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Le Maroc au présent

 | 
Baudouin Dupret
, 
Zakaria Rhani
, 
Assia Boutaleb
, 
et al.

Partie 1. Espace, villes, territoire

Aménagement et développement durable au Maroc : une longue marche ou une nouvelle donne ?

Pascale Philifert

Texte intégral

1Durant les années 2000, les priorités affichées en termes d’ouverture économique, d’aménagement du territoire et de développement durable sont devenues des éléments incontournables des politiques publiques marocaines. Au-delà des affichages ou des dispositifs législatifs favorisant la prise en compte de l’environnement, une des questions posées à l’aménagement durable porte sur la façon dont ce dernier peut être élaboré et surtout mis en œuvre. A ce titre, dans le domaine de l’environnement, la procédure dite des études d’impact sur l’environnement (EIE) met à l’épreuve les discours sur la durabilité et interroge les modalités de sa traduction concrète. Mais surtout, elle révèle à elle seule les profonds antagonismes des politiques de développement (durabilité versus projet touristique, urbanisation versus préservation des terres agricoles, grandes infrastructures versus protection environnementale) et la tension entre une logique économique et la préservation du territoire au nom de la protection de l’environnement.

2Le propos de cette contribution est de souligner les principales caractéristiques de cette procédure à vocation environnementale et les oppositions auxquelles elle est confrontée, puis de mettre en relation et en perspective ses modalités d’application avec les politiques de durabilité mises en place au Maroc.

Les études d’impact environnemental comme marqueur des contradictions du développement durable

3A l’intersection d’une politique sectorielle (environnement) et de politiques de développement urbain et économique, l’étude d’impact sur l’environnement fait l’objet d’une construction à la fois juridique (des textes la définissent et en fixent les limites) et sociétale (en mettant en œuvre des normes et des principes de précaution).

4Ainsi, l’adoption de mesures visant à instituer des études d’impact environnemental s’inscrit dans les engagements pris par le Maroc au niveau international. En effet, l’EIE fait l’objet du principe n° 17 de la déclaration du Sommet de la Terre de Rio, en 1992. Ces évaluations vont être élaborées de manière progressive à partir de 1993 grâce à la constitution d’une petite cellule des études d’impact. Celle-ci est d’abord rattachée au sous-secrétariat d’Etat à l’Environnement du ministère de l’Intérieur. Puis, en 1995, cette cellule est reliée au ministère de l’Environnement jusqu’en 1998, moment où elle glisse vers un grand ministère regroupant l’aménagement du territoire, les transports, l’environnement, l’urbanisme et l’habitat. En 2003, ce ministère unique est découpé une nouvelle fois en deux entités, la cellule étant alors incorporée au ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Eau et de l’Environnement. Plus récemment, c’est le secrétariat d’Etat à l’Environnement, rattaché cette fois au ministère de l’Energie, des Mines, de l’Eau et de l’Environnement, qui en assume la tutelle. Ces rattachements fluctuants au gré des équilibres politiques et le manque de stabilité du paysage institutionnel révèlent la difficulté pour l’environnement à se constituer en objet à part entière doté d’une véritable administration et d’une tutelle stable, loin d’assemblages de circonstance. Même si ce phénomène n’est pas propre au Maroc.

5Mais c’est surtout à travers l’instauration d’un cadre législatif que la procédure des EIE va se renforcer et devenir obligatoire. Instaurée sous la pression des bailleurs de fonds, la loi n° 12-03 constitue en elle-même un changement, dans la mesure où, par son adoption, le Maroc se dote d’une procédure systématique et normative permettant d’évaluer à travers une étude préalable les impacts environnementaux des projets concernés. L’EIE est, selon la loi, une « étude préalable permettant d’évaluer les effets directs ou indirects pouvant atteindre l’environnement à court, moyen et long terme suite à la réalisation de projets économiques et de développement et à la mise en place des infrastructures de base et de déterminer des mesures pour supprimer, atténuer ou compenser les impacts négatifs et améliorer les effets positifs du projet sur l’environnement » (article 1, alinéa 2). En outre, la loi précise la liste de projets (principalement les projets d’infrastructure, industriels, agricoles, les aménagements des zones urbaines, les établissements insalubres) pour lesquels une EIE est obligatoire et définit la procédure de participation du public par une enquête publique (faute de décrets, ce dispositif n’est pas réellement appliqué à ce jour). Enfin, la loi institue le Comité national des EIE qui a pour mandat d’examiner les études d’impact et de donner un avis sur l’acceptabilité environnementale des projets. Les projets assujettis à la procédure d’impact sur l’environnement sont ainsi soumis pour avis, après instruction par un service de l’administration centrale, à un comité national ou à des comités régionaux (lorsque le seuil d’investissement ne dépasse pas deux cents millions de dirhams).

