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Le Maroc au présent

 | 
Baudouin Dupret
, 
Zakaria Rhani
, 
Assia Boutaleb
, 
et al.

Partie 7. Le droit et le rapport à la norme

Vers une appropriation par le Maroc de son droit des étrangers ?

Nadia Khrouz

Texte intégral

1Le 9 septembre 2013, le Cabinet royal publie un communiqué de soutien aux recommandations émises le jour même par le Conseil national des droits de l’homme (CNDH). Alors que le Royaume est indexé depuis plusieurs années pour le non-respect de ses engagements formels – nationaux et internationaux – concernant le traitement accordé aux étrangers, en particulier subsahariens et en situation administrative irrégulière sur le territoire, l’une de ces recommandations consiste à régulariser la situation administrative de certaines catégories d’étrangers.

2Si les discours commencent à évoluer et révèlent timidement un changement de regard sur une réalité migratoire complexe, le Maroc a encore quelques difficultés à intégrer et percevoir clairement les différentes présences d’étrangers sur son territoire (temporairement ou à plus long terme). La migration au Maroc est ancienne et majoritairement non subsaharienne. Si certains étrangers ne viennent au Maroc que pour y transiter ou qu’ils y restent par défaut, d’autres, qui souhaitent s’y installer et qui sont susceptibles d’en remplir les conditions légales, en sont dissuadés par les difficultés d’intégration et d’accès aux procédures et préfèrent alors parfois poursuivre leur route. Ces deux catégories ne semblent cependant pas constituer la majorité des étrangers au Maroc. Certains chiffres concernant les Européens en situation irrégulière au Maroc ont pour intérêt de déconstruire le mythe d’une « invasion subsaharienne » et de réinterroger les appréhensions envers l’une ou l’autre des catégories d’étrangers et les pratiques déployées à leur encontre. Nous apporterons ici un éclairage sur les évolutions liées à la politique migratoire marocaine suite aux recommandations émises par le CNDH jusqu’à fin février 2014. L’actualité relative à ce sujet est encore quotidiennement riche, l’ambition affichée est grande, et différents projets de réformes sont en cours.

Plaidoyer pour une « politique d’asile et d’immigration radicalement nouvelle »

3Différentes organisations et associations interviennent depuis quelques années au Maroc pour tenter d’améliorer les situations vécues par ceux qui sont le plus souvent qualifiés de « migrants », en référence à un transit supposé ou une installation « par défaut », ainsi qu’à la précarité de leur statut administratif au Maroc. Si certaines améliorations avaient pu être constatées ces dernières années, celles-ci restaient précaires, souvent obtenues par dérogation et non formalisées.

4Le CNDH a rendu public le 9 septembre les conclusions d’un rapport intitulé « Etrangers et droits de l’homme au Maroc » (CNDH, 2013) qui dresse un bilan critique de la situation des migrants (conditions d’éloignement, absence de procédure d’asile, difficultés à être protégé contre les violences en cas de séjour irrégulier, problèmes d’accès aux soins et à la scolarisation, mise en œuvre des procédures administratives et judiciaires). Le lendemain débutait la session d’examen du rapport initial du Maroc par le comité onusien pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille. Ce rapport, attendu en 2004, n’a été envoyé qu’en juillet 2012 au comité qui a par ailleurs reçu des observations et recommandations de plusieurs ONG. La session a eu lieu les 10 et 11 septembre 2013.

5Le « hasard des agendas » a rendu le travail de la délégation officielle marocaine à Genève délicat. Cette délégation a en effet dû répondre à différentes questions concernant le respect des droits des étrangers au Maroc. De manière concomitante étaient diffusées les recommandations du CNDH appelant à une « politique d’asile et d’immigration radicalement nouvelle » et le premier communiqué royal soutenant une approche « globale et humaniste, conformément au droit international et dans le cadre d’une coopération multilatérale rénovée ». Le lendemain s’est tenue une réunion de travail présidée par le roi, en présence du chef du gouvernement, de plusieurs ministres et hauts responsables, qui a débouché sur un nouveau communiqué du Cabinet royal. Jusque-là, les discours des autorités marocaines consistaient de manière presque invariante à nier pour l’essentiel ces violations des droits, en affirmant gérer ce « problème » conformément aux principes de l’Etat de droit et dans le respect de la législation nationale. Ils déploraient la pression migratoire subsaharienne et le « fardeau » des migrants irréguliers souhaitant se rendre en Europe. Si la validation des recommandations du CNDH par le roi a pu être interprétée comme une remise en cause des différentes pratiques en lien avec le traitement des étrangers au Maroc, le communiqué du Cabinet royal souligne que « si la gestion opérationnelle de la question de l’immigration illégale connaît parfois certains excès, qui restent isolés, il n’y a pas d’usage systématique de violence de la part des forces de l’ordre et encore moins d’acharnement. Partant, le Maroc refuse catégoriquement toutes les allégations fallacieuses qui tentent de porter atteinte à sa réputation (MAP, 10/09/2013). »

