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La circulation des productions culturelles

 | 
Dominique Marchetti

Partie 3. Les marchés médiatiques nationaux dans tous leurs états

Chapitre 14. La transformation des marchés médiatiques à l’épreuve du redéploiement de la souveraineté de l’État au Maghreb

Les expériences marocaines et tunisiennes de régulation audiovisuelle

Enrique Klaus

Texte intégral

1Ce chapitre s’intéresse aux transformations des marchés médiatiques de deux États du Maghreb à partir d’un angle bien spécifique. Il a pour objet un dispositif institutionnel novateur dans la région, qui intervient en amont de la chaîne de production et de circulation des biens médiatiques, mais qui la conditionne dans son fonctionnement. Ce dispositif de « régulation » contraint les marchés médiatiques des pays qui l’adoptent, en ceci qu’il est en charge de la production de règles normatives encadrant le secteur, s’agissant tant de l’offre éditoriale (chaînes composant le paysage audiovisuel national) que des contenus proposés au public par les opérateurs (par des quotas de production nationale et des quotas linguistiques).

2La régulation audiovisuelle se caractérise au Maroc comme en Tunisie par une approche contractuelle de contrôle a posteriori qui tranche singulièrement avec l’ordre ancien soumis à la censure préalable. La pièce maîtresse de ce « contrat » est le cahier des charges que doivent signer les opérateurs privés et publics, en échange de l’usufruit d’une fréquence de diffusion qui, elle, reste la propriété de l’État. Celle-ci est soutenue et encadrée par des institutions paraétatiques, dites « indépendantes », comparables à certains titres au-delà même de leur acronyme : la Haute Autorité de la Communication Audiovisuelle (HACA) dont s’est doté le royaume chérifien entre 2002 et 2004, et la Haute Autorité Indépendante de la Communication Audiovisuelle (HAICA) créée dans la Tunisie post-14 janvier, entre 2011 et 2013.

  • 1 Le Liban fut le premier État de la région à se doter de ce type d’institution, dès 1996, avec le Co (...)

3Nées à une décennie d’intervalle, les deux instances de régulation audiovisuelle s’inscrivent dans une histoire politique et médiatique propre à ces deux États. Mais, dans un cas comme dans l’autre, le contexte est marqué par un projet de réforme du système politique orienté vers une « transition démocratique ». L’innovation institutionnelle de la régulation audiovisuelle vise assurément à rompre avec l’ordre ancien de l’État postcolonial et sa gestion autoritaire du secteur médiatique, ce qui implique de devoir repenser la nature même des relations entretenues par l’État avec le petit écran et la radio. Cette contribution nourrit une double ambition. D’une part, elle vise à tester l’hypothèse selon laquelle l’institutionnalisation d’une instance de régulation au Maroc et en Tunisie a pour but essentiel de rompre avec l’ordre médiatique autoritaire régi et incarné par la censure officielle, tout en réaffirmant une « souveraineté médiatique » bafouée (selon des termes différents pour les deux pays), et dont l’affaiblissement pourrait se traduire dans les faits par une désaffection du public national et, partant, sa désocialisation culturelle et politique. Il s’agirait ainsi de remplacer le système censorial a priori par un dispositif de contrôle a posteriori de régulation, grâce auquel « la censure procéderait plutôt par normalisation, standardisation, que par sanction, le comportement ‘volontaire’ des agents tendant à remplacer l’action des organes du pouvoir » (Martin, 2009, p. 74). D’autre part, ce travail ambitionne de discuter les termes de la comparaison entre ces deux institutions. En effet, si l’on peut considérer que le Maroc et la Tunisie sont pionniers dans le domaine de la régulation audiovisuelle dans la région1, cela ne saurait suffire à leur rapprochement. Il s’agit ainsi de justifier la perspective comparative, mais également de fixer ses limites et, ainsi, mettre en exergue la singularité de chacune des deux expériences de régulation au Maghreb.

4Dans un premier temps, je m’intéresserai à quelques points de comparaison entre le Maroc et la Tunisie post-indépendants pour esquisser les contours d’une modélisation de l’ancien régime médiatique, en rupture duquel les politiques de régulation audiovisuelle sont censées s’inscrire. De là, j’analyserai certains éléments du contexte transitionnel qui a présidé à la naissance de la HACA et de la HAICA, et leurs conséquences sur l’institutionnalisation de la politique de régulation audiovisuelle de ces deux États. À travers les polémiques qui ont entouré l’adoption des cahiers des charges, je m’intéresserai ensuite aux difficultés rencontrées pour asseoir l’autorité d’une instance dont l’autonomie par rapport à l’État constitue la condition sine qua none du « succès » de l’opération. Je conclurai enfin sur les conditions de la rupture avec l’ordre ancien et, à travers elles, les termes de la renégociation de la souveraineté médiatique nationale.

L’ancien régime médiatique au Maghreb

5L’institutionnalisation d’instances de régulation audiovisuelle au Maroc et en Tunisie s’insère dans une histoire sociale, politique, et médiatique nationale. Retracer ces deux histoires dépasserait largement les limites de ce chapitre. On se contentera donc de signaler ici trois points de convergence permettant de caractériser l’ordre médiatique post-indépendant marocain et tunisien.

6Premièrement, les espaces médiatiques de ces deux États puisent leurs racines dans l’héritage du protectorat français et se sont édifiés dans le contexte de la construction de l’État postcolonial. Cet héritage remonte à l’entre-deux-guerres avec la création au Maroc (1928), puis en Tunisie (1938), d’un service radiophonique conçu pour servir l’entreprise coloniale. Suite aux indépendances (1956), et à la faveur de l’innovation technologique, c’est à partir de ce noyau dur que les deux États ont créé leur propre chaîne de télévision et ce, dès la première décennie qui a suivi les indépendances.

  • 2 Zine el-Abidine Ben Ali usera également de cette symbolique des dates dans sa politique audiovisuel (...)

