrés dans un seul quartier11, contrairement aux deux autres où les occupations sont irrégulièrement dispersées dans la moughataa.

Tableau 3. Ménages recensés et estimation de la population des quartiers précaires suivant plusieurs variantes.

Ménages recensés

Population 1

Population 2

Population 3

Arafat

43 862

131 586

175 448

219 310

Toujounine

39 435

118 305

157 740

197 175

Dar Naïm

39 380

118 140

157 520

196 900

Total

122 677

368 031

490 708

613 385

30NB : La population 1 est obtenue en estimant la taille moyenne du ménage à 3 personnes ; la population 2 est obtenue en estimant la taille moyenne du ménage à 4 personnes ; la population 3 est obtenue en estimant la taille moyenne du ménage à 5 personnes.

  • 12  Nouadhibou est la capitale économique de la Mauritanie et la seconde ville du pays. Située au nord (...)

31Ces chiffres donnent cependant « le tournis » et mettent en doute les certitudes du discours politique quant à l’issue de la lutte engagée pour l’éradication de tous les quartiers précaires. Ils donnent aussi raison à tous ceux qui décrient cette opération et ne voient à travers elle que l’intention inavouée de regrouper l’ensemble des couches pauvres dans ce qui s’apparenterait à une sorte de « capitale bis ». Car même si l’on ne retenait que trois personnes pour un ménage, on aboutirait, au terme des opérations en cours, à la création d’une ville qui correspondrait aujourd’hui à deux fois celle de Nouadhibou12.

32Dans la réalité, la capitale est en train de se « dédoubler » dans un cadran sud-est protégé des regards par ce qui reste du cordon dunaire à la lisière de la frontière Ryadh/Arafat. L’accès à ces nouveaux quartiers est rendu facile par la construction de voiries nouvelles, et les infrastructures arrivent progressivement pour leur donner un minimum d’autonomie.

33Hormis les interventions à Elmina et Hay Saken qui ont été officiellement achevées respectivement en 2008 et 2009, les résultats atteints dans les autres moughataa se présentent comme suit :

Tableau 4. État d’avancement dans les différents quartiers.

 

Recensés

Déplacés

Réinstallés

Total traité

Reste

Nb

%

Nb

%

Nb

%

Nb

%

Nb

%

Arafat

43862

35,75

28589

65,18

13773

31,40

42362

96,58

1500

3,42

Toujounine

39435

32,15

14768

37,45

1147

2,91

15915

40,36

23520

59,64

Dar Naïm

39380

32,10

312

0,79

5636

14,31

5948

15,10

33432

84,90

Total

122677

 

43669

35,60

20556

16,76

64225

52,35

58452

47,65

34L’opération d’Arafat, qui dure depuis le début de l’année 2007, est en phase d’achèvement, malgré les 1 500 cas résiduels qui restent à être traités. Le déroulement de cette opération, bien que de loin la plus compliquée et la plus fastidieuse, a été facilité par l’enclavement de cette moughataa qui n’a pas permis, au cours de l’intervention, de nouvelles installations.

35À Dar Naïm, contrairement aux indications des données, les efforts ont porté sur la réhabilitation lourde d’une poche qui avait été identifiée : c’est l’opération Hay Saken dont le traitement s’est déroulé sur les années 2008 et 2009. Au cours de ces années, de nombreuses autres poches d’occupation illégale se sont développées sous la pression des ménages venus des autres parties de la ville et parfois même de l’intérieur du pays.

36L’ampleur de cette forme d’occupation à Toujounine a imposé un traitement plus léger basé sur l’ouverture de voies et la réinstallation des ménages touchés par cette opération.

3.2. Présentation de trois opérations conduites entre 2003 et 2011

37Les opérations décrites ci-dessous sont intervenues entre 2003 et 2011 dans les quartiers d’Elmina, Arafat et Hay Saken. Chacun de ces quartiers a son histoire, et son choix pour une intervention dans le cadre des politiques publiques engagées répond aussi bien à des facteurs inhérents au contexte global de l’évolution de l’agglomération tout entière qu'à son contenu socio-spatial propre.