6Dans les faits, la portée et la traduction de cette procédure restent encore très théoriques, comme le prouve le rapport d’évaluation des EIE, réalisé conjointement par la Banque mondiale et la coopération allemande (GTZ, Gesellschaft für technische Zusammenarbeit) et publié 2007. En effet, cette étude pointe plusieurs problèmes. D’une part, le nombre des EIE soumises à procédure est bien inférieur au nombre de projets censés y être assujettis. D’autre part, les grands projets qui échappent à cette procédure sont nombreux et considérés comme stratégiques pour le développement du pays (villes nouvelles, parcs industriels, complexes hôteliers, grandes infrastructures de transport). Plus surprenant encore, un nombre important de projets est recensé dont la maîtrise d’ouvrage est directement sous la tutelle de l’Etat. C’est le cas notamment d’un certain nombre de vastes projets urbains des grandes villes du Royaume, qui sont également dérogatoires aux documents d’urbanisme mais autorisés par les commissions de dérogation. En outre, l’analyse de la liste des projets assujettis aux EIE tend à démontrer que celle-ci n’inclut pas une certaine catégorie de projets éventuellement porteurs de nuisances environnementales, tels que les projets de pipeline d’hydrocarbure ou de gaz. Au total, c’est donc près de 40 % des projets nécessitant une EIE qui ne sont pas soumis au comité national ou qui lui sont soumis a posteriori. En outre, le rapport tend à prouver que 30 % des éléments « obligatoires » à fournir pour le dossier d’instruction d’une EIE manquent ou sont traités de manière convenue et superficielle, en dépit des normes qu’impose la loi. Le non-respect de la loi et de la procédure en général sont aussi imputables à la surcharge des dossiers d’études d’impact à traiter par le service instructeur de l’administration centrale (entre 8 et 10 projets à examiner par jour), au déficit d’expertise sur des questions pointues ou à la faible compétence des bureaux d’études chargés de réaliser les études en amont.

7La déconcentration de la procédure présente d’autres difficultés : l’absence de structures compétentes au niveau local, des comités régionaux sous pression d’acteurs qui les président et qui apparaissent comme juge et partie (les walis ou les centres régionaux de l’investissement) et relèguent bien souvent la question environnementale au second plan, au nom de la compétitivité de leur territoire.

8On le voit, en dépit du support juridique que permet la loi 12-03, les études d’impact sur l’environnement ont du mal à s’imposer face à la dynamique d’aménagement du territoire et des métropoles. Si cette loi atteste de la volonté de l’Etat de se conformer, par la mise en place d’outils juridiques, aux injonctions internationales, cette politique ne gomme pas les nombreuses contradictions internes auxquelles elle est confrontée et dont un des principaux résultats conduit à des compromis environnementaux. Ce phénomène trouve son explication dans les nombreux conflits entre la protection de l’environnement (objet de l’EIE) et une politique de l’investissement qui tend à contourner les règles.

9Si cette disjonction entre protection de l’environnement et politiques publiques peut amplement se lire à travers les problèmes que rencontre la délicate mise en œuvre des études d’impact environnemental, cette dernière n’est qu’un des rouages d’un processus encore inachevé. Dès lors, cette procédure ne peut que s’inscrire de manière plus large dans les approches en termes de développement durable prônées par le Maroc, et les enjeux qu’elle sous-tend ne peuvent s’appréhender que dans une perspective temporelle plus longue.

