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El acceso de los pobres al suelo urbano

 | 
Antonio Azuela
, 
François Tomas

La regularización del suelo en América Latina

Los asentamientos populares irregulares en las periferias urbanas de América Latina

François Tomas
Traduction de Jean Hennequin

Texte intégral

  • 1 Universidad Jean Monnet, Saint-Etienne, Francia.

1Note portant sur l’auteur1

  • 2 Dos obras colectivas recientes tratan de esbozar un panorama del nacimiento y la evolución de la i (...)

2Desde hace por lo menos treinta años, diversos estudios en el campo de las ciencias humanas realizados en Perú, y posteriormente en México2 y en otros países latinoamericanos, han venido demostrando la manera en que se resolvía el problema de la vivienda popular, la que con mayor claridad diferenciaba las ciudades del Tercer Mundo, de las ciudades de los países desarrollados. En efecto, mientras que desaparecían en Europa las formas de vivienda precaria que se habían desarrollado con la crisis de la vivienda en los años cincuenta, este fenómeno no sólo ganaba terreno en América Latina, sino también se imponía como una solución alterna y definitiva.

  • 3 Las cifras de este cuadro proceden del banco de datos Geópolis. Sólo figuran las ciudades cuyos as (...)

3Pese a la diversidad de los procesos de instalación y de los tipos mismos de construcción, el estereotipo que prevaleció fue el de una vivienda caracterizada por tres elementos: la ocupación irregular, e incluso violenta, del terreno; la parte esencial de la autoconstrucción y la escasez, si no la ausencia, de servicios urbanos. Puesto que un acercamiento rápido al fenómeno permitía asimilar este tipo de asentamiento con un “barrio de las latas”, uno se encontraba en la situación, cuando menos contradictoria, de reconocer que este tipo de vivienda se contraponía a las normas mínimas de higiene y comodidad que la sociedad se había fijado, imponiendo a las familias condiciones de vida muy difíciles, a la vez que hacía del mismo el principal medio para proporcionar vivienda a los pobres. En efecto, frente a una explosión brutal y sin precedente de la demografía urbana (véase cuadro adjunto)3, se admitía que los poderes públicos no estaban en condiciones de sufragar el costo de la vivienda popular.

  • 4 Hernando de Soto, El otro sendero, Ed. El Barranco, Lima, 1986, 317 pp.

4Más aún, algunos desean incluso que este tipo de asentamientos pueda desarrollarse libremente, en la medida en que advierten en él la forma más evidente del dinamismo social.4 En los propios países desarrollados, ¿no estaba ocurriendo, desde el inicio de los años setenta, un cuestionamiento de las políticas de vivienda social instauradas progresivamente desde finales del siglo xix?

5En tales condiciones, se comprende que desde hace varias décadas los asentamientos populares se hayan desarrollado en un clima hecho a la vez de violencia y de consenso, de ambigüedades y de contradicciones. Bajo la presión de la necesidad, las familias se han organizado, pero han tenido que adaptarse a contextos muy variables, no solamente de un país a otro y de una ciudad a otra, sino también de un momento a otro. En ningún país los poderes públicos pudieron mantener, a largo plazo, una política clara frente a un movimiento cuya iniciativa les escapaba. Con frecuencia lo reprimieron, en ocasiones lo dejaron actuar. Asimismo, se esforzaron por controlarlo, orientándolo en particular hacia sitios preestablecidos; en el mejor de los casos lo acompañaron, regularizándolo jurídica y urbanísticamente. Si a ello añadimos la larga presencia a su lado de las organizaciones no gubernamentales (ong, a su vez muy diversas en su acercamiento al fenómeno) y de las instituciones internacionales (Banco Mundial, Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos), es un importante potencial el que pudo constituirse y que está actualmente disponible.

6Este potencial resulta tanto más valioso cuanto que en el transcurso de la última década el contexto económico y político experimentó una profunda evolución, al derrumbarse, por una parte, las dictaduras militares, y, por otra, al generalizarse un modelo liberal de desarrollo. Esto trajo como consecuencia un incremento del costo de la ciudad para sus habitantes, de modo que no hizo sino aumentar el número de los que tuvieron que buscar soluciones alternas a las que ofrecía un mercado inmobiliario inasequible. Dado que los regímenes democráticos están menos propensos que las dictaduras a considerar la represión como la única vía hacia una hipotética solución, se ven obligados a tratar de conocer mejor una realidad socioespacial que, más allá de formas aparentes bastante cercanas, presenta una real complejidad.

  • 5 Este manual, deseado por el Banco Mundial, hubiese presentado el riesgo de reducir el problema de (...)

7Las ponencias aquí reunidas nos permiten dar un paso suplementario en el conocimiento de un fenómeno que debe abordarse en su globalidad, a la vez que tratarse en la especificidad de cada situación particular. Es significativo que al término del coloquio en el cual se analizaron estas ponencias, los participantes hayan renunciado a redactar, como se había planteado inicialmente, un manual de regularización de los asentamientos irregulares.5 De manera más prudente, se tomó conciencia de la diversidad de las condiciones locales, haciendo hincapié, al mismo tiempo, en el intercambio de las experiencias e ideas. En cierto sentido, la presente publicación contribuye a este esfuerzo, a la vez que constituye un esbozo de análisis comparativo sobre siete puntos por lo menos: el carácter relativamente masivo del fenómeno; su antigüedad; las denominaciones locales; la diversidad de los procesos y de las formas; las estructuras sociales de la población; su organización; la actitud de los poderes públicos. Concluiremos con un breve intento de síntesis sobre los factores favorables o, al contrario, desfavorables, para el éxito de una política de regularización, y sobre las principales tendencias actuales.

I. Análisis comparativo de los estudios de caso

El carácter relativamente masivo del fenómeno

8Los trabajos aquí adjuntos confirman la generalización, a la vez que el desarrollo muy desigual del fenómeno de los asentamientos populares irregulares de un país a otro, de una ciudad a otra. Existe, por cierto, una relación con el desarrollo variable de la demografía, pero también con ciertas evoluciones político-económicas que distan mucho de haber correspondido a un modelo único. El resultado es que este tipo de asentamiento puede albergar hasta la tercera, e incluso la cuarta parte de la población, en las grandes ciudades de Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú o Venezuela; casos extremos, aunque no excepcionales, son los de la ciudad de México o de ciertas ciudades de Brasil, como Recife, donde no menos de la mitad de la población recurre a la autoconstrucción para resolver el problema de la vivienda. En São Paulo, el porcentaje desciende a 9 % —lo cual representa, con todo, más de un millón de personas— si sólo se toman en cuenta las favelas, pero supera el 40 % si se incluye al conjunto de los asentamientos irregulares.

9Sin embargo, el que los asentamientos populares irregulares sean característicos de las formas de crecimiento urbano de un país, no significa que el proceso esté uniformemente generalizado, puesto que siempre existe, aquí y allá, alguna experiencia que, como la que desde hace unos veinte años se viene desarrollando en Aguascalientes (México), permite singularizar a una o dos ciudades. Sin embargo, allí donde el fenómeno ha permanecido realmente limitado, aun si ha podido ser observado y descrito, es en Cuba y en las grandes ciudades de los países del Cono Sur, como Córdoba y Santiago de Chile, donde sólo ha concernido a una décima parte de la población.

10Otro criterio de diversificación de estos asentamientos irregulares proviene de la gran variabilidad de sus dimensiones. Si en las periferias de ciertas ciudades como Lima o México algunos asentamientos reúnen a miles, e incluso a decenas de miles de personas, también es cierto que pueden agrupar solamente a algunos centenares —por ejemplo, menos de 700 como promedio en las favelas de São Paulo o las “villas” de Córdoba.

11En la casi totalidad de los casos, en cambio, la manera como estos asentamientos se insertan en los modelos de movilidad residencial de las ciudades nos demuestra que no existe ninguna relación directa de causa-efecto entre este fenómeno y la amplitud del éxodo rural. De hecho, y a pesar de un estereotipo tenaz, sigue siendo poco común que una familia pase directamente del campo a un lote popular de la periferia urbana.

  • 6 Su obra de síntesis, Housing by people, publicada por Marion Boyards en Londres, es del año de 197 (...)
  • 7 Peter Ward vuelve a discutir este tema en Mexico City. The production and reproduction of an urban (...)
  • 8 Juan José Ramírez, La distribución espacial de la población: las dos fases recientes de la dinámic (...)
  • 9 René Coulomb, “Logement locatif et dynamique de l'habitat dans la ville de Mexico”, RGL, núm. 1, 1 (...)

12Desde finales de los años sesenta, John Turner había demostrado que las personas de origen rural se instalaban primero como inquilinos en las antiguas casas de las colonias céntricas, antes de poder integrarse a un grupo de “invasores” de un terreno libre en la periferia.6 Este modelo fue impugnado, hacia mediados de los años setenta, por Peter Ward;7 sin embargo, los estudios recientes parecen más bien confirmarlo. En la ciudad de México, el análisis preciso de Juan José Ramírez8 nos revela incluso que esta tendencia se ha venido amplificando con el paso del tiempo, puesto que en los municipios periféricos de la zona metropolitana (zmcm) el porcentaje de los inmigrantes procedentes del Distrito Federal pasó de 47.9 % entre 1960 y 1970, a 55.9 % entre 1980 y 1990. Sin embargo, es preciso recalcar algunas evoluciones recientes que no cuestionan el principio general del modelo. Así, las investigaciones de René Coulomb han revelado que, al ser cada vez más difícil el acceso a los “cuartos” de las colonias céntricas, éstos se habían visto sustituidos por cuartos rentados en la actual zona de transición, la cual, en numerosos casos, corresponde a la periferia de los años sesenta.9

  • 10 Para Jorge Legorreta, en la ciudad de México esta “expulsión” constituiría incluso el principal mo (...)
  • 11 Mientras había inquietud por saber si la metrópoli había alcanzado o no los 20 millones de persona (...)

