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Las fronteras del istmo

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Philippe Bovin

VI. La constante reformulación de las culturas

Las Ong y el Estado: regulación y políticas públicas. Análisis de la intervención de la organización Escuelas sin Fronteras en Guatemala

Nathalie Affre

Texte intégral

  • * Centro Francés de Estudios Mexicanos y Centroamericanos, cemca-Guatemala.

1Note portant sur l'auteur*

ACTORES INFRAESTATALES Y REGULACIÓN ESTATAL

  • 1 James N. Rosenau, ”Governance in the Twenty-first Century”, in Global Governance, vol. 1, number 1 (...)

2Con el fin de la Guerra Fría y la entrada del mundo en la nueva era de la globalización se ha producido una transformación de los mecanismos de regulación política y social tanto a escala nacional como a escala internacional. Así, parece hoy en día que tanto los gobiernos como las instituciones internacionales han perdido su monopolio en el manejo de los asuntos internacionales. Los recientes estudios de varios teóricos especialistas en relaciones internacionales ponen de manifiesto la gran proliferación que se está dando desde hace 20 años de actores no gubernamentales cuyas actividades escapan a la voluntad de los Estados y por medio de los cuales transita una cantidad de flujos transnacionales. Si hasta ahora les ha resultado muy difícil a los politólogos identificar una lógica coherente que pudiera dar sentido al nuevo orden mundial, parece más fácil sin embargo evidenciar una multitud de interacciones a través de las cuales se ponen en marcha nuevos mecanismos de regulación.1

3El concepto de ”redes transnacionales” tal como lo han definido los teóricos, se refiere a los actores que se caracterizan por no ser determinados por una o varias voluntades estatales y que pueden abarcar fenómenos muy distintos como los mercados financieros, las firmas multinacionales, las redes de solidaridad comunitaria, el crimen organizado, los nuevos movimientos sociales y las innumerables ong sin fin lucrativo que son el objeto de la presente reflexión.

4En los últimos 30 años miles de ong han surgido en el escenario internacional. Hoy en día, se define con la misma terminología a este conjunto heterogéneo de organizaciones –organizaciones de defensa de los derechos humanos, organizaciones de desarrollo, asociaciones caritativas, ambientalistas– cuya razón de ser consiste en poner sus múltiples capacidades al servicio de un ideal llamado ”humanitario” o ”de solidaridad” por el cual se están reciclando (reconvirtiendo) distintas tradiciones ideológicas tal como el conservadurismo católico, la militancia social-cristiana, el tercermundismo, el internacionalismo, el humanismo republicano y el ambientalismo. La movilización no gubernamental no es exclusividad del mundo occidental: en la mayoría de los países del sur ha surgido una multitud de ong autóctonas y se constituyen hoy en día en un importante sector de actividades como es el caso en todo Centroamérica. Sin embargo no se puede desvincular del contexto internacional el fenómeno del surgimiento de ong locales ya que esos organismos reciben la mayor parte de su financiamiento de gobiernos o instituciones occidentales.

  • 2 En la década de los noventa aparece una corriente crítica que presenta una interpretación utilitar (...)

5La multiplicación de las ong es un testimonio entonces de esa transformación de los mecanismos de regulación social y política a escala internacional y nacional-estatal. Los Estados y las organizaciones internacionales, aunque todavía dominantes, ya no son los únicos que toman decisiones, lanzan iniciativas, u orquestan políticas en el escenario público nacional e internacional. Al observar la forma organizativa de las ong y su capacidad de gestión, podríamos afirmar que se parecen cada vez más a empresas privadas; sin embargo, la misión de servicio que constituye su razón de ser y su carácter no lucrativo, las emparentan mucho más con una administración de servicio público. Nos proponemos entonces ir más allá del análisis común del charity business (industria de la caridad) para cuestionar el espacio de interacción que se ha constituido entre las ong y el Estado.2

  • 3 James N. Rosenau, ibid.
  • 4 Henri Rouille D'Orfeuil, Coopérer autrement, l'engagement des ong aujourd'hui, Paris, L'Harmattan, (...)