Les questions environnementales : familiarisation, internationalisation, réappropriation

10C’est dès le début des années 70 qu’un intérêt pour l’environnement se manifeste au sein des politiques publiques, notamment dans les plans de développement économique et social (PDES). En 1972, le ministère de l’Urbanisme, de l’Habitat et de l’Environnement est créé, et un service de l’environnement voit le jour, à l’instar de la France. Mais ce n’est véritablement qu’à partir des années 1978-1980 qu’une impulsion est donnée à la dimension environnementale. Au cours des années suivantes, les objectifs environnementaux s’affirment dans des textes de référence, mais les réalisations restent faibles et plutôt centrées sur les études (en matière d’eaux usées ou d’élimination des ordures ménagères). Par ailleurs, des états de l’environnement commencent à être dressés pour les médinas, et la lutte contre la pollution aux hydrocarbures est initiée. Mais c’est surtout entre 1985 et 1990 que va s’affirmer plus fortement la nécessité et l’urgence de protéger l’environnement. A partir d’un discours royal, le principe de l’élaboration d’une loi sur la protection et la mise en valeur de l’environnement est affirmé. Cette dernière entend promouvoir une vision globale et met en avant les ensembles interdépendants dans toute action (social, environnemental, économique). En 1989, c’est le choix du modèle de développement qui est interrogé. A la fin de la décennie, l’accent est mis de manière privilégiée sur la connaissance des phénomènes et sur la surveillance de l’environnement. Des parcs naturels se créent, et les campagnes de sensibilisation se poursuivent. En parallèle, on assiste à la rédaction du Rapport national sur l’environnement, et de nouveaux outils sont mis en place : plans directeurs des bassins versants, loi concernant la lutte contre la désertification et plan national d’assainissement liquide. Néanmoins, la législation demeure éparpillée et fragmentaire. Dès lors, et malgré les décalages entre les intentions et les pratiques, l’intégration des enjeux environnementaux dans les politiques publiques est lente mais bien réelle.

11A l’orée des années 90, la politique de développement durable connaît une forte impulsion à la faveur de plusieurs éléments : la signature de conventions et traités qui forment un socle de références et doivent beaucoup à la Conférence de Rio et à celles qui vont suivre (Aalborg, Lisbonne) ; l’apport de financements ; l’appui d’organismes internationaux et d’expertise. On assiste à une inflation de textes législatifs et réglementaires allant de pair avec des actions plus concrètes et une reconnaissance plus appuyée de la durabilité dans les sphères décisionnelles. Ménager les milieux et les ressources de l’environnement, établir une intégration plus poussée entre un ensemble de préoccupations d’ordre écologique, économique, social et culturel, en intégrant la dimension temporelle, et transformer l’action sont les mots d’ordre mais aussi les priorités qui conduisent à engager de nouvelles dynamiques.

12La création d’un sous-secrétariat d’Etat chargé de la protection de l’environnement, en 1992, s’accompagne de la multiplication des objectifs dans le domaine environnemental : création de l’Observatoire national de l’environnement, réalisation de stations d’épuration, contrôle de la pollution des activités industrielles, politique d’élimination des déchets, réseau de surveillance de la qualité de l’air et de l’eau et programmes de sensibilisation.

13L’arsenal législatif va progressivement se complexifier, et l’on entre dans une phase active de transposition des directives internationales dans le droit national. Des projets de loi tout autant que l’établissement de normes se multiplient : loi 10-95 sur l’eau (1995) ; Plan directeur de reboisement (1997) ; Plan directeur des aires protégées (1992), Plan national d’aménagement des bassins versants (1995). Dans le domaine industriel, un fonds national est créé en 1997, le Fonds de dépollution des rejets d’eaux usées industrielles (FODEP). En parallèle, le Maroc, de manière très volontariste, est sous forte influence internationale et ratifie de nombreux traités relatifs à l’environnement. Parmi eux sont signés, en 1995, la Convention concernant la protection de la couche d’ozone, la Convention sur la diversité biologique et la Convention sur les changements climatiques, initiant l’adhésion au Protocole de Kyoto en 2002.