13Asimismo, resulta interesante observar que entre los nuevos colonos que se instalan en las actuales franjas pioneras (en Chalco, en la periferia suroriental de la ciudad de México, por ejemplo), se encuentran hijos de los que, veinte años antes, habían participado en la construcción de Nezahualcóyotl. Por consiguiente, a medida que la metrópoli se extiende en el espacio, asistimos a una especie de desplazamiento progresivo del área principal de recepción, desde el centro hacia el pericentro y la zona de transición. Más contundente aún es el estudio de caso de Villa El Salvador, donde se registró un 77 % de familias procedentes de las colonias centrales de Lima y Callao, un 19 % procedente de otros “pueblos jóvenes”, y 4 % solamente de la provincia. Por otra parte, este estudio nos revela que menos de diez años después de su fundación, un relajamiento del control social sobre el espacio permitió a miles de nuevas familias (en particular a los hijos de los primeros ocupantes) invadir los terrenos destinados a equipamientos públicos y a una reserva ecológica. Dicho en otros términos, el fin de la cohabitación aparece cada vez más como una de las fuentes que aumentan las filas de los solicitantes de viviendas en propiedad, aun si debe ser al precio de la irregularidad, del alejamiento, de la autoconstrucción y de la ausencia de equipamientos. Si a esto añadimos el caso, que mencionaré más adelante, de las familias que siguen este movimiento porque carecen de los recursos necesarios para pagar los impuestos y los servicios (medidores de agua y de electricidad) que trae consigo la regularización,10 advertimos que este fenómeno se nutre de la ciudad misma. Se comprende, por otra parte, que pueda proseguir cuando esta última deja de ser atractiva, e incluso se convierte en un foco de emigración, como la ciudad de México, por lo menos si hemos de dar crédito a los resultados del censo de 1990.11

La antigüedad de los asentamientos populares irregulares

  • 12 Véanse los trabajos de Sonia Lombardo sobre la ciudad de México. Una síntesis de los mismos se enc (...)
  • 13 F. Tomas, “Quartiers centraux et stratégies socio-spatiales á Mexico”, en RGL, núm. 1, 1988, pp. 5 (...)

14Si bien los investigadores en las ciencias humanas y los responsables de la urbanización sólo empezaron hace algunas décadas a llamar la atención sobre las formas del hábitat popular irregular y sus problemas, en realidad éste es mucho más antiguo. En cierta medida puede incluso afirmarse que surgió desde el siglo xvi, cuando en las afueras de las ciudades coloniales se desarrollaron arrabales cuyo estatuto jurídico no estaba legalmente definido. Contrariamente a lo que ocurría en el interior de la ciudad, donde en principio sólo podían instalarse los españoles y donde toda construcción estaba sometida a reglas precisas, el exterior constituyó durante largo tiempo un espacio marginal, donde indios y mestizos podían construir sus chozas.12 Si bien es cierto que se trataba, de alguna manera, de un espacio de libertad para los pobres, también lo es que sólo continuaba siéndolo en la medida en que se sustraía de la codicia de las clases dirigentes y de los poderes públicos. Esta ocupación no podía considerarse como irregular, puesto que no había estado sometida a ninguna regla; sin embargo, podía verse cuestionada en cualquier momento. Es lo que demuestra el plan de extensión de la ciudad de México, establecido en 1794 por el arquitecto Ignacio Castera, a solicitud del virrey Revillagigedo; este plan prolongaba las manzanas de la traza de Cortés, ignorando deliberadamente a las poblaciones instaladas allí desde hacía más de dos siglos y medio.13 En efecto, tanto para el virrey como para el arquitecto parecía evidente que a estas poblaciones ya no les correspondía ocupar este espacio que ellos pretendían integrar a la ciudad. Se comprende, pues, que este tipo de asentamiento sólo pudo mantenerse en zonas marginales poco atractivas, en particular allí donde la pendiente era demasiado pronunciada o el terreno, pantanoso.

15Por otra parte, debe tomarse en cuenta que con los inicios de la industrialización y del auge urbano contemporáneo, en particular desde finales del siglo xix hasta los años 1940, se constituyó un importante sector de arrendamiento popular. Esto significó, ante todo, la oportunidad de prolongar la rentabilidad de las antiguas mansiones abandonadas por la aristocracia, rentando por separado cada uno de sus cuartos; pero a ello se aunaron numerosas construcciones específicas: las “vecindades” de México, o las “casas chorizo” de Buenos Aires. Por este sector de arrendamiento, ampliamente desarrollado en los centros históricos y colonias adyacentes, transitaron primero las familias rurales atraídas por la ciudad, según el modelo arriba mencionado de John Turnen La imagen más impactante, a la vez que más cuestionable de este fenómeno, se debe a Oscar Lewis, con su obra de gran éxito Los hijos de Sánchez.

16Con excepción quizá del caso de Recife, donde los observadores detectaron cierta continuidad de los asentamientos populares irregulares desde principios del siglo, en la mayor parte de los países de la América intertropical fue hacia principios de los años cuarenta cuando al parecer se produjo una ruptura. Entonces, en efecto, convergieron dos series de factores: en primer lugar, por motivos que no viene al caso desarrollar aquí, se estancó la construcción de la vivienda de alquiler; en segundo lugar, se aceleró el movimiento de emigración hacia las grandes urbes. Tampoco debe pasarse por alto la instalación de un sistema de transporte colectivo, sin el cual los asentamientos populares no hubieran podido implantarse en las periferias urbanas.

  • 14 De acuerdo con Clara Ant y Lucio Kowarick, A favela na Cidade de São Paulo: ultimo recurso de mora (...)

17Sin embargo, sólo fue a partir de los años sesenta que el fenómeno adquirió la amplitud explosiva que le conocemos. En São Paulo, donde en 1973 ya existían 542 favelas, fue principalmente a lo largo de los años subsecuentes cuando éstas se multiplicaron hasta superar las 1 600 (con una población que aumentó en un 442 % entre 1973 y 1980, y todavía en un 117 % entre 1980 y 1987), fenómeno que, al parecer, estuvo relacionado con una fuerte alza del precio del suelo urbano y una sensible degradación de los salarios.14 Por motivos aparentemente del mismo orden, es sobre todo desde inicios de los años ochenta que los asentamientos populares irregulares fueron en aumento en la ciudad de Córdoba, donde en 1987 se censaron 83 “villas”, con un total de 57 000 personas.

18En tales condiciones, se comprende que los poderes públicos sólo hayan empezado a tomar realmente en cuenta este movimiento desde hace algunas décadas, ya sea para reprimirlo o para controlarlo, o al contrario para asegurar su seguridad, al mismo tiempo que se elaboró el concepto de asentamiento irregular.

Problemas de terminología

19Empecemos por observar que, si bien se han desarrollado en casi todas las grandes ciudades latinoamericanas tipos de hábitat popular bastante similares, son con frecuencia términos de creación local los que sirven para designarlos. Ya hemos señalado que se le llama “vecindad” en México, o “casa chorizo” en Buenos Aires, a una vivienda de alquiler organizada generalmente alrededor de un patio o a lo largo de un estrecho pasillo, y destinada a albergar a familias de escasos recursos. Por lo que se refiere a los fraccionamientos periféricos, en los cuales nosotros nos interesamos específicamente, en varios países se usa para designarlos la expresión “colonia proletaria”; sin embargo, los términos de uso más común son específicos de un solo país, e incluso de una sola ciudad: “mocambo” en Recife, “rancho” en Caracas, “barriada” en Lima, “campamento” en Santiago de Chile, “ciudad perdida” en México, “villa miseria” en Argentina, favela en Brasil, etcétera.

20En ningún caso, en cambio, aparece el calificativo “irregular”, en la medida en que esta noción sólo surgió, al parecer, a inicios de los años cuarenta, y únicamente entre ciertos funcionarios y responsables políticos; y debido, precisamente a esta conciencia ante un fenómeno que cambiaba, si no de naturaleza, por lo menos de ritmo y de amplitud, los asentamientos populares debieron de aparecer como novedosos y problemáticos. De nuestra reflexión sobre el caso de la ciudad de México se desprende que el concepto de asentamiento irregular resulta ante todo del proceso de regularización que llevaron a cabo los poderes públicos. Se trata de un proceso ambiguo, ya que permitió que miles de familias entraran en las operaciones de clientelismo de los partidos políticos, a la vez que les proporcionó la seguridad de un patrimonio en una sociedad en vías de modernización; y es hoy por hoy esta última la que veda todo retorno a la situación anterior.

21Ello no obstante que hasta hace poco las familias no se preocupaban mucho por una irregularidad de la cual ni siquiera tenían conciencia, hoy en día están muy sensibilizadas a esta problemática —hasta tal grado que llegan a exigir que su acta de propiedad sea auténtica y esté redactada por un notario, y no sea de origen político, como ocurrió en la ciudad de México hace unos veinte años, bajo la presidencia de Echeverría. Tal evolución puede explicarse en parte por la creciente formación y experiencia de los movimientos asociativos, por una mejor integración a la sociedad moderna; pero pensamos que también se debe a la depauperación de las clases medias, algunos miembros de las cuales ya no dudan en recurrir a la autoconstrucción para conseguir una vivienda, a la vez que aspiran a la seguridad que proporciona el respeto del formalismo jurídico. Finalmente, a ello se aúna la conciencia de la constitución de un patrimonio familiar y de su valoración mediante un acta auténtica. Sin embargo, debe recalcarse que tal evolución parece estar mucho más marcada en la ciudad de México que en Recife o en Lima.

22En este último caso, el surgimiento en 1968 de la expresión “pueblo joven”, a iniciativa de la dictadura populista del general Juan Velasco, nos proporciona otro ejemplo de la importancia que los poderes públicos conceden a lo simbólico; pues tal expresión demuestra a todas luces que este tipo de asentamiento ya no debe considerarse, en lo sucesivo, como un cáncer de la sociedad, sino ¡como una auténtica colonia urbana en vías de constitución!

La diversidad de los procesos y de las formas

23Si bien una parte importante de los asentamientos populares se consideran irregulares debido a las condiciones mismas de su instalación, no por ello debe pasarse por alto la diversidad de sus características. En todos los casos concretos analizados, pueden distinguirse por lo menos cinco tipos, de acuerdo con los procesos de instalación y las condiciones que hacen posible o no una regularización más o menos rápida:

  • un caso extremo lo constituye la invasión de un terreno que los poderes públicos se niegan a regularizar; por ejemplo: lotes de alto valor, reserva ecológica; el objetivo de toda invasión de este tipo es forzar la mano de los responsables políticos, ya sea mediante la aceptación del hecho consumado o la reubicación en otro terreno;
  • en el otro extremo se sitúan todos aquellos casos en los que son los propios poderes públicos los que anticipan una regularización, con el objeto de proporcionar más rápidamente una vivienda a miles de familias.

24Entre estos dos tipos de procesos contradictorios se sitúan otros tres:

  • el de la ocupación sufrida, pero sin que exista una verdadera voluntad de resistencia, ni por parte de los propietarios, ni por parte de las autoridades públicas;
  • el de la organización del fraccionamiento por los propietarios o los propios usufructuarios del suelo, con la complicidad más o menos activa de los responsables políticos;
  • finalmente, el de la intervención de un fraccionador intermediario, el cual sólo comienza sus operaciones cuando sus contactos le permiten esperar cuando menos la indiferencia de los propietarios y de la fuerza pública.