7Deuxième élément : le Maroc et la Tunisie ont également en commun d’avoir d’emblée privilégié une conception statocentrée d’un service audiovisuel érigé dans le but de servir l’État postcolonial alors en construction. Fait révélateur de cette conception, Hassan II comme Bourguiba ont choisi de faire coïncider le lancement de l’audiovisuel public national avec des dates fondatrices dans l’édification de l’État postcolonial. C’est ainsi que, un an après son sacre, Hassan II a choisi la date de la première fête du trône sous son règne, le 3 mars 1962, pour inaugurer l’ancêtre de l’actuelle Al Aoula (la Première), la TVM. Un discours royal était programmé pour l’occasion et, depuis lors, sa retransmission télévisée s’inscrira dans les plus strictes règles du protocole monarchique. En Tunisie, si la Radio Télévision Tunisienne (RTT) est officiellement inaugurée le 31 mai 1966, la première retransmission a été réalisée trois ans auparavant, au moment de la célébration de l’évacuation de la base militaire française de Bizerte (15 décembre 1963), en présence de hauts dirigeants à l’engagement anticolonial marqué, dont Gamal Abdel-Nasser et Ahmed Ben Bella2. Au-delà d’innombrables épisodes et anecdotes des interventions répétées des dirigeants maghrébins, cet extrait du discours d’inauguration de la RTT par Bourguiba témoigne de la conception d’un service audiovisuel érigé dans le but de servir l’État postcolonial et de réformer la société en profondeur :

8« [La télévision] doit nous aider, nous éclairer, et nous instruire. Elle doit nous informer de la marche du monde ; elle doit aussi combattre nos complexes et les coutumes désuètes qui sont à l’origine de notre faiblesse, de notre décadence et des humiliations que nous avons subies. Pour le peuple, qu’elle peut atteindre tout entier, elle est ce que sont pour nos élèves et nos étudiants les classes de nos écoles et de nos facultés. […] Ce rôle est d’autant plus déterminant que le succès de notre développement demeure conditionné par la transformation des structures mentales. » (cité dans Houidi, Najjar, 1983, p. 124)

9Ce type de modèle est à rapprocher des systèmes médiatiques des autocraties à parti unique est-asiatiques (Taïwan, Corée du Sud), qui se caractérise par le rôle des médias en termes de « légitimation et de promotion des politiques gouvernementales, création du consensus, et soutien aux objectifs de développement du pays » (Voltmer, 2008, p. 33). Un tel modèle résistant mal à l’usure des décennies, des stratégies de libéralisation contrôlée du secteur ont vu le jour au Maroc (Guaaybess, 2010) comme en Tunisie (Smati, 2009).

  • 3 2M est né d’un contrat entre TF1, Videotron et, côté marocain, la Banque BMCE et l’ONA, le puissant (...)

10C’est là la dernière caractéristique retenue des politiques audiovisuelles précédant l’instauration d’instances de régulation au Maghreb. Au Maroc, la chaîne privée 2M est créée en 1989, mais seulement sur la base d’un régime d’exception au monopole de l’État, ce qui trahit l’absence de volonté de pérenniser l’expérience ou, à tout le moins, une volonté de ne pas perdre le contrôle sur l’ouverture à des acteurs privés3. C’est d’autant plus vrai que l’expérience tourne court : en 1996, l’État marocain reprend le contrôle de 2M (68 % du capital) pour pallier les difficultés de sa société d’exploitation, la SOREAD. La création de 2M apparaît rétrospectivement comme un ballon d’essai lancé par le Palais, et ses limites permettent de mesurer la portée du changement introduit en 2002 par la fin du monopole étatique sur l’audiovisuel et la création de la HACA.

  • 4 Sur ce point, cf. Ferjani, 2002.

11De la même façon, en Tunisie, la diffusion de la Rai Uno (1960), Antenne 2 (1989), Canal Horizon Tunisie (1990) et ART (1997), constituait de facto autant de dérogations au monopole étatique sur les ondes4. Le 7 novembre 2003, Ben Ali annonce l’ouverture aux opérateurs privés de radio et de télévision et le lancement de Radio Mosaïque et Jawhara FM. Suivront les chaînes de télévision de divertissement Hannibal TV (2005) et Nesma TV (2007), la radio religieuse Zitouna FM (2007), Express FM (2010) et Shems FM (2010). Cette dernière est présidée par la fille du Président, Cyrine Ben Ali Mabrouk, tandis que Zitouna FM est dirigée par Sakher el Materi, son gendre ; deux exemples parmi d’autres montrant que « les gouvernants veulent choisir eux-mêmes leurs candidats, éloigner tous ceux qui risquent de les concurrencer, et contrôler toutes les activités d’émission et de diffusion des stations privées » (Chouikha, 2007, p. 550).

Régulation audiovisuelle et transition

  • 5 Pour éviter tout écueil téléologique, la transition est envisagée ici comme un horizon normatif et (...)

12Au-delà de cet ordre médiatique ancien, des similitudes peuvent être relevées dans les conditions dans lesquelles sont néées les institutions de régulation. En effet, la HACA au Maroc et la HAICA en Tunisie ont également en commun d’être toutes deux apparues dans un contexte dit de « transition »5. Les deux institutions ont servi à alimenter ces processus transitionnels et à lui donner consistance, tout comme l’adoption d’une nouvelle Constitution, l’organisation d’élections, ou encore la mise en place d’un système juridique spécifique de « justice transitionnelle ». Toutefois, force est de reconnaître que, à une décennie d’intervalle, ces processus de transition se sont déroulés dans des contextes nationaux et régionaux très différents. Pour résumer grossièrement, celui inauguré en 1998 au Maroc, avec le gouvernement dit d’« alternance », en prélude à la succession du Prince Moulay Mohammed (1999), s’inscrit dans la continuité du trône alaouite, tandis que le processus éprouvé en Tunisie à la suite de la « Révolution » de 2010-2011, prend naissance dans la rupture avec le régime de Ben Ali.

13Ces deux processus se rejoignent cependant sur une caractéristique importante. Il s’agit de « transition prolongée », s’opposant aux « transitions pactées » sur ce point essentiel : s’étendant parfois sur des années, elles « se développent, ponctuées d’accords partiels car toujours sujets à une remise en cause, à la lumière de l’équilibre conjoncturel entre les forces politiques » (Loaeza, 2002, p. 265). Toutes indépendantes soient-elles, les prérogatives et la composition de la HACA et de la HAICA sont-elles mêmes le produit de compromis partiels sans cesse renégociés au gré de la conjoncture politique. On en veut pour preuve les deux années de gestation des deux instances, entre la promulgation des textes juridiques leur donnant naissance et le début effectif de leurs travaux.

  • 6 Cf. infra pour plus de détails sur les dispositions légales concernant les nominations.