6El estudio del caso presentado en el marco de esta ponencia analiza las actividades de una ong francesa con vocación internacional, Escuelas sin Fronteras, en un país de América Central en vía de democratización, Guatemala; elegir el caso de una ong francesa y de su intervención en un país que no es el suyo permite subrayar ese doble fenómeno de la transformación de la política que pone de manifiesto la superposición actual de dos mundos políticos, el ”mundo céntricoestatal” tal como se mantiene desde el tratado de Westfalia (1648), y el recién surgido ”mundo multicéntrico” caracterizado por interacciones entre actores estatales e infraestatales no necesariamente determinadas por relaciones jerárquicas.3 En efecto, Escuelas sin Fronteras constituye un actor no gubernamental singular y autónomo, con su propia racionalidad. Sin embargo y por modesta que pueda ser su acción, sus actividades se inscriben en el marco de la política exterior del Estado francés, en el marco de la política exterior de la Unión Europea y, por ende, y eso es quizás los más novedoso, en el marco de la política educativa del Estado guatemalteco. En esos tres esquemas de políticas públicas no se puede considerar a la ong como un instrumento de la política estatal sino que participa más bien en el mismo diseño de esa política. Si bien es cierto que no se puede negar que la política de la ong converja con la actual agenda de la Unión Europea en Guatemala, esf desarrolla un proyecto diseñado y realizado por sus propios voluntarios. En cuanto a la cooperación francesa, desde el inicio de los años ochenta, el Ministerio de la Cooperación y de los Asuntos Culturales ha tratado de integrar las actividades de las ong francesas, implementando nuevos mecanismos de consulta con la idea de fomentar una cogestión.4 En Guatemala, las relaciones entre el gobierno y las ong se han ido haciendo poco a poco más formales, propiciando nuevos procedimientos institucionalizados como la firma de convenios entre una ong y un ministerio que define las modalidades de ejecución entre las dos partes, el Estado y la ong, e inscribe el proyecto de la ong en el marco de la acción pública estatal. Este proceso nos parece de suma importancia en un país como Guatemala en el cual el Estado está sujeto a un proceso de transformación bajo una doble agenda, la de la globalización económica y la del proceso de paz y de transición hacia una democracia real.

7En un primer momento quisiera de manera muy breve reubicar la problemática en el marco más general del contexto latinoamericano. En una segunda etapa intentaré presentar diversos aspectos del fenómeno de las ong en el contexto sociopolítico particular de Guatemala poniendo de manifiesto los planteamientos que se pueden deducir en términos de regulación; en mi opinión, sólo se podrá avanzar en la problématica de las consecuencias de la multiplicación de las ong en cuanto a la transformación del Estado a partir de estudios de casos relevantes. Así, posteriormente, presentaré un análisis de las actividades de esf en Guatemala destacando particularmente el tipo de relaciones que ha mantenido con el Estado guatemalteco. En una última etapa, el caso de esf me servirá de punto de partida para sacar adelante una serie de conclusiones provisoniales e invitar así a todos a una reflexión.

ONG Y REGULACIÓN SOCIOPOLÍTICA EN LATINOAMÉRICA

8Desde los años ochenta, América Latina está involucrada en un proceso de transición política (hacia la democracia) y económica (economía de mercado) en un contexto de dominación de la ideología neoliberal. Estos cambios han implicado una redefinición del papel del Estado. En una primera etapa una gran parte de las prerrogativas tradicionales del Estado fueron transferidas al sector privado. Actualmente se busca una mejor adecuación entre los sectores público y privado.

9Por razones diversas las ong han acompañado esta evolución, posibilitando que las agencias internacionales de desarrollo evadan las burocracias de los países latinoamericanos, haciéndose cargo de actividades en sectores que han sido abandonados por los Estados. También han servido de refugio para profesionales marginados. De esta manera las ong poco a poco han creado un espacio propio entre los sectores público y privado constituyéndose en un verdadero sector de actividades y un mercado de empleo para los profesionales de la capa media.

10A la hora de la construcción democrática y de la transformación del Estado parece urgente iniciar una reflexión sobre el papel y el porvenir de estas ong. ¿Cuáles son las consecuencias de la intervención de las ong en las esferas de la acción pública? ¿Constituyen las ong un fenómeno coyuntural o indican más bien una nueva forma de regulación social? ¿Hasta qué punto las ong han sustituido al Estado en su función de proveedor de servicios? ¿En qué medida están asistiéndolo o transformándolo, contribuyendo a la elaboración de políticas públicas? Con el fin de aportar elementos que den respuestas a ese tipo de interrogantes, es el momento ahora de abordar el estudio del caso particular de Guatemala y de la intervención de esf en Guatemala.

EL ESTADO GUATEMALTECO Y LAS ONG

  • 5 Kees Biekart, ”La cooperación no gubernamental europea hacia Centroamérica: la experiencia de los (...)