38Si le choix des quartiers Elmina et de Arafat était naturel (le premier étant la dernière véritable poche de « bidonville » qui subsistait dans la ville et le second la zone la plus vaste de gazra), l’intervention à Hay Saken se présentait comme une intervention politique destinée à renforcer l’adhésion des couches populaires aux promesses de changement faites en 2008.

39L’histoire des quartiers, leur contenu et leur rôle au sein de l’agglomération vont, à chaque fois, imposer une adaptation des rythmes et des procédures, même si globalement la ligne directrice est restée la même : conforter la situation foncière des habitants de ces quartiers en les autorisant à occuper légalement le terrain qui leur sera affecté. C’est un « badge » qui leur est remis dans un premier temps pour légitimer leur « droit » d’occupation, lequel badge sera transformé en permis d’occuper au bout de trois années de présence dans le quartier.

3.2.1. Opération pilote Elmina (2003-2008) : la confirmation de la priorité accordée au développement urbain

40Principal bidonville de la capitale en l’an 2000, la kébbé d’El Mina a vu le jour au début des années 70. On commençait alors à ressentir les effets des sécheresses chroniques et endémiques que subissait tout le Sahel. Le quartier a accueilli l’essentiel des nouveaux arrivants à Nouakchott mais également une partie des « déguerpis » des autres moughataa. Nombre de ménages bénéficiaires des opérations de régularisation sont en effet venus s’installer ici plutôt que d’occuper les lots attribués jugés mal situés par rapport à leurs lieux de travail.

  • 13  URBAPLAN : amélioration des conditions de vie dans les quartiers périphériques et sous-équipés de (...)

41Le quartier s’est développé pour regrouper en 1999 une population de près de 50 000 habitants installée sur environ 120 hectares13. La forte densité (environ 400 hab./ha), l’extrême précarité des conditions de vie (faiblesse des équipements et des infrastructures) l’absence de sécurité foncière ont maintenu pendant de longues années ce quartier et ses habitants dans le dénuement le plus absolu. La précarité de l’occupation de ce quartier était d’abord juridique : l’occupation des terrains était irrégulière car il s’agissait de parcelles de terrain déjà attribuées à des tierces personnes et dont la configuration ou l’absence de bornage n’avaient pas permis leur mise en valeur par leurs propriétaires.

  • 14  Enquêtes Urbaplan conduites en 2000 dans le quartier.
  • 15  1 euro = 380 UM, une moyenne sur l’année 2010 avec une pointe aux environs de 1 euro pour 410 UM.

42Cette précarité juridique était aggravée par la précarité économique liée aux niveaux de revenus et d’accès aux services de base : les enquêtes réalisées en 2000 avant le lancement de l’opération14 avaient fait ressortir que la moitié des actifs occupaient un emploi temporaire qui rapportait environ 30 000 UM par mois15. Ce salaire servait à entretenir un ménage moyen de cinq personnes dont les dépenses se ventilaient comme suit : 60 % pour la nourriture, 10 % pour l'énergie domestique et l’éclairage, 10 % pour l'eau, 5 % pour le transport, 5 % pour la santé, 5 % pour les dépenses scolaires, 5 % pour les autres diverses charges (cérémonies, entretien de l’habitat…). Pour faire face à cette situation, seuls 30 % des chefs de ménage hommes déclaraient avoir une source de revenu fixe, contre 8 % pour les femmes, qui représentaient pourtant 55 % des chefs de ménage (A. Faure, 2004).

43C’est pour freiner l’extension de ce type d’espace et ses conséquences sur les plans spatial et social que le gouvernement mauritanien a prévu dans le cadre du Programme de développement urbain (PDU) une composante « Fourniture des infrastructures de base à Nouakchott » destinée au renforcement des équipements et des infrastructures urbaines, notamment dans les quartiers défavorisés. Ce programme s’insérait parfaitement dans les objectifs de réduction de la pauvreté du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) élaboré pour la Mauritanie sur la période 2001-2015.

44Le début des années 2000 a été pour la Mauritanie une période de stabilité politique et économique marquée par : (i) la confirmation des performances macro-économiques du pays ; (ii) la confirmation du caractère prioritaire du secteur urbain ; (iii) l’attente de ressources financières importantes que devait procurer l’exploitation pétrolière. Cette période a aussi été caractérisée par la mise en œuvre de réformes importantes, notamment dans les domaines de la décentralisation et de l’environnement, et se prêtait bien au lancement de projets et de programmes de grande envergure.

