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Le Maroc au présent

 | 
Baudouin Dupret
, 
Zakaria Rhani
, 
Assia Boutaleb
, 
et al.

Partie 1. Espace, villes, territoire

Les projets d’irrigation à l’epreuve des dynamiques territoriales locales

Zakaria Kadiri et El-Hassane Abdellaoui

Texte intégral

1L’histoire du rapport de l’Etat au monde rural se lit dans les dynamiques des territoires ruraux. La politique agricole et rurale a été guidée depuis l’indépendance du pays en 1956, d’une part, par une vision politique développant et confortant des alliances avec les notabilités rurales et, d’autre part, par un objectif de développement agricole visant l’autosuffisance alimentaire et la promotion des exportations agricoles. Le mode d’intervention de l’Etat dans le milieu rural repose sur de grands investissements et sur une coordination hiérarchique des politiques de développement en rapport avec les territoires ruraux.

2Si la vision politique centralisée concernait l’ensemble du rural marocain à travers des alliances avec les notables locaux, le choix de l’aménagement hydraulique a concerné les plaines « irrigables », notamment à travers les projets d’irrigation. Ces projets, en particulier l’aménagement de grands périmètres irrigués, où l’Etat-aménageur est omniprésent, participaient au contrôle des territoires ruraux (Pascon, 1978). Dans ces territoires de projet, l’Etat prenait des mesures facilitant l’ancrage de ses relais et confortait sa domination sur le milieu rural. Par la suite, l’action publique est devenue multi-acteurs après le lancement des plans d’ajustement structurel en 1983, notamment avec l’intervention plus conséquente du secteur privé, l’implication des bailleurs de fonds et la place plus importante de la société civile.

3Aujourd’hui, le Maroc témoigne d’un développement territorial qui est au centre d’interférences et d’enjeux entre les actions publiques et les configurations d’acteurs qui les portent, à savoir les services de l’Etat, les représentants des populations dans les coopératives et associations, les élus locaux, les sociétés privées, les agriculteurs. Nous considérons que le territoire n’est pas seulement un espace de production et d’acteurs disparates mais aussi une construction sociale qui rend compte d’une connexion entre acteurs de différents profils et de sphères d’intervention multiples. Nous analyserons les dynamiques territoriales dans un projet d’aménagement défini et conçu par les politiques publiques.

4Dans un cas, nous ferons état de l’existence de « territoires de projet » ou de « territoires octroyés » qui se dessinent avec l’implantation de projets décidés par l’Etat ; dans l’autre cas, nous montrerons que nous assistons à des processus de construction de territoire par les acteurs à travers de véritables « projets de territoire ».

5Le développement territorial, tel que nous le considérons, concerne des » ressources territoriales », naturelles (eau/foncier) et patrimoniales valorisées par des acteurs. Son analyse dévoile : 1) les compétitions autour de ces ressources ; 2) les dynamiques sociales, économiques, politiques et institutionnelles à l’œuvre sur le territoire, notamment la dynamique des nouveaux leaders locaux, les enjeux politiques locaux autour du développement territorial et les connexions avec les associations de développement local. Pour illustrer notre propos, nous nous appuyons sur l’analyse d’un territoire rural qui dénote des particularités de dynamiques relatives à « un territoire de projet ».

Le Moyen-Sebou : un territoire de projet

  • 1 Opération de regroupement des parcelles de chaque ayant droit. Elle prend en compte la nature du so (...)

6La zone du Moyen-Sebou, ou pré-Rif marocain, à 50 kilomètres de la ville de Fès, est un territoire où un projet d’aménagement hydro-agricole a été mis en place par l’Etat et un bailleur de fonds, l’Agence française de développement (AFD). Ce projet est considéré comme un laboratoire et une vitrine de la doctrine de la Gestion participative de l’irrigation (GPI), élaborée à l’échelle internationale, puis nationale (El Alaoui, 2004). L’AFD a négocié et obtenu l’implication des futurs usagers dans cette gestion à travers la constitution d’associations d’usagers de l’eau agricole. La conception du projet reprend les schémas classiques d’aménagement centralisé des grands périmètres irrigués, distingués par de grands équipements hydrauliques, garantissant un service régulier de l’eau à des périmètres irrigués de grande taille, un remembrement des terres1 et un encadrement de proximité des agriculteurs pour une mise en valeur correspondant aux ambitions d’aménagement (Kadiri et Mahdi, 2013).