14Au Maroc, la HACA est créée le 31 août 2002 par le dahir (décret) royal n° 1-02-212. Dix jours plus tard, le socialiste Abderrahmane Al-Youssoufi (USFP), chef du gouvernement « d’alternance », signe le décret-loi n° 2-02-663 qui met fin au monopole de l’État sur la radiodiffusion, et confie à la HACA le soin de délivrer les autorisations de diffusion, dans l’attente d’une loi sur l’audiovisuel prenant acte du changement. En peu de temps, ces deux mesures viennent bousculer un secteur presque inchangé depuis la création de la chaîne nationale marocaine. Si les mesures préalables à la mise en place des instances de régulation semblent être prises à un rythme soutenu, il faudra attendre plusieurs mois pour que les équipes en charge de la régulation soient constituées, et plusieurs années pour que la loi sur l’audiovisuel soit adoptée. Un an et six mois après le décret royal, et quatre mois après leur nomination (13 novembre 2003)6, les membres du Conseil de la HACA prêtent serment devant Mohammed VI (9 février 2004). La première sortie publique de la HACA n’arrivera que le 31 mai 2005, après un an et quatre mois de totale discrétion, sur fond de polémique au sujet de l’indépendance des membres nommés, jugés trop proches du Parti Authenticité et Modernité (PAM) dirigé par un intime du Roi, Fouad Ali El-Himma. Quant à la loi sur l’audiovisuel devant harmoniser la législation marocaine avec la nouvelle volonté politique, elle sera finalement adoptée le 7 janvier 2005, sous le gouvernement de Driss Jettou (2002-2007), la nomination de ce gestionnaire sans affiliation partisane à la Primature annonçant la « fin de partie » de l’alternance (Ferrié, 2002) et l’inscription dans la durée de la « transition démocratique ».

15En Tunisie, suite à la fuite du Palais de Carthage (14 janvier 2011), ce n’est pas non plus sans difficulté que la HAICA a vu le jour. En comparaison avec le Maroc, la difficulté semble redoublée par le fait que le projet a fini par faire son chemin en période de grande volatilité politique et gouvernementale, et a donc nécessité la mise en place d’instances provisoires pour superviser les premières dispositions législatives ouvrant la voie à la création de la HAICA (Gobe, 2012). Ainsi, après un mois de discussion avec Mohammed Ghannouchi, Premier ministre du « gouvernement d’union nationale » (17 janvier - 27 février 2011), et dans le contexte houleux qui a suivi la fuite de Ben Ali, le gouvernement transitoire de Béji Caïd Essebsi (27 février - 24 décembre 2011) a créé l’Instance Nationale de Réforme de l’Information et de la Communication (INRIC), dissoute le 6 juillet 2012. L’INRIC était notamment chargée de dresser un état des lieux du secteur médiatique en Tunisie, de présenter des recommandations en vue de sa réforme et, dans l’attente d’une autorité pérenne, d’émettre son avis au sujet des demandes de licence des nouvelles chaînes de télévision et stations radiophoniques qui ont vu le jour en 2011. De son côté, la Haute Instance pour la Réalisation des Objectifs de la Révolution (HIROR), regroupant partis politiques, organisations syndicales et associatives, pour produire la législation post-révolution (et dans l’attente des élections du 11 octobre 2011), a créé une sous-commission d’experts sur l’information et la culture qui sera, en concertation avec l’INRIC, l’organe responsable des principaux textes législatifs sur le secteur de l’ère post-Ben Ali. C’est notamment le cas des décrets-lois 115 et 116 du 2 novembre 2011, relatifs respectivement à la liberté de presse, d’édition et d’impression, ainsi qu’à la liberté de communication audiovisuelle et à la création de la HAICA.

16L’annonce de sa création n’a pas été sans susciter de nombreux remous, notamment au regard des modalités de nomination des membres chargés de lui donner son impulsion première. En effet, le Syndicat Tunisien des Dirigeants des Médias (STDM), créé le 6 mai 2011, et dont le bureau réunit principalement des dirigeants de chaînes télévisées privées fondées sous Ben Ali, propose un contre-projet de régulation autour d’une double instance chargée de l’audiovisuel et de la presse écrite (20 mai 2012)7. Celui-ci n’est pas retenu par le gouvernement, lequel tarde cependant à transformer l’essai du décret 116 et prend pendant ce temps plusieurs initiatives unilatérales, sans même consulter l’INRIC.

  • 8 Arrêté Républicain n° 2013-156 du 27 mai 2013.

17Le 10 décembre 2012 (un an après la promulgation des deux décrets) est annoncé comme date butoir aux nominations, mais le jour venu, la nomination des membres est reportée à la fin du mois, au motif que toutes les listes de candidatures n’avaient pas été reçues par la Présidence. Le 13 décembre, le Syndicat National des Journalistes Tunisiens (SNJT) se joint à la centrale syndicale de l’UGTT contre le gouvernement Nahdhaoui et appelle à une grève générale des médias qui connaîtra un taux de participation historique. La coalition au pouvoir (les islamistes d’Ennahda, et les partis de centre-gauche CPR et Ettakattol), jusqu’alors peu empressée de faire aboutir le projet de régulation audiovisuelle, concède cependant qu’elle réactive les deux textes, au grand dam du STDM qui rejette le décret 116 et prédit une crise sans précédent du secteur en cas d’application. À six jours d’une nouvelle date butoir (1er avril 2013), pour rappeler cet engagement, le SNJT, le Syndicat général de la culture et de l’information (UGTT) et l’INRIC adressent une lettre ouverte appelant à la création de la HAICA au Président provisoire Moncef Marzouki (CPR), au Président de l’ANC, Moustapha Ben Jaafar (Ettakatol), et au Président du Gouvernement, Ali Larayedh (Ennahda). Le jour venu, toujours rien. Le lendemain, Ben Jaafar repousse publiquement de quelques jours l’échéance, et invoque « la démocratie des consultations » pour expliquer le retard. Finalement, dix-sept mois et un jour après la promulgation du décret-loi 116, l’occasion de la journée mondiale pour la presse (3 mai 2013) est retenue par le Président Marzouki pour annoncer la mise en place de la HAICA et la nomination des huit membres de son Conseil8.

  • 9 Hichem Senoussi, membre de la HAICA, lors de son intervention du sommet des régulateurs africains e (...)

