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El acceso de los pobres al suelo urbano

 | 
Antonio Azuela
, 
François Tomas

La regularización del suelo en América Latina

Regularización de asentamientos irregulares en Córdoba (Argentina)

Francisco J. Luciano

Texte intégral

  • 1 Este estudio de caso fue escrito a comienzos de 1990 en el marco del proyecto de investigación sob (...)

1Note portant sur l’auteur1

INTRODUCCIÓN

2El término “regularidad” puede ser interpretado como conformidad a ciertas normas o, en un sentido más amplio, como armonía y consistencia. Esta segunda acepción no debe ser olvidada al leer este trabajo, no obstante haberse adoptado en el contexto del mismo la definición más estrecha del concepto: la regularización de la tenencia de la tierra y de la provisión de servicios tendrán un impacto limitado sobre las condiciones de vida de los pobladores en ausencia de cambios en la situación de empleo e ingresos. Con respecto a la tierra y a la vivienda, las siguientes situaciones de irregularidad pueden observarse en Córdoba:

  • ocupación no autorizada de terrenos públicos o privados;
  • ausencia de títulos de propiedad;
  • consumo ilegal de agua y/o energía;
  • evasión impositiva;
  • construcciones fuera de norma.

3Las dos primeras situaciones pueden considerarse como un primer orden de irregularidad, ya que las tres siguientes no son generalmente resueltas en tanto los aspectos fundiarios no hayan sido aclarados. La distinción entre a) y b) es significativa: varios años pueden pasar entre la obtención de una autorización oficial de ocupación y la firma de títulos de propiedad definitivos y transferibles. La municipalidad de Córdoba, por ejemplo, expropió tierra luego de las inundaciones de 1973 y la cedió a las comunidades ribereñas afectadas; la gran mayoría de dichas familias aún no había tramitado sus títulos de propiedad.

4En este trabajo analizo la práctica de regularización fundiaria en la ciudad de Córdoba. La primera sección contiene información sobre los establecimientos irregulares cordobeses. En la segunda sección, presento diversas experiencias de regularización y discuto los obstáculos encontrados y los resultados obtenidos. En la tercera sección identifico las dificultades relacionadas con cada paso del procedimiento general de urbanización establecido por las ordenanzas municipales. La quinta sección consiste en una mínima descripción de dos formas de prevención de la irregularidad. En la última parte el lector encontrará algunas conclusiones y recomendaciones generales. A través del texto se identifican pautas operativas más específicas. Finalmente, el apéndice provee información sobre las instituciones a las cuales se hace referencia en el texto.

1. ANTECEDENTES

5Esta sección incluye una breve historia de los asentamientos irregulares en Argentina y algunos indicadores clave de la situación en Córdoba.

Villas

6En Argentina los asentamientos surgidos de la ocupación ilegal de tierra y poblados por familias de bajos recursos son llamados villas, y sus habitantes, villeros. Las villas se concentran en los rincones olvidados del centro de la ciudad o cubren terrenos al margen de la mancha urbanizada. Comparten muchas de sus características físicas con los asentamientos irregulares de otros países latinoamericanos; las diferencias son principalmente de grado, no de tipo.

  • 2 Véase el caso del Instituto Provincial de Vivienda (ipv), en el anexo.

7Los primeros villeros fueron migrantes rurales atraídos a las principales ciudades argentinas —Buenos Aires, Córdoba, Rosario— durante los años de rápida industrialización (de 1930 en adelante). Muchos años más tarde, en los sesenta, cuando las villas de la región metropolitana comenzaron a crecer a un ritmo del 20 % anual, fueron instrumentados los primeros programas de erradicación. Un primer periodo de tímidas “medidas sociales” fue seguido por cuatro años de gobierno militar (1966-70) durante los cuales se elaboraron planes de erradicación pretenciosos y costosos. El fracaso de estos programas se atribuía por aquellos años a la falta de educación de los destinatarios: se llegaron a establecer centros de adaptación para enseñar a los erradicados a usar sus viviendas sociales, pero sin éxito. Entre 1970 y 1973 un gobierno más benévolo mejoró las condiciones de vida en las villas mediante medidas de asistencia social. A pesar de que diversos grupos de villeros habían expresado su voluntad de mejorar sus asentamientos, la erradicación continuó siendo el método preferido durante el periodo peronista entre 1973 y 1976. Los años posteriores al golpe de 1976 se caracterizaron por la represión de las ya frágiles organizaciones comunitarias, evicciones con el fin de mejorar la imagen de la ciudad o para liberar terrenos (especialmente en Buenos Aires, no tanto en Córdoba), la construcción de vivienda social para trabajadores con ingreso estable,2 el apoyo no sistemático a aquellos proyectos de autoconstrucción promovidos por ong que prometieran soluciones viables y, de manera más general, la aceleración del deterioro económico.

La situación en Córdoba

  • 3 “Caracterización socioeconómica de las villas de la ciudad de Córdoba”.
  • 4 La pretendida objetividad de esta despojada lista se ve inevitablemente reducida a causa de una ci (...)

8Cada vez hay más villeros en Córdoba. En 1987, la municipalidad encomendó a una consultora la elaboración de un censo de la ciudad irregular.3 Los resultados de este estudio son resumidos a continuación.4

  • Número de villas (véase mapa). Son ochenta y tres villas, en las cuales habitaban 11 300 familias. También fueron censadas 17 comunidades en etapa de transición de villa a barrio formal y 25 radicaciones, es decir ex villas relocalizadas por la municipalidad. Este número de familias representa unas 57 000 personas, aproximadamente la quinta parte de la población cordobesa, cifra que ha aumentado desde entonces.
  • Tenencia de la tierra. El 64 % de las villas ocupaba terrenos fiscales; 17 % terrenos en parte fiscales, en parte privados, y 10 %, propiedad privada. Sólo 8 % se encontraba en terrenos destinados a la creación de villas pero aún no transferidos a los beneficiarios propuestos. En otras palabras, 92 % de los asentamientos no había recibido ningún tipo de reconocimiento oficial.
  • Ubicación. El 6 % de los villeros vivía en la zona céntrica; 64 % en zonas fuera del centro pero urbanizadas y 30 % en zonas semirrurales marginales. Por otro lado, 61 % de las villas se encontraba en zonas consideradas inadecuadas para regularización in situ (canales, riberas inundables, terrenos de uso ferroviario, destinados a obras públicas o con pendientes inestables).
  • Provisión de agua. El 86 % de las villas estaba conectado de una u otra manera a la red pública de distribución; el resto obtenía su agua de pozos o cisternas.
  • Provisión de electricidad. Cuatro de cinco establecimientos estaban conectados ile-galmente a la red pública.
  • Eliminación de residuos. El 80 % hacía uso de los servicios de recolección de los barrios vecinos.
  • Salud. El 91 % de los villeros recurría a hospitales públicos; el resto contaba con servicios mutuales.
  • Educación. Entre la población infantil, la mayoría (80 %) estaba cursando el colegio primario,5 11 % había desertado y 8 % nunca había asistido. Más de la mitad de los adultos censados y 35 % de los jóvenes no había completado el ciclo primario: la necesidad de trabajar fue el motivo alegado de deserción en, respectivamente, 77 % y 66 % de los casos.

VILLAS DE CORDOBA

  • Edad de la población. El 52 % de los pobladores era niños menores de 15 años de edad; 47 %, jóvenes y adultos (15 a 59) y sólo 1 %, personas mayores de 60.
  • Tipo de vivienda. Sólo 8 % de las viviendas fue clasificado como habitable; 33 %, como viviendas precarias de una sola pieza y 58 %, como viviendas igualmente precarias de más de un ambiente. La precariedad se define como ausencia, a) de aberturas adecuadas para la aireación o insuficiencia de hermetismo, b) de instalaciones sanitarias y/o c) “pisos, paredes y techo que impliquen una protección contra las condiciones climáticas”.6
  • Tamaño de la vivienda. Una de cada tres viviendas cubría menos de 20 m2; 55 %, de 20 a 44 m2.
  • Empleo. El 57 % de las personas en edad laboral (15 a 59) trabajaba fuera de sus casas. Dado que la mitad de la población es de niños, esto implica que sólo la cuarta parte de la población contaba con alguna fuente de ingreso. Entre los empleados, la mitad pertenecía al sector secundario (principalmente industria de la construcción). La mayoría de los trabajadores consideraba su trabajo inestable; sólo un 25 % era de empleados “efectivos”, i. e. contaban con un contrato de trabajo.
  • Ingresos. Un instituto oficial, el indec, establece cada mes el costo de la canasta familiar. Al momento del censo, 28 % de los hogares vivía con un ingreso inferior a la cuarta parte del mínimo necesario establecido por el indec; 77 %, con menos de la mitad; 95 % con menos de tres cuartos de este valor. Sólo 2 % de los hogares tenía un ingreso superior al costo de la canasta familiar.