7La première tranche concernée par le projet s’étend sur une superficie de 6 500 hectares, dont les travaux ont été réalisés entre 1994 et 2001. Ce projet a conduit à la création de 12 associations d’irrigants (Associations des usagers des eaux agricoles, AUEA), réparties entre deux fédérations (union des AUEA). Le dispositif institutionnel adopté a placé, sous la responsabilité de chaque fédération, l’ensemble des infrastructures hydrauliques communes et, sous la responsabilité de chaque association, la gestion des irrigations, l’exploitation et la maintenance des réseaux à l’aval des stations de pompage.

8La mise en œuvre du projet Moyen-Sebou a commencé par le lancement d’une première étude de faisabilité en 1983, parallèlement aux études foncières. Les agriculteurs n’ont jamais été associés à cette phase du projet. Les uns affirment que la seule connaissance du projet provenait des rumeurs qui circulaient sur un éventuel remembrement des terres ; les autres se rappellent de l’avion mobilisé par les services du cadastre pour prendre des photos aériennes. A travers ses services centraux puis régionaux, l’Etat gardait le monopole sur la décision et sur les options techniques du projet. Pour certains leaders locaux, « l’idée du projet est venue de la DPA (Direction provinciale de l’Agriculture) de Fès et les premières discussions ont commencé en 1993 », « le premier contact était avec une équipe de la DPA de Fès en présence de l’autorité locale dans chaque douar concerné par le projet ». Dans cette configuration, le concepteur et le maître d’œuvre sont les différents services de l’Etat.

  • 2 Ces trois fonctionnaires relèvent du ministère de l’Intérieur. Les moqaddemines (pluriel de moqadde (...)

9Par ailleurs, l’Etat-aménageur mobilisait les structures du ministère de l’Intérieur et son réseau de notables pour la mise en œuvre du projet. La présence et l’action du ministère de l’Intérieur via ses relais locaux (caïd, cheikh et moqaddem2) étaient très marquantes dans ce processus. Certains de nos enquêtés confirment la place stratégique occupée par ces relais : « Les convocations aux réunions étaient à titre individuel, et c’est l’autorité locale qui s’occupait de cette opération et du rassemblement des agriculteurs », affirme un agriculteur de l’association Loudaya. Un ancien président d’association affirme : « Si on avait une réclamation relative à l’aménagement, on allait voir le caïd, et si cela concernait plusieurs agriculteurs à la fois comme le cas des chantiers de pistes agricoles, on allait voir le gouverneur en personne. Lors du remembrement, s’il n’y avait pas les autorités locales, on allait s’entretuer pour les bonnes terres. » Durant cette phase du projet, la logique de la mainmise de l’Etat sur la zone a été matérialisée par ces relais et s’est traduite par la légitimation du projet d’irrigation.

10L’omniprésence de l’Etat se traduit aussi par le choix d’investir dans une zone rurale comme le Moyen-Sebou. A l’image d’autres projets structurants en zone rurale, il s’agit d’un investissement de l’Etat et non du privé. Cela procure à l’administration publique et à ses agents un pouvoir financier mais aussi symbolique, car l’Etat est le porteur du projet et de sa manne financière. En attendant l’aménagement du territoire, l’agriculteur du Moyen-Sebou est réduit au rôle d’observateur, face à un Etat-investisseur.

11La conception et la mise en œuvre de ce projet renseignent sur l’évolution des rapports entre Etat et paysannerie. Jusqu’en 1993, il n’y avait pas de négociation entre le technicien et le paysan. Le premier jugeait qu’il avait entre les mains un projet technique « rationnel », à l’image des autres grands périmètres du pays ; le deuxième était en attente d’un projet dont il n’avait souvent qu’une information sommaire. Le projet renforçait le décalage déjà existant entre les logiques du technicien et celles des paysans ainsi que leurs perceptions des objectifs et moyens d’action du projet d’aménagement.