45Il apparaissait ainsi logique de chercher à conforter les résultats enregistrés dans le cadre de la mise en œuvre des projets DICE (Développement des infrastructures de la construction et de l’emploi, 1994-1998) et DIU (Développement des infrastructures urbaines, 1998-2001). Ces programmes avaient en effet révélé l’urgence de s’attaquer aux nombreuses questions soulevées par la pauvreté urbaine, le dénuement et l’austérité de façon intégrée, en traitant simultanément les multiples causes qui les entretiennent.

46L’élaboration et la mise en œuvre à partir de 2002 du Programme de développement urbain (PDU), premier véritable programme intégré de développement urbain, fournissait l’occasion de « gommer » ce qui se présentait comme la conséquence directe des difficultés à maîtriser la croissance de la capitale et des « errements » sur les plans de la gestion et de la régulation urbaines.

47C’est dans ce contexte qu’est intervenue l’opération-pilote de restructuration du quartier précaire d’Elmina. Cette opération visait notamment : (i) la mise en place d’un réseau de voiries au cœur du quartier ; (ii) l’alimentation en eau potable par un réseau de bornes-fontaines ; (iii) la mise en place de l’éclairage public ; (iv) la construction d’équipements de base (salles de classes, dispensaires, marchés de quartier…). Conduite entre 2003 et 2008, cette opération s’est déroulée suivant des procédures particulièrement rigides imposées par la Banque mondiale, notamment celles relatives au déplacement involontaire des populations.

  • 16  Un comité interministériel appuyé par un comité technique a été mis en place pour définir les prin (...)

48Au total, 16 000 ménages ont été touchés par cette intervention, dont 7 000 ont été réinstallés in situ et 9 000 déplacés sur un site sommairement préparé à cet effet. L’opération a également permis l’expérimentation de processus institutionnels de pilotage et de participation à travers l’implication directe des principales administrations concernées et des représentants des populations bénéficiaires16.

  • 17  Ce programme comprenait : 2 marchés de quartier, 1 centre de santé, 5 écoles primaires de 30 class (...)

49Cette intervention a permis la réalisation d’un important programme physique17. Le montant global des investissements réalisés dans le cadre de cette intervention s’établit à près de 4 milliards d’ouguiyas, soit environ 11,5 millions d’euros.

  • 18  Cf. l’étude de cas ci-dessous relative à cette opération-pilote conduite avec le concours de la Ba (...)

50Cette première intervention-pilote se révéla extrêmement lourde18, tant sur le plan des procédures que sur celui des rythmes à observer et des ressources financières à mobiliser pour conduire l’opération à son terme avec succès. La mise en œuvre de cette opération a imposé au préalable la conduite d’études techniques qui constituaient autant de conditionnalités du bailleur de fonds. C’est ainsi qu’un Plan d’action de réinstallation (PAR), une Etude d’impact environnemental (EIE) et une Etude d’impact social (EIS) ont été réalisés avant le démarrage effectif de l’opération de restructuration du quartier.

51L’intervention prévue entre 2003 et 2005 se prolongea jusqu’en 2008 avec des situations conflictuelles et des cas résiduels qui nécessitèrent un arbitrage fin, au cas par cas, de la puissance publique.

52Ce sont les difficultés nées de cette intervention-pilote à Elmina qui justifient que les autorités aient cherché, dans le cadre des opérations ultérieures, une méthode d’intervention simplifiée et à moindres coûts.

3.2.2. Arafat (depuis 2007) : la nécessité d’affirmer l’autorité de l’État par une lutte énergique contre la gazra

  • 19  La moughataa d’Arafat a été créée en septembre 1990, au moment de la redéfinition des limites des (...)
  • 20  La route de Bamako est cette bretelle qui est prévue pour relier le port de Nouakchott (en fait la (...)