Los nuevos villeros

9El resultado más importante —desde el punto de vista de su novedad— fueron los datos referidos a la procedencia de los pobladores. Más de tres cuartas partes de los pobladores procedían de otros barrios o villas de la misma ciudad, tratándose sobre todo de familias empobrecidas que no habían podido seguir pagando alquiler. Por otro lado, 72 % de los censados habían llegado a la villa en el periodo 1978-87.

10Estos valores confirman que las villas actuales son, en primer lugar, resultado de desplazamientos intraurbanos ocurridos en los años posteriores a 1976, como consecuencia de la caída de los ingresos. La mayor parte de los villeros de hoy nacieron en una villa cordobesa o son locatarios empobrecidos. En sus hábitos, aspiraciones y educación no se diferencian de sus vecinos de los barrios formales. De hecho, muchos de ellos, repito, vivían en dichos barrios diez años antes de la encuesta.

11Las villas tradicionales fueron construidas por grupos relativamente homogéneos, tanto en ingresos como en orígenes, llegados de zonas rurales empobrecidas en busca de oportunidades que, en cierta medida, les fueron otorgadas; las villas actuales, en cambio, están formadas por familias agrupadas por la pobreza y el desempleo en una situación profundamente resentida. Este cambio en el carácter de las villas es perceptible; respecto a la actitud de los nuevos villeros las opiniones están divididas. Según algunos observadores, la creciente heterogeneidad en la composición social se ha traducido en mayores dificultades de organización —debido a la menor cohesión del grupo— y en un débil deseo de permanecer en la villa y mejorarla. El informe oficial basado en el censo de villas del 1987, en cambio, indica “un movimiento positivo en cuanto a la faz organizativa”: tres cuartas partes de las villas tenían o estaban formando algún tipo de organización comunitaria: cooperativa, mutual, comisión vecinal, etcétera.

2. INTENTOS DE REGULA RIZACIÓN

12En esta sección se presentan los principales intentos de regularización llevados a cabo o al menos planeados en la ciudad de Córdoba. El lector notará la diferencia de naturaleza entre los mismos: uno es una ley provincial, un gesto; otro, una lucha concreta e inconclusa; otro, una política municipal. Algunos intentos atacaron varios aspectos de la irregularidad; otros, sólo la cuestión fundiaria. Algunos no cuestionaron el derecho de propiedad privada; otros fueron un poco más agresivos.

“Ley de villas” 5288/71

13El único intento por la vía legislativa de atacar el problema de las villas en su totalidad fue a través de una ley provincial de 1971 que nunca llegó a aplicarse. El corto texto de la ley sólo pretendía identificar los grandes rasgos de un plan que tuviera “en cuenta las directivas generales de la Ley Nacional 17605”. El objetivo era “la promoción integral y traslado de [6 000 familias] a un alojamiento definitivo [...] que posibilitara condiciones de vida digna a sectores de muy limitados recursos económicos”.

14El plan, elaborado por un gobierno militar y cristiano, incluía siete programas:

  • integración de instituciones públicas y privadas en el plan;
  • “formación para la organización familiar, social y cívica”, incluyendo no sólo la organización de grupos de base sino también la “regularización del estado civil”, aspecto de la irregularidad que no mencioné en la introducción;
  • construcción de viviendas por ayuda mutua, esfuerzo propio, etcétera;
  • atención médica y saneamiento;
  • educación complementaria para niños y adultos;
  • asistencia en la búsqueda de empleo y en la organización de talleres comunitarios;
  • “recreación cultural y deportes”, incluyendo “festejos de la comunidad”.

15En cuanto a la tierra, la ley autorizaba al gobierno municipal a expropiar terrenos (privados) o afectar tierras públicas para el realojamiento o para la creación de una reserva de tierras. Este proyecto de ley no tuvo ninguna consecuencia práctica.

Jugando con el turno: el caso de Chaco Chico

16La legalización y el mejoramiento del pequeño asentamiento conocido como Chaco Chico no fueron inducidos por ninguna acción gubernamental en particular. En su larga lucha por la tierra y la vivienda, esta comunidad de cien familias ha sabido obtener de las diferentes autoridades del momento una mínima satisfacción de sus demandas. Gradualmente han mejorado su situación. La siguiente cronología describe su avance y pone en evidencia la lentitud de los procesos de regularización en ausencia de un marco de referencia legal-administrativo apropiado.

171910 Las primeras familias se establecen en terrenos privados en la periferia de la ciudad.

181964 La comunidad es incitada por estudiantes universitarios a organizarse como cooperativa.

191966 La cooperativa adquiere personalidad jurídica.

  • 7 Centro Experimental de la Vivienda Económica, véase anexo.

201969 El propietario privado dona la tierra ocupada (25 200 m2) a la municipalidad, que a su vez la cede a la cooperativa bajo una condición: que la mitad de las viviendas necesarias sean construidas en un plazo de cinco años. El grupo de personas que luego fundaría la ong ceve7 entra en contacto con la comunidad. De ahí en adelante asistirán al proceso de organización comunitaria y autoconstrucción.

211970 Un préstamo para la compra de los materiales necesarios para construir 33 viviendas es obtenido del Ministerio de Bienestar Social.

221973 Las primeras 33 unidades construidas por ayuda mutua son terminadas a pesar de dificultades organizativas y resistencias internas. Durante este periodo, la comunidad recibe apoyo de diversas fuentes: diversos voluntarios colaboran en las tareas de construcción, un ministerio dona un centro comunitario, la municipalidad provee los planos para la infraestructura técnica y el Ministerio de Educación Nacional dicta cursos de capacitación. Se obtienen más fondos oficiales: suficiente para los cimientos y paredes de 13 casas adicionales. La política oficial cambia: los trabajadores reciben sueldos. Esto marca el comienzo de la “sección trabajo” de la cooperativa, una escuadra formada por miembros de la comunidad, que emprenderá trabajos de construcción incluso fuera de Chaco Chico: una iglesia, dos casas y cuatro escuelitas rurales.

231976 Restructuración del asentamiento y preasignación de los lotes: cada familia deberá desplazar su rancho a la parte trasera de su lote. Gradualmente se instalan las redes de agua y electricidad.

  • 8 Servicio Habitacional y de Acción Social, véase anexo.

241978 Se obtienen más fondos oficiales para completar las 13 viviendas iniciadas y construir otras seis. Apoyada por sehas,8 la cooperativa se ocupa de importantes aspectos organizativos: definición de los tipos de contrato de asignación, sistemas de pago, procedimientos de reinversión, reglamento interno de la “sección trabajo”, etcétera.

251980 Fin del apoyo técnico. Según la cuidadosa formulación de la ong: la cooperativa se considera lista para continuar sola su camino.

261981 Mediante vitales fondos de cebemo, la escuadra de trabajo se consolida. Empleará a 45 personas en sus periodos de pico. La construcción de viviendas continúa lentamente. Los recursos financieros provienen del gobierno provincial, del pago de las casas terminadas y de los ingresos de la “sección trabajo”.

27Se intentan dos formas alternativas de acelerar el proceso constructivo: un fondo de ahorro es establecido y falla a causa de la desigual capacidad de ahorro de los hogares y de la alta inflación; cinco familias continúan por su lado y no logran terminar las casas.

281990 Veintitrés unidades aún no habían sido construidas.

29Todas las casas han sido conectadas a las redes de agua y de electricidad. Exceptuando uno o dos casos, no ha sido transferida la propiedad de la cooperativa a sus miembros. Los motivos son económicos: el altísimo costo notarial de una transferencia y las deudas con la cooperativa. Cuando las calles que rodean a Chaco Chico fueron asfaltadas, la comunidad decidió compartir solidariamente las cargas municipales correspondientes (normalmente, el costo de pavimentado es pagado por el frentista). La cooperativa decidió transferir la propiedad de los lotes que dan a las calles asfaltadas sólo cuando esta deuda con la comunidad haya sido cancelada.

30Con sus altibajos y logros parciales, el publicitado caso de Chaco Chico sigue siendo un ejemplo de cuánto se puede lograr con mejoras físicas y apoyo organizativo —y financiero— continuo. Aquellos que participaron en el proceso, al evaluarlo, ponen mucho valor en el mejoramiento “social” de la comunidad, es decir, en su integración a la sociedad urbana. Hace tiempo que Chaco Chico dejó de ser una villa para ser parte del barrio.