18Au total, doit-on interpréter cette lenteur institutionnelle comme la marque de ce que la HACA et la HAICA sont des « autorité(s) dont personne ne voulait »9 ? En partie seulement, car elle s’explique aussi par la multiplicité et la diversité des acteurs (nationaux et internationaux) qui sont intervenus tout au long de ce processus.

  • 10 Entretien avec l’auteur, Rabat, juillet 2014. Selon la même source, le syndicat a réussi à s’impliq (...)
  • 11 S’agissant de l’élaboration des décrets-lois, le rapport de l’INRIC cite, outre l’HIROR, le SNJT, e (...)

19Tout semble pourtant opposer les acteurs collectifs que l’on tient pour initiateurs des réformes ayant mené à la mise en place d’instances de régulation : le Palais royal aux premières années de la succession de Mohammed VI, d’une part, et les différents secteurs de la société qui se sont collectivement mobilisés jusqu’à la fuite de Ben Ali, d’autre part. Cependant, au Maroc, l’idée d’une autorité de régulation est bien antérieure au gouvernement d’alternance et à l’accession de Mohammed VI au trône, ce qui suppose que sa maturation a impliqué un plus grand nombre d’acteurs que le seul éxécutif marocain. Selon un ancien journaliste membre de la commission du SNPM sur l’audiovisuel des années 1990, l’idée a été exprimée publiquement lors du premier colloque national sur l’information et la communication dit « Infocom » tenu à Rabat en avril 1993, et elle est restée présente pendant toute cette décennie dans les discussions avec la Coopération européenne10. En Tunisie, c’est au nom de la dignité, et contre l’injustice et l’arbitraire, que de larges pans de la société se sont soulevés. Malgré les griefs populaires contre les « médias de la honte » (i‘lâm al-‘âr) dans les slogans et en graffiti, les manifestants n’appelaient pas explicitement à la mise en place d’une instance de régulation. Ce sont des membres de la société civile (syndicalistes, magistrats, enseignants), en position d’autorité au sein de l’INRIC, qui sont à l’origine du projet, dans une approche participative impliquant la collaboration avec une multiplicité d’acteurs11. À ce titre, et typiquement dans une transition « non-pactée » et « prolongée », la HACA et la HAICA sont le produit d’accords partiels sans cesse renégociés au gré des rapports de force politiques, et dont les nombreuses polémiques entourant la nomination des membres de la HACA et de la HAICA constituent la partie émergée.

Une autorité à conquérir

20En tant qu’instances d’arbitrage de l’audiovisuel national, la HACA et la HAICA subissent toutes deux de fortes résistances politiques et éprouvent les pires difficultés à imposer leur autorité. La durée prise pour la rédaction des premiers cahiers des charges vient confirmer cette hypothèse, ainsi que les polémiques qui ont entouré leur adoption. Pris en étau entre opérateurs et partis politiques, les régulateurs marocains et tunisiens ont eu recours aux mêmes solutions pour asseoir leur autorité : leur légitimation par la constitutionnalisation et le renforcement de la coopération intermaghrébine entre les deux instances.

  • 12 La Vie Eco, 24 avril 2012.
  • 13 Plusieurs sources anonymes considèrent que la polémique aurait servi d’écran de fumée à une pomme d (...)

21Au Maroc, l’année 2012 a été largement rythmée par la polémique autour des cahiers des charges du pôle audiovisuel public, entre le gouvernement d’Abdelilah Benkirane dominé par le parti islamiste de la Justice et du développement (PJD), la HACA, et les chaînes concernées (notamment 2M). Le 29 mars, le gouvernement adopte le cahier des charges présenté par Mustapha El-Khalfi (PJD), ministre de la Communication. Au préalable, la HACA se serait vue refuser le droit de faire des propositions au gouvernement en amont de l’adoption du projet, comme cela avait pu être le cas par le passé (quoique de manière officieuse), notamment avec le gouvernement d’Abbas El-Fassi (Istiqlal, conservateurs). Le premier gouvernement Benkirane aurait ainsi signifié à la HACA que son rôle se cantonnait à la validation des cahiers des charges élaborés par le gouvernement. La HACA se serait exécutée, remettant un avis positif en vingt-quatre heures seulement. Or, certaines dispositions de cette mouture ont suscité des critiques, tout particulièrement à la direction de 2M. Ainsi, son PDG, Salim Cheikh, s’est ému de l’« approche générale dirigiste et interventionniste » des nouveaux cahiers des charges, et a critiqué le fait qu’« il s’agit d’une véritable grille des programmes, et non pas d’orientations et d’objectifs »12. Dans la presse, la polémique s’est cristallisée autour des quotas linguistiques (marocain, amazigh, arabe classique, français) et, surtout, de l’orientation religieuse de ces cahiers contenant notamment des dispositions comme la diffusion obligatoire des prières rituelles et du prêche du vendredi, ou l’interdiction des publicités de jeux de hasard13.

22Suite à un arbitrage royal pour mettre fin à la polémique, une commission ministérielle s’est réunie sous la présidence de Nabil Benabdallah (USFP ; alors ministre de l’Habitat, et ancien ministre de la Communication du gouvernement précédent), cependant que le roi remerciait le Président de la HACA Ahmed El-Ghazali, et son directeur général Nawfel Raghay, et les remplaçait (respectivement) par Amina Lemrini (PPS, et militante des droits de la femme), et Jamal Eddine Naji, Professeur de journalisme à l’ISIC de Rabat (le 10 mai)14. Le 16 octobre 2012, après sept mois d’attente, la HACA a approuvé les cahiers des charges15 préparés par la commission ministérielle et épurés des dispositions polémiques.

23En Tunisie, lors de sa première conférence de presse, la HAICA avait d’emblée donné la priorité à l’élaboration des cahiers des charges ouvrant la voie aux autorisations d’émettre, dans le souci affiché de marquer son autorité face à un gouvernement qui a souvent cherché à imprimer sa marque sur le secteur16. Toutefois, deux mois plus tard, en pleine crise politique suite à l’assassinat de Mohammed Brahmi17, le gouvernement annonce cinq nominations à la tête de radios publiques, sans concertation avec la HAICA, sur la base d’une lecture contestée du décret-loi 11618.