53Bien que de création récente19, la moughataa d’Arafat est aujourd’hui la plus peuplée des neuf moughataa que compte la capitale. Elle abritait en 2008 environ 155 000 des 800 000 habitants de Nouakchott, et malgré son enclavement, elle occupe une position centrale stratégique au sein de l’agglomération. Elle s’étale sur près de 1 355 hectares, dans un triangle délimité par les routes de Rosso, Boutilimit et la future route de Bamako20. L’occupation de cette partie de la ville date de la fin des années 80. Jusqu’à cette date en effet, les autorités ont cherché à faire respecter l’affectation prévue par le plan directeur d’urbanisme de 1983 qui en faisait une zone de maraîchage. Ce respect signifiait la démolition de toutes les constructions illégales érigées par les citadins. Cependant, en 1988, les autorités ont modifié leur attitude en renonçant à l’affectation initiale des terrains dans cette partie de la ville. Ce revirement s’est traduit par l’élaboration d’un lotissement et l’attribution de permis d’occuper. Ce lotissement correspond à la zone régulière du quartier d’Arafat. Percevant ce changement d’attitude de la part des autorités et mus par l’espoir d’obtenir également des parcelles, les citadins se sont rués sur les zones proches du secteur nouvellement loti. Selon leur logique, les autorités seraient contraintes de régulariser les habitants ayant déjà commencé à mettre en valeur ces nouvelles zones d’habitat. Ces zones se sont donc constituées par usurpation du domaine public. Les antécédents d’occupations illégales régularisées ont encouragé ce genre de pratique qui a abouti à la formation de ce qui constitue encore à l’heure actuelle la plus importante gazra de Nouakchott.

54Les premières données établies pour ce quartier datent de 2000. Pendant cette année, le quartier s’étalait sur environ 300 hectares, avec une densité de l’ordre de 175 habitants par hectare, ce qui lui conférait une population voisine de 52 500 habitants.

55Depuis cette période, la densité du quartier a fortement augmenté avec l’arrivée de nouvelles populations drainées par l’espoir suscité par le lancement de l’opération de réhabilitation du quartier précaire d’Elmina. Dans le même temps, les autorités ont procédé à l’ouverture de voiries primaires et à l’équipement sommaire du quartier (bornes-fontaines, écoles primaires, dispensaires, mosquées…) légitimant ainsi l’occupation irrégulière de terrains déjà lotis et attribués à des tiers. Les estimations de 2008 indiquent pour ce quartier une population de près de 62 000 habitants, soit 40 % de la population totale de la moughataa. Cependant, ce quartier continue de poser problème pour plusieurs raisons : le statut juridique de l’occupation des terrains interdit sa desserte par les réseaux d’eau potable et d’électricité ; ces terrains désormais devenus presque centraux suscitent une convoitise de plus en plus grande ; les nombreux litiges soumis à l’administration maintiennent une situation de tension permanente entre certains voisins. Ce sont ces raisons qui ont amené la puissance publique à entreprendre la restructuration de cet « îlot de pauvreté » au cœur de l’agglomération.

56Une première phase entamée en mars 2008 s’est attachée au traitement d’un carré-pilote de 3 800 ménages (2 200 ménages réinstallés in situ et 1 600 ménages déplacés). Le montant global des investissements réalisés dans le cadre de cette intervention s’établit à près de 2,4 milliards d’ouguiyas, soit environ 7 millions d’euros.

57Une seconde phase en cours depuis le milieu de l’année 2009 a permis de traiter 42 362 ménages. Au cours de cette phase, 13 773 ménages ont été réinstallés in situ, et 28 589 ménages ont été déplacés sur le site d’accueil aménagé sur la commune de Ryadh et communément appelé Tarhil. 1 500 ménages sont en attente d’une décision soit parce qu’ils étaient absents au moment de l’intervention soit à cause d'un litige encore non résolu.

3.2.3. Hay Saken (2008-2009) : le besoin de légitimation du nouveau pouvoir

58Conduite entre septembre 2008 et décembre 2009, cette opération a lancé l’intervention des pouvoirs publics dans la moughataa de Dar Naim. Elle est intervenue quelques mois après l’avènement d’un nouveau régime et a sonné comme une sorte de recherche de légitimation.

