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El acceso de los pobres al suelo urbano

 | 
Antonio Azuela
, 
François Tomas

La regularización del suelo en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México

Regularización durante el régimen de Salinas de Gortari

Dominique Mathieu

Texte intégral

  • 1 Investigadora del CNRS en Groupe de Recherche sur l'Amérique Latine (Gral/Toulouse).

1Note portant sur l’auteur1

2Para comentar la regularización de los barrios periféricos pobres en México, es preciso situar con exactitud el momento estudiado por las muchas diferencias que experimentó; unas veces frenada, otras llevada a buen paso. El “salinismo” a mitad de sexenio estará, de ahora en adelante, marcado por la amplitud de las operaciones realizadas: cada discurso presidencial que evoca la política social representa una oportunidad para comentar las cifras más recientes de escrituras otorgadas a los colonos de los barrios periféricos. De hecho, la regularización forma parte del proyecto del Estado salinista; le es coextensivo, funcional. La aceleración de su aplicación requirió algunas transgresiones del funcionamiento habitual, haciéndola depender del Pronasol, el cual, más que un programa, es una orientación de gobierno, una redefinición de la política social. Así, la amplia campaña de comunicación pública que acompaña al programa —que dependen de la Secretaría de Hacienda, aunque en la mayoría de los casos la secretaría correspondiente es la de la Reforma Agraria por medio de la Comisión de Regularización (Corett)— pudo presentar la entrega de los títulos de propiedad como una victoria, un don del Estado conseguido gracias a Pronasol.

3De hecho, es claro que se esperan ciertos resultados y que funciones muy precisas se asignan a la regularización, algunas de ellas específicas del salinismo.

LA REGULARIZACIÓN COMO PARTE DEL PROYECTO PRONASOL

4Si bien los recortes presupuestarios afectaron un buen número de proyectos sociales, lo que condujo a analizar el salinismo como un “neoliberalismo”, es importante subrayar el papel y el sitio que ocupa el Programa Nacional de Solidaridad, que ahora absorbe buena parte de los gastos sociales. Solidaridad, en el estilo de programas como el acondicionamiento de las cuencas (modelo T. V. A.), de los Pider, de las zonas marginadas, la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), etc., fue instrumentado desde principios de la presidencia salinista. Contrariamente a lo ocurrido con sus predecesores, que retomaban las ideas (y financiamientos) sobre el desarrollo en boga dentro de ciertas instancias internacionales, el Pronasol parece hallar su inspiración en un presidente crítico de los resultados obtenidos por dichos planes de desarrollo, deseosos a la vez de adaptar a las situaciones mexicanas concretas las recetas internacionales de desarrollo y de optimizar los gastos de Estado. A través de Solidaridad, México —que aún no había instrumentado un sistema unificado de prestaciones sociales— buscaba la vía de una intervención que, sin dejar de ser menos costosa, cumpliera con ciertas funciones.

5Señalemos para empezar que, al igual que los anteriores, este programa no se aplica a la nación en su totalidad, sino a poblaciones selectas (grupos étnicos, campesinado, habitantes de las ciudades perdidas). Definidas por el Estado como las más “necesitadas”, las más “desposeídas”, son también (y ante todo) las menos integradas, las menos “alcanzadas” por él. En efecto, donde ellas radican, el Estado es un poder que intenta sobreponerse a otras formas de organización (por ejemplo, la familia y la familia extendida -compadrazgo, cabildo por ciertos grupos étnicos, etc.). A una sociedad dual corresponde un trato particular y por ende sectorial, y a “modernidad” diferida para ciertos sectores de la población, un intento de recuperación que, en primera instancia, depende a largo plazo de la escolarización y su modernización y, posteriormente, de la integración de los grupos problemáticos a la idea misma de nación. Tal es el objetivo de Solidaridad.

[...] La educación es uno de los componentes [del bienestar social] y parte central de la modernización del país. Por mandato constitucional, intentamos agregar la dimensión productiva al espíritu que rigió la educación mexicana [...] La educación será un elemento primordial que nos dará la capacidad para entrar en el mundo fortalecidos y seguros de nosotros (2° Informe).

6Lo que significa la modernización queda explícito:

[Solidaridad] nos está dando la estabilidad y la paz de largo plazo que merece nuestra patria; ha creado nuevo vínculos entre instituciones y servidores públicos que son parte de la reforma del Estado que propuse a todos los mexicanos para acercar la acción del gobierno a la sociedad (3er. Informe).