24Le 6 mars 2014, la HAICA présente enfin ses cahiers des charges. Ceux-ci contiennent les dispositions « classiques » de bienséance et de transparence (cf. infra), mais stipulent également que les candidats doivent être sans attache partisane et n’être soumis à aucun intérêt publicitaire dans le but affiché de mettre fin aux « ‘relations incestueuses’ entretenues par les patrons des chaînes privées avec l’argent et la politique »19. C’était sans compter la mobilisation du Syndicat Tunisien des Dirigeants des Médias (STDM) dont le bureau réunit en majorité les patrons des chaînes privées auparavant soutenues par Ben Ali.

25Dans un communiqué en date du 11 mars 2014, le STDM s’est ému de ce que les cahiers des charges constitueraient selon lui « un danger pour la liberté d’expression ». Un mois plus tard20, sa Présidente Amel Mzabi rejette à nouveau les cahiers des charges et assimile à des mesures de « censure préalable » ce que le Président de la HAICA, Nouri Lajmi, appelle « des orientations élémentaires (tawajûhât assâssiya) ». Comme le PDG de 2M en son temps (cf. supra), Amel Mzabi estime que les cahiers des charges font intrusion dans la programmation. L’épisode corrobore parfaitement l’argument que Nouri Lajmi martèle à chaque rencontre publique : la culture de la régulation n’est pas encore ancrée en Tunisie ; le premier chantier de la HAICA doit donc consister à l’implanter par une action « pédagogique ». Le chemin est toutefois semé d’embûches : outre le lobbying du STDM et la plainte déposée au tribunal administratif visant l’arrêt d’application des cahiers des charges (déboutée par la suite), la HAICA doit aussi faire face à l’opposition du PDG de Nesma TV, Nabil Karoui, également membre du bureau du STDM. Après avoir menacé d’entamer une grève de la faim et de cesser d’émettre, puis consacré plusieurs émissions à charge contre la HAICA, il a menacé de suspendre la diffusion de Harîm Sultân21, un feuilleton turc très populaire en Tunisie et dans la région.

26À l’approche de l’automne électoral 2014, la HAICA a annoncé la liste des bénéficiaires de l’octroi (ou renouvellement) de licence. Vingt-deux stations de radio et six chaînes de télévision sont concernées ; à l’exclusion notamment d’Hannibal TV et Nessma TV qui ont refusé de déposer un dossier de régularisation de leur situation22. De report d’échéance en menaces de sanction, la polémique enfle et se poursuit en période électorale. Au moment de la rédaction, aucune solution définitive ne semble trouver, vraisemblablement en raison de l’incertitude qui plane sur la pérennité de la HAICA sous sa forme actuelle. En effet, en vertu de l’article 125 de la Constitution, les « instances indépendantes » telles que la HAICA doivent être composées de membres élus par l’Assemblée du peuple, eux-mêmes fraîchement élus en novembre 2014, ce qui place les membres nommés sous la Troïka en porte-à-faux avec le texte constitutionnel.

  • 23 Cf. infra, note de bas de page 27. (il faut mettre le nouveau numéro de note = 352 ?)

27Face à ces résistances auxquelles les instances de régulation audiovisuelle ont dû faire face, l’une des solutions mises en œuvre en Tunisie et au Maroc a consisté à garantir leur existence en les incluant à la Constitution post-2011. En Tunisie, outre la garantie de la liberté d’opinion, d’expression (art. 31) et le droit à l’information (art. 32), la Constitution de 2014 prévoit une « instance de la communication audiovisuelle » qui a en « charge la régulation et le développement du secteur ». Au Maroc, la Constitution de 2011 stipule que la HACA est en charge de garantir les mêmes droits et libertés « dans le respect des valeurs civilisationnelles fondamentales et des lois du Royaume » (article 165). Une autre solution a consisté à renforcer la coopération entre la HACA et la HAICA. Grâce notamment aux relations personnelles entre membres des deux institutions23, l’accord-cadre du 25 juin 2014 prévoit la coopération entre elles sur le plan technique et en matière de protection du jeune public et de garantie du pluralisme politique, social et de genre. Bien avant cela, la HACA avait fait don à la HAICA de son logiciel de monitoring (HACA Media Solutions) permettant l’enregistrement et le traitement technique de la diffusion des opérateurs. Ces deux derniers points renforcent pour l’instant la perspective d’une convergence pratique et juridictionnelle entre les deux institutions en matière de régulation.

28Tout en s’inscrivant dans une histoire nationale particulière, la trajectoire de la constitutionnalisation des instances de régulation audiovisuelle au Maroc et en Tunisie offre prise à de nombreux parallèles. De la politique audiovisuelle post-indépendance contre laquelle la régulation doit s’inscrire, à la difficulté à institutionnaliser ces deux organes « indépendants » en contexte de « transition », sans oublier les méandres par lesquels la HACA et la HAICA ont dû passer pour tenter d’asseoir leur autorité, nombreux sont les points communs entre l’expérience marocaine et tunisienne en matière de régulation audiovisuelle. Ceux-ci témoignent in fine de la grande difficulté à faire aboutir un processus de réforme dans un secteur dont les principaux acteurs pensent qu’il ne peut se réaliser sans la souveraineté de l’État en la matière.

La rupture avec l’ordre ancien

  • 24 Selon la loi marocaine sur l’audiovisuel, « l’usage de ces fréquences constitue un mode d’occupatio (...)

29Cette régulation audiovisuelle inédite au Maghreb repose sur le principe d’une instance capable de « faire écran » entre l’État et le secteur médiatique, de manière à ce que le premier puisse « s’effacer comme instance répressive » (Martin, 2009, p. 72) vis-à-vis du second. Toutefois, son installation ne suffit pas à elle seule à consommer la rupture avec l’ordre médiatique ancien marqué par un État monopolistique. Il n’en demeure pas moins que, en confiant à l’instance de régulation le soin d’accorder des licences d’exploitation, l’État ne fait que redéployer sa souveraineté sur le secteur, en tant que propriétaire exclusif des fréquences mises à disposition, via l’Agence Nationale de la Réglementation des Télécommunications (ANRT au Maroc) et l’Office Nationale de Télédiffusion (ONT en Tunisie)24.

  • 25 La question semble d’ailleurs encore taboue, à en juger par le type de réponse obtenue lors de mes (...)