59Le quartier de Hay Saken fait partie de la moughataa de Dar Naïm et se situe au nord-est de la ville de Nouakchott. Comme de nombreux quartiers de Nouakchott, il s’est développé de façon spontanée à partir de la fin des années 80 au nord de l’aéroport et le long de la voie bitumée Nouakchott-Akjoujt. Les constructions entreprises dans cette partie de la ville, faites d’un mélange de matériaux en dur et de matériaux de récupération, lui confèrent les caractéristiques d’une gazra, selon la terminologie décrite plus haut.

  • 21  Estimation faite par Urbaplan dans le cadre de l’étude pour l’amélioration des conditions de vie d (...)

60Sur le plan démographique, les données disponibles retenaient pour ce quartier une population de 6 300 habitants en l’an 200021, qui a fortement augmenté au cours des dix dernières années pour atteindre 7 500 habitants en 2005 répartis sur une superficie de l’ordre de 100 hectares. En l’absence de données récentes, une extrapolation linéaire permet d’estimer la population de Hay Saken en 2008 à environ 10 000 habitants.

61Malgré la position excentrée de ce quartier par rapport au centre-ville, sa localisation le long d’un axe structurant de l’agglomération lui confère des atouts indéniables. La proximité des quartiers anciens du Ksar et de Teyarett augmente également son attrait. Cela est confirmé par les nombreuses activités commerciales qui se sont installées sur la voie principale et qui profitent du trafic intense et du dynamisme des secteurs de l’artisanat et du commerce.

  • 22  Comité technique de préparation et de suivi de l’opération de restructuration du quartier précaire (...)

62Jusqu’au lancement du recensement des populations vivant à Hay Saken en septembre 2008, on disposait de peu d’informations sur le quartier et ses occupants. La fin des opérations de recensement en octobre 2008 a permis d’obtenir une première estimation de l'importance de la population à prendre en considération pour la conduite de l’opération de restructuration : le quartier abrite 5 535 ménages22 . Ce nombre est beaucoup plus élevé que les prévisions de 3 000 à 4 000 ménages faites au démarrage de l’opération de recensement, sur la base des indications fournies par les services de la préfecture. Nonobstant les difficultés liées de façon générale aux opérations de recensement, il convient de prendre en considération les effets pervers des stratégies et comportements frauduleux déployés en pareille circonstance et qui ont contribué à gonfler le nombre des ménages habitant réellement le quartier. L’augmentation considérable du nombre des ménages recensés est dû essentiellement à : (i) l’affluence dans le quartier dès l’annonce du recensement : cette affluence a eu pour conséquence, malgré la mise en place d’unités de surveillance, l’occupation des interstices et la densification des espaces déjà occupés ; (ii) la démultiplication des familles : les occupants d’une même concession se sont divisés pour bénéficier séparément d’une parcelle ; (iii) la location ou la cession gratuite d’une partie de la concession à autrui, le temps du recensement pour leur permettre de se faire enregistrer au titre d’ayant droit. Le déploiement de ces multiples stratégies se faisait en effet au vu et au su de tout le monde et devant l’impuissance des forces de l’ordre mobilisées pour l’occasion à cette tâche de surveillance.

63Au terme de cette intervention, 5 885 ménages ont été concernés : 3 850 ménages réinstallés in situ et 2035 ménages déplacés. L’opération a également permis de réaliser un programme physique comprenant la construction de : (i) 2 écoles primaires ; (ii) 1 école secondaire ; (iii) 4,5 kilomètres de voirie revêtue dont 2 bitumés ; (iv) 1 marché de quartier ; (v) 1 centre de santé.

64Le montant global des investissements réalisés dans le cadre de cette intervention s’établit à près de 1,2 milliard d’ouguiyas, soit environ 3,5 millions euros.

4. Conclusion

65La présentation succincte des trois opérations entreprises à Nouakchott entre 2003 et 2011 a fait ressortir les effets de l’intervention publique dans la dynamique actuelle observée à la périphérie de Nouakchott. Chacune des trois opérations engagées revêt une signification propre et correspond à une époque de l’évolution contemporaine de la Mauritanie ; leur point commun se trouvant dans les objectifs assignés, les discours véhiculés et l’espoir suscité auprès des franges démunies de la population.