12En 1993, un autre acteur surgit sur la scène : l’AFD. Co-financier du projet, elle a subordonné sa participation à l’implication des futurs bénéficiaires dans la gestion du projet, à travers leurs organisations, les associations d’irrigants. Cette position s’inscrit dans la dynamique du paradigme international sur la gestion participative en matière d’irrigation, suite à l’échec constaté du modèle d’action centralisé et hiérarchique. L’empreinte du bailleur de fond est visible dans la mesure où il est le « porte-parole » d’un nouveau montage institutionnel différent de celui initialement prévu.

13Le compromis entre les cadres du ministère de l’Agriculture et le bailleur de fonds aboutit à une réactualisation de l’étude de faisabilité du projet. Cependant, la composante technique n’est modifiée qu’à la marge et non négociée avec les futurs bénéficiaires. Sans aucun bouleversement de la conception technique initiale, le projet devait être calqué sur la réalité locale. Par conséquent, les premières contraintes du projet étaient de : i) maintenir les grands équipements tels que les grandes stations de pompage ; ii) ne pas avoir une AUEA appartenant à deux tribus ; iii) ne pas avoir une AUEA sur le territoire de deux communes rurales.

14Par ailleurs, la mise en place des associations d’irrigants a fait réapparaître les pratiques habituelles des autorités locales qui consistent à mobiliser les notables locaux. En effet, les premiers bureaux des associations d’irrigants reposaient sur la cooptation d’agriculteurs par l’administration et/ou des notables traditionnels, qui se sont accaparé la présidence de ces bureaux pendants de longues années. « Désignés » par l’administration, ceux-ci avaient un poids historique dans leurs douars, sans nécessairement être des leaders capables de suivre l’opération du remembrement, discuter le déroulement des travaux, chercher des partenariats et mobiliser les agriculteurs. Ces notables sont de grands propriétaires terriens ayant des relations consolidées avec les autorités locales. Un agriculteur de la zone nous rappelle que lors des réunions préparatoires du projet, « il y avait beaucoup de gens qui assistaient mais on savait que c’était les notables qui avaient le plus de poids dans les associations et dans le projet ».

15L’implication des futurs irrigants à travers une approche « participative » a constitué un challenge important pour les acteurs de la mise en œuvre du projet. L’ex-directeur du projet, issu de l’administration, mentionne : « Au début du projet, personne de l’équipe ne maîtrisait vraiment l’approche participative qu’on a adoptée pour le projet, moi-même je n’ai pas été formé à cela, c’est mon expérience dans d’autres périmètres qui m’a aidé. » Un autre cadre de l’unité du projet nous rapporte : « Au sein même de notre équipe – l’unité du projet – il y avait des gens qui ne croyaient pas à la participation et continuaient dans la même approche classique en appliquant à la lettre le canevas hydraulique […], la participation pour eux était comme une nouvelle mode. »

16On comprend qu’aussi bien les agriculteurs que les techniciens et ingénieurs de l’administration n’étaient pas préparés à cette nouvelle injonction. La logique de l’action collective apparaît comme une nouvelle directive du projet, sauf qu’en l’absence d’une formation préalable cela renforce les coordinations, voire les conflits entre les nouveaux partenaires du projet.

17Dans ce territoire de projet, le schéma d’aménagement proposé par l’administration agricole montre la complexité et la nécessité d’un appareillage technique et humain important. Sans formation ni information préalable, la prise en charge du futur aménagement par les associations d’irrigants n’était pas évidente. D’autres contraintes rendent complexes la coordination entre les différentes associations : d’une part, l’étendue de ce territoire irrigué situé sur les rives de l’oued Sebou – environ quarante kilomètres de bout en bout – et la différence de superficie entre les associations ; d’autre part, les associations ont des contextes locaux différents, notamment par rapport au nombre de douars par association et au nombre d’irrigants par douar. En outre, le canevas hydraulique rend la coordination indispensable entre les associations, en particulier parce que certaines associations partagent les eaux de la même station de pompage et doivent se concerter avant tout fonctionnement du système d’irrigation.