30Parmi les « gages » susmentionnés pour rompre avec l’ordre ancien, l’une des principales dispositions prises a été de doter ces instances « paraétatiques » de membres « indépendants » tant des cercles politiques que des forces économiques, et dont la sélection a été d’autant plus difficile qu’ils sont nommés pour une mission s’inscrivant au confluent d’intérêts divers et conflictuels (politiques, économiques, sociaux, moraux). Sur ce point, la HAICA semble avoir été plus loin que la HACA, pas uniquement en raison du « I » supplémentaire à son acronyme, mais aussi en raison du dispositif de nomination. En effet, si les membres de la HAICA sont tous nommés par décret, seuls le président et deux autres membres sont directement nommés par la Présidence et le Président du pouvoir législatif (l’ANC pendant la transition). Selon le décret-loi 116 (article 7), les sept autres membres sont nommés sur proposition des instances professionnelles « les plus représentatives » de la magistrature (2 membres), des journalistes (2 membres), des professions audiovisuelles non journalistiques (2 membres), et des propriétaires d’entreprises médiatiques (1 membre). On a vu cependant que la sélection ne s’est pas faite sans confusion, et sans transparence aucune25. Quoi qu’il en soit, le même décret-loi insiste par ailleurs sur le fait que les membres composant le conseil de cette « instance publique indépendante » (art. 6) doivent être des « personnalités indépendantes, reconnues pour leur expérience, leur compétence et leur intégrité dans le secteur de l’information et de la communication » (art. 7), qui devront « exerce[r] leurs fonctions en toute indépendance et neutralité, au service exclusif de l’intérêt général » (art. 8). Toutefois, la Constitution de 2014 prévoit que les membres de la HAICA, certes « indépendants, neutres, compétents, expérimentés et intègres » (art. 127), seront élus par l’Assemblée du peuple (art. 125), sans que rien ne clarifie les conditions de continuité avec la HAICA telle qu’elle a été institutionnalisée sous la Troïka (Nawaat.org, 2015).

  • 26 Cf. Article 6 du Dahir n° 1-02-212. Ce même article prévoit que tous les membres doivent prêter ser (...)

31Au Maroc, on a pareillement insisté sur l’indépendance et « l’impartialité » (préambule du dahir n° 1-02-212) des membres de la HACA, mais selon les particularités du régime marocain, et en conformité avec le rôle « arbitral » du monarque sur le jeu politique. C’est ainsi que la HACA a été créée « auprès de Sa Majesté » (article 1), et « sous [S]a protection tutélaire » (préambule), ce qui « la mettrait a priori à l’abri des pressions de toute nature (politiques, économiques ou autres), susceptibles d’entraver l’impartialité qu’exige sa mission de régulation » (de la Brosse, 2010, p. 59). C’est aussi ce qui explique que le roi désigne une majorité de membres (cinq sur neuf), dont le président, les quatre restants étant nommés par le Premier ministre (2), le président de la Chambre des représentants (1), et le président de la Chambre des conseillers (1)26. Malgré ces bases de nomination éminemment politiques, et malgré les polémiques qui ont entouré les premières nominations parmi lesquelles une majorité était sympathisant ou militant du Parti Authenticité et Modernité (PAM), proche du Palais, le dahir pose en principe que la HACA « dispos[e] des moyens nécessaires pour assumer ses missions en toute impartialité » (préambule).

  • 27 Les régulateurs marocains et tunisiens ont souvent fait partie des mêmes réseaux intermaghrébins et (...)

32Tant au Maroc qu’en Tunisie, le choix des nominations s’est orienté vers des personnes issues des rangs de la « société civile », notamment du tissu associatif national et des filières des sciences de l’information et de la communication des universités27. Un tel choix semble procéder de la nécessité de « faire écran », par l’expertise, entre les représentants des différents intérêts convergents vers le secteur médiatique.

33Autre élément de rupture avec le passé d’un secteur audiovisuel autoritaire : l’approche « contractuelle » sur laquelle repose la régulation audiovisuelle. Pour accéder aux fréquences, les opérateurs privés doivent d’abord candidater à un appel à concurrence public lancé par l’autorité de régulation, selon des critères qu’elle définit et qui visent à garantir un certain pluralisme médiatique. Les candidats sélectionnés à l’appel à concurrence doivent ensuite signer une convention avec l’instance de régulation reprenant les dispositions du cahier des charges pour pouvoir exploiter une fréquence. Outre les principes généraux énoncés dans l’appel à concurrence (thématique de l’opérateur : sport, économie, promotion de l’artisanat et du patrimoine nationaux), le cahier des charges recense les dispositions que les diffuseurs s’engagent à respecter en matière de programmation (quotas de production nationales et étrangères, de genre, de répartition linguistique, etc.) et de recettes publicitaires (par heure de programme), mais aussi de dispositions éthiques (respect de la dignité humaine, bonnes mœurs, protection de l’enfance).

  • 28 Et qui sont au centre de la régulation de contenu du Réseau des instances de Régulation en Méditerr (...)

34Pour marquer la rupture, les instances de régulation ont également fait le choix d’inaugurer leur action par une approche « sociétale », au sens où elles se sont d’abord attelées à poser les règles générales de la bienséance audiovisuelle, en produisant les chartes garantissant le respect des dispositions éthiques que l’on vient de mentionner28. Pour appuyer ses mises en garde, la HACA a créé une unité « Pluralisme et valeurs », au sein de la Direction générale. Celle-ci est chargée de mener des études en fonction des axes stratégiques de la HACA et de son plan d’action annuel. Par exemple, cette unité s’est intéressée en 2013 aux émissions et capsules humoristiques de la période du Ramadan (image de la femme véhiculée par le programme, absence de propos racistes et respect de la dignité humaine), ou encore à des émissions (très populaires) de reconstitution de crimes diffusées par le pôle audiovisuel public (respect de l’anonymat, de la présomption d’innocence, et de la signalétique correspondante).

  • 29 Elle est aujourd’hui considérée comme une chaîne privée, malgré la prédominance de ses actionnaires (...)