7Así, Solidaridad se convierte en un instrumento esencial de la política social, en aras de la integración nacional (justificación para el Estado) y de la paz social (justificación para las clases dominantes), y cuya aplicación misma persigue otros objetivos. Las fallas en programas anteriores condujeron de hecho a la administración a concebir a éste como un programa flexible, que no produjera una estructura administrativa suplementaria, sino que actuara de alguna manera como coordinador de las estructuras presentes. Solidaridad se volvió pues una auténtica estructura de modernización de la administración misma. En la práctica, opera más como mediador entre los diversos actores en presencia que como artífice: después de la empresa (cf. los estudios de A. Scott sobre Estados Unidos y de A. Lipietz sobre Francia), le toca ahora al Estado buscar mayor flexibilidad en sus modalidades de acción.

8El objetivo es sumamente ambicioso, puesto que se trata de:

  • capacitar a una clase de mediadores “modernos”, es decir de “servidores” públicos, inculcándole una ética del servicio público;
  • atacar los problemas de raíz, lo más cerca posible de los administrados, transfiriendo por ejemplo parte del presupuesto de intervención hacia la primera instancia del Estado: el municipio (fondos municipales de Solidaridad). El efecto buscado por las autoridades consiste en una “mejor” definición de las “necesidades”, así como en una mayor aceptación de las realizaciones. Por otra parte, sabemos que este tipo de “desconcentración” de la administración de la “pequeña gran obra que exige la población de escasos recursos” (1er. Informe) establece un amortiguador entre la población y el gobierno central que impide a los problemas alcanzar dicho nivel;
  • instaurar un derecho de fiscalización por parte de los beneficiados, previsto más allá del discurso sobre la corresponsabilidad y la transparencia, con el fin de “ayudar” a los administradores a hallar su “vocación” de servidores públicos, al dotar a los “comités de Solidaridad” de estructuras de vigilancia, corrección y amparo contra los fraudes “mordidas” y otras prácticas comunes en la gestión de este tipo de programas;
  • organizar la participación, erigida como principal tecnología social de integración del salinismo. En efecto, la participación, cuando logra ser eficazmente organizada, sigue siendo una herramienta ideal de penetración de los espacios públicos locales (cuando existen; de no ser así, la primera tarea de un programa basado en la participación consiste en crear dicho espacio público).

9Al imponer una estructura formal de discusión de las “necesidades”, de los problemas, los mediadores no se limitan, obviamente, a “escuchar los requerimientos de la comunidad”. Imponen las categorías mismas para pensar las necesidades y, con mucha frecuencia, crean al mismo tiempo la “comunidad” tan indispensable para aplicar un programa. Pues no se trata aquí, como sucede en los países desarrollados, de responder a una demanda de participación y de “democracia local”, fruto del desarrollo de una clase media que se opone a la gestión político-administrativa de los “notables” (la distinción neopequeña burguesía/arqueoburguesía de R. Ledrut), sino, como veremos más adelante, de crear dicha dinámica participativa. Finalmente, los mediadores imponen la modernidad misma: al introducir al paradigma de modernidad, es decir “una estructura histórica y polémica del cambio y de la crisis”; tal como lo define J. Baudrillard, contribuyen a que la comunidad “salga” del particularismo local, e introducen los fundamentos universalistas del desarrollo.

Esta forma novedosa de hacer las cosas, con participación, con organización, con verdadero sentido democrático, nos dota de una base moral nueva. Por eso es importantes el intercambio directo de bienes y servicios entre campesinos y obreros, una forma de pacto en que ambos ganan y se fortalece la nación en eficacia y equidad. Así, también promete vivificar a México la organización de Solidaridad en una coordinación nacional (3er. Informe).

  • 2 Carlos Salinas, “Public Investment, Political and System Support: Study of Three Rural Communities (...)