L’eau d’irrigation entre action publique et enjeux locaux 

18Dès la fin des travaux d’aménagement, l’administration agricole a assisté les associations dans le cadre d’un partenariat consistant à les accompagner durant les cinq premières années de l’irrigation, notamment dans la gestion et la mise à disposition d’un personnel qualifié et de matériel. Cependant, avant même l’expiration de ce contrat en 2005, les fédérations d’associations et les associations d’irrigants avaient commencé à s’approprier le projet en prenant la relève, tant sur le plan technique et organisationnel (gestion des tours d’eau, entretien du réseau, etc.) que sur le plan financier (recouvrement des redevances d’eau, paiement des factures d’électricité, etc.).

19Le projet du Moyen-Sebou n’échappe pas aux contraintes habituelles de la gestion collective des grands périmètres du pays, à savoir, entre autres, la distribution des tours d’eau, l’irrigation de nuit, l’entretien et la gestion des stations de pompage. Pour pallier ces difficultés et assurer la gestion du périmètre, les AUEA et les fédérations d’AUEA recrutent des salariés pour occuper les fonctions de gestionnaire des tours d’eau, de chef de réseau et de directeur technique. Ils ne sont pas ingénieurs mais ils sont en apprentissage permanent, en même temps que les agriculteurs. C’est sur eux que reposent le fonctionnement du système hydraulique et l’adaptation des règles de gestion aux contraintes du quotidien. Ils sont devenus des acteurs à part entière dans la discussion et la prise de décision au sein du périmètre.

20Avec une gestion autonome et une prise en charge effective de la gestion du périmètre, les agriculteurs et leurs salariés mettent progressivement en place des règles simples, évitant de passer par de longues procédures administratives. Ils montrent ainsi une capacité à adapter et transformer les règles en place. Depuis 2005, de jeunes « techniciens » prennent place dans le système de gestion de l’irrigation dans le territoire du Moyen-Sebou. D’une part, en période de pointe du réseau collectif, l’équipe constituée de ces jeunes incite les agriculteurs riverains à prévoir et à formuler des demandes d’irrigation pour satisfaire l’ensemble des agriculteurs. D’autre part, le système de tour d’eau oblige des agriculteurs à irriguer la nuit, alors que le périmètre se trouve au piémont du Rif qui est une zone montagneuse caractérisée par un hiver assez froid. Cela crée des problèmes, en particulier pour trouver de la main-d’œuvre disponible pour travailler la nuit ; l’ensemble des agriculteurs veut éviter les tours d’eau de nuit. Pour pallier cette contrainte, l’équipe technique donne aux agriculteurs possédant de grandes parcelles la possibilité de cumuler des tours d’eau de 24 heures successives. Les autres, durant les périodes de pointe, irriguent une fois par semaine et peuvent donc éventuellement alterner entre irrigation de jour et de nuit dans le cas où ils formulent une demande d’eau à l’avance. L’originalité de ce mécanisme d’appropriation de la gestion est que les règles de gestion participative sont le résultat d’un consensus des agriculteurs et d’un travail d’élaboration commune des dirigeants des AUEA et des fédérations, d’un côté, et de l’équipe technique de l’administration, de l’autre.

21Par ailleurs, pour résoudre le problème du non-paiement des redevances en eau, et après réunion des membres du bureau, les associations ont confié au directeur technique, dès le début de la campagne agricole 2008, la responsabilité de contrôler le paiement des redevances de l’eau pour tous les demandeurs d’irrigation. Ainsi, tout agriculteur n’ayant pas payé sa redevance ne peut plus bénéficier de l’irrigation, empêchant ainsi tout clientélisme de la part des membres des bureaux des AUEA. Enfin, les différentes associations, soucieuses de « vendre » de l’eau, autorisent l’irrigation des parcelles limitrophes au réseau collectif mais considérées en dehors du territoire officiel du projet d’irrigation.