Las expropiaciones de 1973: el caso de Altos de Yapeyú

31Las inundaciones de 1973 dejaron a muchos villeros sin techo. La respuesta del gobierno provincial consistió en expropiar varias parcelas y destinarlas al “asentamiento definitivo” de los inundados. La medida se limitaba a la provisión de tierra: una de las comunidades, hoy “25 de Mayo”, se llamó inicialmente El Talita en alusión al único elemento de infraestructura que los pobladores encontraron sobre el terreno: un arbolito de tala. Tan importante como la tierra en sí, el acto de cesión implicaba el reconocimiento oficial de grupos hasta entonces extralegales.

32No obstante su importancia, la tierra y el reconocimiento sólo pueden ser entendidos como el comienzo de la regularización. Una villa legalizada y sin servicios sigue siendo una villa. Además, la propiedad del suelo es condición necesaria pero de ningún modo suficiente para la obtención del permiso municipal de urbanización (i. e. permiso de subdividir, construir y obtener servicios regulares). La estrategia adoptada por los nuevos asentamientos consistió en construir todo lo posible antes que los funcionarios municipales notaran el hecho (oficialmente) y, en caso de que esto sucediera, presentar el fait accompli, apoyándose en la autorización legal de ocupación del terreno, y demandar la regularización de los elementos faltantes (subdivisión, títulos de propiedad, servicios). Ya hemos aclarado supra que la cuestión de la propiedad nada tiene que ver en sentido estricto con el permiso de urbanización: invocando una lógica más allá de las normas, los pobladores basaban su estrategia en una argumentación que combinaba elementos administrativos (la cesión oficial) y económicos (la imposibilidad de construir según la normativa).

  • 9 ¿Tendría que haber comenzado la frase con una expresión de causalidad y no de contradicción? El ba (...)

33Algunas de estas comunidades recibieron ayuda de ceve en busca de una solución habitacional. Altos de Yapeyú fue una de ellas; una comunidad que en abril de 1973 había obtenido 5 000 m2 del gobierno provincial. No obstante el reconocimiento oficial, los pobladores habían sido recibidos con hostilidad por sus nuevos vecinos, quienes consideraban que la presencia de villeros deterioraba la imagen de su barrio.9 Los vecinos habían prohibido a sus hijos que jugaran con los de los villeros y continuado tirando sus desechos en los terrenos asignados a la comunidad. Les habían negado agua cuando aún no habían sido conectados a la red, e incluso ofrecido dinero a cambio de que abandonaran el lugar. En varias oportunidades, los villeros habían tenido que reconstruir paredes derribadas durante la noche (Rivarola y Ferrero, 1981).

34Por su parte, ceve había comenzado en 1975 a experimentar con un sistema de construcción basado en bloques montados sin mortero y rellenos con una mezcla de tierra y cemento. En los años siguientes, habían construido un prototipo y comenzado la búsqueda de una comunidad piloto con ciertas características: baja densidad, tenencia legal del terreno y, de ser posible, bajo nivel de conflicto interno. Encontraron Altos de Yapeyú y, en julio de 1977, obtuvieron la autorización del Ministerio de Bienestar Social, aún propietario legal de la tierra, para ejecutar un proyecto piloto.

  • 10 Servicio de Promoción Humana, un brote del CEVE que había tomado a su cargo la administración del (...)

35A partir del momento de su llegada, cada familia había comenzado a construir según sus posibilidades materiales, pero la vaguedad de la definición de los límites entre parcelas había condicionado este esfuerzo y creado ciertos conflictos entre los pobladores. El primer reclamo comunitario atendido por ceve fue entonces la subdivisión del terreno. Se establecieron los límites y presentaron los planos correspondientes a la municipalidad, a pesar de que no respetaban las normas vigentes. Cuatro años más tarde, la subdivisión aún no había sido aprobada. En 1978, se terminaron las primeras ocho casas de 32 m2. La comunidad y ceve intentaron obtener fondos del Ministerio para continuar con el proyecto. No obstante las buenas intenciones de algunos funcionarios, no se encontró una fórmula legal que permitiera insertar este programa sui generis en los procedimientos de la institución. En cierto momento, el Ministerio anunció el otorgamiento de apoyo financiero para completar 21 casas faltantes, pero cuando serviproh10 intentó obtener los fondos prometidos, fueron confrontados con un decreto que establecía que el presidente y el secretario de la ong debían garantizar personalmente el pago de la deuda. Sus bienes personales debían ser ofrecidos en garantía. Comprometidos sí, tontos no, serviproh rechazó este arreglo y el Ministerio, con poca confianza en la capacidad financiera de los beneficiarios, no encontró forma de crear una obligación de pago sobre terrenos que todavía le pertenecían a la provincia. Con el tiempo, el decreto que otorgaba los fondos fue derogado.

  • 11 Recordemos que el texto es de 1990.

36En los años siguientes, un crédito de una ong alemana no fue utilizado para los fines estipulados ni reintegrado en el plazo acordado y, por lo tanto, no fue renovado. Curiosamente, la obtención de fondos no ha obstaculizado tanto el proyecto como la desorganización de la propia comunidad y del ministerio. Algunas ong europeas, especialmente alemanas, están aparentemente dispuestas11 a apoyar proyectos de desarrollo comunitario, creación de empleo y, en menor medida, construcción habi-tacional. Pero exigen a cambio un uso eficiente de los medios otorgados y una dinámica de concreción de objetivos, pago del préstamo, etc., que puede superar la capacidad organizativa de grupos acostumbrados a medir las fases de un proyecto en años y no en meses. La fundamental importancia de la organización comunitaria en todo proceso de autogestión es obvia. La pregunta es si esta cuestión, que supera lo técnico y entra de pleno en el campo de los más venerados valores nacionales, debe convertirse en tarea principal de las ong. La mayoría de ellas piensa que sí.

37Las casas, exceptuando las ocho mencionadas más arriba, han sido o están siendo construidas por los mismos propietarios. No se pagan impuestos provinciales, ni el consumo de agua ni (en la mayoría de los casos) el de energía eléctrica. Las empresas de provisión de agua y energía se niegan a “oficializar” el servicio mientras no se apruebe la subdivisión. (En realidad, la subdivisión fue aprobada en 1989 pero ninguno de los involucrados parece demasiado ansioso de reconocer el hecho.) Algunas de las conexiones ilegales fueron hechas por el personal mismo de la empresa de energía para prevenir accidentes. Los hogares pagaban cada vez una cuota cooperativa (de aproximadamente 0.40 dólares), los impuestos municipales (de más o menos 0.50 dólares) y, en algunos casos, la cuenta de electricidad.

La política de erradicación después de 1983: el caso de San Jorge

  • 12 A lo largo del río Suquía y más tarde del arroyo La Cañada.

38El gobierno electo en 1983 lanzó un programa de trabajos públicos relativamente agresivo (si se compara con la obra de sus predecesores). Dos de estas obras en particular —la avenida de circunvalación y las vías costeras—12 han requerido el desplazamiento de varias villas.

39A un departamento municipal menor (en términos de presupuesto), el de Desarrollo Humano, compuesto principalmente por trabajadoras sociales a cargo de la operación de guarderías infantiles y centros diurnos para la tercera edad, le fue encomendada la difícil tarea de reubicar a los desplazados. En ausencia de una política de villas “positiva”, es decir, de un programa explícitamente destinado al mejoramiento de las mismas, el Departamento estableció un programa de erradicación de villas “en situación de emergencia”, expresión que por definición denotaba dos predicamentos: catástrofes tales como inundaciones o fallas de suelo, y desplazamiento inminente.

40Teniendo en cuenta las circunstancias bajo las cuales surgieron estos programas, no sorprende que la gran mayoría de las operaciones efectuadas se encuentre en la segunda categoría.

41Los principales objetivos de la erradicación, según el Acta 419152, son la tenencia “legal y definitiva” de la tierra y las “condiciones habitacionales decentes”. El método propuesto es la relocalización definitiva, de diversas maneras según la gravedad de la situación, las características del asentamiento y los recursos disponibles. El texto oficial olvida mencionar una cuarta variable: la imagen política del gobierno municipal. El paso de programas de autoconstrucción a proyectos llave-en-mano (entrega de la vivienda) que ocurrió en 1986, por ejemplo, no fue motivado por una súbita afluencia de recursos ni por consideraciones relativas a la evolución futura de las radicaciones, sino que obedeció a la necesidad de reubicar a los desplazados lo más rápida y discretamente posible.