10-Para terminar, como un objetivo mucho más explícito de la administración, se intenta (re)obtener una legitimación en constante proceso de redefinición, captando así el voto de las poblaciones beneficiadas. En efecto, resulta significativo que el presidente Salinas sea autor de una tesis relativa al tema de la inversión pública, la participación política y el apoyo al sistema,2 en la que desarrolla el pensamiento que se ha convertido en columna vertebral de su política social. Pensamiento ampliamente influido por autores estadunidenses como R. J. Moore y W. A. Cornelius en lo relativo a la participación de los pobres, y por G. D. Paige en torno a la formación de líderes. El trabajo empírico permitió a Carlos Salinas proponer la tesis de que las comunidades más participativas son aquellas que apoyan en menor grado al Estado (en realidad, al partido en el poder), pero que, de hecho, la forma misma de la aplicación de los programas es la que genera “frustraciones y pérdidas de confianza” hacia el Estado. En consecuencia, “la gran arma política que se pensó podría significar el gasto público, no tuvo la efectividad para comprar el apoyo político que el Estado esperaba” (C. Salinas de Gortari, op. cit., p. 325).

11La administración se halla así en el dilema siguiente: o bien aumenta la eficacia de la inversión, impulsando la participación, lo cual traería consigo un descenso del apoyo político, o bien detiene dichos programas de organización y de incremento de la productividad (cf. idem., p. 321) para conservar dicho apoyo. De esta manera, la última parte del trabajo desarrolla una serie de propuestas destinadas a hacer eficaz la utilización de la participación como tecnología social que maximiza la inversión pública, disminuye los márgenes de corrupción, legitima la acción del Estado, al tiempo de capta el voto popular. Según C. Salinas, esto es posible a condición, primero, de descentralizar las decisiones relativas a la ventilación del gasto, lo cual implica la constitución de un “cuerpo de administradores” adecuado. Además, dichos mediadores deben ir acompañados por un cuerpo de “líderes extensionistas”, es decir, por coordinadores y orientadores que radiquen en las comunidades. Se considera que éstos son igualmente indispensables para el desarrollo de una participación que culmine en un “buen voto”. Está de más señalar que si el Estado pretende ser de-sarrollista, el partido en el poder pretende... conservarlo.

La participación política [...] permite definir objetivos, seleccionar prioridades, y decir qué recursos deben orientarse a la obtención de los objetivos. Es decir, un Estado que no permite la participación de sus ciudadanos, corre el peligro de estar perdiendo legitimidad, además de eficiencia instrumental (C. Salinas de Gortari, op. cit. p. 328).

ESTABLECER UNA PAZ DE PEQUEÑOS PROPIETARIOS

  • 3 Leïla Ben Amor y Dominique Mathieu, “Trayectorias sociales y acceso a la vivienda en Chalco”, Revi (...)

12En el marco de un estudio sobre Chalco,3 pudimos demostrar que establecerse en un barrio periférico como éste corresponde a una posición particular en el ciclo de vida familiar. Simplificando, podemos afirmar que los dos grupos “típicos” que acceden a la propiedad son, por una parte, las familias relativamente jóvenes y numerosas cuya residencia anterior podía ser arrendada y que se vieron obligados a mudarse por lo restringido del espacio y la llegada de un hijo más, y por otra parte, parejas recién formadas, cuyo lugar de residencia anterior era el domicilio familiar. Este esquema se antoja típico de barrios residenciales de suburbio. A esto se agrega que las familias registradas en la encuesta se volvieron propietarias en un 86 % de los casos, lo cual confirma a todas luces que así va conformándose una población dispuesta a movilizarse con miras de defender un patrimonio que resulta, como lo recuerda P. Bourdieu, “mposible de disociar del hogar como grupo social duradero y del proyecto colectivo de perpetuarlo”. De hecho, un análisis de las transformaciones de las prácticas pone a luz del día un cambio del modo de vida de la población que accede a la propiedad, caracterizado por la mayor importancia que cobra la vida hogareña (lo que llamamos el repliegue sobre la casa). Teniendo en cuenta el hecho de que la población de los barrios periféricos se ve sumergida en la resolución de los problemas más inmediatos (amén de la autoconstrucción, organizarse para sobrellevar los gastos no siempre previstos de compra del terreno con las diversas autoridades, participación en la instalación de los primeros servicios, etcétera) y a menudo obligada a “participar” en las diversas juntas organizadas por las autoridades, se apreciará mejor aún la importancia del papel que desempeña esta forma de urbanización en la pacificación de las relaciones sociales.

ORGANIZAR LA EDUCACIÓN ESTATAL

  • 4 Dominique Mathieu, “Colonización del espacio, planeación urbana y transformaciones del espacio púb (...)