6Il semble cependant que la manière dont ce dossier a été géré ne convienne plus, non seulement du fait des différentes critiques dont les autorités font l’objet, mais également en raison d’une réalité migratoire dont la complexité et l’opacité sont mises en lumière par certains analystes et interrogent la focalisation sur les « migrants subsahariens ». Le communiqué publié le 14 juin 2013 par le ministère de l’Intérieur dans lequel il est « constaté que de plus en plus de ressortissants de pays européens, espagnols, français et autres, qui visitent ou séjournent au Royaume du Maroc, y occupent, à titre temporaire ou permanent, des emplois ou y créent des entreprises » et qui recommande à ceux-ci « de remplir auprès des services concernés les formalités relatives à leur séjour et à leurs occupations professionnelles » contraste, par exemple, avec les mesures de contrôle et d’éloignement dont font l’objet les étrangers subsahariens. Des acteurs de la société civile ont réagi à ce qu’ils qualifient de politique du « deux poids deux mesures ». Soucieux de son image à l’étranger et dans un contexte de réformes, notamment pour consolider l’Etat de droit, le Maroc se déploie aussi de plus en plus, diplomatiquement et économiquement, en Afrique subsaharienne, au travers notamment des visites du Roi Mohammed VI. Alors que la thématique migratoire est omniprésente au Maroc, en particulier depuis les événements dits de Ceuta et Melilla en 2005, les réactions semblent évoluer. Les débats sur le racisme se multiplient, et le Parti Authenticité et Modernité (PAM) communique, en juillet 2013, autour d’un projet de proposition de loi contre les discriminations, qualifiée par certains de « loi contre le racisme envers les Noirs ».

7L’impulsion royale a été centrale dans ce mouvement de réforme, comme ce fut le cas en 2004 pour le code de la famille. Les membres du gouvernement (comme les partis politiques) ne semblaient en effet pas investis dans une réflexion ou un projet de réforme du droit des étrangers ou de la politique migratoire au Maroc. Pourtant, la question de la migration est omniprésente au Maroc depuis le début des années 2000, ce qui a engendré différentes initiatives et mobilisations d’acteurs associatifs, marocains et étrangers, autour des « droits des migrants », mais aussi de nombreuses études ou rencontres, appréhendant le plus souvent la migration au Maroc sous le prisme de la migration irrégulière.

Les recommandations du CNDH : vers un changement radical ?

8Les recommandations diffusées par le CNDH sont pour partie catégorielles, concernant les réfugiés et demandeurs d’asile, les étrangers en situation administrative irrégulière et les étrangers en situation régulière, mais également thématiques, pour ce qui est notamment de la lutte contre la traite des personnes.

9L’annonce a ensuite été faite de la mise en place de cinq commissions : une commission ad hoc en charge de l’examen de 853 réfugiés reconnus par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) au Maroc ; une commission ad hoc fixant les critères pour l’examen au cas par cas du statut juridique de certaines catégories d’étrangers en situation administrative irrégulière ; deux commissions interministérielles chargées respectivement de la mise à niveau du cadre juridique et institutionnel de l’asile et de la lutte contre la traite des personnes ; une commission interministérielle sur l’action diplomatique qui a reçu pour mandat d’arrêter les propositions du Royaume dans les principaux forums traitant des questions migratoires et de relancer la coopération régionale et internationale.

10Les réfugiés statutaires de l’UNHCR ont été les premiers concernés par l’ouverture, le 25 septembre 2013, du Bureau des réfugiés et apatrides (BMRA), faisant office de commission ad hoc en charge de l’examen des réfugiés reconnus par l’UNHCR. Ce bureau, prévu par le décret de 1957 fixant les modalités d’application de la Convention de Genève de 1951, n’était pas effectif et a été réhabilité, du moins le temps de la reconnaissance de ces réfugiés. Les demandeurs d’asile devront attendre, comme l’évoquent les recommandations du CNDH, « la mise en place d’un dispositif législatif et institutionnel national de l’asile ». En effet, le décret d’application de 1957 ne satisfait pas les autorités marocaines qui parlent depuis plusieurs années de la promulgation d’une loi sur l’asile. L’appropriation des normes propres à l’application de la Convention de Genève, concernant le déroulement des entretiens d’éligibilité, l’accès à un interprète ou le recours en cas de rejet de la demande d’asile, devra être évaluée à la lumière de ce nouveau texte de loi annoncé. Il en est de même du cadre de la protection accordée aux demandeurs d’asile (catégorie temporaire par essence). Le CNDH a insisté sur certaines recommandations découlant de la Convention de Genève, en rappelant le principe de non-refoulement des réfugiés et en demandant la mise en place de politiques d’insertion des réfugiés et de leur famille (logement, santé, scolarisation des enfants, formation et emploi, regroupement familial). Les commissions interministérielles mises en place œuvrent quant à elles discrètement.