42En Barrio San Jorge, destino común de media docena de villas erradicadas, se puede observar la evolución de la política municipal. El primer grupo de casas (260 unidades) fue construido con ayuda mutua en un tiempo récord de 18 meses. La ampliación de las unidades originales corrobora que la seguridad en la tenencia y un núcleo habitacional inicial pueden alentar importantes inversiones y mejoras posteriores. Al mismo tiempo, graves problemas de criminalidad y violencia (interna y externa) indican las limitaciones de radicaciones basadas exclusivamente en realidades técnicas y legales. A pesar de esto y considerando el esfuerzo necesario para guiar un proceso de autoconstrucción excesivo, la municipalidad optó por unidades llave-en-mano para la segunda etapa del barrio. El precio unitario (incluyendo tierra e infraestructura) fue de aproximadamente 6 100 dólares. Las casitas relucientes, claro está, despertaron cierto resentimiento entre los residentes de la primera etapa, quienes no sólo habían tenido que construir sus viviendas sino que habían terminado siendo propietarios de un producto inferior. Cuando comenzó la tercera etapa de San Jorge, la municipalidad ya no tenía ni paciencia para la autoconstrucción ni dinero para las llave-en-mano: los recién llegados tuvieron que contentarse con un lote y un baño coronado por un tanque de agua. Llegaron, vieron y se fueron.

  • 13 Para 1990, el Departamento de Desarrollo Humano había recibido menos de 1 % de un presupuesto muni (...)

43El ejemplo de San Jorge muestra que este tipo de práctica erradicativa está gravemente condicionada no sólo por el presupuesto disponible13 sino también por su naturaleza secundaria, su deuteragonismo: el ritmo de los desplazamientos y la ubicación de las comunidades a desplazar son dictados por las demandas políticas vinculadas a la obra pública y no por un concepto más integral de desarrollo urbano.

44Por cierto y respecto a los efectos negativos del desplazamiento en sí: según buena parte de los ejecutores, la importancia de la regularización in situ, con el fin de preservar los vínculos económicos y sociales al lugar, habría disminuido en grado apre-ciable. Se puede incluso observar una clara voluntad de abandonar las villas, sobre todo las centrales. Los beneficios de la proximidad a las “oportunidades urbanas” ya no compensan los costos del crimen interno y la miseria habitacional. En ciertas situaciones, el desplazamiento no sólo es aceptado, sino provocado. Pensando que la municipalidad proseguirá con determinación su programa de obras públicas y que su forma de tratar el tema de los desplazados es asignarles una casa (no es siempre el caso) gratuita (aquí no se equivocan; hasta ahora nadie ha mencionado pagar por las unidades entregadas), muchas familias levantan sus ranchos sobre la franja reservada para la futura avenida de circunvalación (véase mapa), en espera de la erradicación. Una villa (3 de Mayo) ha sido erradicada varias veces, a medida que la obra avanza. Para los más pobres, ponerse frente al bulldozer se ha convertido en una estrategia habitacional efectiva.

Subsidios para la compra de tierra

45Hace algunos años, el Ministerio de Acción Social (provincial) recurrió a una política de subsidios para la compra de tierras, luego de una experiencia poco exitosa con las expropiaciones. Cada acto de expropiación requiere en principio una ley. El procedimiento es largo e incluye varios filtros burocráticos destinados a impedir errores y abusos, que sin embargo ocurren: en al menos una ocasión, un ministerio provincial expropió tierras para radicación en un área destinada por la municipalidad a uso industrial. Por otro lado, la expropiación puede resultar más cara que la compra directa.

46Bajo estas condiciones, la idea detrás de los subsidios colectivos tiene pues su lógica: si los beneficiarios adquieren la tierra directamente, no hay necesidad de expropiar y se aprovecha su capacidad de optimización de recursos. Un tercer efecto favorable es la mayor aceptación del sitio por parte de la comunidad luego de haberlo buscado, evaluado, de haber peleado su precio y, finalmente —dentro de las limitaciones obvias—, haberlo elegido.

47Obstáculos burocráticos y financieros ahogaron rápidamente el entusiasmo inicial que esta idea había suscitado:

  • el procedimiento para obtener el subsidio era un calvario de treinta y cuatro estaciones, según el cálculo de una ong, y
  • la inflación descontrolada, unida al retraso entre el momento de negociación con el propietario —y fijación del precio— y el momento de obtención concreta del subsidio reducía la cobertura real del subsidio a la mitad o un tercio del precio final.

48En un esfuerzo por evitar sus propias normas (“Tenemos nuestras leyes y debemos vivir con ellas”, me dijo un funcionario), una ley en su origen destinada a prevenir la delincuencia juvenil fue utilizada como sustituto de los subsidios colectivos. Antes de 1983, el Ministerio de Bienestar Social había cubierto tres áreas: Familias y menores, Promoción social y Deportes. Familias y menores había sacado adelante una ley de asistencia a familias de escasos recursos mediante subsidios individuales, basándose en la creencia de que la eliminación de las causas económicas de la delincuencia juvenil era un método más efectivo de combatirla que la represión. Al llegar la democracia (1983) y antes de que el ministerio fuera dividido para aumentar el número de puestos a repartir entre los miembros del partido, Promoción social se apropió de los fondos destinados a la ley de menores y los asignó al financiamiento de subsidios individuales para la compra de tierra.

49El procedimiento se simplificó: el requisito de formar una cooperativa subsistía, pero ahora el subsidio era otorgado individualmente a toda familia que pudiera probar escasos recursos y cierto número de miembros, bajo la condición de que cedieran automáticamente el subsidio a la cooperativa. Al final de cuentas, era la cooperativa quien recibía el subsidio (como en el sistema colectivo), pero el procedimiento se había acelerado. Sin embargo, esta solución distaba de ser perfecta. Dos cuestiones aún no habían sido resueltas.

50En primer lugar, la superficie de los terrenos comprados con los subsidios no correspondía en general a la demanda exacta de la comunidad (tamaño mínimo establecido por las normas a x número de familias). Por lo tanto, se compraban terrenos más grandes. El ministerio, aprovechando este argumento lógico y consciente de lo difícil que era obtener cada subsidio, intentaba asegurar tanta tierra como fuera posible con cada compra. Si una comunidad bien organizada rastreaba un buen terreno, lo compraba con un subsidio y comenzaba los trámites para obtener servicios; el gobierno podía asentar grupos más débiles de villeros desplazados en los pedazos de tierra restantes. Una cooperativa llamada El Progreso, por ejemplo, necesitaba unas 2.5 hectáreas para sus miembros, pero compró con un subsidio colectivo 12 hectáreas y cedió luego la mayor parte al gobierno.

51En segundo lugar, según ya mencioné, muchas de las villas desplazadas están formadas por recién llegados, vinculados entre sí por débiles lazos sociales. En muchos casos la fundación de la cooperativa obedecía a un requisito formal para la obtención del subsidio, y no a una perspectiva más amplia de autogestión comunitaria. El gobierno provincial, sin confianza en la cohesión de las cooperativas, sabiendo que la compra de tierra es sólo el comienzo del esfuerzo habitacional comunitario y desprovisto de otro modo para crear una reserva de tierras, cambió de estrategia.

  • 14 Las cursivas son nuestras.

52La ley 7688 faculta al Poder Ejecutivo “a celebrar relaciones jurídicas a efectos de adquirir y transferir el dominio imperfecto, en su carácter de fiduciario para la promoción de loteos con destino a viviendas económicas para personas de escasos recursos”. En el acto mismo de adquisición mediante un subsidio, los beneficiarios transfieren el dominio de la tierra al Estado, quien a su vez les devolverá el dominio definitivo luego de aprobada la subdivisión. Bajo este tipo de acuerdo, el Estado está obligado a proveer “dentro de sus posibilidades, la dirección técnica y el asesoramiento que le sea requerido” por la comunidad.14 La cooperativa debe encargarse del resto: obtener fondos, construir la infraestructura y las viviendas, obtener aprobaciones, etcétera. Una vez más, el grueso de la regularización es transferido a las comunidades y sus ong, pero el ministerio obtiene sus beneficios: la novena cláusula establece que si la superficie del terreno fuese más grande de lo necesario (para la fideicomitente), la fiduciaria podrá asignar parte del mismo a miembros de otra cooperativa.

3. PROCEDIMIENTO

53Cualquiera que sea el método de obtención de la tierra, una villa deberá seguir el procedimiento a continuación descrito. La tercera etapa (urbanización), que comprende básicamente la subdivision y provisión de servicios, es regulada por una ordenanza municipal.

Organización comunitaria

Conformación del grupo y definición de objetivos

54Prácticamente todas las operaciones de radicación/vivienda/promoción social hacen de la villa (o alguna de sus formas institucionalizadas, como la cooperativa o mutual) la unidad de trabajo o sujeto del mismo. A continuación algunos comentarios respecto a la definición de este sujeto.