11Desde el fin de los años setenta, y en el contexto del conflicto armado interno que perjudica al país desde hace más de 35 años, Guatemala ha sido sujeto de una fuerte penetración de actores no gubernamentales: iglesias, asociaciones humanitarias, ong de desarrollo, brigadas de paz, internacionales de partidos políticos, etcétera. La transformación en el modo de asignación de la ayuda internacional favorable a las ong ha fomentado igualmente la multiplicación de ong autóctonas. Como en la mayoría de los países centroamericanos que han experimentados un proceso de guerra civil, la proliferación de las ong responde en un primer momento a objetivos de solidaridad política y al mismo tiempo a necesidades de ayuda humanitaria para las víctimas de los conflictos. A finales de los ochenta, la pacificación de las sociedades centroamericanas con la dinámica de los procesos de paz genera una tecnificación de la ayuda,5 se espera de cada ong una contribución en el proyecto de reconstrucción nacional, parece, desde entonces, que las ong responden más a objetivos de regulación.

12Desde la época colonial, Guatemala sólo había experimentado una sucesión de regímenes autoritarios con la excepción de la experiencia democrática de los gobiernos de Arévalo y Arbenz de 1944 a 1954 en la cual se asignó al Estado el papel de promotor de una transformación de la sociedad. Con la contrarrevolución del 1954 se cortó la experiencia y se asentaron las bases de una militarización de la sociedad guatemalteca. Durante todos esos años de guerra, los militares penetraron en la esfera política justificando su omnipresencia con la defensa del interés nacional frente a la amenaza comunista. Desde aquel entonces, ya no se podía diferenciar al Estado de la institución militar; la intervención institucional del Estado seguía muy reducida en el interior del país, hasta casi inexistente en algunos departamentos donde su presencia sólo se iba concretizando cada vez más a través de la presencia de los militares, sobre todo en el periodo más activo de contrainsurgencia. La militarización resultó entonces el modo esencial de regulación estatal. Aparte de las circunstancias particulares que incitan a los militares a convertirse en la espina dorsal del Estado, hay varios factores que pueden explicar esa reducida diferenciación del Estado guatemalteco como entidad política autónoma: la dualidad social y cultural que separa desde la época colonial las poblaciones ladinas de las poblaciones indígenas marginalizadas, la permanencia hasta hoy de relaciones feudales de poderes en el área rural como consecuencia de una econonía agroexportadora basada en una mano de obra barata, y el comportamiento arcaico que caracterizó a los empresarios del sector privado hasta tiempos recientes.

  • 6 Tom Barry, ”Guatemala, the politics of Counterinsurgency”, Inter-Hemispheric Education Resource Ce (...)

13A partir de 1982, un sector del alto mando militar elabora una nueva teoría –Teoría de la Estabilidad Nacional– que pueda permitir al Ejército mantener su hegemonía en un nuevo contexto internacional favorable a unos gobiernos democráticos que respeten los derechos humanos. Al constatar que la implantación de los movimientos de insurrección corresponde generalmente a lugares de escasa presencia institucional, tratan de combatir a la guerrilla ya no solamente en el terreno estratégico-militar sino también en el campo institucional, elaborando un proyecto desarrollista en esas zonas de conflicto. Se solicita la ayuda internacional gubernamental y no gubernamental para canalizar fondos y servicios hacia los polos de desarrollo como parte del nuevo plan de regulación ideado en las altas esferas del mando militar.6 Ese periodo corresponde igualmente al inicio de la apertura política del régimen, y la aceptación tácita de la presencia de ong extranjeras es también una forma de ganarse el reconocimiento de la comunidad internacional. En aquel tiempo, los sectores de la oposición se organizan también para sacar a Guatemala de su aislamiento mediático; surge la personalidad emblemática de Rigoberta Menchú en el escenario público mundial; las iniciativas públicas y las de sectores asociativos se multiplican para apoyar a los sectores indígena y popular y favorecer la reconciliación de la sociedad guatemalteca. La apertura permite también que regresen al país exiliados políticos, algunos al regresar se involucran en el sector no gubernamental. Las actividades de las ong experimentan un auge considerable con la llegada al poder de Vinicio Cerezo.

  • 7 Banque Mondiale, ”La lutte contre la pauvreté et les fonds d'investissements sociaux en Amérique L (...)