22L’analyse de la gestion institutionnelle et technique du périmètre du Moyen-Sebou permet ainsi d’apprécier l’importance de la création de nouvelles règles. L’apprentissage progressif des agriculteurs et des jeunes techniciens constitue une forme d’appropriation de la GPI et de la gouvernance locale. Cette analyse est décalée de l’évaluation d’un projet d’irrigation habituellement mesurée par des résultats quantitatifs.

23Par ailleurs, dans ce territoire irrigué, aménagé par les soins de l’Etat et géré par les bénéficiaires, une reconfiguration des rapports de pouvoir est à l’œuvre. Notamment parce que l’action publique concerne progressivement une multitude d’acteurs sur le territoire. La mise en place des associations d’irrigants et la dynamique créée par ces nouvelles structures collectives ont généré de nouveaux enjeux sur le territoire : i) l’apparition de nouvelles ressources (équipement hydraulique, redevances d’eau, marchés agricoles) contribuant à faire émerger de nombreux nouveaux acteurs et en premier lieu les agriculteurs ; ii) les connexions entre les associations d’irrigants, les coopératives de producteurs et les associations de développement local.

24Depuis le lancement de l’irrigation en 1999, nous avons assisté en effet à l’émergence progressive de nouveaux acteurs qui sont venus s’ajouter aux acteurs présentés ci-avant. Il s’agit des unités agroalimentaires qui reposent sur l’approvisionnement via des organisations professionnelles, de même que des opérateurs privés et des bureaux d’étude dont les agriculteurs utilisent les rapports et expertises pour négocier avec les autres acteurs.

25Par ailleurs, le bailleur de fonds n’a pas disparu du territoire. L’Agence française de développement (AFD) a signé récemment une convention avec l’union des fédérations des AUEA dont le principal objectif est de renforcer les capacités des associations d’irrigants quant à la gestion collective de l’irrigation et la mise valeur agricole. Le fonds alloué à ce projet est directement géré par l’union des irrigants. Deux enseignements sont à relever : 1) en signant cette convention avec les agriculteurs, l’AFD légitime les associations d’irrigants comme acteur essentiel du territoire, alors que les précédentes actions de l’AFD passaient par l’administration agricole ; 2) l’AFD s’investit dans le développement territorial à travers l’accompagnement des agriculteurs et non seulement à travers le financement du projet d’irrigation. De son côté, l’administration agricole a progressivement intégré le projet d’accompagnement en s’associant à son comité de pilotage et aux actions mises en œuvre. Ces exemples montrent que l’action publique concerne une multitude d’acteurs et que le développement territorial ne dépend pas du monopole des services techniques de l’Etat.

Les jeunes ruraux font partie du leadership local : émergence et jeux de pouvoir

26Depuis le lancement du projet d’irrigation, nous assistons à un processus de spécialisation dans les profils du leadership local. Dans le Moyen-Sebou, les notables traditionnels et les nouveaux leaders forment ce leadership. Les premiers, mobilisés dès la mise en œuvre du projet, continuent de viser des postes de responsabilité au travers de la mobilisation de coalitions, reposant sur d’autres ressources et d’autres types de pouvoir tels que leurs relations partisanes et avec les autorités locales. Les nouveaux leaders sont plus jeunes, de plus en plus instruits et diplômés, souvent revenus au village après des études ou d’autres activités ; ils ne sont pas forcément des grands propriétaires fonciers. Anciens et nouveaux leaders, fortement ancrés dans les associations d’irrigants, investissent l’espace public par le biais d’associations de développement. Ils ciblent des actions locales telles que la réhabilitation de la route, la reconstruction de la mosquée, la mise en valeur agricole et l’acquisition du matériel agricole. Dès lors, on assiste au passage de la gestion de l’eau vers le développement local ; l’association d’irrigants devient une base pour investir d’autres espaces. Nous sommes donc face à un croisement des leaders et des institutions avec des acteurs occupant des positions multiples. L’association d’irrigants est notamment considérée comme une arène politique. Elle représente un tremplin vers d’autres structures de gouvernance, en particulier pour briguer des mandats dans les conseils communaux.