  • 15 Digo “definición común de objetivos” y no “definición de objetivos comunes”. La primera expresión (...)

55La identidad grupal, prerrequisito para la definición común de objetivos15 y la acción colectiva, ya no son lo que eran. Los inmigrantes rurales trajeron consigo patrones de conducta adquiridos en comunidades aisladas y en gran medida autosufi-cientes. Donde la cooperación y la solidaridad eran estrategias de supervivencia fundamentales, aun cuando no se desarrollaran en Argentina hábitos de trabajo comunitario tan fuertes como la minga andina o el mutireo brasileño (Feijoo, 1983). El villero de los noventa, en cambio, no se identifica tan fácilmente con su vecino de al lado ni con su lucha. Por supuesto que sería incorrecto remplazar el mito de la solidaridad villera —base de tantos proyectos en el pasado— con el mito del individualismo neovillero. La cohesión grupal es una variable continua que depende de la edad de un asentamiento, del grado de aislación, de la homogeneidad de ingresos, etc., y se podrían encontrar ejemplos a todo lo largo del espectro. Pero la cuestión es que dicha variable se está desplazando hacia el extremo individualista y que todo plan debería basarse en relaciones claramente definidas y no en dudosas ideas de lealtad de grupo.

56Al momento de organizarse, las villas cordobesas deben en general definir una estrategia respecto a dos grupos críticos: las personas que forman parte física de la comunidad pero no quieren contribuir al esfuerzo, y los criminales. La división entre el grupo organizado y aquellos que no quieren cooperar puede ser marcada, como en el caso de una villa que durante varios años ocupó tierra privada en la periferia de la ciudad, hasta que un fragmentador la compró y exigió su evacuación. La villa llevó su caso a las cortes y perdió. Dos tercios de los villeros formaron entonces una cooperativa, compraron nuevos terrenos con un subsidio provincial y, con al apoyo de sehas y fondos del exterior, comenzaron a construir sus casas durante los fines de semana, sin evacuar el viejo asentamiento. Pero cuando llegue el momento, la municipalidad desplazará a la totalidad de la villa y es bastante obvio que el ministerio pretende que la cooperativa acoja al resto de la villa en la nueva ubicación. El temor de ser sometidos al tutelaje de aquellos que en nada contribuyeron al esfuerzo común, e incluso de tener que cederles parte de las casas, ha minado el entusiasmo de la cooperativa y frenado el ritmo de construcción.

57La cuestión criminal es aún más seria. La criminalidad estaría aumentando, aparentemente como consecuencia de una legislación más benévola respecto a la criminalidad infantil y al empeoramiento de la situación económica. La regularización poco puede contribuir a resolver estos problemas. Un caso en cuestión es el de San Jorge. Esta zona de radicación se considera como un peligroso foco de delincuencia. Las trabajadoras sociales asignadas al área sostienen la siguiente interpretación: los “verdaderos” criminales son pocos y conocidos, pero inducen a otros, especialmente menores, quienes pueden recuperar su libertad fácilmente si son atrapados, a robar para ellos. El Departamento Desarrollo Humano está a favor de adoptar una práctica de filtrado en el futuro; otros observadores consideran que la delincuencia está demasiado difundida como para poder separar santos y pecadores.

58El dilema subsiste: una política selectiva incrementa la marginalidad de los “casos sociales”, al bloquearles el acceso a la tenencia regular y a la vivienda, pero muy probablemente aumenta también la eficacia del esfuerzo de los demás. La regularización sin selección parece no sólo más humana sino también más viable: ¿cuáles serían los criterios de eligibilidad relacionados con la “buena conducta”?, ¿quién elegiría?), pero impone una carga adicional sobre un sector ya enormemente agobiado.

Establecimiento de una cooperativa y registro oficial

59La cooperativa es una forma bien aceptada de asociación civil. Algunos piensan que los requisitos formales con respecto a procedimiento y estructura interna son excesivos en el caso de pequeños grupos. Por otro lado, aquellos grupos que no establecen un cuerpo de delegados con ciertas funciones ejecutivas (es decir que optan por una forma más directa de participación) no logran avanzar a un ritmo satisfactorio. Además, un grupo sin personería jurídica no podrá negociar préstamos o subsidios, comprar tierra, etcétera.

Compra de tierra (en el caso de erradicación)

  • Negociación de fondos. En este momento,16 aun los subsidios provinciales, hasta hace poco única fuente restante de financiamiento, han sido interrumpidos a raíz de la crisis. Las ong internacionales, por su parte, no están en general dispuestas a financiar la adquisición de tierra.
  • Búsqueda de terrenos. Tanto sehas como la municipalidad sienten la falta de un banco de datos fundiarios. Las fuentes de información actuales son principalmente las agencias inmobiliarias y contactos personales, informales. El proceso está lejos de ser claro y eficiente.
  • Planos catastrales. Los planos catastrales, incluyendo información sobre el propietario y la situación jurídica de la propiedad, pueden ser requeridos de la municipalidad.
  • Aprobación del uso del suelo propuesto. La municipalidad debe certificar que la parcela en cuestión está destinada a uso residencial bajo la normativa de uso de suelos en vigencia. Dado que esta información ha sido publicada en una ordenanza de acceso público, uno juzgaría este paso innecesario. No es así: algunas cooperativas han llegado a comprar terrenos en zonas destinadas a usos no-residenciales. Incidentes de este tipo hacen evidente la importancia de perfeccionar los flujos de información, la accesibilidad de la misma, su facilidad de interpretación, etcétera.
  • Factibilidad de provisión de servicios. Las empresas de provisión de agua y de energía también tienen que certificar la factibilidad técnica y económica de una extensión de las redes existentes. Teóricamente, la factibildad de servir una zona ya ha sido tomada en cuenta al definir las zonas aptas para uso residencial en el plan de uso de suelos. En otras palabras, la satisfacción de aprobación del uso del suelo propuesto debería implicar la satisfacción de la provisión de servicios.
  • Obtención de fondos y compra de la tierra. Dos tipos de recursos son necesarios para comprar tierras: recursos monetarios e información. En el contexto que nos ocupa (Argentina, 1990) la obtención de fondos depende básicamente de decisiones (políticas) presupuestarias. Hay excepciones a esta regla: en la quinta sección describiremos el caso de una compra de tierras por parte de una ong, sin apoyo oficial. El segundo factor, la información, admite contribuciones de naturaleza más técnica. Un banco de información que contenga e —igual de importante— exponga la información sobre precios, situación jurídica y factibilidad de extensión de servicios, así como un mejor conocimiento de los factores que determinan el precio de la tierra, no sólo facilitarían al ciudadano común la búsqueda de terrenos sino que proveerían una base de datos tanto para la administración del fondo como para una política impositiva más comprensible.

Urbanización

  • 17 Ordenanza 8060, promulgada el 29 de enero de 1985.

60El procedimiento de urbanización resumido a continuación, cuya última versión data de 1985,17 comprende en realidad unos 45 pasos y requiere la participación de una decena de departamentos municipales. Como en tantos otros países, fue establecido como reacción a la comprobada falta de escrúpulos de los fraccionadores de tierras, que resultaba una y otra vez en títulos de propiedad confusos, falta de servicios prometidos, etcétera. En su (bien intencionada) redacción no se tuvo en cuenta, sin embargo, que

  • en el caso de las cooperativas, el urbanizador y el comprador se confunden y las cláusulas administrativas destinadas a proteger a este último se pueden convertir en obstáculos innecesarios, y que
  • en el caso de comunidades de bajos recursos, los niveles de infraestructura requeridos no pueden ser satisfechos.

61El primer argumento debe ser manejado con cuidado. Se debe distinguir entre las cláusulas que conciernen a la relación entre fragmentador y comprador (de naturaleza comercial o jurídica) y aquellas que establecen obligaciones para el fragmentador en tanto que “protector” de intereses de la sociedad (protección ambiental, integración de la nueva zona a lo ya urbanizado). Respecto a estas últimas, la desaparición de este actor intermedio nada cambia: las obligaciones “sociales” del fragmentador pasan al poblador-loteador.

62El segundo punto, la presencia constante en la discusión sobre el acceso de los pobres a la tierra, ha sido recientemente tomado en cuenta en cierta medida. Bajo la insistencia de sehas, las dimensiones mínimas y niveles de provisión de infraestructura fueron reducidos para el caso de la radicación de villas. En el caso normal, la normativa requiere la provisión de agua corriente, electricidad, gas, desagües, alumbrado público, arbolado, calles pavimentadas y teléfonos públicos. El tamaño mínimo de las parcelas depende de la ubicación. En el caso de villas radicadas, en cambio, sólo se requieren redes de agua y electricidad, alumbrado público, calles de tierra y arbolado. Se aceptan lotes de 9 metros de frente y de 162 m2 de superficie.