11Parallèlement, le CNDH a appelé à l’« élaboration et la mise en place d’une opération de régularisation exceptionnelle de certaines catégories de migrant-e-s en situation administrative irrégulière, selon des critères qui prennent en compte la durée de séjour au Maroc, le droit de vivre en famille, les conditions d’insertion dans la société marocaine, les accords d’établissement conclus par le Royaume avec des pays amis, etc. ». Cette recommandation, soutenue par le roi, a été saluée par différents partenaires et largement diffusée par la presse marocaine et étrangère. Si nombreux sont les supports médiatiques ayant annoncé la régularisation de « tous les immigrés », le second communiqué du Cabinet royal précise que le Royaume ne saurait accueillir tous les migrants qui souhaitent s’y installer. Une circulaire conjointe de décembre 2013 régissant cette opération et émanant du ministre de l’Intérieur et du ministre chargé des Marocains résidant à l’étranger et des Affaires de la migration, reprend les critères d’éligibilité déjà largement diffusés par la presse. Elle précise aussi la procédure, les modalités de traitement des demandes et la composition de la commission chargée de l’examen des demandes de régularisation dans laquelle de hauts représentants des administrations en charge de la sécurité sont représentés (notamment le gouverneur de la préfecture, le préfet de police, la Gendarmerie royale, la Direction de la surveillance du territoire ou la Direction générale des études et de la documentation). La transmission, en temps réel, des données afférentes aux dossiers de demandes au « service central » pourrait soutenir le contrôle probable effectué quant au passif délinquant ou criminel de certains demandeurs. Elle pourrait aussi être mise en lien avec les différentes spéculations quant au nombre d’« irréguliers sur le territoire », et avec le flou entourant pour l’instant le traitement qui sera accordé aux étrangers en situation administrative irrégulière sur le territoire lors de l’aboutissement de cette opération de régularisation.

12C’est le 2 janvier 2014 qu’est lancée, et pour une durée d’un an, l’« opération exceptionnelle de régularisation de la situation de séjour des étrangers » avec l’ouverture de 83 bureaux des étrangers sur l’ensemble du Royaume. Parallèlement, et en conformité avec les directives royales, différents projets de loi s’intégrant à cette nouvelle politique migratoire sont en cours d’élaboration. L’échéance de la session parlementaire d’avril 2014 a été annoncée lors de la seconde rencontre avec la société civile organisée le 23 janvier par le ministère chargé des MRE et des Affaires de la migration en partenariat avec le CNDH et la Délégation interministérielle des droits de l’homme (DIDH). Ces projets de loi concernent l’asile, la traite des êtres humains et une refonte de la loi n° 02-03 sur l’entrée et le séjour des étrangers au Maroc.

13Au-delà de la question de l’adéquation de la législation nationale et de son appropriation par les acteurs, il semble nécessaire de déplacer le regard du droit formel vers les pratiques de ce droit. Se pose alors, entre autres choses, la question des modalités de mise en œuvre du droit marocain des étrangers, notamment en termes de conditions pratiques d’entrée sur le territoire, de conditions de régularisation, d’accès à l’emploi ou d’éloignement du territoire.

14Ainsi, le CNDH invite le gouvernement à faciliter l’accès au marché du travail à certains étrangers, dans le cadre d’accords bilatéraux ou multilatéraux, sur la base de la réciprocité et « tout en protégeant les droits sociaux des travailleurs par des clauses sociales adéquates ». Pourtant, force est de constater que certains étrangers qui bénéficient déjà de tels accords pâtissent de pratiques entravant leur accès effectif à ces dispositions, notamment du fait de l’importance de l’informel au niveau du secteur de l’emploi. Des étrangers qui remplissent les conditions légales formelles d’accès à certains droits se retrouvent, de fait, en situation de vulnérabilité administrative.