25Sin embargo, podrían seleccionarse otros numerosos principios con el objeto de establecer una tipología. Así, a partir de su experiencia en São Paulo, Helena Menna Barreto concede prioridad a los actores urbanos, al distinguir por una parte las favelas, que se deben a la iniciativa de los menesterosos, y por otra los amplios loteos (fraccionamientos irregulares), que esta autora clasifica junto con los cortiços (habitaciones de alquiler en antiguos inmuebles sin comodidades del centro de la ciudad), en la medida en que ambos dependen, en primera instancia, de los promotores y de los propietarios.

26Cualquiera que sea la tipología que se adopte, en todos los países se encuentran casos que corresponden a estos distintos procesos; lo cual demuestra hasta qué punto este fenómeno ha llegado a generalizarse, aun cuando sea preciso tomar en consideración ciertas particularidades locales o nacionales. Así, las zonas pantanosas de Recife que corresponden a las “tierras de Marina”, pueden ser ocupadas de acuerdo con el principio del aforamento, especie de enfiteusis mediante pago de un impuesto anual, el foro. Para ser aforante, es decir, beneficiario de este tipo de concesión, basta dar prueba de que se posee una concesión antigua, o demostrar que se ha mejorado el sitio, o justificar una ocupación “tranquila y pacífica”. De manera general, en Brasil se considera que el conjunto de los terrenos públicos están, de hecho, a disposición de quien los ocupe. Cierto es que algunas ocupaçoes también conciernen a terrenos privados; sin embargo, esto suele suceder porque son objeto de algún litigio o de algún problema particular, del cual los invasores tienen conocimiento.

  • 15 David Collier, Barriadas y élites, de Odría a Velasco, iep, Lima, 1978.

27En las orillas de la ciudad oasis de Lima, fueron asimismo las amplias vertientes desérticas, consideradas desde la colonización como sujetas al poder político cuando no estaban cultivadas, las que desempeñaron el papel de reservas territoriales de bajo precio, e incluso gratuitas. A través de una encuesta realizada en 1969 en 84 “barriadas”, David Collier15 pudo comprobar que en el 80.3 % de los casos éstas se habían instalado en tierras públicas, 34.5 % de las cuales eran objeto de litigio, y sólo en 19.3 % de los casos en tierras privadas. Y puesto que 62.5 % de las “barriadas” que se encontraban en tal situación habían sido expulsadas, mientras que lo anterior sólo había ocurrido con 5.3 % de aquellas que se habían instalado en terrenos públicos sin asignación previa, se comprende que estos últimos resulten particularmente atractivos.

28Asimismo, según revela una encuesta realizada en 1987, la mayor parte de las “villas” de Córdoba (64 %) se instalaron en terrenos públicos, mientras que únicamente 10 % se implantaron en propiedades privadas y el resto y en terrenos de situaciones diversas o mixtas. Sin embargo, a diferencia de Lima, sólo se trata de parcelas dispersas o de reducido tamaño, lo cual puede ser suficiente mientras el fenómeno permanezca limitado, a la vez que justifica quizás, al igual que para las favelas de São Paulo, la forma particular de este tipo de asentamiento irregular.

29Sin embargo, es sobre todo en México donde la situación es específica, debido a la existencia del ejido, al lado de las tierras comunales. Creado por la reforma agraria, el ejido es una noción compleja que abarca simultáneamente a una comunidad agraria y las tierras que ésta explota; tierras que pueden ser trabajadas en forma colectiva, pero que son objeto, en la mayoría de los casos, de uso privado. El ejidatario es, por tanto, una especie de usufructuario, aunque una reforma reciente al artículo 27 de la Constitución acaba de modificar el carácter inalienable de las tierras. En realidad, esta inalienabilidad era muy relativa, en la medida en que los ejidos se usaban de hecho como reservas territoriales para los fraccionamientos populares. Si estos últimos se habían instalado primero en propiedades privadas, a partir de los años sesenta fueron principalmente los ejidos los que posibilitaron su extensión a la vez rápida y relativamente fácil —proceso que se agilizó aún más a partir del sexenio del presidente Echeverría, al institucionalizarse bajo el control de una Comisión para la Regu-larización de la Tenencia de la Tierra (Corett).

30El análisis de estas especificidades, lejos de presentar un simple interés especulativo, con frecuencia permite explicar también la forma que reviste determinado fraccionamiento. Así, la precariedad de las construcciones de ciertos mocambos de Recife o de algunas “ciudades perdidas” de la ciudad de México, puede justificarse por la ausencia de perspectivas de estabilización ofrecidas a sus habitantes; en cambio, los fraccionamientos cuya regularización está asegurada, se transforman bastante rápidamente en colonias “estabilizadas”, donde las familias no dudan en invertir su fuerza de trabajo y sus ahorros.

31Sin embargo, no deben pasarse por alto otros criterios determinantes, como son los ingresos de las familias, la integración del fraccionamiento en la dinámica urbana o su antigüedad. Son en particular estos criterios los que, en el seno de una misma ciudad, pueden explicar la diversidad de los paisajes urbanos que ofrecen Chalco, Santo Domingo de los Reyes o Nezahualcóyotl. Este último conjunto, al cual el censo de 1990 atribuye 1 260 000 habitantes, debe a un cuarto de siglo de historia los marcados contrastes que presenta de una colonia a otra, e incluso a lo largo de una misma calle. Lejos de ser el mayor “barrio de las latas” del mundo (en ocasión del “mundial” de 1986, algunos periodistas franceses sólo vieron en él... ¡un foco de miseria de tres millones de personas!), es un municipio ya bastante heterogéneo, donde comienzan a imponerse clases medias de comerciantes, de funcionarios y de empleados.

32Por otra parte, es la desigual rapidez con la cual un fraccionamiento irregular se va dotando de equipamientos la que permite, de una ciudad a otra, atribuir al tiempo un valor más o menos determinante. Por cierto, en la mayoría de los casos la cronología del proceso de estabilización parece estar actualmente bien establecida. Éste empieza con la difusión de la energía eléctrica, con frecuencia a partir de tomas “piratas”. El problema del suministro de agua es generalmente más difícil de resolver, por lo cual suele ser obligado recurrir a pipas, cuando menos por algún tiempo. En cuanto al drenaje y a la vialidad, éstos tardan mucho más en ser introducidos de manera adecuada, y ciertos fraccionamientos ni siquiera los consideran como un problema, por lo inaccesible que les parecen.

33Por lo que se refiere a las escuelas, al parecer siguen bastante de cerca el ritmo de expansión de dicho tipo de asentamiento, mientras que para los otros servicios públicos o privados las situaciones son muy variables. A este respecto debe recalcarse el caso particular de los transportes que, aun siendo colectivos, dependen de ciertas iniciativas privadas y pueden preceder, e incluso suscitar, la creación de un fraccionamiento.

  • 16 Si hemos de creer al censo de 1990, en los 17 municipios suburbanos de la ciudad de México el núme (...)

34En definitiva, si se exceptúa el caso de las instalaciones promovidas por los poderes públicos donde, al igual que antiguamente en ciertos pueblos de colonización, las infraestructuras y los equipamientos preceden o acompañan la llegada de los colonos, las familias deben aceptar vivir por un periodo más o menos prolongado en el lodo o el polvo, prescindiendo de estos servicios que, juntos, hacen la calidad de una ciudad. La espera puede durar varias décadas —y no haber sido satisfecha aún—, particularmente en las periferias de Lima y de las ciudades brasileñas. Alrededor de la ciudad de México, el ritmo de la estabilización siempre ha sido bastante rápido y se ha acelerado últimamente; así, todo parece indicar que ciertos fraccionamientos recientes lograrán estabilizarse en menos de diez años, mientras que hasta hace poco tiempo era necesario un lapso doble de tiempo. Contrariamente a las visiones apocalípticas que, por desgracia, no inspiran sólo a los autores de novelas, las “ciudades perdidas” no se extienden indefinidamente en vastos espacios de miseria, renovados sin cesar. Tras una primera fase en la que de hecho presentan las características que los europeos suelen atribuir a los “barrios de las latas”, se transforman más o menos rápidamente en una colonia por cierto popular, pero urbana. Aunque esto suene a paradoja, parecería incluso que hoy en día hay proporcionalmente menos familias desprovistas de servicios básicos (electricidad, agua, escuela, comercios, transportes) que a principios de los años setenta.16

  • 17 Dicha tesis sustentada en 1989 dio origen al libro Las barriadas de. Lima, ifea/desco, Lima, 1991, (...)
  • 18 Rafael López Rangel, François Tomas (coords.), La ciudad y su diseño, uam-a/ifal, México, 1993, 14 (...)

35Sea como fuere, éste es el tipo de evolución en el cual se fundamenta Jean Claude Driant para proponer, a partir de su tesis sobre las “barriadas” de Lima,17 un análisis en cinco etapas. Las primeras cuatro van desde la “iniciativa” hasta la “consolidación” (que corresponde a lo que nosotros llamamos “regularización”), pasando por la “ocupación” y la “estabilización”. En cuanto a la quinta, a la que designa como “reproducción”, se caracteriza por el fin de la cohabitación, al que ya hemos aludido anteriormente a propósito de Villa El Salvador y Nezahualcóyotl, que hace de los fraccionamientos irregulares los agentes de su propia transformación interna y externa. A esta evolución rápida, ahora hay que añadir las iniciativas de las asociaciones de colonos, en relación con los universitarios (las más de las veces arquitectos), no solamente para equipar la colonia, sino también para darle forma urbana. De esta manera, se ve surgir en América Latina la práctica del proyecto urbano, similar a la que se desarrolla desde finales de los años setenta en Europa occidental.18

36Detrás de una aparente similitud en cuanto a paisajes y grupos humanos, también pueden distinguirse diversas modalidades de instalación del asentamiento popular irregular. Una clara ilustración de ello se encuentra en unas líneas después, con los casos de Santo Domingo de los Reyes y Chalco (México), La Pintana (Santiago de Chile) y Villa El Salvador (Lima).

  • 19 El “comunero” es una especie de usufructuario de un terreno comunal.