35Enfin, par prudence, et peut-être dans le souci de s’inscrire durablement dans le paysage institutionnel, priorité a été donnée au secteur de la radiophonie, aujourd’hui largement libéralisé, selon des configurations très différentes entre le Maroc et la Tunisie. En Tunisie, vingt-deux stations de radio ont été autorisées à émettre (ou à continuer de le faire) en 2014, contre seulement six chaînes de télévision (d’autres restant réfractaires à l’autorité de la HAICA). Au Maroc, en deux vagues d’octroi de licences (2006 et 2009), dix-sept stations de radio privées ont vu le jour et émettent aux côtés des sept stations publiques. Seule Médi1 TV (ancienne Médi1 Sat) reçoit le sésame de la HACA en 200629. En 2009, aucune licence n’est délivrée, malgré une dizaine de projets privés présentés. Officiellement, la décision est justifiée par l’étroitesse du marché publicitaire, ce qui serait vrai de l’avis de certains enquêtés, mais l’argument publicitaire servirait aussi à masquer l’embarras de la HACA face aux candidatures de deux personnalités proches du Palais royal : Fouad Ali El-Himma, ami intime du roi, secrétaire général du PAM et futur conseiller, et Mounir El-Majidi, directeur du secrétariat particulier du roi et à la tête du holding royal SIGER.

36L’analyse comparative des expériences marocaines et tunisiennes en matière de régulation audiovisuelle permet donc de mieux comprendre les conditions dans lesquelles les marchés audiovisuels de ces deux pays ont connu de substantielles transformations, préparant leur libéralisation, par l’introduction d’institutions chargées de la régulation du secteur. Sur le temps long, au Maroc comme en Tunisie et ailleurs, « les fictions et les contradictions initiales de l’État-nation […] ont été amenées en pleine lumière par la profonde intégration des marchés mondiaux et la vaste propagation des idéologies d’une marchandisation mondiale, surtout après 1989 » (Appaduraï, 2009, p. 39-40). Une première solution a consisté à libéraliser, sous contrôle étroit, le marché audiovisuel national. À la faveur du changement de régime, la régulation audiovisuelle est apparue progressivement comme une solution plus adaptée. D’une part, son adoption en contexte « transitionnel » visait assurément à envoyer un signal fort de rupture avec la gestion autoritaire du secteur audiovisuel qui a prévalu depuis l’indépendance. D’autre part, et malgré les difficultés à asseoir l’autorité des instances de régulation, cette innovation institutionnelle semblait également avoir pour but de redéployer la souveraineté de l’État sur le secteur et, ainsi, tenter d’endiguer la concurrence accrue des chaînes transnationales émettant depuis le Golfe et diffusant des biens médiatiques produits dans l’Est méditerranéen (Machrek et Turquie).

37Sur ce point, les deux cas nationaux divergent grandement. En Tunisie, l’ouverture aux opérateurs privés sous l’ancien régime s’est « fondue dans le moule étatique » (Chouikha, 2007), plutôt en fonction des relations clientélistes du clan Ben Ali. On le constate aujourd’hui : l’héritage de l’ancien régime se traduit aussi par l’insoumission de ces primo-arrivants privés vis-à-vis de la HAICA. D’autres opérateurs sont apparus après 2011, et se sont vus octroyer des licences d’exploitation. Mais, pour l’heure, il est difficile de conclure sur la Tunisie et la HAICA dont la mise en conformité avec le texte constitutionnel n’est pas encore à l’ordre du jour du premier Parlement de la IIe République.

  • 30 Selon l’expression d’Ahmed El-Ghazali, président de la HACA (2005-2012) : La Nouvelle Tribune, 25 a (...)
  • 31 En 2007, le CCME est créé et le dossier des MRE devient un portefeuille ministériel à part entière, (...)

38Pour sa part, depuis 2004, l’audiovisuel marocain s’est indéniablement diversifié, mais essentiellement à travers son pôle public (SNRT). S’agissait-il d’occuper les fréquences ou d’endiguer la « migration audiovisuelle »30 ? Les deux options sont corroborées, respectivement, par le peu d’engouement à transformer l’essai de la libéralisation télévisuelle, d’une part, et le choix contre les chaînes transnationales de créer des médias publics de proximité destinés à certains publics spécifiques au sein de la communauté nationale d’autre part. Il est toutefois difficile de ne pas voir dans cette diversification du pôle public le reflet des priorités politiques du régime marocain. Ainsi, à défaut d’une solution au conflit frontalier autour des « Provinces du Sud », les populations locales disposent-elles désormais d’une chaîne, Al-Aoula Laayoune, avec un décrochage de trois heures par jour d’informations régionales. Toujours en 2004, en prélude au Conseil de la communauté marocaine à l’étranger et au ministère qui leur est consacré31, les Marocains résidents à l’étranger sont directement visés par le lancement de Al-Maghribia (La Marocaine). Deux ans après les attentats de Casablanca de 2003, la chaîne coranique Assadissa (La Sixième ou Mohammed VI) est lancée pour promouvoir un islam modéré et national. Viennent ensuite des chaînes visant des publics plus transversaux à la société marocaine : Médi1 TV (2006) consacrée à l’information généraliste, Arriyadhiya (La Sportive, 2006), Arrâbî‘a (La Quatrième, 2006) à visée éducative et culturelle, et Aflam TV (TV Films, 2008). Enfin, depuis 2010, à défaut d’une reconnaissance plus fondamentale, les populations amazighophones disposent d’une chaîne de promotion culturelle, Tamazight TV. La diversification du pôle public (notamment) à destination des populations les moins bien intégrées dans le tissu sociopolitique semble servir in fine une politique publique de l’audiovisuel visant à redéployer la souveraineté de l’État sur le marché et sur les téléspectateurs.

Bibliographie

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Notes

1 Le Liban fut le premier État de la région à se doter de ce type d’institution, dès 1996, avec le Conseil National de l’Audiovisuel (pour une analyse comparative entre le CNA et la HACA, dont les conclusions ne prennent cependant pas en compte certaines particularités de contexte, cf. Carniel Bugs, Crusafon, 2014). De même, la Jordanie met en place en 2002 une Commission des Médias Audiovisuels (AMC). Toutefois, ces deux institutions jouissent d’un statut consultatif, uniquement, contrairement à la HACA et la HAICA qui ont un pouvoir de sanction (amendes et saisies de matériel). Par ailleurs, il est encore trop tôt pour juger de l’orientation que prendra la toute nouvelle Autorité Algérienne de Réglementation de l’Audiovisuel (ARAV) créée en 2014.