14Mais surtout, en étroite articulation avec l’agenda international environnemental, le Maroc s’engage à traduire les principes du développement durable dans son agenda politique, en mettant en place des documents directeurs stratégiques et de synthèse qui intègrent les objectifs et activités de nombreux ministères (Agriculture, Santé…). Appuyé par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE), une stratégie nationale de protection de l’environnement et de développement durable (SNPEDD) va intégrer, en 1995, les préoccupations de protection environnementale croisées au développement socio-économique. Stratégie destinée à lancer un débat, elle met l’accent sur les impacts et les coûts multiples qui résultent de la dégradation de l’environnement (baisse de la production, augmentation des coûts pour la santé…). Elle décline quatre priorités pour l’action environnementale : protéger l’eau, réduire et améliorer la gestion des déchets, améliorer la qualité de l’air et protéger les sols. A sa suite, le Conseil national de l’environnement est instauré, le 20 janvier 1995. Il constitue en principe l’organe le mieux habilité à veiller à l’application de tout plan d’action et de toute stratégie visant la sauvegarde du patrimoine naturel.

15Dans le même temps, le domaine de la stratégie urbaine apparaît comme le maillon faible des politiques. Pourtant, dès 1996, des ateliers sur la gestion environnementale dans les projets urbains voient le jour dans le cadre des programmes de coopération. Des études vont suivre, améliorant la connaissance et la surveillance de l’environnement urbain (projet de gestion des ressources en eau, étude-pilote sur les problèmes engendrés par les sacs en plastique ou sur la dépollution industrielle dans le secteur de Casablanca-Mohammedia, système d’information et de données sur l’environnement, sur la biodiversité, etc.).

16Mais ce n’est qu’à partir de la période 1996-2000 qu’apparaît véritablement la notion de développement durable au Maroc. Les dénonciations basées sur la critique des politiques de développement passées se font plus vives. De nombreux documents officiels en attestent, à l’instar du PDES de 1999. Ce dernier souligne en effet qu’au cours des quarante dernières années ont régné « l’optimisme productiviste, le volontarisme, la confiance dans l’Etat pour régler toutes les questions et la conviction qu’il existe des solutions techniques à tous les problèmes […]. Le Maroc n’a évidemment pas échappé à l’esprit de cette période. Le volontarisme technico-étatique s’est accompagné d’une double faiblesse, portant sur deux domaines : la société et la nature […]. On n’a évidemment pas ignoré l’existence de la société, mais on l’a traitée de manière quantitative avec des taux de croissance et des pourcentages ; on l’a considérée plutôt comme l’objet du développement que comme le sujet. La nature non plus n’a pas été ignorée, mais elle a été traitée comme un réservoir de ressources qu’il fallait exploiter au maximum, comme un ensemble de forces qu’il fallait maîtriser. » (PDES, Rapport définitif de la commission thématique « Aménagement du territoire et développement durable », 1999-2003, cité par Mateuh, 1999, p. 8.)

Les années 2000 : une institutionnalisation renforcée

17Sans aucun doute, la fragilisation des milieux naturels, le gaspillage de l’eau, la surexploitation des ressources forestières, la forte érosion des sols, la biodiversité menacée, les problèmes d’assainissement et les crises sociales et urbaines ont conduit à une prise de conscience et à une inflexion des principes et des démarches.

18Cette période se caractérise par la poursuite d’une politique sectorielle renforcée grâce à des législations fondatrices et par l’achèvement des documents à vocation stratégique. Initiée et portée par le « haut », l’accélération de la promulgation de lois est significative. L’année 2003 est particulièrement importante puisque la loi-cadre n° 11-03 relative à la protection et à la mise en valeur de l’environnement est adoptée, suivie de la loi n° 12-03 relative aux études d’impact sur l’environnement (EIE), de la loi sur les aires protégées et, enfin, de la loi n° 13-03 relative à la lutte contre la pollution de l’air. Cette dynamique sera amplifiée par la création du Fonds national de l’environnement (2004) et d’une loi sur les déchets en 2006. Cette même année, un débat national sur l’eau est lancé.

19Dans un champ plus technique ou plus sectoriel, et aussi au niveau local, des programmes sont financés par la Banque mondiale (dépollution industrielle, traitement des décharges). On assiste au développement de programmes liés à la protection de l’environnement dans le secteur industriel : naissance du Centre marocain de production propre (CMPP), financé par le FODEP, mise en place du Mécanisme pour un développement propre (MDP), recours au système de management environnemental (normes ISO), création du Fonds capital carbone Maroc (FCCM) en 2008.