66Le lancement de la restructuration à Elmina est intervenu dans une période de prospérité relative, de croissance économique, soutenue où la Mauritanie était arrivée à gagner la confiance de ses partenaires et comptait sur de nouvelles ressources pour accélérer son développement. Cela signifiait la prise en charge et le traitement de l’ensemble des questions liées à l’urbanisation anarchique et non contrôlée subie jusque-là et des conséquences des faibles capacités de planification et de gestion urbaines. La kébbé d’Elmina était le lieu qui concentrait toute la misère urbaine. S’y attaquer de front pouvait justifier aux yeux des populations la détermination des autorités publiques de vaincre ce mal et de consacrer d’importantes ressources aux populations les plus nécessiteuses des villes.

  • 23 Extrait de la déclaration de politique générale du gouvernement présentée par le Premier ministre d (...)

67En mars 2007, un nouveau président de la République a été « démocratiquement élu » et a relancé l’intérêt pour la réhabilitation des quartiers précaires en inscrivant « la lutte énergique contre le phénomène inadmissible des occupations illégales sous forme de gazra » parmi les priorités de son gouvernement23. Cette période a consacré une prise de conscience nouvelle des effets négatifs de l’anarchie urbaine et du manque de contrôle sur de vastes zones urbaines et sur les conditions de vie de nombreux citoyens. Le lancement d’une opération d’envergure, qui plus est dans la moughataa qui concentre le plus de population dans ce type d’espace, devait sceller définitivement les liens d’un pouvoir issu du peuple et qui entendait s’occuper en priorité de leurs préoccupations premières.

68L’avènement en août 2008 d’un nouveau régime militaire va aussi confirmer cette orientation. Cette fois, c’est la recherche d’une adhésion populaire et massive aux orientations du nouveau pouvoir qui semble déterminante pour hisser au rang de priorité la restructuration du quartier précaire de Hay Saken.

69Toutes ces opérations se sont inscrites dans la volonté de la puissance publique d’accélérer l’intégration urbaine des populations résidant dans ces quartiers périphériques pauvres : (i) en renforçant leur niveau d’équipement ; (ii) en garantissant une sécurité foncière aux populations ; (iii) en soutenant les ménages pour l’amélioration de leur habitat.

  • 24 Le transfert de la responsabilité s’est opéré de la sphère centrale à la sphère locale en privilégi (...)
  • 25 Les étapes de ces interventions comprennent : (i) le recensement des populations éligibles ; (ii) l (...)

70Hormis l’opération d’Elmina qui a bénéficié du soutien de la Banque mondiale, l’approche retenue pour les quartiers précaires d’Arafat et de Hay Saken a privilégié l’action des autorités administratives et communales locales. Celles-ci ont été fortement appuyées par les leaders-représentants des populations dans la sensibilisation et l’identification des ménages concernés24. La rigidité du schéma d’intervention ainsi que l’imbrication de plusieurs tâches et de plusieurs intervenants n’ont pas permis une grande souplesse dans le déroulement des différentes phases de ces opérations. C’est ce qui explique les rallongements de délai ainsi que les résultats mitigés enregistrés pour ces deux opérations25.

Notes

1  Estimation de l’ONS (Office national de la statistique) ; le dernier recensement national de la population et de l’habitat date de 2000.

2  Dans ces zones, la mise en valeur des lots n’est soumise à aucune règle contraignante ; cela veut dire que les propriétaires réalisent leur habitation à leur rythme suivant les disponibilités financières, sans avoir besoin d’une autorisation de construire.

3 I. Diagana, Croissance urbaine et dynamique des espaces à Nouakchott, thèse de doctorat, Université Lumière Lyon II, décembre 1993.

4 Moughataa : circonscription administrative correspondant au département.

5 Gret/Urbanis, étude sur la restructuration des quartiers précaires de Nouakchott, mémoire descriptif, avril 2008.

6 Ces textes sont :
– l’ordonnance 83-127 du 5 juin 1983 et le décret d’application n° 84-009 ;
– le décret n° 90-020 du 31 janvier 1990, abrogeant et remplaçant le décret n° 84-009 ; 
– le décret 2000-089 du 17 juillet 2000, abrogeant et remplaçant le décret n° 90-020 ;
– le décret 98-66 du 17 juin 1998, fixant les attributions du ministère des Finances.