14Después de diez años de transición hacia una democracia real, y pese a los esfuerzos voluntaristas de algunos sectores, los logros de la mesa de negociación y la constante presión internacional para construir un centro político autónomo poderoso promoviendo la ejecución de una nueva política fiscal, mecanismos de redistribución, y la instauración de un Estado de derecho, el Estado guatemalteco sigue débil institucionalmente mientras está sujeto a un proceso de reestructuración bajo la influencia del modelo neo-liberal. Es justamente en el marco de ese mismo contexto sociopolítico que las ong se han convertido en un verdadero modo de regulación, un mecanismo que labora para poner orden en el desorden, ofreciendo trabajo a numerosos profesionales que encuentran también en las ong un espacio nuevo de participación sociopolítica, y proporcionando una cantidad de bienes y servicios a las poblaciones necesitadas (recursos monetarios y materiales, créditos, capacitación, asesoría, protección etc.). Esa función de regulación explica sin duda porqué las ong de desarrollo que prestan servicios a las poblaciones necesitadas son toleradas y también estimuladas por los gobiernos que se han sucecido desde el inicio de la transición ( que no es tanto el caso de las ong de ddhh que cuestionan directamente la militarización de la sociedad y los niveles de corrupción en el Estado). En efecto, no existe un programa de gobierno ni una agenda ministerial que no haga referencia de una u otra manera a la capacidad gestora de las ong, así lo consideran también las organizaciones internacionales como el Banco Mundial. El argumento que se perfila detrás de ese discurso político presenta una serie de proposiciones similares: una voluntad de fomentar la descentralización, la democratización y la autogestión con el propósito de favorecer la participación comunitaria, una voluntad, no afirmada de manera oficial por cierto, de aprovechar la capacidad y los recursos financieros y humanos de las ong ya que son pocas las instituciones que tienen medios y recursos suficientes para la ejecución de su política, y el deseo de lograr resultados que sean visibles y más eficientes por medio de la puesta en marcha de una gestión social ad hoc, se trata pues de la política de los diferentes fondos sociales estatales.7

15Sin caer en la trampa del ideologismo, se puede observar igualmente que la difusión de las ideas neoliberales en el seno de las élites empresariales y gubernamentales incita a una mayor transferencia de las prerrogativas públicas al sector privado y asociativo. En efecto, y a pesar de que tal fenómeno pueda parecer como paradójico cuando se conoce la preponderancia dentro del sector no gubernamental de una cultura política de izquierda, las ong encuentran su lugar en el proyecto neoliberal en el marco del resurgimiento del proyecto de democracia asociativa tal como la había diseñado Alexis de Tocqueville, sistema político ideal en el cual la sociedad se autorregula sin que sea perjudicada por la injerencia del Estado. En Latinoamérica, en el marco de la reestructuración del Estado, los poderes públicos tienen que promover una mayor autogestión de las comunidades y responsabilizarlas cada vez más en la resolución y gestión de sus dificultades. Según ese esquema se considera entonces a las ong como prestadores de servicios y agentes capacitadores con mejor capacidad de gestión y ejecución para transferir conocimientos y tecnologías a las comunidades. Sin embargo, por una parte queda sin resolver un cuestionamento y por otra parte se evidencia una contradicción.

16El cuestionamiento es el siguiente: ¿Constituye la proliferación de las ong un fenómeno conyuntural o se espera más bien que estas últimas sigan institucionalizándose? Dicho de otra manera, ¿constituyen una herramienta de gestión provisonial que tendría que generar una nueva configuración de relaciones de poderes entre Estado, sector privado y organizaciones de base y comunitarias, o se trata más bien de la puesta en marcha de un nuevo modelo de gestión pública en el cual las ong aparecen de ahora en adelante como un nuevo mecanismo de regulación sociopolítico destinado a reforzarse y a reproducirse? A través de la reestructuración del modelo de gestión pública, las ong y el sector privado se transformarían en los mayores prestadores de servicio acompañando a un sector público reducido y subsidiario.