37En Santo Domingo de los Reyes, el fraccionamiento resulta de una invasión de tierras masiva y concertada, ocurrida el primero de septiembre de 1971, mientras el presidente de la república anunciaba su voluntad de tomar en cuenta las reivindicaciones relativas al problema de la vivienda. En unos cuantos días, varios miles de familias (su número llegó hasta 20 000 en la fase terminal) agrupadas por unos diez líderes, consiguieron imponerse por la fuerza, tanto a los usuarios del suelo —una comunidad agraria de “comuneros”—,19 como a los poderes públicos. Es verdad que se trataba de un pedregal de origen volcánico, difícil de aprovechar tanto para la agricultura como para la urbanización, pero que debido al acelerado crecimiento de la ciudad de México, ya se encontraba incorporado al tejido urbano. A partir de este momento, los colonos, fuertemente organizados (aun si en ocasiones la autoridad de sus líderes fue más sufrida que realmente deseada), emprendieron un largo proceso de regularización, mismo que se está concluyendo actualmente, con vistas a urbanizar el fraccionamiento y a obtener un título de propiedad para sus lotes. A pesar de la naturaleza caótica del terreno original, se trata hoy de una colonia de trazo cuadriculado, que debe tanto a su situación como a sus facilidades de acceso (cuenta incluso con una estación del metro) el haberse no solamente estabilizado, sino también integrado rápidamente al mercado inmobiliario.

38De naturaleza totalmente distinta es el origen del fraccionamiento La Pintana, en la lejana periferia de Santiago de Chile. En este caso, fueron el municipio de Santiago y el gobierno militar de Pinochet los que compraron y fraccionaron los terrenos, para reubicar en ellos a las familias expulsadas de los “campamentos” que habían creado entre 1969 y 1972. Fueron, por tanto, los poderes públicos los que tomaron la iniciativa, obligando a las familias a aceptar un asentamiento del cual no habían escogido ni la forma ni la ubicación; las familias fueron incluso dispersadas, para evitar que pudieran restablecer inmediatamente los lazos asociativos y políticos que los habían unido en su “campamento” de origen. Para presentar la operación como una regularización, además del agua y de la electricidad, cada lote se vio dotado de un esbozo de construcción (con modalidades espaciadas de pago), que cada familia se encargaría de terminar según sus posibilidades.

39El caso de Villa El Salvador es a la vez muy similar y radicalmente opuesto al de La Pintana. Se asemeja a él en la medida en que se trata de una “barriada” trazada por los militares, con el rigor y la sistematización de un campo militar, en un conjunto de dunas de unas 3 000 hectáreas situado a 34 kilómetros al sur de Lima; ahí se reubicó, a partir de enero de 1972, a las miles de familias que algunos meses antes habían invadido en Lima terrenos públicos y privados que, en opinión del gobierno, debían reservarse para las familias acomodadas (de acuerdo con el principio liberal en virtud del cual debe existir adecuación entre lo atractivo de un terreno y la naturaleza del grupo social que lo ocupa). Sin embargo, las condiciones de instalación y funcionamiento de la “barriada” la diferencian muy claramente del caso chileno. Aunque este período coincidió con el auge de la dictadura militar, el ala populista encabezada por el general Juan Velasco detentaba el poder (1968-1975) y alentaba a los grupos populares para que se organizaran con el fin de resolver, como veremos más adelante, sus problemas de vivienda.

40En cuanto a los fraccionamientos que desde hace unos diez años proliferan en Chalco, donde la población pasó de 80 000 habitantes en 1980 a cerca de 300 000 en 1990, su surgimiento obedece a otro tipo de procedimiento. Se trataba inicialmen-te de pastizales de deficiente drenaje, explotados por ejidatarios; cuando el frente de urbanización llegó a sus puertas, estos ejidatarios optaron por fraccionarlos, de acuerdo con una práctica por cierto irregular, pero que desde hacía veinte años, por lo menos, se había venido institucionalizando. A inicios de los años ochenta, fueron “fraccionadores clandestinos” —en realidad, responsables políticos del partido en el poder, e incluso comisarios encargados supuestamente de hacer respetar el sistema ejidal, o simples especuladores especializados en este tipo de negocios— los que “compraron” los terrenos a los ejidatarios, para después “revenderlos” (todo esto, por supuesto sin el menor título de propiedad) a familias atraídas casi siempre por el rumor. Desde 1984, momento en que los responsables políticos del estado de México (estado que rodea al Distrito Federal al oeste, al norte y al este) decidieron intervenir en contra de los fraccionadores, fueron los propios ejidatarios los que se encargaron de fraccionar los terrenos e instalar a los colonos; de esta manera, los ejidatarios se convirtieron en los principales actores de la urbanización, ya que las familias sólo intervenían a título individual, aun cuando algunas optaban por comprar varios lotes, con fines especulativos.

Estructura social de la población de los fraccionamientos irregulares

41De lo anterior se deduce fácilmente que la población presenta características sociales muy diversas, según el origen del fraccionamiento (mercado informal o invasión, etc.), sus perspectivas de regularización o la mayor o menor antigüedad de la instalación. En todos los casos, se trata de familias jóvenes, aun si este rasgo está más acentuado en un principio. En Villa El Salvador (Lima), donde disponemos de dos censos, uno de 1973 (dos años después de la creación del fraccionamiento) y otro de 1984, se observa que el porcentaje de jóvenes pasó de 57 % (menores de 17 años) a 52 % (aunque se trata en este caso de los menores de 18 años). Si hemos de creer a un censo de 1987, la población era aún más joven en las “villas” de Córdoba, puesto que más de la mitad (52 %) eran menores de 15 años; un porcentaje apenas inferior (45.2 %) caracterizaba también a la población de Chalco en 1990.

42Por consiguiente, no es de asombrarse que el número de personas por familia sea en todos los casos muy elevado: más de 5.5 en las periferias de más reciente ocupación en la ciudad de México o en Lima; 5.42 en las favelas de São Paulo en 1987; 4.7 en los “campamentos” de Santiago de Chile antes de su traslado a La Pintana, etc.

43Sin embargo, esta juventud sólo explica en parte la baja tasa de actividad que se observa entre la población; si esta tasa es en todas partes inferior a 30 %, e incluso apenas de 25 % en Villa El Salvador (por lo menos cuando se instaló la “barriada”, ya que diez años más tarde la tasa había pasado a 27.2 %), ello se debe también a que es inferior a 50 % el porcentaje de las personas mayores de 14 años que ejercen alguna actividad. Entre estas últimas, la mayor parte trabajaba en el sector llamado independiente o informal: 47 % en Villa El Salvador en 1973, 45.3 % en los “campamentos” de Santiago de Chile en 1982, y todavía 42.3 % en Chalco en 1990; sin embargo, aun cuando en todas partes sigue siendo ínfimo el porcentaje de cuadros y técnicos, el de los obreros con frecuencia alcanza una tercera parte, y no es raro que el de los empleados y funcionarios supere al 10 por ciento. En cambio, la proporción de jubilados sigue siendo baja en todos los casos (4 % de los jefes de familia en Villa El Salvador) y sólo se aproxima al 10 % cuando el fraccionamiento se ha estabilizado merced a su antigüedad y al esfuerzo de sus habitantes.

44Entre los sectores de actividad que ofrecen a las familias sus medios de subsistencia, los más recurrentes son el comercio, incluido el comercio ambulante, la construcción y los transportes. Si a ello aunamos el personal doméstico, podemos observar que la mayoría corresponden a empleos no declarados, lo cual no significa que sean los menos remuneradores. En realidad, si los asalariados rara vez ganan más de lo equivalente a un salario mínimo, entre los “independientes” se encuentran tanto los que tienen los ingresos más bajos, como los que disponen de los ingresos más elevados. Estos últimos provienen con frecuencia del sector comercial, pero también del sector de los servicios más diversos; así, un habitante de Chalco que se dedica a cortar el césped, a cuidar jardines y a vigilar los automóviles en una calle de la colonia elegante de Polanco, gana lo equivalente a cuatro salarios mínimos.

45De las encuestas que se realizaron en la favela Nossa Senhora Aparecida de São Paulo, se desprende que 9.5 % de las familias tienen ingresos inferiores a medio salario mínimo; 69 % entre 0.5 y 1.5 salarios mínimos; y 21.5 % superiores a dos. Sin embargo, para el conjunto de las favelas censadas en 1987, el número de hogares que disponían de más de cinco salarios mínimos se aproximaba a uno de cuatro. En el caso de Chalco, el porcentaje de familias que cuentan con menos de un salario mínimo es tan sólo de 5 %, mientras que 38 % ganan lo equivalente a un salario mínimo y 57 % declaran tener ingresos superiores.

  • 20 Para el Banco Mundial, se alcanza este umbral cuando los ingresos per cápita son inferiores a los (...)

46Todo lo anterior viene a confirmar aquello que los investigadores de las ciencias sociales saben desde hace mucho tiempo, a saber, que entre los latinoamericanos que se sitúan por debajo del umbral de la pobreza,20 muchos no viven en los fraccionamientos irregulares de las periferias urbanas. Los lugares donde se refugia la extrema pobreza urbana suelen ser menos visibles, ya sea que se oculten tras los comercios de un viejo centro histórico deteriorado, o que se inserten en los intersticios de los barrios populares, e incluso de las clases medias, de la zona de transición.

  • 21 Una encuesta del Instituto Nacional del Consumidor demuestra que en la Zona Metropolitana de la ci (...)

47Más que de la extrema miseria de familias socialmente marginadas, estamos en presencia de un agrupamiento cada vez más heterogéneo, donde familias de las clases medias pauperizadas21 han venido a alcanzar a las familias de las clases populares, cuyos ingresos son por cierto irregulares, pero con frecuencia equivalentes o superiores al salario mínimo. Cierto es que estas características varían de un fraccionamiento a otro, de acuerdo con su antigüedad y, más aún, con sus perspectivas de regularización; así, Santo Domingo de los Reyes tiende cada vez más a parecerse a las colonias de las clases medias y populares con las que colinda al norte, mientras que los mocambos de Recife, situados en las zonas inundables y teóricamente inconstruibles, sólo albergan a las familias más pobres. Sin embargo, cuando el fraccionamiento está regularizado, sobre todo si está bien ubicado (como es el caso de Ponte do Maduro, Recife), no es raro que las familias más pobres cedan su lote a cambio de cierta cantidad de dinero e intenten repetir en otra parte la misma operación. En el caso de Brasil, esta “expulsión blanca” es particularmente chocante, porque con frecuencia permite a familias más acomodadas beneficiarse con inversiones públicas destinadas a regularizar la instalación de casos sociales.