20Si le Maroc affine l’élaboration d’outils juridiques et réglementaires dans le domaine de l’environnement, des stratégies plus globales se précisent. En 2002, la stratégie de protection de l’environnement, mise en place en 1995, a été déclinée dans le Plan d’action national pour l’environnement (PANE). Ce document de synthèse précise les responsabilités, les investissements et les mesures d’accompagnement et intègre un certain nombre de plans et programmes antérieurs (comme le Plan de reboisement). Puis, en 2006, la Stratégie nationale de développement durable (SNDD), devenue priorité nationale, vient prolonger et actualiser ces dispositifs.

21Au niveau central, les ministères se dotent de cellules ou de divisions environnementales (ministère de l’Equipement, de l’Intérieur). Et au niveau local, les administrations déconcentrées commencent à décliner l’ensemble de ces orientations. Cette politique volontariste et d’affichage est cependant grevée par le manque de moyens, notamment au niveau local.

22Si le développement durable apparaît dans les politiques publiques comme un cadre référentiel qui doit guider les orientations et les pratiques, les choix apparaissent moins clairement dans le domaine de l’urbanisme. Les agendas 21 locaux ne font pas l’objet d’une attention soutenue et demeurent une démarche largement symbolique, alors que les enjeux métropolitains sont à l’ordre du jour. Des profils environnementaux sont réalisés pour certaines grandes villes comme étape préalable à l’émergence d’orientations stratégiques pour dégager des priorités du développement local. Le programme « Maroc aux villes propres-Agendas 21 locaux » pour la promotion de l’environnement et du développement durable en milieu urbain a retenu plusieurs villes en 2002 : Agadir, Meknès et Marrakech. Il entend s’appuyer sur l’expérience acquise depuis 1996 par le premier Agenda 21 local de la ville d’Essaouira. Sous l’impulsion du Programme des Nations Unies pour les établissements humains (PNUH), ces programmes ambitionnent d’aider les villes à définir des actions visant le développement durable et à assurer le développement des capacités locales (planification et gestion, etc.).

23Le second temps fort de cette période est l’affirmation de la nécessité d’une articulation entre problématiques territoriales, aménagement et développement durable. Marquant un changement majeur de vision et de démarche, l’option d’une planification « souple, indicative et conventionnelle » basée à présent principalement sur la consultation et la participation, se dessine peu à peu à l’orée des années 2000. Le Débat national sur l’aménagement du territoire « pour un développement durable, efficace et équitable », lancé en 2000, la Charte nationale d’aménagement du territoire, élaborée en 2001, le Schéma national d’aménagement du territoire (SNAT), adopté en 2004, en sont les traductions majeures.

Fin des années 2000 : développement urbain durable, expérimentations et essaimage

24Le recours à l’énoncé de la durabilité s’installe peu à peu au centre de la production des discours et du cadre de réflexion des politiques urbaines, notamment au sein des agences urbaines. La direction de l’Urbanisme du ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme met en place un cadre d’études pour la réalisation de plans verts dans les grandes villes, articulé à une réflexion plus large sur la planification (plans d’aménagement centrés sur le renouvellement urbain, par exemple). Mais la notion de ville durable a encore du mal à se traduire par de nouvelles modalités de fabrication des projets urbains. Les premiers projets de quartier présentés comme « durables » ou écologiques, voire de ville verte (Benguérir, Zénata, Rabat al Boustane), apparaissent tout juste au Maroc. Ces dispositifs demeurent des démarches largement symboliques ou des « vitrines » de bonnes pratiques (F. Navez-Bouchanine, 2007) qui semblent plus relever du marketing urbain ou territorial, alors que les politiques urbaines s’attachent à promouvoir l’investissement et la « mise à niveau » du territoire.