17La contradicción: la idea que se promueve es reforzar las organizaciones comunitarias y fomentar la autogestión a través de las ong. No se puede negar la pertinencia de las expectativas contempladas: democratización de los mecanismos de decisión, fin de la política de espera hacia un poder estatal paternalista y mejor gestión de los servicios. Sin embargo, estamos obligados a reconocer que en Guatemala la mayoría de los financiamientos que sirven a la realización de los proyectos de las ong son de origen externo. A corto plazo, el esquema es operativo: las ong se revelan mejor prestadoras y mejor gestoras. Hábiles e ingeniosas, son capaces de innovar en el diseño de políticas públicas; de enfoque progresista (pero no son la mayoría) fortalacen el poder de gestión, de decisión y de negociación de las organizaciones comunitarias. Sin embargo ¿no será que el hecho de que la comunidad internacional se haga cargo de la cuestión social guatemalteca constituye a largo plazo un obstáculo para la construcción del vínculo social y de una conciencia cívica? ¿No existe el peligro de que se prive de asumir su responsabilidad al Estado y al ciudadano, uno, en cuanto a sus prerrogativas y la buena marcha de un sistema fiscal eficiente, otro, en cuanto a sus deberes? Observación que parece aun más pertinente en un país como Guatemala donde ciudadanía y fiscalidad siguen todavía embrionarias.

18Tomando en cuenta que la politología no tiene virtudes proféticas, parece hoy en día difícil aportar respuestas definitivas a tales preguntas. La solución podría consistir entonces en la realización de estudios empíricos que puedan evidenciar diferentes situaciones de interacción entre ong y poderes públicos. En ese sentido la intervención de esf en Guatemala ilustra un tipo singular de interacción.

LA INTERVENCIÓN DE ESCUELAS SIN FRONTERAS EN GUATEMALA (1989-1995)

Retrospectiva de la intervención

Localización del proyecto

19En 1986, esf interviene por primera vez en Guatemala en el área iv de la región Ixcán, en el Quiché, al norte del país entre el Altiplano y la línea transversal fronteriza con México. En los años sesenta y setenta esa zona de tierras bajas fue colonizada por poblaciones indígenas que desarrollaron proyectos cooperativistas bajo la influencia de sacerdotes católicos. Se trataba al inicio de un proyecto conservador apoyado por el gobierno con el fin de disminuir la demanda de tierras fértiles, en aumento con la presión demográfica en las zonas de la costa sur y del Altiplano. Los cooperativistas lograron resultados significativos; a mitad de los años setenta un sector de la guerrilla, llamado egp, penetra en la zona por México y empieza actuar en la región lo que provoca el inicio de la militarización del área. Al inicio de los años ochenta, el Ejército de Guatemala cambia su política de represión selectiva por una estrategia de contrainsurgencia masiva que implica una política de tierra arrasada y de masacres colectivas con el fin de quitar el agua al pez, es decir el apoyo de la población civil a la guerrilla. Una gran parte de la población huye hacia México y una minoría se refugia en la selva constituyendo las Comunidades de Poblaciones en Resistencia (cpr). Una gran parte de la población queda bajo el control del Ejército. Los militares implementan su proyecto desarrollista haciendo de Playa Grande un polo de desarollo. Instalan nuevos pobladores en las tierras de los que huyeron del conflicto y crean nuevas aldeas mezclando poblaciones de diversos orígenes geográficos y étnicos. El área iv está ubicada al oeste del Ixcán. Está constituida por una mayoría de población de idioma k'ekchi en una región con dominante quiche. La mayoría de la gente es monolingüe y el 90 % es analfabeta. Próximo a las aldeas está ubicado un destacamento militar. Se observa también la presencia de sectas evangélicas en la mayoría de las aldeas.

Misión exploratoria y ”diagnostic”

20Respondiendo a la solicitud de la ong Médicos del Mundo, presente en la zona desde el año 1983, esf realiza una misión exploratoria en septiembre de 1988. esf selecciona 16 aldeas del área iv donde vive una mayoría de gente desplazada perteneciente al grupo emolingüístico k'ekchi. Los voluntarios de esf se entrevistan con los promotores de salud de la zona y distintos responsables institucionales y asociativos nacionales e internacionales. A partir de conversaciones con las poblaciones se identifican necesidades al nivel de la educación primaria. En la capital, los voluntarios consultan a las autoridades educativas y reúnen información sobre los objetivos y los medios de la política educativa del ministerio de educación guatemalteco. El balance de la misión presenta las siguientes conclusiones: a pesar de la puesta en marcha desde 1985 de un Programa de Educación Bilingüe (pronebi) por el gobierno con la ayuda financiera de la agencia norteamericana aid, la política educativa es casi inexistente en esa zona del interior. El área es difícil de acceso por la ausencia de carreteras y las inundaciones frecuentes en tiempo de lluvias. Sólo cinco aldeas se benefician de la presencia de un maestro del Estado. Sin embargo éste está capacitado para enseñar en zonas urbanas, y habla solamente el idioma español. Normalmente el trabajo del maestro se hace según el plan 22, es decir que trabaja del primero al 20 de cada mes, sábado y domingo incluidos, pero muchas veces la presencia de los maestros se reduce a unos diez días por mes. La ausencia de comunicación entre el maestro y la población es casi total ya que muy poca gente habla español. Los maestros no tienen la posibilidad de aplicar los programas previstos y se limitan a dar clases de alfabetización. Tiene como consecuencia una fuerte desmovilización por parte de los alumnos, de las familias y de los maestros. Los resultados son muy escasos: después de dos o tres años de aprendizaje, son muy pocos los alumnos capaces de hablar español. Sin embargo según esf, existe una demanda de maestros por parte de las comunidades.