7  En l’absence d’un système d’information foncière, les transactions ne sont pas suivies, et les parcelles ou les propriétés peuvent changer plusieurs fois de mains sans que l’administration en soit informée ; c’est ce qui explique la difficulté du recouvrement de l’impôt foncier et de la taxe d’habitation.

8  Revue à mi-parcours du PDU, rapport de l’état d’avancement, octobre 2004.

9  Cette période coïncide avec la prise de position de la Mauritanie contre l’Irak de Saddam Hussein suite à l’invasion du Koweït. Les négociations avec les institutions de Brettons Wood ont abouti à la mise en œuvre d’un programme de libéralisation de l’économie au titre de Facilité d’ajustement structurel renforcé (FASR).

10  Même si une incertitude subsiste toujours dans la détermination de la population de Nouakchott, tout porte à croire que les estimations actuelles minimisent sa taille réelle, qui avoisinerait le million d’habitants.

11  Arafat est une moughataa enclavée qui occupe désormais une position centrale dans l’agglomération de Nouakchott.

12  Nouadhibou est la capitale économique de la Mauritanie et la seconde ville du pays. Située au nord de Nouakchott à environ 500 kilomètres, sa population est estimée entre 120 000 et 150 000 habitants

13  URBAPLAN : amélioration des conditions de vie dans les quartiers périphériques et sous-équipés de Nouakchott, Amextipe, 2000.

14  Enquêtes Urbaplan conduites en 2000 dans le quartier.

15  1 euro = 380 UM, une moyenne sur l’année 2010 avec une pointe aux environs de 1 euro pour 410 UM.

16  Un comité interministériel appuyé par un comité technique a été mis en place pour définir les principales orientations du projet ; les financements des ONG présentes sur le quartier ont été sollicités pour accompagner la préparation et la mise en œuvre des actions prévues.

17  Ce programme comprenait : 2 marchés de quartier, 1 centre de santé, 5 écoles primaires de 30 classes chacune, 3 écoles secondaires de 30 classes chacune, 10 blocs de latrines familiales, 16 kilomètres de voirie, dont 7 bitumées, et 3 parkings.

18  Cf. l’étude de cas ci-dessous relative à cette opération-pilote conduite avec le concours de la Banque mondiale.

19  La moughataa d’Arafat a été créée en septembre 1990, au moment de la redéfinition des limites des différents arrondissements de la capitale.

20  La route de Bamako est cette bretelle qui est prévue pour relier le port de Nouakchott (en fait la route de Rosso) à la route de l’Espoir et éviter ainsi aux camions maliens la traversée de l’agglomération de Nouakchott.

21  Estimation faite par Urbaplan dans le cadre de l’étude pour l’amélioration des conditions de vie dans les quartiers précaires et sous-équipés de Nouakchott.

22  Comité technique de préparation et de suivi de l’opération de restructuration du quartier précaire de Hay Saken, rapport technique, novembre 2008.

23 Extrait de la déclaration de politique générale du gouvernement présentée par le Premier ministre devant le Parlement en mai 2007.

24 Le transfert de la responsabilité s’est opéré de la sphère centrale à la sphère locale en privilégiant l’implication directe des autorités administratives locales et des élus locaux ; les critiques enregistrées au sujet de la première opération à Elmina provenaient surtout de ces deux entités ; une façon d’en faire des parties prenantes à part entière !

25 Les étapes de ces interventions comprennent : (i) le recensement des populations éligibles ; (ii) la sécurisation de la zone à traiter ; (iii) la sensibilisation et la communication autour du projet ; (iv) l’élaboration et l’approbation des plans de restructuration et de lotissement ; (v) l’aménagement et l’équipement des zones d’accueil ; (vi) l’ouverture des voies ; (vii) la réinstallation et le recasement des ménages.

Table des illustrations

Titre Carte 1 : Carte des quartiers précaires.
URL http://books.openedition.org/cjb/docannexe/image/1313/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 2,7M

Auteur

Géographe et urbaniste, Université de Nouakchott

© Centre Jacques-Berque, 2018

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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