48Sin embargo, parece ser que las “villas” de Córdoba deben ser objeto de una interpretación un tanto diferente; en efecto, en Argentina se había creído posible evitar, al igual que en los países desarrollados, el crecimiento de los asentamientos irregulares, y parece ser que es el empobrecimiento reciente (desde hace menos de dos décadas) del proletariado y de una parte de las clases medias, el que ha expulsado a decenas de miles de personas de las viviendas de las cuales ya no podían pagar la renta. De ser correcta esta interpretación, sustentada por Francisco Luciano, Argentina experimentaría un proceso intermedio entre el de los países en vías de desarrollo, donde son las clases medias depauperadas las que cada vez más recurren a un tipo de vivienda reservado hasta entonces a las clases populares, y a los países desarrollados en crisis, donde las familias y los individuos sin recursos están condenados al vagabundeo (personas que carecen de domicilio fijo u ocupan ilegalmente una vivienda) cuando no gozan de la ayuda social.

49Esta situación, por más particular que sea, no contradice la evolución que puede observarse en numerosas grandes ciudades latinoamericanas. Mientras que en los años sesenta y setenta los fraccionamientos irregulares revelaban el dinamismo de los medios populares que enfrentaban la crisis de la vivienda, podemos afirmar que constituyen hoy en día un lugar de encuentro coyuntural entre las familias de estos mismos medios populares y las familias de las clases medias depauperadas. Ésta es una característica que nos permitirá comprender la evolución de su organización social.

La organización social en los fraccionamientos irregulares

50Hasta fechas recientes, la mayor parte de los estudios de caso difundidos por la literatura científica suscitaban la impresión de grupos sociales sistemática y fuertemente organizados. En realidad, se sabe hoy día que esta impresión era engañosa, en la medida en que los casos analizados presentaban un carácter excepcional y en que la movilización colectiva de los colonos sólo conservó su coherencia durante algunos años.

51Aun el ejemplo de la Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (cuaves), célebre mucho antes de que España le otorgara, en 1988, el premio internacional “Príncipe de Asturias” para la paz, nos invita a abordar este fenómeno con mayor prudencia y en toda su complejidad. Antes que nada, conviene destacar que si bien es cierto que en tal caso la organización social experimentó desde el principio un excepcional dinamismo, esto ocurrió en estrecha relación con las instituciones creadas por los poderes públicos —en particular, la Oficina Nacional de Apoyo a los Pueblos Jóvenes (ondepjov), sustituida en 1972 por el Sistema Nacional de Movilización Social (sinamos). En efecto, fue la estrecha colaboración entre ambas la que posibilitó el surgimiento de un modelo de empresa municipal autogestionaria, con un comité vecinal por cada manzana (de 24 lotes cada una), una junta directiva por cada grupo residencial (16 manzanas) y una central general por cada sector (20 grupos residenciales). Estos últimos eran siete, y eran sus representantes los que elegían al consejo ejecutivo de la Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (cuaves). Este modelo de organización, acompañado por la multiplicación de cooperativas de todo tipo (ingeniería civil, construcción, carpintería, transporte, comercio, etc.), llamó rápidamente la atención de todos aquellos que se preocupaban por el carácter masivo del problema de la vivienda de los pobres en las ciudades del Tercer Mundo; sin embargo, no duró más que un cierto tiempo.

52Tras la muerte del general Velasco, habiéndose impuesto el sector conservador del ejército, se desagregó la organización popular, cuya legitimidad reposaba en la eficacia de su diálogo con el sinamos. Paradójicamente, fue durante este aparente retorno al orden que pudieron proliferar las invasiones de tierras destinadas a los equipamientos públicos o a las reservas ecológicas que aún no habían sido habilitadas. Al finalizar la dictadura militar, la cuaves recobró parte de su dinamismo; a ello contribuyó también el que la nueva municipalidad, creada en 1984, hiciera de ella un colaborador destacado para reanudar las obras de urbanización inconclusas. Mientras tanto, eran casi 9 000 las familias suplementarias que habían venido a ocupar los espacios libres, de modo que la población de Villa El Salvador, que constaba de un poco más de 103 000 personas después de la constitución de la “barriada”, ascendía ahora a cerca de 170 000 vecinos. Es verdad que tras el debilitamiento de la cuaves, los colonos no habían opuesto gran resistencia a estas invasiones, debido a que en parte habían sido llevadas a cabo por sus propios hijos. Por consiguiente, se optó por cerrar los ojos y solicitar su regularización, presentándolas como simples ampliaciones.

53El caso de Buriti (Recife) nos proporciona también un ejemplo de movimiento popular aparentemente muy eficaz, puesto que las cerca de 3 000 familias no solamente pudieron, en algunos días, instalarse en las 61 hectáreas de un propietario privado, sino que además consiguieron posteriormente, por medio de la Compañía de Habitación (cohab), un importante apoyo financiero por parte de los poderes públicos, con el objeto de habilitar un terreno prácticamente no apto para la construcción. En realidad, un examen más detenido demuestra que la invasión se llevó a cabo, como muchas otras, en el momento en que, tras la caída de la dictadura, un gobernador electo iba a entrar en funciones. Por otra parte, si el movimiento popular obtuvo tan fácilmente los créditos solicitados, esto se debió a que los nuevos responsables políticos, pasando por alto la opinión de los técnicos que aducían el excesivo costo de la operación, estaban totalmente dispuestos a otorgárselos.

  • 22 Diana Mosovich Pont-Lezica, “Collective Action in an Unstable Environment. Community-Authority Rel (...)

54Los dos ejemplos que acabamos de presentar brevemente, en definitiva confirman la tesis de Diana Mosovich,22 de acuerdo con la cual las actividades de las asociaciones de colonos se adaptan a la actitud de los poderes públicos, presentando un dinamismo más o menos grande, o cambiando incluso de forma. Más propensas a privilegiar distintas formas de solidaridad social durante los regímenes represivos, estas asociaciones vuelven a dar la prioridad a las reivindicaciones en torno a los equipamientos cuando los pod res públicos parecen estar más dispuestos a prestarles oídos.

55Pero además de ello es necesario que los colonos no se encuentren en condiciones que los desalienten. Así, en las “villas” de Córdoba que, como se mencionó anteriormente, son de reducidas dimensiones (136 familias en promedio), son sus propios ocupantes los que están convencidos de la imposibilidad de obtener alguna regulari-zación. Es verdad que muchas de ellas están instaladas sobre el trayecto de las futuras vías de comunicación (en particular, el anillo periférico) y que los invasores esperan básicamente de los poderes públicos que los expulsen y los reubiquen. Algo similar ocurre en las favelas de São Paulo, donde la encuesta de 1987 demostró que sus habitantes no se sentían muy concernidos por un compromiso militante, y que 63.9 % de los mismos declaraban incluso no tener ningún líder.

56Para el período más reciente, a pesar de una mayor apertura política, e incluso del derrumbe de las dictaduras militares en numerosos países latinoamericanos, el movimiento asociativo experimenta un debilitamiento aún mayor de su poder de movilización en todos los campos.

  • 23 Sin embargo, como quiera que el total de las aportaciones del colono sólo representan entre la qui (...)
  • 24 Pedro Moctezuma, “Del movimiento urbano popular a los movimientos comunitarios: el espejo desenter (...)

57Entre los distintos asos analizados en este volumen, es sin duda el de Chalco el que nos ofrece el ejer plo más sintomático de esta reciente inercia. Es verdad que una vez instalados en las condiciones que ya se mencionaron, algunos colonos trataron de organizarse con vistas a acelerar el proceso de regularización; pero además de que el éxito de las sectas protestantes favorecía básicamente la búsqueda de soluciones individuales, los colonos acudieron rápidamente a los responsables locales del Partido Revolucionario Institucional (el pri, partido dominante en México), debido a que el presidente de la república se comprometía directamente a la urbanización de Chalco, que con el programa “Solidaridad” se transformó en una especie de escaparate de la política social del Estado mexicano. En tales condiciones, resultó más decisiva la iniciativa de los funcionarios del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) que la de los colonos (aun si funciona correctamente el diálogo entre ambos), para que se realizaran diversas obras de equipamiento escolar o deportivo que vinieron a completar las espectaculares obras de introducción de agua y electricidad, así como de drenaje, antes de la tan anhelada pavimentación. Mientras tanto, se llevaba a cabo un proceso de regularización jurídica, el cual constaba de una expropiación en debida forma de los ejidatarios (con una indemnización, la cual viene así a sumarse al producto de la venta irregular ya realizada) y una venta a los colonos (éstos pagan así por segunda vez su lote),23 quienes por fin reciben un título de propiedad establecido por un notario. En definitiva, mientras que los colonos de Santo Domingo de los Reyes habían necesitado unos veinte años para conseguir la regularización, los de Chalco sólo necesitaron menos de diez, e incluso menos de cinco para los últimos instalados, sin necesidad de recurrir a la movilización social. Es verdad que en el transcurso de estos últimos años, cuando menos desde el verano de 1988, el movimiento urbano popular se debilita y se desagrega no solamente a escala de la Zona Metropolitana de la ciudad de México, sino del conjunto del país.24

  • 25 Luttes urbaines et pouvoir politique, Maspero, París, 1973 (trad. al castellano: Movimientos socia (...)

58En su estudio de las luchas urbanas en Chile, Manuel Castells ya había observado que la participación de los “campamentos” en la lucha política era muy diversificada y había propuesto una tipología que iba desde aquellos que se conformaban con seguir a un líder, hasta los que se involucraban de manera más decidida en un proceso de transformación social.25 En efecto, las relaciones entre los distintos actores urbanos, particularmente los colonos, los caciques, las asociaciones y los partidos políticos, suelen ser muy complejas y variables en el tiempo. Así, en los casos en que se ejerce, el poder de los caciques que trabajan por cuenta propia, apoyándose si es necesario en una milicia personal, sólo busca mantenerse realmente durante el período más fructífero, el de la instalación del fraccionamiento, cediendo posteriormente el sitio a los militantes sociales. Pero puesto que estos últimos son también militantes políticos, razonan con demasiada frecuencia en términos de clientelismo, más que como catalizadores desinteresados de las fuerzas sociales.

59Por otra parte, cuando en una colonia o una ciudad llega a desarrollarse un poderoso movimiento asociativo, en no pocas ocasiones aparecen rápidamente disidencias o surgen movimientos rivales, financiados a veces desde el exterior. En 1962, por ejemplo, con el fin de combatir la actividad de asociaciones influidas por el Partido Comunista Brasileño, se creó en Recife una Unión de los Barrios de Recife (ubr), misma que se benefició con sólidos apoyos financieros, incluso —según el estudio de Patrice Rabaroux— por parte de la embajada de Estados Unidos. No menos desestabilizadora, pero más dramática aún, es la constitución, en algunas de estas colonias, de bandas armadas que se refugian en ellas, si no es que hacen de ellas el escenario mismo de su tráfico; este fenómeno se ha incrementado considerablemente con el auge que experimentó el comercio de las drogas a lo largo de los años ochenta, de modo que ciertos fraccionamientos se han convertido en espacios de mucha inseguridad, en los cuales la población no solamente debe sufrir las exacciones de los bandidos, sino también los brutales operativos de la policía o del ejército.