Elaboración del proyecto

21A partir de su experiencia con los refugiados en los campamentos en el Sureste de Asia, esf contempla el desarrollo de un proyecto con el objetivo general de permitir a unas comunidades del área iv escolarizar a sus niños a la vez en su idioma materno y en el idioma nacional de Guatemala tratando de responder a las necesidades específicas de esas poblaciones. Se programan entonces tres series de medidas para cumplir con los objetivos del proyecto:

  • la capacitación de promotores de educación bilingües k'ekchi-español;
  • la construcción o la rehabilitación de escuelas;
  • la elaboración de un curso de alfabetización en k'ekchi y en español y de un curso escolar de base.

22Se proyecta beneficiar a unos 700 niños de 7 a 11 años, pertenecientes a unas 550 familias desplazadas repartidas entre 16 comunidades y evitar problemas de abstencionismo con el reclutamiento de 25 promotores originarios de las mismas aldeas o de lugares cercanos. Se entrega el manejo del proyecto a dos maestros, voluntarios expatriados, asistidos por dos colaboradores locales, bilingües y especialistas de la educación. El trabajo consiste tanto en la capacitación de los promotores como en la elaboración del contenido de los programas, de un material pedagógico o de su adaptación a la situación de las comunidades del área iv. El conjunto del personal recibe su salario de parte de esf. Una vez capacitados los primeros promotores, se pone en marcha el primer año escolar totalmente dedicado al aprendizaje del idioma materno. La enseñanza del español sólo comienza a partir del segundo año y se da simultaneamente a la enseñanza del k'ekchi, su proporción en el programa escolar se debe ir aumentando, poco a poco, a lo largo de los siguientes años.

23Con relación a la enseñanza del idioma materno, esf elabora una metodología de aprendizaje original así como un material pedagógico adaptado. Esa metodología nace del encuentro entre dos experiencias laborales, la de una voluntaria expatriada francesa que se inspira en un método elaborado por esf para alfabetizar en su idioma materno a unas poblaciones de refugiados mong en Tailandia, y la de un profesional k'ekchi de la educación que prioriza el rescate de la cultura de origen. En cuanto al aprendizaje del español, esf adapta el material diseñado por el programa estatal pronebi.

24En cuanto al financiamento, el proyecto está financiado en un 80 % por la Unión Europea, el resto está repartido entre la Embajada de Francia, el Ministerio de la cooperación francesa y diversas fundaciones extranjeras.

El proyecto de ESF en el entorno institucional guatemalteco

25Desde el inicio de la misión esf contacta con varios responsables institucionales encargados de la educación en distintos niveles jerárquicos. El distanciamiento geográfico de la zona conduce sin embargo a un aislamiento del proyecto. Preocupados por la viabilidad del proyecto, los voluntarios deciden emprender una verdadera cruzada para acercarse a las autoridades educativas y obtener una oficialización del proyecto y su integración en el marco de la política del ministerio de Educación (mineduc). La historia de las relaciones entre esf y el mineduc se divide en cuatro pasos:

  • la elaboración y la firma de un primer convenio entre mineduc y esf que legaliza las actividades de esf e inscribe el proyecto en el marco de la política ministerial;
  • la obtención, en 1991, de la validación por las autoridades educativas de los dos años escolares proporcionados por los promotores capacitados por esf;
  • el reconocimiento oficial por las autoridades educativas de las cualidades profesionales de los 17 promotores de educación;
  • la integración en 1995 de los 17 promotores de educación al cuerpo profesional del sector público educativo con la inclusión del pago de los salarios en el presupuesto ministerial.