2 Zine el-Abidine Ben Ali usera également de cette symbolique des dates dans sa politique audiovisuelle. En 1992, il rebaptise la RTT « TV7 », en référence au 7 novembre 1987, date de sa prise du pouvoir. Devenue « Tunis 7 » (1997) puis « Tunisie 7 » (2008), elle sera rebaptisée en 2011 « Télévision Tunisienne Nationale », puis « Télévision Tunisienne » (21 janvier) ; « Al-Wataniya » (la Nationale) en arabe.

3 2M est né d’un contrat entre TF1, Videotron et, côté marocain, la Banque BMCE et l’ONA, le puissant holding dont la majorité du capital est détenue par la famille royale, ce qui pose en soi les limites de l’expérience marocaine de libéralisation de l’audiovisuel.

4 Sur ce point, cf. Ferjani, 2002.

5 Pour éviter tout écueil téléologique, la transition est envisagée ici comme un horizon normatif et une contrainte contextuelle collectivement mise en œuvre, par une partie au moins des acteurs, et non comme un processus irrémédiablement orienté vers un aboutissement institutionnel défini à l’avance.

6 Cf. infra pour plus de détails sur les dispositions légales concernant les nominations.

7 http://www.babnet.net/cadredetail-50945.asp [consulté le 28 mai 2012].

8 Arrêté Républicain n° 2013-156 du 27 mai 2013.

9 Hichem Senoussi, membre de la HAICA, lors de son intervention du sommet des régulateurs africains en marge du Forum mondial des droits de l’Homme, Marrakech, 28 novembre 2014.

10 Entretien avec l’auteur, Rabat, juillet 2014. Selon la même source, le syndicat a réussi à s’impliquer dans le projet de régulation en faisant du lobbying auprès du gouvernement Youssoufi : « Le SNPM discutait dès le début avec le gouvernement d’alternance (1999), pas directement ni officiellement, mais à travers des conseillers, des gens qu’on connaissait comme ça. Donc on n’était pas impliqués mais, d’une manière ou d’une autre, informés. Et ça nous a permis de faire des propositions. »

11 S’agissant de l’élaboration des décrets-lois, le rapport de l’INRIC cite, outre l’HIROR, le SNJT, et le syndicat général de la culture et de l’information, « plusieurs organisations internationales non gouvernementales, experts tunisiens et étrangers, […], journalistes exerçant dans les différents médias, publics et privés, et dirigeants des entreprises de presse » (INRIC, 2012, p. 25-26).

12 La Vie Eco, 24 avril 2012.

13 Plusieurs sources anonymes considèrent que la polémique aurait servi d’écran de fumée à une pomme de discorde beaucoup plus triviale : les quotas de production nationale et le quasi-monopole de certaines sociétés privées de production dans l’audiovisuel public.

14 Les apparences sont toutefois sauvées par le fait que leur mandat de cinq ans était arrivé à terme le 9 février 2009, sans qu’ils ne soient remplacés. Cf. La Vie Eco, 12 juillet 2010.

15 Cf. : http://www.haca.ma/newsDetail.jsp?version=&idInfo=747 [consulté le 25 octobre 2015].

16 http://nawaat.org/portail/2013/06/14/media-la-haica-se-lance/ [consulté le 14 juin 2013].

17 Député de gauche à l’ANC et fondateur du Mouvement du peuple, est assassiné le 25 juillet 2013, quelques six mois après l’assassinat d’un autre député de gauche, Chokri Belaïd (6 février 2013).

18 Les stations concernées sont la Radio nationale tunisienne, Radio Tataouine, Radio culturelle, Radio jeunes, et Radio Gafsa. Cf. http://nawaat.org/portail/2013/08/27/parachutages-a-la-tete-de-radios-publiques-le-gouvernement-ignore-la-haica/ [consulté le 28 août 2013]. Le décret-loi prévoit que la HAICA doit donner un avis conforme aux nominations des PDG, et non des directeurs généraux (article 19).

19 Cf. http://nawaat.org/portail/2014/03/07/cahiers-des-charges-de-la-haica-finies-les-relations-incestueuses/ [consulté le 10 mars 2014]

20 Cf. http://www.jawharafm.net/fr/article/amel-mzabi-la-haica-sest-donnee-un-rang-superieur-a-celui-de-la-constitution/90/7421 [podcasté le 13 mars 2014]

21 Essarih, 19 avril 2014.

22 Cf. http://haica.tn/fr/2014/09/02/delivrance-de-15-nouvelles-licences-et-regularisation-de-la-situation-de-12-etablissements-audiovisuels/ [consulté le 2 septembre 2014]. Un premier round avait eu lieu le 24 juillet 2014 pour l’octroi de 5 licences.

23 Cf. infra, note de bas de page 27. (il faut mettre le nouveau numéro de note = 352 ?)

24 Selon la loi marocaine sur l’audiovisuel, « l’usage de ces fréquences constitue un mode d’occupation privatif du domaine public de l’État » (Article 5).

25 La question semble d’ailleurs encore taboue, à en juger par le type de réponse obtenue lors de mes entretiens de recherche.

26 Cf. Article 6 du Dahir n° 1-02-212. Ce même article prévoit que tous les membres doivent prêter serment devant le roi.

27 Les régulateurs marocains et tunisiens ont souvent fait partie des mêmes réseaux intermaghrébins et méditerranéens liés au monde universitaire et aux mouvements de défense des droits de l’homme, ce qui a certainement favorisé la coopération entre la HACA et la HAICA. Pour la HACA, Jamal Eddine Naji est professeur à l’Institut Supérieur de l’Information et de la Communication (ISIC) de Rabat, tandis que, pour la HAICA, son président, Nouri Lajmi, enseigne à l’Institut de Presse et des Sciences de l’Information (IPSI), et Riadh Ferjani, ancien de l’IPSI, à l’Université Tunis El Manar.

28 Et qui sont au centre de la régulation de contenu du Réseau des instances de Régulation en Méditerranée (cf. Carniel Bugs, Crusafon, 2014), dont la HAICA est membre depuis novembre 2014.

29 Elle est aujourd’hui considérée comme une chaîne privée, malgré la prédominance de ses actionnaires historiques, la Caisse des dépôts et de gestion (CDG) et Maroc Télécom.

30 Selon l’expression d’Ahmed El-Ghazali, président de la HACA (2005-2012) : La Nouvelle Tribune, 25 avril 2012.

31 En 2007, le CCME est créé et le dossier des MRE devient un portefeuille ministériel à part entière, et non plus associé aux affaires étrangères.

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© Centre Jacques-Berque, 2017

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