63El algoritmo de la urbanización incluye los siguientes pasos:

  • el loteador presenta para su control y eventual aprobación por parte de los departamentos técnicos de la municipalidad un plano de cotas de nivel, un anteproyecto de nivelación, un estudio de suelos, el anteproyecto del trazado de las redes de infraestructura y los certificados de provisión de servicios, naturalmente un plano de fraccionamiento y una acreditación de la titularidad del dominio;
  • el Ejecutivo otorga una aprobación preliminar;
  • el loteador presenta a los departamentos técnicos el plan final de urbanización; éstos calculan el costo de provisión de servicios y tiempo de construcción;
  • el loteador paga un derecho de urbanización a la municipalidad;
  • el loteador deposita a continuación un monto equivalente al costo de construcción de la infraestructura como garantía. Este requisito es considerado como uno de los mayores obstáculos en el caso de proyectos autogestionados;
  • el loteador construye y los departamentos técnicos controlan y certifican la infraestructura. Esta etapa marca la regularización de la provisión de servicios;
  • el Ejecutivo otorga su aprobación final;
  • la garantía es devuelta al loteador, los espacios públicos son transferidos a la municipalidad, etcétera.

64Bajo condiciones tan favorables, este procedimiento toma unos tres años, un tiempo excesivamente largo para villas que esperan su desplazamiento. Los pasos son muchos pero en su mayoría necesarios; la causa de tanta lentitud debe ser buscada preferentemente en la capacidad y motivación de sus ejecutores y no en el procedimiento en sí. Un par de medidas correctivas del procedimiento podrían sin embargo ser tomadas para agilizarlo:

  • reducir aún más los niveles de provisión de servicios y tamaños de lote (en realidad, poco se puede hacer para reducir el costo de las redes de agua y energía; sólo las normas de alumbrado público podrían ser modificadas), y
  • adoptar el concepto de la urbanización progresiva, es decir, la provisión gradual de servicios (y aprobación también gradual de la urbanización). Esto disminuiría la brecha existente entre las normas y la realidad, caracterizada por lo limitado de los recursos económicos.

Construcción de vivienda

65Teóricamente, la construcción habitacional debería comenzar en este momento, una vez aprobada la subdivisión. Pretensión poco realista, aun respecto a loteos de clase media. Los técnicos de sehas han remplazado el concepto de “subdivisión aprobada” por el de “subdivisión aprobable”: construyen casas e infraestructura de acuerdo a la normativa pero sin tramitar la subdivisión y esperan que la municipalidad, frente al fait accompli, les otorgue su aprobación a posteriori.

  • 18 Debido a lo cambiante de la política monetaria, los precios en dólares referidos a distintos momen (...)

66La construcción de las viviendas sigue siendo la cuestión más costosa del proceso habitacional. La sehas, por ejemplo, calcula que, en un proyecto (incluyendo adquisición del terreno, calles de tierra, redes de agua y electricidad y unidades autoconstruidas) la casa representa aproximadamente el 80 % del costo total y la tierra sólo 5 por ciento. La estructura de costos de una unidad tipo en Chaco Chico confirma esta estimación:18

67La baja incidencia del costo del terreno reduce la relevancia práctica de la “cuestión de la tierra” —expropiación versus compra directa, valor de cambio versus valor de uso, etcétera. Desde un punto de vista económico y siempre dentro de nuestro contexto, las llamadas accompanying measure (medidas complementarias) pueden tener un peso mucho más importante. En conclusión, al proveer tierra —aunque la tasa de recuperación de costos sea cero— un gobierno estará dándole al villero una base sólida para mejorar sus condiciones de vida a un costo que, comparado con el costo total de la provisión de vivienda, resulta muy bajo.

Títulos de propiedad

68Pocas comunidades regularizadas han llegado a la etapa de registro individual de la propiedad. La impresión de Doebele (1983) en el sentido de que la seguridad de tenencia es un estado mental, parece aquí justificada: la obtención por parte de la cooperativa del dominio legal sobre la propiedad, o incluso de algún tipo de autorización oficial para ocuparla, aplacará el temor al desplazamiento y la cuestión del título será abandonada al fondo de la lista de prioridades.

69Adicionalmente, un periodo prolongado de propiedad comunal contribuirá a evitar que los colonos abandonen el grupo en general y los proyectos participativos en particular. Bajo las dramáticas condiciones económicas actuales, la perspectiva de mejorar gradualmente el asentamiento mediante el propio esfuerzo no podría competir contra los beneficios inmediatos de vender propiedad legalizada. La propiedad comunal elimina esta última opción y constituye la fuente del poder de la cooperativa para inducir a sus miembros menos entusiastas a participar. La cooperativa no sólo ejerce esta fundamental función de control, sino que también cumple con las obligaciones de pago mejor que la simple suma de sus miembros, y representa a la comunidad frente a la sociedad como “una comunidad organizada de escasos recursos”, un estatus institucional a mitad de camino entre la villa y el barrio, ninguno de los cuales son en general objeto de créditos, subsidios, etc. Es por estas razones por las que ni las ong, ni el gobierno, ni la mayoría de los miembros de estas comunidades están demasiado ansiosos por escriturar, un paso que muy probablemente significaría la disolución de la organización comunitaria.

4. CAUSAS DE LA IRREGULARIDAD (OBSTÁCULOS PARA LA REGULARIZACIÓN)

70La principal causa aparente de la irregularidad y obstáculo para la regularización es la insuficiencia de recursos: la pobreza de los villeros y la parsimonia de la administración en cuestiones de desarrollo social. Obviamente, tanto la pobreza cuanto la apatía de los poderes públicos son formidables condiciones estructurales, que cambian con suma lentitud y están mucho más allá del alcance de un programa de regularización.

Pobreza

  • 19 En términos reales.

71La pobreza en Argentina creció durante los años ochenta. El pbi per cápita, que había crecido muy lentamente entre 1965 y 1980 (en promedio, 1.1 % anual), cayó bruscamente (un 20 %) durante los siete años siguientes. El salario promedio se redujo en un 32 %19 y el salario mínimo fijado por el gobierno, que puede asociarse al ingreso de un villero empleado, en un 52 % entre 1974 y 1987 (mtss, 1988).

  • 20 Nota de 1994: A partir de 1987, el PBI per cápita argentino comenzó a crecer: en 1992 aumentaba a (...)

72Para 1986, 18 % de los hogares de la ciudad de Córdoba (equivalentes a 22 % de su población) contaba con un ingreso mensual por debajo de una línea de pobreza definida como aproximadamente dos veces el precio de los alimentos necesarios para satisfacer las necesidades de nutrición básicas de un hogar tipo durante este periodo. Al comenzar la década de los setenta, un 5 % de la población argentina había estado por debajo de esta línea.20 No sólo crece la pobreza, sino también la desigualdad de ingresos: en la ciudad de Córdoba, 6 % del ingreso total generado por la economía en 1986 se distribuyó entre el 20 % más pobre de la población y 41 %, entre el 16 % más rico (Giordano, 1988).

73En resumen, la mayor parte de los villeros casi no están en condiciones de contribuir con recursos económicos al mejoramiento de su situación habitacional, y cualquier paso que implique un gasto por su parte debe ser considerado a priori como un obstáculo: no me refiero solamente a la compra de materiales, el pago de servicios o de cuotas relacionadas con la tierra, sino incluso a cosas tan simples como el costo de un viaje en ómnibus para hacer un trámite en la municipalidad.

74Por otro lado, no se debe olvidar, primero, que existen diferencias de ingresos significativas dentro de una misma villa y algunos hogares están en condiciones de movilizar recursos propios y, segundo, que la alocación de recursos es una cuestión de voluntades y que ésta depende a su vez de la credibilidad de la institución a cargo del proceso y de los beneficios esperados.

75Con respecto a la credibilidad, un funcionario opinó, por ejemplo, que convenía asignar la conducción de los procesos de promoción de villas a las ong antes que a la municipalidad, porque los villeros aún asociaban a esta última con la persecución y represión de la ocupación irregular.