26La comprensión y la alianza entre esf y el Ministerio no son espontáneas. Para salir de su aislamiento institucional, los voluntarios de esf realizan un trabajo de publicitación de su experiencia. En septiembre de 1991 invitan al Ministerio a enviar al terreno una misión de evaluación integrada por especialistas de la educación en la cual participan un responsable del Instituto Lingüístico de la Universidad Rafael Landívar (url), un representante del Programa Nacional de Educación Bilingüe (pronebi), y un responsable del programa de mejoramiento de los recursos humanos y de la adecuación curricular (simac). La visita de evaluación se termina con la redacción de dos informes elogiosos que comentan el método de esf y sus resultados exitosos. Una colaboración se establece entre esf y el departamento de Linguística de la url que elige a dos escuelas de esf para evaluar una nueva metodología de enseñanza del español diseñada por un equipo universitario. El instituto de la url dedica una de sus publicaciones a la experiencia innovadora de esf. Otro hecho relacional tiene su importancia en la respuesta del mineduc a las demandas de esf: la relación de confianza y quizás de amistad que ha tenido el coordinador de la misión con un funcionario estatal que inició su carrera como supervisor departamental de educación y se promocionó en la jerarquía hasta el puesto de viceministro en el gobierno instituido en 1993, en el mismo momento que se iban ajustando los nuevos objetivos de esf en previsión de su futuro retiro. Para la ceremonia oficial del cierre del proyecto se invitan otra vez a los funcionarios estatales a pasar el día en el terreno con los promotores, las familias y los niños.

ESF y la política pública de educación

27Desde el inicio de su intervención no cabe duda de que las actividades de esf interfieren en el campo de acción de la política estatal: en efecto, cualquiera que sea la apreciación que se puede dar sobre la calidad de la enseñanza pública en Guatemala y en particular en esas zonas alejadas, existen escuelas que funcionan, más o menos, con maestros a veces presentes y a veces no. Cuando esf decide aportar una solución al problema de la educación primaria en estas comunidades interactúa de hecho con el sistema nacional de educación. La particularidad de esf (pero no es el caso de la mayoría de las ong) radica en el hecho de que ella misma, desde un principio, trata de contactar con las autoridades educativas ministeriales no solamente para enterarse de la política vigente con el fin de adaptar su proyecto sino también para obtener la legalización del proyecto y su continuidad. Esa especificidad de esf se explica en parte por la cultura política de los voluntarios expatriados: para esos maestros franceses, sólo el Estado tiene la capacidad de organizar un sistema educativo con un enfoque unlversalizante, es decir facilatador del acceso a la educación para todos. Sin embargo para dar más oportunidad al proyecto, teniendo en cuenta la incertidumbre que siempre ha caracterizado la gestión pública en Guatemala, propician la formación de una asociación que integra a los promotores (asedpi 4) para que ellos mismos puedan gestionar trámites con el gobierno. También confían el seguimiento del proyecto a una asociación guatemalteca oxlajú integrada por educadores maya-k'echi. Ahora si se consideran los objetivos de la política educativa del gobierno, el proyecto de esf no se encuentra en una postura conflictiva con la política ministerial; desde 1985, el mineduc ha desarrollado un proyecto de promoción de la Educación bilingüe con financiamento de la usaid. Hay que reconocer que al inicio ese proyecto no tenía como objetivo promover una cultura maya sino más bien facilitar la castellanización de las poblaciones indígenas (teniendo como enfoque global la ”integración-asimilación”). Bajo la presión de los sectores mayas, el programa ha evolucionado poco a poco hacia la promoción de una Educación bilingüe intercultural a través de la cual el idioma materno maya ya no es solamente un medio para facilitar la enseñanza del español sino que constituye un fin en sí mismo con el objetivo de rescatar la cultura maya (teniendo ahora como enfoque la ”integración-diferenciación). De la misma manera el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los pueblos indígenas firmado por la urng y el gobierno en marzo de 1995 se refiere al derecho a una educación bilingüe intercultural; el programa pronebi integra igualmente un curso de capacitación de promotores bilingües. Sin embargo la cobertura actual del gobierno sigue muy escasa y existe todavía un gran desfase entre las prioridades de la política estatal y su efectiva ejecución. Los factores que determinan este desfase serían: la inercia de la burocracia, la ausencia de voluntad política, la resistencia del personal, la falta de recursos, y las dificultades para cambiar los esquemas de representación de los funcionarios en un país que constituye desde la época colonial un apartheid sociocultural de hecho.