60Sin embargo, esto no debe hacernos creer en la pasividad de las familias; en primer lugar, porque sólo siguen a un cacique o un líder político si tienen la impresión de sacar de ello alguna ventaja, o si no pueden momentáneamente sustraerse de su influencia; en segundo lugar, porque no dudan en cambiar bruscamente de cacique, de asociación, de partido, e incluso de religión, si estiman que tal cambio les resulta benéfico; y finalmente, porque surgen nuevas preocupaciones en torno a la calidad del entorno y a la forma urbana de la colonia.

  • 26 Alejandra Massolo (comp.), Mujeres y ciudades. Participación social, vivienda y vida cotidiana, El (...)

61Estos nuevos comportamientos pueden relacionarse con el reforzamiento del papel de las mujeres, más sensibles a las necesidades cotidianas de sus familiares, menos apegadas a determinado clan o partido. Es significativo ver cómo las mujeres intervienen directamente en las asambleas y desempeñan de ahora en adelante un papel decisivo en la animación de los movimientos reivindicativos.26 Sin embargo, estos nuevos comportamientos también pueden interpretarse como consecuencia del progreso del individualismo, relacionado con el aporte de las clases medias y la modernización del conjunto de la sociedad. Es sumamente revelador observar que muchos de estos fraccionamientos se integran con rapidez al mercado inmobiliario “normal”, antes siquiera de que esté concluido su proceso de regularización. Ayer ignorado o marginalizado, cuando no estaba sometido a las fuerzas del orden, de ahora en adelante el fraccionamiento irregular no sólo participa plenamente de las formas de acumulación, de producción y de funcionamiento de la ciudad, sino que es la irregularidad misma de su instalación la que en todas partes se codifica, se institucionaliza. Lo cual evidencia claramente la ambigüedad de la actitud asumida por los poderes públicos a este respecto.

La actitud de los poderes públicos

62Más aún que en el caso del movimiento asociativo, podemos observar que la actitud de los poderes públicos frente a este tipo de vivienda popular se ha caracterizado por la variabilidad, no sólo de un país o de una ciudad a otra, sino también de un momento a otro. Así, tanto en el Perú como en México, en Chile como en Brasil, se ha pasado de la represión brutal a la promoción, con las más diversas variantes de disuasión o, al contrario, de control o de tentativas de control. Son estas últimas actitudes, por así decirlo de acompañamiento, las que por motivos diversos, aunque convergentes, prevalecen en casi todos los países desde hace algunos años.

63En términos generales, está claro que los movimientos progresistas y los partidos políticos de izquierda han sido más bien favorables a tales actitudes, considerando incluso, en ocasiones, que el derecho a la vivienda prevalecía sobre el respeto a la propiedad. En Recife, se llegó incluso a reprochar al equipo progresista que llegó al poder en 1987, a raíz de las primeras elecciones libres celebradas tras la caída de la dictadura militar, el haber permitido que el Plan Director de la ciudad fuera elaborado por los “invasores”.

64En cuanto a los conservadores, su intransigencia sobre este último punto los condujo a oponerse a las ocupaciones ilegales de tierras. Mientras que para los primeros se trata de mantener a las familias allí donde se han establecido, regularizando —en sentido propio del término— la situación, para los segundos esta regularización consiste frecuentemente en una expulsión, e incluso en una reubicación en terrenos menos atractivos y, por consiguiente, de menor valor. En algunos casos, como ocurrió en 1975 en Recife con el Programa de Financiamiento de los Lotes Urbanizados (profilurb), fue el propio poder de “derecha” el que acondicionó de manera somera algunos fraccionamientos, con la esperanza de atraer hacia ellos a las familias de escasos recursos y de reducir así la presión sobre aquellos sectores que deseaba preservar. Por otra parte, se sabe que para algunos partidarios de la ideología neoliberal es necesario promover el proceso de autoconstrucción en lotes aún no regularizados, por lo menos si hay adecuación entre la naturaleza del habitat y el valor del terreno, en la medida en que dicho proceso participa a su manera de la acumulación urbana. Sin embargo, más allá de este enfoque teórico, cuyos principios son menos contrastados de lo que en ocasiones se ha llegado a creer, la realidad concreta nos ofrece una gama aún más compleja de situaciones.

65En Recife, por ejemplo, la derecha populista promovió el desarrollo de los mocambos, por motivos quizá de demagogia y de clientelismo, pero que también pueden interpretarse como una preocupación por adaptarse con realismo a una situación social explosiva. Inversamente, el castrismo, preocupado por mantener el equilibrio espacial entre la capital y las ciudades de provincia, entre las ciudades y el campo, se ha esforzado —exitosamente hasta estos últimos años— por mantener la extensión de La Habana dentro de los límites del espacio ya construido y del gran conjunto del Este.

66En cuanto a México, donde el mismo partido político lleva las riendas desde la estabilización de la revolución y el inicio de la explosión de las grandes ciudades, el estudio de Antonio Azuela nos muestra que, según las presidencias, los asentamientos irregulares unas veces se reprimieron, otras se toleraron, e incluso se promovieron, siempre y cuando se siguieran ciertas orientaciones y se respetaran ciertas reglas del juego. En el transcurso de los años cincuenta y sesenta, se vio incluso cómo el regente del Distrito Federal (el célebre Ernesto P. Uruchurtu, que ha sido comparado con un barón Haussmann de la época contemporánea) se opuso enérgicamente a los fraccionamientos irregulares, mientras que los responsables políticos del estado de México alentaban su desarrollo en los márgenes mal drenados del lago de Texcoco (así surgiría el inmenso fraccionamiento de Nezahualcóyotl), a la vez que reservaban para las clases medias, entonces en pleno ascenso, las colinas más agradables del noroeste, donde se pidió a Mario Pani que trazara Ciudad Satélite. En fechas más recientes, mientras que el gobierno tenía previsto orientar el crecimiento urbano hacia el noreste, no muy lejos de las principales zonas industriales (Esquema Rector de Uso de Suelos, de 1982), esto no impidió que el crecimiento se desarrollara con mayor vigor aún en el sureste; así, mientras que en Ecatepec se construyeron cerca de 110 000 nuevas viviendas entre 1980 y 1990, se edificaron más de 120 000 entre Nezahualcóyotl y Chalco, pasando por Chimalhuacán e Ixtapaluca —simplemente porque ciertos ejidatarios, colonos y políticos locales tuvieron mayor peso que las veleidades planificadoras del poder central.

  • 27 Idea expresada en ocasión del coloquio “Sociedad Urbana” organizado en Monterrey en 1992 por la un (...)

67En cuanto a la situación actual, mi análisis, con el cual coincide el de Dominique Mathieu, pone de manifiesto una aparente contradicción entre un aceleramiento sin precedente del proceso de regularización (el cual de alguna manera ratifica la irregularidad como una de las modalidades básicas de crecimiento urbano) y la reforma al artículo 27 constitucional, que modifica las condiciones de acceso a las tierras ejida-les, aquellas precisamente que son codiciadas por los colonos. En tales condiciones, ¿debe interpretarse la política salinista como una adaptación realista a una sociedad dual, con una faceta aparentemente populista encaminada a corregir los efectos segregacionistas de la política liberal de modernización? ¿O debe verse en el aceleramiento del movimiento de regularización un simple esfuerzo destinado a saldar cuentas con el pasado antes de agotar la fuente misma de tierras ocupadas por los colonos, incorporando progresivamente las tierras ejidales al mercado inmobiliario “normal”? Interpretación que sólo tendría sentido si la sociedad urbana pudiese en lo sucesivo prescindir de este tipo de hábitat, como opinan ciertos responsables políticos.27

68Por otra parte, la actitud de los poderes públicos pudo variar de acuerdo con la naturaleza de los terrenos concernidos o el tipo de asentamiento irregular. Así, se ha rechazado de manera casi sistemática a los invasores de propiedades privadas, recurriendo a veces a la violencia para dar a la demostración valor disuasivo. Sin embargo, no menos determinante ha sido la naturaleza de la implantación irregular, como demuestra el ejemplo de São Paulo, donde los loteos clandestinos pudieron beneficiarse en varias ocasiones con amnistías, sin que ocurriese lo mismo con las favelas y otros asentamientos.

69Esta falta de continuidad en las políticas oficiales se traduce, en todo caso, por el carácter efímero de la mayor parte de las estructuras implantadas con el objeto de gestionar dicha problemática, particularmente en Brasil y en Perú. Fue en este último país donde, al parecer, resultaron más precoces los esfuerzos del poder por integrar los asentamientos populares irregulares al mercado formal; ya desde la primera mitad de los años cincuenta, el presidente no sólo admitió las invasiones que ocurrían en tierras públicas, sino que las colocó bajo su amparo; y en 1961, una ley llamada “de las barriadas” vino a confirmar esta preocupación, sentando las bases legales para una regularización y confiriendo al Estado, simultáneamente, la iniciativa y el control de las nuevas implantaciones. Sin embargo, como es obvio, la realidad sólo correspondió parcialmente a este deseo, debido tanto a la presión de la demanda, como a la inestabilidad del poder político desde hace treinta años.

70Sólo en México pudo observarse una longevidad política excepcional, lo cual no significa, como ya lo hemos señalado, que haya habido continuidad en la estrategia de los poderes públicos frente a este problema. Sea como fuere, en todos los países se encargó a ciertas instituciones públicas la tarea de regularizar los asentamientos populares irregulares, ya sea que estas instituciones hayan sido creadas específicamente con este propósito, como corett en México, o que, como cohab en Brasil, hayan recibido ocasionalmente el encargo de atender este problema. Dicho en otros términos, hoy día la cuestión que se plantea ya no es la de saber si es necesario o no reprimir los asentamientos irregulares, sino la de reunir las condiciones necesarias para asegurar el éxito de una regularización que vaya mucho más allá de la adquisición de un título de propiedad.

71En este sentido fue un real progreso el haber comenzado a advertir, hace poco tiempo, que los enfoques globales y coordinados eran más eficaces y rápidos que las intervenciones parciales, encaminadas a resolver separadamente los eventuales problemas jurídicos, fiscales o urbanísticos. Esto es lo que demuestran los ejemplos de São Paulo y principalmente de México, donde corett puso en marcha desde 1989, en colaboración con el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), un nuevo modelo de regularización que, como ya se mencionó, consiguió reducir los plazos de manera significativa.