25En revanche, le rapprochement, ou le croisement, entre politiques sectorielles semble se dessiner, sans que l’on puisse encore véritablement parler de transversalité. Ainsi, on assiste, en novembre 2008, à la signature de la circulaire « Habitat-Energie », relative à l’intégration des énergies renouvelables et des techniques de l’efficacité énergétique dans les projets d’aménagement et de construction entre le ministère chargé de l’Énergie et celui de l’Habitat (par exemple pour la ville nouvelle de Sahel-Lakhiayta). Le projet de code de la construction, adossé au projet de code de l’urbanisme, doit favoriser les démarches de durabilité liées aux bâtiments. En termes de politique sectorielle, l’accent est mis sur les questions énergétiques : mise en place d’un fonds et d’une agence de développement des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique (soutenus par la France à travers l’ADEME- Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, la Holding Al Omrane et le ministère de l’Urbanisme) ou encore le projet bio-gaz dans le cas de l’aménagement du Bouregreg.

26De manière plus globale, en 2009, l’élaboration de la nouvelle Charte nationale de l’environnement et du développement durable (préservation des ressources, recyclage des eaux usées par les grands opérateurs industriels et touristiques) est initiée, à l’instar du Plan climat.

27La question environnementale a émergé ces quarante dernières années et s’est affirmée à travers la construction d’un socle de politiques publiques. Esquissées dès les années 70-80, ces démarches ont évolué dans les années 1990-2000 vers des politiques plus intégrées de développement, avec la montée des préoccupations notamment environnementales (liées entre autres à la forte pression sur les ressources naturelles), qui s’est traduite par l’adoption d’un cadre législatif qui dessine la voie du développement durable. A l’heure actuelle, sur le plan théorique et dans certains documents stratégiques, le développement durable apparaît comme le cœur de la conduite des politiques publiques, même si, dans les faits, la situation présente un aspect plus brouillé. Somme toute, l’arsenal législatif et normatif est devenu conséquent et a contribué à l’institutionnalisation du domaine environnemental. Il n’en demeure pas moins que les contradictions internes aux politiques publiques ne peuvent être ignorées et que les professions de foi formalisées au niveau central sont confrontées à de nombreuses objections.

28La première d’entre elles porte sur la difficulté d’application de certaines procédures ou sur leur dévoiement. A ce titre, les obstacles rencontrés par les études d’impact environnemental sont nombreux et rendent bien incertaine l’efficacité de la loi 12-03, le support juridique n’étant pas à lui seul suffisant pour légitimer des mesures environnementales contraignantes, là où les choix politiques optent le plus souvent pour une autre direction. De plus, si le développement durable s’est d’abord diffusé au niveau central par l’intermédiaire d’une dynamique ministérielle et d’une impulsion royale, les objectifs et les actions restent modestes et encore très conventionnelles au niveau local et ce, malgré la montée en puissance des organisations non gouvernementales et le début de la mobilisation des acteurs privés. En outre, les politiques sectorielles sont toujours dominantes, et les moyens tant humains que techniques demeurent insuffisants. L’évaluation des politiques ou la participation du public sont encore absentes, et la confrontation entre aménagement du territoire, développement économique, planification urbaine et politique foncière est toujours bien réelle. Pour autant, si une véritable dynamique se fait attendre, il n’en demeure pas moins manifeste que le développement durable est amorcé, dans les politiques publiques comme dans le débat collectif et sociétal.

Bibliographie

Gtz-Pgpe, Evaluation du système des études d’impacts sur l’environnement au Maroc, Rabat, rapport pour le Ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Eau et de l’Environnement, 2007.

Navez-Bouchanine F., « Le développement urbain durable : « best practice » ou leurre méthodologique ? », Espaces et sociétés, n° 131, 2007, p. 101-116.

Philifert P., « La construction d’une politique de développement durable au Maroc : principes, traductions et contradictions », dans P.A. Barthel et Z. Laidi (dir.), Expérimenter la « ville durable » au sud de la Méditerranée : chercheurs et professionnels en dialogue, La Tour d’Aigues, Editions de l’Aube, 2011, p. 97-120.

Philifert P., « Aménagement et développement durable au Maroc, une traduction opérationnelle délicate : l’exemple du projet de restructuration de Sidi Taïbi (région du Gharb) », dans B. Mésini (dir.), Aménagement durable des territoires méditerranéens, Marseille, Ed. Presses universitaires Aix-Marseille, 2012, p. 23-32.

© Centre Jacques-Berque, 2015

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