28Sin embargo, esa convergencia en los objetivos de ambas partes, esf y el mineduc, ha facilitado el trabajo de esf que ha tratado de apoyarse en funcionarios ya convencidos de la necesidad del cambio. Con relación al Ministerio, las actividades de esf han contribuido así a la actualización de la nueva política pública. La ong ha desempeñado un papel de pionera, instalándose en zonas marginales y alejadas y trabajando con poblaciones que se habían quedado al margen del sector público. Ha innovado en la elaboración de una metodología de enseñanza adaptada al grupo etnolingüístico k'ekchi. esf no ha sustituido al Estado; se ha involucrado en el campo del sector público aportando soluciones a su alcance organizacional. Quedaba entonces por resolver la cuestión presupuestaria. Por muy proindígenas que sean los voluntarios de la ong les siguen animando valores republicanos de integración, producto de su propia socialización. Por eso solicitan al Ministerio que se haga cargo del mantenimiento de las escuelas y del pago de los salarios de los promotores (otra ong hubiera preferido poner en marcha un proyecto autogestionado).

CONCLUSIÓN

29El estudio del caso de la intervención de esf en Guatemala permite aportar elementos a las preguntas planteadas inicialmente. El modo de regulación no-gubernamental se podría considerar como un modo provisional en un contexto histórico particular. Al contrario de las ideas ampliamente difundidas hoy en día en los estudios de relaciones internacionales, esa nueva forma de regulación no significaría necesariamente una reducción del Estado o un fin del Estado. El estudio de este caso demuestra que la ong ni sustituye al Estado, ni se vuelve el instrumento del Estado; participa en la política pública, y esa participación no consiste solamente en un aporte financiero o logístico, se trata de hacer otra cosa que construir una escuela; encuentra soluciones locales para una política general innovando en la producción y adaptación de un material pedagógico, en la elaboración de un método de aprendizaje, y en la política de recursos humanos.

30Incita entonces al ministerio a asumir su propia política y participa así mismo en la transformación y la construcción del Estado guatemalteco.

31Hay que destacar sin embargo que el caso de esf es un caso particular y hay que evitar una generalización que pudiera llevarnos a conclusiones demasiados rápidas. Son muchos los ejemplos en Guatemala de ong que se están institucionalizando para volverse prestadoras de servicios privados compitiendo con el sector público así como entre ellas mismas, o los proyectos que se terminan una vez que la ong ha retirado su apoyo.

32En cuanto a la política internacional, el ejemplo de esf demuestra hasta qué punto el involucramiento de individuos en un espacio público mundial obliga a los Estados a adaptarse a esos nuevos actores cuyas actividades autónomas son más o menos integradas a las políticas de cooperación de los gobiernos o de las entidades supranacionales así como las políticas nacionalestatales.

Notes

1 James N. Rosenau, ”Governance in the Twenty-first Century”, in Global Governance, vol. 1, number 1, Winter 1995, Lynne Rienner Publishers, pp. 13-43.

2 En la década de los noventa aparece una corriente crítica que presenta una interpretación utilitarista del fenómeno del crecimiento de las ong en América Latina. Véanse en particular los artículos de Gino Lofredo, ”Hágase rico en los 90. ¿Usted todavía no tiene su oenege? Vamos, vamos. Actualícese. Si trabaja en desarrollo tiene que tener su oenege. Es la onda de los 90” in Canadian Journal of Communication, Mc Gill University, Calgary, Alberta y Trish O' Kane, ”El desarrollo ¿un negocio?” en Pensamiento propio, mayo 1992 , núm. 90, pp. 22-24.

3 James N. Rosenau, ibid.

4 Henri Rouille D'Orfeuil, Coopérer autrement, l'engagement des ong aujourd'hui, Paris, L'Harmattan, 1984.

5 Kees Biekart, ”La cooperación no gubernamental europea hacia Centroamérica: la experiencia de los ochenta y las tendencias en los noventa”, prisma, San Salvador, 1994, pp. 14-15.

6 Tom Barry, ”Guatemala, the politics of Counterinsurgency”, Inter-Hemispheric Education Resource Center, Albuquerque, New Mexico, 1986, pp. 48-69.

7 Banque Mondiale, ”La lutte contre la pauvreté et les fonds d'investissements sociaux en Amérique Latine”, World Bank Discussions, paper n° 261, 9/01/95.

Notes de fin

* Centro Francés de Estudios Mexicanos y Centroamericanos, cemca-Guatemala.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2005

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