76En lo tocante a los beneficios esperados, las opiniones están muy divididas. Algunos villeros se declaran satisfechos con su actual situación de irregularidad (los valores antes citados indican una provisión deficiente pero amplia de servicios), mientras que otros expresan claramente el deseo de mejorar sus condiciones de vida y asegurar la tenencia del suelo, necesidades que no pueden ser consideradas fuera de contexto. Los villeros sufren en general todas las consecuencias negativas de la ocupación marginal “no reconocida”: los malos servicios, las inundaciones, la miseria habitacional. Pero la inseguridad respecto a la tenencia es sólo un aspecto de una irregularidad más amplia —marginalidad social, desempleo, ausencia de derechos, impotencia contra los abusos policiales— y no necesariamente el más urgente. Las villas tradicionales en general trataron de no “meterse con la administración” (y viceversa). En las palabras de un poblador: “Las villas son sólo un problema de muchos, así que si la gente sólo vive y no dice nada, entonces la dejan vivir y a nadie le interesa”. El hecho es que no encontré ni un caso de regularización que no hubiera sido promovido por un grupo externo o decretado por la administración. En Córdoba, los asentamientos espontáneos no se regularizan espontáneamente.

Apatía

  • 21 Las inundaciones son hoy producidas por la conjunción de factores naturales (precipitaciones) y ar (...)

77Las razones por las cuales el Estado erradica ya han sido explicadas: sobre todo porque las villas ocupan terrenos necesarios para la obra pública, pero también cuando ocurre una catástrofe “natural”21 o un propietario privado decide recuperar el dominio de su terreno ocupado.

78Frente a los casos de obra pública o inundación, el sistema político local ha evolucionado lo suficiente como para requerir alguna forma legalmente aceptable de compensación para los afectados, lo cual significa al menos la tenencia autorizada de un lote con servicios. Esta forma de regularización forzada tiene, como ya ha sido observado, varias fallas: su ritmo impuesto de ejecución, la negligencia de las posibilidades y modalidades de los afectados, las tensiones sociales resultantes. Pero constituye al menos un punto de partida, una situación a mejorar.

79Por otro lado, no es fácil encontrar razones por las cuales la administración querría regularizar la situación de asentamientos que no desea desplazar.

80Desde un punto de vista legal, pocos pueden alegar la propiedad de los terrenos que ocupan. La institución de usucapión, que permite a un ocupante demandar la propiedad legal de su terreno, rara vez puede ejercerse, ya que, a) la ley exige dominio continuo durante un cierto número de años y el ejercicio del dominio incluye el pago de los impuestos correspondientes, y b) el recurso sólo se aplica en el caso de terrenos privados (concierne a 10 % de las villas).

  • 22 Nota de 1994: La validez de esta argumentación depende naturalmente de la magnitud del problema. C (...)

81Desde un punto de vista económico, las empresas estatales tienen poco que ganar del cobro de servicios hoy consumidos ilegalmente: cobrar de acuerdo a los costos de producción sería practicable, lo cual obligaría a las empresas a otorgar subsidios cruzados, en cuyo caso la recaudación a extraer de los sectores regularizados (bajo consumo, bajo precio) probablemente no justificaría el esfuerzo.22 Lo mismo se podría decir del costo de registrar las propiedades versus los beneficios económicos a derivar de impuestos a la propiedad. Esta línea de argumentación lleva inevitablemente a la institucionalización de la irregularidad: la ocupación irregular y los servicios gratuitos son legitimados y aceptados como una forma válida, es decir efectiva, de ayudar a los miembros menos afortunados de un sistema social considerado y, sobre todo, representado como inmodificable.

82Finalmente, a pesar de que la regularización sin duda otorga un crédito político, el número de villeros es relativamente pequeño y, por lo demás, una concesión o una promesa hechas en el momento adecuado permiten obtener resultados similares a menor costo y esfuerzo que la transformación del hábitat urbano.

5. PREVENCIÓN DE LA IRREGULARIDAD

83En esta sección se describen brevemente dos modos de prevención de la irregularidad actualmente practicados en Córdoba. Si muchos de los nuevos villeros provienen de barrios formales, entonces prevenir su marginalización se convierte en un objetivo tan importante como regularizar.

Una ong en el papel de loteador: el caso de 23 de abril

  • 23 De aproximadamente 7 dólares en noviembre 1989.

84Recientemente, sehas experimentó con la compra directa de tierra. Luego de comprar una parcela, la ong convocó, mediante un anuncio en un diario, a familias interesadas en un programa de lotes-y-servicios. En otras palabras, adoptó el papel de fragmentador. El primer grupo que respondió a esta oferta era muy heterogéneo en origen y podía movilizar más recursos financieros que el villero promedio: la mayoría había alquilado en el mercado formal hasta que los alquileres los superaron, o quería simplemente dar el paso de locatario a propietario. La sehas obtuvo fondos para comprar materiales de construcción de agencias internacionales (un crédito con un periodo de gracia de tres años) y acordó lo siguiente con los asociados: cada familia recibiría un lote de 9 por 19 m con servicios y materiales de construcción para los cimientos, paredes y techo; a cambio, se comprometerían a pagar mensualmente una cuota23 y completar la construcción de los elementos de construcción mencionados en un periodo de seis meses. Luego la familia podría completar por su cuenta y a su ritmo los elementos faltantes (puertas y ventanas, plomería, etcétera).

El caso de los loteos indexados

  • 24 Existían por aquellos tiempos varios índices (la industria de la construcción, por ejemplo, contab (...)

85Al comienzo de los años ochenta, muchas familias de bajos recursos adquirieron lotes total o parcialmente urbanizados en la periferia de la ciudad, a pagar en 60, 72 y hasta 120 cuotas. En muchos casos, los recibos de venta no fijaban explícitamente el índice de ajuste que debía adoptarse para las inevitables actualizaciones,24 pero fueron firmados por familias sin otra alternativa real. Con cada indexación, la relación entre la cuota y los ingresos de la familia empeoraba, hasta que con el tiempo, se veían forzados a renegociar el régimen de pagos e incrementar el número de cuotas, aumentando así las oportunidades del loteador de obtener una ganancia mediante la cuidadosa manipulación de los índices. Aun si éstos no hubiesen sido manipulados, todo ajuste basado en el índice llamado del costo de la vida hubiese resultado más alto que la actualización nominal promedio de los salarios. Aquellos que se declaraban incapaces de cumplir con las obligaciones de pago, perdían sus parcelas y mejoras, una experiencia profundamente frustrante. El loteador podía entonces vender el lote a un nuevo comprador.

86Conceptualmente, estas transacciones no constituían un verdadero contrato entre partes de derechos comparables sino una adhesión de hecho incondicional de una parte débil a las proposiciones hechas por una parte fuerte. La creciente incapacidad de pago de los compradores de lotes indexados llevó al gobierno nacional a tratar el asunto por la vía política: una ley nacional (23073) fue aprobada, estableciendo un proceso de ajuste más tolerable para los compradores. De la aplicación de estos índices resultó en muchos casos que la deuda ya había sido cancelada hacía tiempo, un resultado resistido por los loteadores. La aplicación de la ley fue efectivamente bloqueada.

87Mientras tanto, un grupo de abogados había fundado una organización para representar al sector de los “indexados” y establecido una ong para brindarles aseso-ramiento legal, la cecopal. Este nuevo actor, el gobierno y los vendedores llegaron a los siguientes puntos de acuerdo: el valor de las deudas sería reducido, las cuotas se ajustarían de acuerdo al aumento de los salarios y el gobierno cubriría la brecha entre las pretensiones de los fraccionadores y las deudas acordadas.

88En los últimos años, el creciente desempleo y los ingresos cada vez menores han empeorado la situación. Hoy en día, la lucha de estos grupos ya no consiste en exigir la satisfacción de las obligaciones contractuales por parte de los loteadores (provisión de servicios, por ejemplo) o en regatear las cláusulas de ajuste, sino llevar al Estado a reconocer que la situación de los compradores de lotes indexados es un problema social y requiere medidas de emergencia. Un camino estrecho: dada la naturaleza redistributiva de las medidas exigidas, su constitucionalidad podría ser cuestionada en cualquier momento.

6. PAUTAS

  • 25 Comparado con los de sus predecesores.

89En Córdoba, los últimos han sido años de creciente pobreza y extralegalidad. Al mismo tiempo, la administración municipal ha emprendido un programa de obras públicas relativamente ambicioso,25 que no pocas veces requiere evicciones. Bajo estas circunstancias, se hace cada vez más evidente la necesidad de remplazar la actual práctica improvisada por un conjunto más armónico de medidas.