15Les autorités marocaines sont clairement en l’attente de soutien, notamment financier, qui irait au-delà de celui déjà apporté à la réforme de la Justice, à l’accès aux soins, etc. Certains partenaires ont déjà répondu positivement à l’appel, notamment l’Union européenne dans le cadre du Partenariat pour la mobilité, signé le 7 juin 2013 avec le Maroc. Soulignons ici que l’essentiel des recommandations du CNDH est constitué de rappels d’engagements nationaux et internationaux du Royaume, ce qui pose la question de l’appropriation par les acteurs concernés de ce droit formel et de l’impact particulier de telles impulsions royales.

La lente et difficile appropriation du droit des étrangers

16La Convention sur les droits de tous les travailleurs migrants et membres de leur famille a été ratifiée par le Maroc en 1991. Elle est entrée en vigueur en 2003 mais n’a été publiée au Bulletin officiel qu’en 2011, à la suite de l’adoption de la nouvelle Constitution. Si la publication de cette convention vingt ans après sa ratification laisse supposer qu’en accord avec la Constitution marocaine de 2011 elle devient l’un des outils normatifs mobilisés ou mobilisables par les autorités, en particulier judiciaires, cela ne présume ni de son appropriation par les autorités marocaines, ni de l’activation progressive des dispositions qu’elle comporte. La nouvelle Constitution marocaine a cependant permis de franchir un pas important. L’investissement des autorités marocaines dans le cadre des différents mécanismes supranationaux de monitoring relatifs aux droits de l’Homme en est un autre, révélateur de l’évolution formelle et récente de la place de ces normes supranationales et de l’importance accordée par le Maroc à son image.

17L’une des avancées majeures qui a fait suite aux recommandations du CNDH a été l’ouverture et la mise au travail du BMRA, inactif pendant des années, avec la remise de cartes de réfugiés marocaines. La délivrance de titres de séjour aux réfugiés reconnus a suivi. Le BMRA a refermé ses portes, en l’attente de la mise en place d’un système d’asile qui déterminerait le cadre formel de l’accès à l’asile et de la protection des réfugiés et permettrait notamment l’examen du statut des nombreux demandeurs d’asile en attente.

18Les premières cartes d’immatriculation ont quant à elles été délivrées, à l’occasion de cérémonies officielles, dès le 14 février 2014, à des étrangers de plus de 60 nationalités. Les demandes rejetées devraient être transférées à une Commission nationale de recours. Selon Driss El Yazami, président du Conseil national des droits de l’homme, depuis le début de l’opération de régularisation et jusqu’au 26 février, 12 034 demandes ont été déposées auprès des commissions locales et 100 cartes de séjour délivrées. Cette opération non aboutie et le manque de visibilité globale ne permettent pas pour l’instant d’établir les proportions de refus ou d’accords, ainsi que les conditions de traitement de ces demandes, au regard notamment des critères fixés et relativement restrictifs. Pourtant, des organisations de la société civile se mobilisent pour suivre ce processus, comme la coordination « Papiers pour tous » ou le Collectif civil pour la migration et l’asile (CCMA), revendiquant une meilleure concertation avec les pouvoirs publiques pour les différentes mesures ou dispositifs mis en place ou à venir. Les associations constituant ces collectifs dénoncent d’ores et déjà des refus d’enregistrement au guichet ou une sévérité dans l’examen de certaines demandes et s’inquiètent de la faiblesse de la fréquentation de certains bureaux ou du traitement qui sera accordé à certaines catégories de « régularisables », comme il en est des conjoint(e)s de Marocain(e)s. Au-delà du flou entourant les modalités de preuve de la vie conjugale, à mettre en lien avec la difficile fourniture d’un contrat de mariage pour des personnes en séjour irrégulier, ces demandes de régularisation peuvent être délicates en posant un réel dilemme, entre obligation de rendre visible une vie conjugale posée comme délit pour répondre au critère et craintes quant aux conséquences pénales que cette démarche peut impliquer.

19De plus, une attention particulière devra être accordée au projet de réforme de la loi régissant la migration au Maroc pour les bénéficiaires de l’opération de régularisation qui auront, un an après l’obtention du sésame régularisant leur séjour sur le territoire, à renouveler leur titre de séjour selon la procédure alors appliquée aux étrangers en situation régulière. Les conditions à remplir sous la législation actuelle (liée à l’emploi, à la création d’entreprise, etc.) devraient exclure un certain nombre de ces « nouveaux régularisés ».