II. Factores que determinan la puesta en marcha de las políticas de regularización y tendencias recientes28

Factores favorables y obstáculos

72A pesar de la diversidad de las situaciones pudo evidenciarse cierto número de factores favorables o, al contrario, de limitaciones y obstáculos que determinan en amplia medida el éxito de las políticas de regularización que se llevan a cabo en diferentes países en vías de desarrollo.

73Alain Durand-Lasserve y Raúl Pajoni identificaron nueve factores que, a su juicio, aseguran buenas condiciones para la puesta en marcha y el éxito de una política de regularización: la “continuidad política” y “un sistema de representación democrática”, aun si en ocasiones surgen contradicciones entre ambas exigencias; “una situación económica general que permita a los poderes públicos contar con los recursos necesarios”; “la existencia de un sistema de financiamiento” adaptado a una situación que continúa estando al margen de la legalidad; “la capacidad de los poderes públicos para proponer y realizar programas de regularización” diversificados; la capacidad de estos mismos poderes públicos para inscribir la regularización dentro de una política integrada de vivienda popular; “una buena tecnicidad en materia de concepción y ejecución de los proyectos de regularización”; “la existencia de organizaciones comunitarias estables y reconocidas” por los distintos actores; la intervención de organizaciones no gubernamentales (ong); “una percepción clara, por parte de los distintos actores urbanos, del interés que presenta la operación”.

74En cuanto a los obstáculos, éstos son básicamente de dos tipos. En primer lugar, existen obstáculos que se deben a los conflictos entre los distintos actores involucrados (entre propietarios públicos o privados y ocupantes irregulares, entre propietarios u ocupantes y fraccionadores, entre ocupantes irregulares y organismos encargados de llevar a cabo el proceso de regularización), e incluso a los conflictos internos que pueden surgir dentro de una comunidad, en particular cuando existe alguna rivalidad entre caciques y representantes elegidos. En segundo lugar, existen obstáculos que se deben a las condiciones desfavorables en las cuales se llevan a cabo ciertas operaciones de regularización: “la no correspondencia entre los estatutos jurídico y urbanístico de los terrenos”; “el cambio en las políticas seguidas por los poderes públicos” y, por último, la falta de financiamiento.

  • 29 Los seis principios fundamentales enunciados por la Declaración de Caracas y retomados por la de S (...)

75Como se advierte, en la base del presente análisis se encuentran la mayor parte de las preocupaciones que inspiraron la redacción de los principios de la Declaración de Caracas (1992), si bien esta última adoptaba un tono más reivindicativo, con el fin de exigir a los poderes públicos formas más abiertas de colaboración con las poblaciones concernidas.29

El futuro de los asentamientos populares irregulares en las grandes ciudades de América Latina

76A partir de los estudios de caso analizados en febrero de 1993, en el coloquio de la ciudad de México sobre el acceso de los pobres al suelo urbano, no fue realmente posible determinar claras tendencias generales. Sin embargo, en ocasión de los talleres se subrayaron ciertos puntos que pueden reunirse en una especie de diagnóstico. He aquí los principales:

  • las grandes ciudades continúan creciendo demográfica y espacialmente, aun cuando su atracción disminuyó en el transcurso de la última década, llegando incluso a invertirse su saldo migratorio, como en el caso de la ciudad de México;
  • el porcentaje de personas que viven por debajo del umbral de la pobreza, porcentaje que ya era elevado en 1980 puesto que en países como el Perú o Brasil era cercano o superior a la tercera parte, desde entonces se ha incrementado aún más.30 En las grandes ciudades el porcentaje es menor; pero si se toma en cuenta que una parte importante de las clases medias ya no puede hacer frente al encarecimiento de la vivienda, se estima en más de la mitad de las familias que buscan una vivienda, las que no pueden sufragarla en las condiciones del mercado —lo cual confirma que la crisis de la vivienda dista mucho de concernir únicamente a las familias pobres;
  • los poderes públicos no siempre tienen los medios financieros ni la voluntad necesaria para ayudar a las familias afectadas por la crisis de la vivienda, a encontrar legalmente un departamento o una casa que cuente con las normas mínimas de higiene y de comodidad. Los dispositivos existentes cuando mucho permiten a una minoría de funcionarios y empleados declarados del sector privado, obtener una vivienda mediocre y cada vez más alejada de las colonias céntricas;
  • el sector de arrendamiento no siempre permite asegurar una alternativa; en efecto, si bien los habitantes de las colonias estabilizadas (en la zona periférica o de transición) aportan un número sustancial de departamentos de un solo cuarto, que cuando mucho cuentan con los servicios de agua y electricidad, la oferta tradicional de las colonias céntricas con frecuencia tiende a disminuir, e incluso a desaparecer.

77En tales condiciones, la crisis de la vivienda, que afecta tanto a las clases medias como a las clases populares, no está a punto de superarse, y la represión de las invasiones no puede hacer las veces de política; pues como se sabe, dificultar la instalación irregular en determinado sector geográfico, lejos de resolver el problema, no hace sino transferir la presión hacia otro sector u otra forma de instalación. Pero resulta que los poderes públicos no están en condiciones de ofrecer ninguna alternativa global, ya que las soluciones que proponen son ya sea parciales, de difícil aplicación, o de largo plazo. Sin entrar en el debate entre quienes ven en la irregularidad, la única alternativa eficaz para la vivienda popular y quienes la analizan fundamentalmente como producto del sistema capitalista en los países periféricos, más vale reconocer que la regularización de los asentamientos irregulares continuará siendo probablemente por algún tiempo una solución masiva para garantizar a las familias modestas y pobres (no así a las más pobres) la seguridad de un hogar.

78A escala de los distintos países, dentro de contextos caracterizados por una voluntad novedosa de descentralización administrativa, de lo que se trata es de reforzar el papel estabilizador de las ciudades intermedias, a sabiendas de que el problema no se plantea en los mismos términos en Perú (caracterizado por el macrocefalismo de Lima), en Ecuador (donde el dinamismo económico de Guayaquil equilibra el peso de Quito), en Bolivia (con sus tres polos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) o en Colombia (donde Bogotá debe convivir con Medellín, Cali o Barranquilla). Y ¿qué decir de los estados centroamericanos, cuyas capitales suelen ser las únicas ciudades importantes, no obstante que estén menos bien equipadas que los veinte grandes centros regionales del México vecino? Esta diversidad de los modelos de organización regional impide que se apliquen soluciones universales y, al contrario, hace aún más necesaria la elaboración de diagnósticos precisos, para que se conozcan las evoluciones en curso y se les apliquen, cuando sea posible, los correctivos deseados.

  • 31 Politiques foncières des villes en développement, aDef, París, 1993, 155 pp.

79En las ciudades sometidas a las mayores presiones demográficas, parecen ser bienvenidas todas las medidas susceptibles de atenuarlas, ya sea que se trate de la diversificación de la oferta de terrenos o del acceso a un crédito favorable, en particular para aquellas familias que se organizan en cooperativas, sin pasar por alto la alternativa que ofrece el sector de arrendamiento privado. Más aún que en el campo de la planeación regional, es en el terreno del uso del suelo que las experiencias realizadas en las distintas ciudades del Tercer Mundo merecen difundirse, para alimentar las reflexiones de todos aquellos que buscan soluciones particulares. En este sentido, no puede menos que darse una acogida favorable a la última obra realizada sobre este tema por Catherine Farvacque-Vitkovic y Patrick Mac Auslan,31 aun cuando, siguiendo el principio de las recomendaciones del Banco Mundial, el “marco de referencia para la formulación de una política de uso del suelo” adopta con frecuencia la forma de recetas (¡no menos de 47!), lo cual refuerza el peligro de que pasen a segundo plano tanto el contexto político en el cual éstas deben inscribirse, como la desigualdad de los medios de los cuales disponen los distintos estados.

80Si se parte del principio básico de que todos los países de América Latina, al igual que los otros países del Tercer Mundo, deben adoptar una política económica liberal y abrir sus fronteras (lo que suele designarse globalmente bajo el término de modernización), deben tomarse en consideración los efectos sociales que de ello se deriven, particularmente en las ciudades que, con excepción de algunas de ellas, seguirán siendo los receptores de un éxodo rural que dista mucho de haber alcanzado su tope. Algunos esperan incluso que el éxodo se incremente de manera considerable, debido al relajamiento anunciado de las protecciones arancelarias, particularmente en México donde el Tratado de Libre Comercio entró en vigor desde el primero de enero de 1994.

81En condiciones más o menos difíciles según las ciudades y los países, el desarrollo de las invasiones y de los fraccionamientos irregulares ha aportado desde hace medio siglo una solución de hecho al problema de la vivienda para una parte importante de la sociedad urbana. Después de haber concernido únicamente a las clases populares, este fenómeno se ha ido extendiendo a una franja depauperada de las clases medias, debido en particular a que desde hace cerca de dos décadas numerosos gobiernos han acompañado el movimiento, comprometiéndose en políticas llamadas “de regu-larización”. De ahí que el problema que se plantea consista, más que nunca, en buscar las formas de concertación que permitan transformar en una parte de la ciudad ciertos espacios que tenían como único objetivo inicial responder a la necesidad primordial de asegurar a cierto número de familias la seguridad de un terreno y de un techo. Los participantes en este coloquio opinaron que lo anterior suponía:

  • 32 A. Durand-Lasserve y R. Pajoni, “Nota de síntesis”, arriba citada.

[...] la movilización y la participación de la población concernida; la existencia de instituciones u organismos de mediación entre las poblaciones y las administraciones concernidas por la regularización; la existencia de instituciones o procedimientos adecuados; la movilización de medios importantes de los cuales esta población no dispone (producción de los equipamientos, de las infraestructuras, préstamos a las familias); una acción de largo plazo.32

  • 33 La Declaración de Salvador de Bahía (diciembre de 1993) proclama por su parte: “Si está bien que l (...)

82En estos tiempos en que el liberalismo está de moda, pero en los que se empieza a reconocer que el desarrollo económico no puede resolver los problemas inherentes al funcionamiento del propio sistema, es significativo que se subraye, una vez más,33 la necesidad, más imperiosa que nunca, de que los poderes públicos tomen cartas en el asunto.

Notes

1 Universidad Jean Monnet, Saint-Etienne, Francia.

2 Dos obras colectivas recientes tratan de esbozar un panorama del nacimiento y la evolución de la investigación urbana en América Latina; ambas subrayan el papel de los asentamientos irregulares en el auge de los estudios urbanos: Fernando Carrión, (comp.), “La investigación urbana en América Latina”, Ciudad, 4 vol., Quito, 1990; Fernando Carrión (comp), La recherche urbaine dans les pays d'Amérique Andine, cnrs/ceget, Burdeos, 1989.