  • Una política de adquisición de tierras para sectores de bajos recursos basada en un analisis de:
  • los costos y beneficios relacionados con la ubicación. La cuestión de la accesibilidad a servicios urbanos y fuentes de trabajo debería ser vinculada a los temas más generales de la problemática urbana, tales como transporte público, descentralización, densidades;
  • la disponibilidad de tierras y el precio de las mismas. La práctica de actualización continua de un banco de datos fundiario, identificación de los factores que determinan los precios de la tierra y cuantificación de su efecto debería articularse (sistémica e institucionalmente) a una política más general de impuestos fundiarios y, más específicamente, a estrategias para recuperar ganancias privadas debidas a inversiones públicas (windfall profits);
  • la bondad, según las circunstancias, de los diferentes métodos de adquisición: expropiación o compra directa; compra ejecutada por el gobierno, por los beneficiarios o por una organización intermedia; en forma colectiva o en forma individual.
  • El procedimiento de urbanización existente, modificado según los siguientes criterios:
  • mayor eficiencia administrativa, un problema de recursos humanos y no tanto de procedimiento;
  • niveles de provisión de servicios de acuerdo con las posibilidades y la urgencia de las familias en situación irregular.
  • Una política progresiva de vivienda, que sepa aprovechar la experiencia de las ong cordobesas —y la crítica de esta experiencia— y que contemple los dos elementos descritos antes: disponibilidad de fondos y participación comunitaria.

90Estos tres elementos —A, B y C—, que regulan acciones superpuestas en el tiempo, deberían ser vinculados institucionalmente. Objeto (o aún mejor, sujeto) de estas políticas serían no sólo los desplazables, sino toda villa y grupo de locatarios que no quiera o no pueda continuar pagando un alquiler. Si dicha técnica de desarrollo urbano fuese perfeccionada, una nueva raza de loteadores populares podría surgir; la experiencia de sehas provee un punto de partida. El cuarto elemento de este paquete de medidas sería,

  • Un programa de prevención de la irregularidad. Al respecto tendrían que ser tomados en cuenta dos enfoques:
  • establecer condiciones contractuales más transparentes yjustas; una contribución en esta dirección sería la definición de un índice específico a la “tierra urbana”, cuyo valor sería determinado con base en los costos relacionados con los factores a los cuales hicimos alusión en A.2;
  • programas de crédito para familias (todavía) en el sector formal.26

91Los profesionales y las comunidades de villeros probablemente estarían de acuerdo respecto a la necesidad de estas medidas. Pero necesidad no es demanda y demanda no es lucha. No sería realista esperar que las autoridades municipales se den el trabajo de regularizar para obtener con el tiempo algunas impuestos de las villas reformadas o para calmar temores burgueses de rebelión popular. La clase media considera a los villeros como un grupo sospechoso pero no peligroso.

92En Córdoba, la batalla de la regularización deberá ser librada sobre el campo de lo que se ha dado en llamar el desarrollo social. Las medidas indicadas tienen como objeto reintegrar parcialmente a los más pobres, restablecer el acceso a ciertos derechos ciudadanos —habitar, poseer, participar, pertenecer— con la esperanza de que algún día, los cambios en el contexto económico nacional regularicen los derechos restantes. Las medidas son indudables, pero no exclusivamente, paliativas. Atacan la fiebre y no la enfermedad. Pero, en fin, sólo aquellos que no conocen esta fiebre podrían considerar el esfuerzo inútil.

Bibliographie

BIBLIOGRAFÍA

Acta 419152, Departamento de Desarrollo Humano, Municipalidad de Córdoba, 1988.

Feijoo, M. C, Buscando un techo, CEDES, 1983.

Giordano, Osvaldo, mimeo., basado en la Encuesta Permanente de Hogares, Córdoba, octubre, 1986.

Ley 5288 del 8 de noviembre de 1971, Gobierno de la Provincia de Córdoba.

Ley 7688 del 4 de agosto de 1988, Senado y Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba.

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, El salario mínimo en Argentina: alcances y evolución 1964-88, Córdoba, 1988.

Municipalidad de Córdoba, Caracterización socioeconómica de las villas de la ciudad de Córdoba, Córdoba, 1987.

Ordenanza 8060: fraccionamiento de tierras en el Ejido Municipal, del 29 de enero de 1985, Concejo Deliberante de la Ciudad de Córdoba.

Rivarola, Liliana y Aurelio Ferrero, Vivienda y promoción humana: un programa piloto, CEVE, Córdoba, 1981.

Notes

1 Este estudio de caso fue escrito a comienzos de 1990 en el marco del proyecto de investigación sobre la regularización que constituyó la contribución francesa al Programa Gestión Urbana (Banco Mundial, PNUD, Hábitat). En esta versión sólo he agregado algunas notas a pie de página.

2 Véase el caso del Instituto Provincial de Vivienda (ipv), en el anexo.

3 “Caracterización socioeconómica de las villas de la ciudad de Córdoba”.

4 La pretendida objetividad de esta despojada lista se ve inevitablemente reducida a causa de una cierta vaguedad en la definición de los indicadores y de la dificultad que entraña transmitirle al lector la seriedad (según la percepción de los afectados) de la situación medida por dichos indicadores.

5 Siete años en Argentina.

6 Huelga remarcar la vaguedad de esta definición.

7 Centro Experimental de la Vivienda Económica, véase anexo.

8 Servicio Habitacional y de Acción Social, véase anexo.

9 ¿Tendría que haber comenzado la frase con una expresión de causalidad y no de contradicción? El barrio en cuestión es de clase media baja, es decir precisamente del grupo que en general paga un precio de integración social superior a los beneficios que recibe (o al menos así lo entiende). Es probable que el subsidio (la tierra) haya sido interpretado como una injusticia.

10 Servicio de Promoción Humana, un brote del CEVE que había tomado a su cargo la administración del proyecto, véase anexo.

11 Recordemos que el texto es de 1990.

12 A lo largo del río Suquía y más tarde del arroyo La Cañada.

13 Para 1990, el Departamento de Desarrollo Humano había recibido menos de 1 % de un presupuesto municipal de 80 millones de dólares.

14 Las cursivas son nuestras.

15 Digo “definición común de objetivos” y no “definición de objetivos comunes”. La primera expresión significa definir entre todos qué objetivos (individuales) pueden ser satisfechos mediante la acción grupal; la segunda expresión, en cambio, se refiere a la práctica más corriente de definir (entre todos o no) cuáles son los objetivos “del grupo”, ilusión inestable cuando no peligrosa.

16 Principios de 1990.

17 Ordenanza 8060, promulgada el 29 de enero de 1985.

18 Debido a lo cambiante de la política monetaria, los precios en dólares referidos a distintos momentos sólo pueden ser comparados grosso modo.

19 En términos reales.

20 Nota de 1994: A partir de 1987, el PBI per cápita argentino comenzó a crecer: en 1992 aumentaba a una tasa anual del 7.5 %. Simultáneamente, el porcentaje de la población que vivía por debajo de la línea de pobreza (tal como la define el Banco Mundial: ingresos mensuales per cápita de circa 60 dólares) se duplicó: en Buenos Aires, esta cifra pasó de 3.0 % en 1980 a 6.4 % en 1989 (World Bank, “Latin America & the Caribbean - A decade after the debt crisis”).

21 Las inundaciones son hoy producidas por la conjunción de factores naturales (precipitaciones) y artificiales (uso del suelo aguas arriba, alteración de condiciones de escurrimiento, etcétera).

22 Nota de 1994: La validez de esta argumentación depende naturalmente de la magnitud del problema. Cito como contrapartida al caso cordobés el caso de Buenos Aires. En los últimos tres años, numerosas empresas estatales de servicios fueron privatizadas. Edenor, un consorcio piloteado por la empresa de electricidad francesa edf, obtuvo la concesión de una parte de la red pública de distribución de segba. De inmediato se hicieron evidentes los problemas asociados con la irregularidad: sobre un total de dos millones de usuarios existían 100 000 “colgados” clandestinos y unos 300 000 “beneficiarios de protecciones tarifarias diversas” (huelga decir que estos últimos no son justamente hogares pobres). Los colgados, con su consumo de energía (500 kwh por mes por hogar, en invierno) aproximadamente dos veces mayor al de un hogar medio en un barrio popular, serían responsables de pérdidas equivalentes a un 20 % de la oferta de energía o, en términos monetarios, unos 10 millones de dólares en tarifas no percibidas durante 11 meses de explotación. Edenor ha negociado con las villas una tarifa global de 10 dólares mensuales, que sólo parcialmente logra recaudar (“Le bidonville El Porvenir fait de la résistance á edf”, en Libération, 28/11/93).

23 De aproximadamente 7 dólares en noviembre 1989.

24 Existían por aquellos tiempos varios índices (la industria de la construcción, por ejemplo, contaba con índices específicos para cada material de construcción mayor) y gran parte de la ciencia financiera consistía en dar con el índice más favorable a mediano plazo.

25 Comparado con los de sus predecesores.

26 Nota de 1994: el fin del periodo de hiperinflación reduce naturalmente la importancia del primer tipo de medida y aumenta la factibilidad del segundo.

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Légende VILLAS DE CORDOBA
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© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1996

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