13La regularización también es “oportunidad” para que se organice la recaudación por parte del Estado. Si bien la ilegalidad favorece una especie de informalidad en relación con el sistema, la regularización es, en sí misma, el punto de partida de una relación contractual colonos/Estado. De hecho, la no-ciudad de los excluidos es un medio claramente planificado para delegar a los pobres la construcción de la extensión urbana,4 una vez alcanzada una tasa de densidad “crítica” (suficiente cantidad de mano de obra). Porque los pobres no sólo producen el espacio privado de estos barrios periféricos, también edifican en mayor o menor medida su “espacio público”. La socialización de los gastos de viabilización no abarca a la sociedad en su conjunto pero compete, en una parte sensible, a los primeros colonos, los primeros usuarios de los servicios: en este sentido, se trata a todas luces de un subsidio de los pobres al resto de la sociedad. La instrumentación del programa de Solidaridad vino literalmente a sustituir el sistema de la antigua faena al institucionalizar este “subsidio”, esta “autoconstrucción” del equipamiento. De hecho, por medio de la instauración de la participación se recurre en gran medida al capital técnico de las poblaciones que se establecen en Chalco, no sólo para las obras del drenaje, electrificación, viabilización de las calles, etcétera, sino también para la construcción de todos los edificios colectivos; por lo tanto, lo explota “solidariamente” el Estado y el resto de la sociedad, para la cual la edificación del equipamiento urbano se realiza así con gastos mínimos. Ya aumentó en forma muy sensible el valor de los terrenos en Chalco, se inician arrendamientos y cierto número de familias especula, con planes de venta y de nuevo asentamiento, cuando no de regreso a la provincia.

14Más allá de esta participación directa de los nuevos colonos en la edificación de las nuevas extensiones de la ciudad, la regularización trae consigo, por supuesto, la recaudación directa del Estado (impuestos, entre los cuales aparece primero el predial) y el pago, también regularizado, de los servicios (símbolo de ello es la instalación de las medidores).

UNA OPORTUNIDAD PARA QUE SE RESPETE LA PLANIFICACIÓN URBANA

15Por último la regularización también “permite” imponer las normas del nuevo territorio. Resulta instrumental en la aplicación del plan. Si retomamos el ejemplo de Chalco, donde se elaboró un plan de usos en 1985, realizado con algunas dificultades, el principio de los noventa y la regularización son la oportunidad para hacer funcionar el plan en la realidad. En efecto, a partir del plan, la Corett puede repartir títulos de propiedad y establecer el catastro que, a su vez, será el documento que permita distinguir entre los asentamientos regulares y las evicciones por efectuar, por ejemplo en el caso de asentamientos en terrenos que el plan intenta preservar para futuros equipos o el trazado de una vialidad jerarquizada. Las “expropiaciones” fueron tanto más fáciles de llevar a cabo cuento que, por una parte, se podía hasta la fecha proponer una relocalización más o menos cercana, y que, por la otra, se realizó cierta “sensibilización” acerca de las necesidades de disponer de terrenos para la introducción de servicios durante las numerosas juntas de colonos. Así, se espera contar con la participación de los “asentados” para valorar el interés de respetar el plan y sus espacios bajo vigilancia.

16Siendo la irregularidad la única solución accesible desde el punto de vista económico, condiciona el acceso al terreno urbano de una parte importantísima de los sectores urbanos más pobres. También, y de modo inseparable, es, para el Estado, un medio seguro para crear, en el momento de la regularización, si no una democracia de pequeños propietarios, al menos el marco necesario para la integración de una población marginada, o más exactamente, que vive al margen de la administración del Estado.

Notes

1 Investigadora del CNRS en Groupe de Recherche sur l'Amérique Latine (Gral/Toulouse).

2 Carlos Salinas, “Public Investment, Political and System Support: Study of Three Rural Communities in Central Mexico”, tesis de doctorado, Harvard, 1978. Traducida al español con el título Producción y participación política en el campo, fce, México, 1982.

3 Leïla Ben Amor y Dominique Mathieu, “Trayectorias sociales y acceso a la vivienda en Chalco”, Revista Mexicana de Sociología, núm. 1, 1991, IIS, Universidad Nacional Autónoma de México.

4 Dominique Mathieu, “Colonización del espacio, planeación urbana y transformaciones del espacio público: el caso de Chalco”, en R. Blancarte (coord.), Estado de México, perspectivas para la década de los 90, El Colegio Mexiquense/Instituto de Cultura Mexiquense, Toluca.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1996

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