20Les propositions et pistes de soutien émises par le CNDH, notamment pour ce qui est de la politique d’insertion des réfugiés et étrangers régularisés, viennent en réponse à certaines réserves pratiques que pourraient formuler les autorités marocaines et constituent un levier qui, avec le soutien du roi, pourraient soutenir les autorités dans leurs actions. Cela impliquerait, concernant les nouveaux réfugiés du Maroc, au-delà de la délivrance de titres de séjour permettant formellement l’accès au travail, la mise en place de véritables procédures adaptées à leur situation au Maroc : de la délivrance de documents de substitution, notamment d’état civil, permettant à ces réfugiés l’accès à certains droits (mariage, filiation, scolarisation, etc.) à la révision de certaines dispositions législatives en lien plus globalement avec l’entrée et le séjour au Maroc. Il s’agit d’un travail non seulement de mise à niveau des dispositions législatives, mais également d’évolution des pratiques en la matière. L’attente est grande vis-à-vis des associations pour ce qui est des dispositifs d’« intégration » de ces étrangers (cours de langue, soutien à l’accès à l’emploi, formation, etc.). Si des associations militent depuis des années pour l’accès à la scolarisation dans les écoles publiques des enfants dont les parents ne disposent pas d’autorisation de séjour sur le territoire, la rentrée scolaire de 2013 n’a été marquée que par l’intégration dérogatoire d’une minorité. Pourtant, le 9 octobre, le ministère de l’Education nationale a publié une circulaire pour autoriser la scolarisation des enfants de migrants « des pays sahéliens et subsahariens ». Cette avancée majeure ne préjuge cependant pas des modalités de sa mise en œuvre, et son ciblage sur cette population pose question.

21Depuis le communiqué du Cabinet royal, les modalités d’éloignement des étrangers en situation administrative irrégulière semblent avoir évolué, au moins temporairement. Suite au moratoire sur les refoulements demandé par le CNDH et différentes organisations de la société civile, les éloignements d’étrangers vers la frontière algéro-marocaine ou mauritanienne semblent avoir quasiment cessé. Pourtant, et en lien avec les différentes tentatives de passage d’étrangers vers les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, les dispositifs de sécurité ont été renforcés, et les refoulements d’étrangers s’opèrent actuellement du nord du Maroc vers les grandes villes du Royaume, avec pour objectif apparent d’éloigner ces étrangers des frontières. Si l’essentiel des textes législatifs existe et que des procédures sont prévues concernant l’éloignement des étrangers (expulsion en cas de menace pour l’ordre public ou reconduite à la frontière), c’est en effet du côté des pratiques des acteurs en charge de la migration ou intervenant dans ces situations qu’il est important de porter le regard pour mesurer pleinement les changements.

D’une nouvelle politique migratoire à un repositionnement du Maroc sur le continent

22La publication du rapport complet du CNDH pourrait faire entendre un autre son de cloche concernant la réalité migratoire au Maroc, « cette réalité complexe, qui constitue à la fois un défi et une richesse, que cache la figure, largement médiatisée mais réductrice, du Subsaharien errant sur les routes, acculé à recourir à la charité publique ou s’attaquant régulièrement et en groupe aux frontières des deux enclaves espagnoles » (Conclusions du rapport CNDH). Les échanges entre les autorités marocaines et les partenaires européens sont réguliers, et certains partenaires soutiennent ces réformes. Les avantages dont pourrait bénéficier le Maroc sur la base de ses résultats en matière de réduction de son émigration et les malaises entourant « la pression migratoire » font craindre un essoufflement des préoccupations affichées en matière de politique d’immigration et de droits des étrangers sur le territoire. Les récents décès d’étrangers survenus aux frontières nord du Maroc, la mise en cause des autorités espagnoles dans le cadre des « événements de Ceuta » du 6 février 2014 ou les différentes tentatives de passage en Europe révèlent des difficultés persistantes à gérer ces étrangers entrés irrégulièrement ou établis irrégulièrement sur le territoire marocain. Si des négociations sont en cours concernant les éloignements d’étrangers irréguliers (via notamment des programmes de « retours volontaires »), les réponses qu’apporteront les autorités marocaines ne sont, encore aujourd’hui, pas claires. Les réformes menées actuellement, leur suivi, une meilleure connaissance des réalités migratoires marocaines et les partenariats stratégiques que pourraient mettre en place les autorités marocaines pourraient déterminer l’orientation à venir de cette « nouvelle politique migratoire ». La visibilité croissante d’autres immigrations au Maroc que celles issues de l’Afrique subsaharienne, l’ouverture du Maroc vers certains de ses partenaires africains, son déploiement diplomatique et économique visible au travers des récentes tournées du roi ainsi que le passage de certains étrangers de l’irrégularité à la régularisation de leur statut administrative pourraient également influer sur les manières d’appréhender l’étranger ou les étrangers au Maroc.

Auteur

© Centre Jacques-Berque, 2015

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