27Le résultat des élections communales de 2009 montre la différence de position entre la coalition des jeunes leaders et celle des notables. En effet, si la coalition des jeunes a acquis la présidence de certaines associations d’irrigants grâce à leurs capacités managériales, la coalition autour des notables traditionnels continue d’occuper la présidence des communes rurales, sans toutefois être totalement écartée des enjeux de l’irrigation. Vraisemblablement, les notables traditionnels ont besoin de maîtriser la gestion associative à travers des alliances pour garder un accès aux (nouvelles) ressources, et les nouveaux leaders ont besoin de plus d’ancrage et de relations plus solides avec les autorités locales, afin d’éviter des blocages pour leurs organisations (Kadiri et al., 2010).

L’eau d’irrigation, facteur structurant de la dynamique sociopolitique locale

28Ce cas d’étude démontre que la participation, même a posteriori, des paysans à un projet préalablement conçu par les technocrates de l’Etat a constitué, pour ces paysans, une occasion d’apprentissage et d’initiation à la gestion de la chose publique et a surtout contribué à la démystification de l’omnipotence de l’Etat. Le modèle hiérarchique apporté au territoire du projet s’est progressivement « démocratisé ». Il en ressort que les acteurs portent un projet de territoire en entretenant leurs propres actions.

29Dans le rapport des acteurs à la ressource, il ne s’agit pas seulement d’une question de participation sur commande à l’occasion du lancement d’un projet. Tout processus de développement doit, en principe, avoir un effet sur l’augmentation de leurs capacités pour que ceux-ci puissent maîtriser les dynamiques d’évolution qui les concernent. L’analyse du cas Moyen-Sebou illustre comment le territoire devient un support d’activités et une arène d’actions pour différents acteurs. Les dynamiques des jeunes leaders sont plus que jamais inscrites dans des enjeux politiques locaux autour du développement territorial. Tel que nous le décrivons, le développement territorial rend compte d’un Etat qui ne détient plus à lui seul ni l’initiative, ni le monopole du service technique et du conseil. Les populations s’inscrivent de plus en plus dans des logiques de développement multi-acteurs et recourent à d’autres compétences (privé, bailleurs de fonds, acteurs externes au territoire, etc.).

30Enfin, pour prétendre à une participation réelle des populations autour de la gestion de l’eau d’irrigation, on ne peut pas faire l’économie de repenser la participation en prenant en compte la mise en place d’une sphère d’entente où se croiseront savoir technique, savoir paysan et savoir scientifique.

Bibliographie

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Kadiri Z., Mahdi M., « Eau : une coordination à plusieurs cycles », CESEM Economia, n° 16, numéro spécial : Economie en mal de coordination politique, 2013, p. 45-51.

Kadiri Z., Kuper M., Errahj M., « Projets d’aménagement et développement territorial : le cas du périmètre irrigué du Moyen Sebou au Maroc », Pôle Sud, vol. 2, n° 35, 2011, p. 77-96.

Kadiri Z., Tozy M., Errahj M., « L’eau d’irrigation et les élections communales au Moyen Sebou, l’Association des irrigants comme espace de compétition politique », dans M. Tozy (dir.), Elections au Maroc : entre partis et notables (2007-2009), Casablanca, Ed Ennajah El Jadida, 2010, p. 199-227.

Pascon P., « De l’eau du ciel et l’eau d’Etat : psychologie de l’irrigation », Hommes, terre et eaux, vol. 8, n° 28, 1978, p 3-10.

Notes

1 Opération de regroupement des parcelles de chaque ayant droit. Elle prend en compte la nature du sol de chaque parcelle, l’occupation du sol et la distance par rapport au point d’eau.

2 Ces trois fonctionnaires relèvent du ministère de l’Intérieur. Les moqaddemines (pluriel de moqaddem) sont au contact immédiat de la population à l’échelle du douar ou du quartier ; les chioukh (pluriel de cheikh) coiffent les moqaddemines, mais sont les subordonnés des caïds ; les caïds étaient avant l’Indépendance les représentants du sultan au niveau local (tribu) ; depuis l’Indépendance, ils sont les chefs d’une circonscription administrative, le caïdat.

Table des illustrations

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