3 Las cifras de este cuadro proceden del banco de datos Geópolis. Sólo figuran las ciudades cuyos asentamientos irregulares se analizaron en ocasión del coloquio, del cual publicamos a continuación algunas ponencias. Las cifras que aparecen en los estudios de caso son a veces sensiblemente diferentes, ya sea porque el mismo nombre se refiere a una entidad de geometría variable (municipio central, conurba-ción más o menos extensa), o porque los resultados de los censos fueron objeto o no de alguna interpretación; véase François Moriconi-Ebrard, L'urbanisation du monde depuis 1950, Anthropos, París, 1993, 372 pp.

4 Hernando de Soto, El otro sendero, Ed. El Barranco, Lima, 1986, 317 pp.

5 Este manual, deseado por el Banco Mundial, hubiese presentado el riesgo de reducir el problema de las colonias irregulares a la mera dimensión técnica de la regularización jurídica y urbanística, haciendo creer que existen soluciones uniformes para todas las ciudades y todos los países. Al negarse a participar de esta lógica tecnicista, los participantes se inscribían, cuando menos implícitamente, en la corriente de ideas expresada por las dos “Declaraciones”: la de Caracas (1992) y la de Salvador de Bahía (1993). Véase hic-Europe (habitat et participation), Politique du logement, Fondation pour le Progrès de l'Homme, “Dialogues et documents pour le progrès de l'homme”, núm. 57, Paris, 1994, pp. 222-233.

6 Su obra de síntesis, Housing by people, publicada por Marion Boyards en Londres, es del año de 1976; sin embargo, Turner había expuesto sus ideas a todo lo largo de los años sesenta, en distintos artículos e informes oficiales.

7 Peter Ward vuelve a discutir este tema en Mexico City. The production and reproduction of an urban environment, Belhaven Press, Londres, 1990.

8 Juan José Ramírez, La distribución espacial de la población: las dos fases recientes de la dinámica del cambio social en México, Instituto de Investigación Económica y Social Lucas Alamán, México, 1992.

9 René Coulomb, “Logement locatif et dynamique de l'habitat dans la ville de Mexico”, RGL, núm. 1, 1988, p. 25.

10 Para Jorge Legorreta, en la ciudad de México esta “expulsión” constituiría incluso el principal motor del crecimiento urbano; véase “El medio ambiente en los asentamientos ilegales y su impacto en la calidad de vida”, en conapo, La zona metropolitana de la ciudad de México. Problemática actual y perspectivas demográficas y urbanas, conapo, México, pp. 127-139.

11 Mientras había inquietud por saber si la metrópoli había alcanzado o no los 20 millones de personas, el censo arrojó un número ligeramente inferior a los 15 millones. Después de haber realizado unas correcciones y ampliado la zona metropolitana a 27 municipios del estado de México, ciertas evaluaciones llegan hasta los 15.8 millones, cifra que está todavía muy por debajo de los 16.9 que menciona François Moriconi-Ebrard (véase cuadro y nota 3). Del debate consecutivo se desprendió, en todo caso, que el censo de 1980 había sobrestimado la población y que el saldo migratorio había llegado a ser negativo, ya no únicamente en las colonias céntricas, sino en el conjunto del Distrito Federal. De ello resulta, por una parte, que la ciudad de México no es la ciudad más grande del mundo, y, por otra, que su población no rebasará, como lo habían anunciado los especialistas del simposio “Metrópolis” de 1984, los treinta millones en el año 2000; cuando mucho se admite que podrá alcanzar los 20 millones.

12 Véanse los trabajos de Sonia Lombardo sobre la ciudad de México. Una síntesis de los mismos se encuentra en el Atlas de la ciudad de México, Gustavo Garza (comp.), editado en 1987 por El Colegio de México.

13 F. Tomas, “Quartiers centraux et stratégies socio-spatiales á Mexico”, en RGL, núm. 1, 1988, pp. 55-68.

14 De acuerdo con Clara Ant y Lucio Kowarick, A favela na Cidade de São Paulo: ultimo recurso de moradia (1980), el precio promedio del m2 de terreno pasó del índice 100 en 1959 a 170.70 en 1970 y a 273.38 en 1978, mientras que en las mismas fechas el salario mínimo anual descendió a 57.70 y 50.79.

15 David Collier, Barriadas y élites, de Odría a Velasco, iep, Lima, 1978.

16 Si hemos de creer al censo de 1990, en los 17 municipios suburbanos de la ciudad de México el número de viviendas que cuentan con una toma de agua hubiera pasado de 42.5 % en 1970, a 54 % en 1990. Es verdad que en el primer caso sólo existían 182 000 viviendas sin toma de agua, mientras que en el segundo su número ascendió a 720 000.

17 Dicha tesis sustentada en 1989 dio origen al libro Las barriadas de. Lima, ifea/desco, Lima, 1991, 231 pp.

18 Rafael López Rangel, François Tomas (coords.), La ciudad y su diseño, uam-a/ifal, México, 1993, 146 pp.

19 El “comunero” es una especie de usufructuario de un terreno comunal.

20 Para el Banco Mundial, se alcanza este umbral cuando los ingresos per cápita son inferiores a los 60 dólares mensuales. Tal es el caso, en México, de una familia de cuatro personas que sólo cuenta con un salario mínimo. En 1989, el porcentaje de la población que tenía ingresos inferiores a este umbral hubiera sido de 22.6 % en México, y de 40.9 % en Brasil. Para el conjunto de los países latinoamericanos, 133 millones de personas (31.5 % de la población total) estarían en esta situación. En un apasionante análisis crítico, Julio Boltvinik (“La pobreza en América Latina”, Comercio Exterior, México, 1993) señala que para la cepal es el 47 % de la población (203 millones) el que se encuentra en esta situación, y que el porcentaje asciende incluso a casi 62 % (271 millones) para el pnud.

21 Una encuesta del Instituto Nacional del Consumidor demuestra que en la Zona Metropolitana de la ciudad de México los ingresos de las familias de clase media (es decir, aquellas que en el presente caso disponen de 2.5 a 3.5 salarios mínimos) del sector formal disminuyeron, en pesos constantes, en un 26.4 % entre junio de 1985 y febrero de 1988. Inversamente, los ingresos de las familias de clase “baja” (entre 0.8 y 1.5 salarios mínimos) del sector informal se habrían incrementado en un 18.92 %; véase Salvador de Lara Rangel, “El impacto de la crisis sobre la clase media”, en Soledad Loaeza y Claudio Stern (coords.), Las clases medias en la coyuntura actual, El Colegio de México, 1990, pp. 29-49.

22 Diana Mosovich Pont-Lezica, “Collective Action in an Unstable Environment. Community-Authority Relations in Two Argentine Cities (Godoy-Cruz and Mar del Plata): 1965-1985”, tesis para la obtención del doctorado, presentada en 1993 ante el Department of Political Science, Washington University in St. Louis (Missouri).

23 Sin embargo, como quiera que el total de las aportaciones del colono sólo representan entre la quinta y la décima parte del patrimonio que se constituye de esta manera, se comprende que no hayan faltado los candidatos.

24 Pedro Moctezuma, “Del movimiento urbano popular a los movimientos comunitarios: el espejo desenterrado”, El Cotidiano, núm. 57, agosto-septiembre de 1993, uam-Azcapotzalco, México, pp. 3-10.

25 Luttes urbaines et pouvoir politique, Maspero, París, 1973 (trad. al castellano: Movimientos sociales urbanos, Siglo xxi Editores, México, 1974).

26 Alejandra Massolo (comp.), Mujeres y ciudades. Participación social, vivienda y vida cotidiana, El Colegio de México, 1992.

27 Idea expresada en ocasión del coloquio “Sociedad Urbana” organizado en Monterrey en 1992 por la une, que era entonces una de las organizaciones del pri.

28 Lo esencial del análisis que sigue fue presentado por Alain Durand-Lasserve y Raúl Pajoni en forma de una “Nota de síntesis”, en ocasión del coloquio donde se expusieron los estudios de caso que siguen.

29 Los seis principios fundamentales enunciados por la Declaración de Caracas y retomados por la de Salvador de Bahía, son los siguientes:

1) reconocer las dinámicas que operan en las colonias pobres; apoyarse en ellas y tratar de reforzarlas;

2) proporcionar mayor seguridad a los habitantes, comprometerse a no correrlos de sus lugares de vida;

3) admitir que la democracia representativa no basta por sí sola para que sean escuchadas las aspiraciones de ciertas categorías de población —niños, mujeres, extranjeros, ancianos; encontrar los medios para que estas aspiraciones sean escuchadas y tomadas en cuenta;

4) reformar la acción pública en todos los niveles, para que sea realmente capaz de idear, junto con la población de las colonias, las soluciones más acordes con cada caso y llevar a cabo una política integrada, que asocie todos los aspectos de la vida individual y colectiva;

5) supeditar la política seguida a los ritmos sociales reales de las colonias y de sus habitantes, desde la solución de los problemas urgentes hasta la conducción de las estrategias de muy largo plazo;

6) instaurar sistemas de financiamiento coherentes con los objetivos perseguidos.”

Véase hic-Europe (habitat et participation), “Politique du logement”, Fondation pour le Progrès de l'Homme, Dialogues et documents pour le progrès de l'homme, núm. 57, París, 1994, pp. 222-233.

30 De 34.1 % a 40.9 % entre 1980 y 1989 en Brasil; de 16.6 % a 22.6 % en México; de 4 % a 12.9 % en Venezuela. En el caso de Lima, este porcentaje pasó de 31.1 % a 40.5 %. En un comunicado reciente (octubre de 1993), el inegi afirma que la tendencia se invirtió en México, con una tasa que descendió de 18 % (14.9 millones de personas) en 1989, a 16 % (13.6 millones de personas) en 1992.

31 Politiques foncières des villes en développement, aDef, París, 1993, 155 pp.

32 A. Durand-Lasserve y R. Pajoni, “Nota de síntesis”, arriba citada.

33 La Declaración de Salvador de Bahía (diciembre de 1993) proclama por su parte: “Si está bien que los poderes públicos reconozcan que no pueden remplazar a la población, no tienen derecho de renunciar a su responsabilidad, gravando indebidamente a la población de las colonias ya desfavorecidas. Nosotros afirmamos claramente que el Estado y las colectividades tienen la responsabilidad final de la solidaridad, de la cohesión social, de la coherencia urbana, del suministro de los servicios públicos. No pueden delegar contractualmente el ejercicio de tal o cual de sus responsabilidades. No pueden descargarse de ellas”.

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Auteur

Jean Hennequin (Traducteur)

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1996

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