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Las fronteras del istmo

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Philippe Bovin

V. ¿Hacia la emergencia de nuevos modos de integración?

La cooperación transfronteriza y los nuevos paradigmas de la integración centroamericana

Pascal Girot y Carlos Granados

Texte intégral

  • * Investigadores de la Escuela de Geografía de la Universidad de Costa Rica. Los autores agradecen l (...)

1Note portant sur l'auteur*

INTRODUCCIÓN

2La nueva integración centroamericana pasa necesariamente por fortalecer las relaciones de vecindad en las regiones fronterizas del Istmo. Desde mediados del siglo pasado, cuando se fraguaron los Estados territoriales del istmo centroamericano, la preocupación por definir más claramente los límites y fronteras de la región ha causado un sinnúmero de conflictos, disputas y litigios. Si bien los conflictos fronterizos del pasado se centraban sobre los aspectos jurídicos y constitucionales de los Estados territoriales, las disputas actuales se centran más sobre problemáticas específicas, tales como el flujo de poblaciones y refugiados, la competencia por utilización de recursos naturales o turísticos, y el abastecimiento a mediano plazo de recursos estratégicos como el agua. Centroamérica ha conocido episodios de fuertes tensiones y conflictos fronterizos en la década de los setenta y los ochenta. Si bien los enfrentamientos han sido alentados, a menudo, por sectores de la prensa y por fuerzas nacionalistas en las ciudades capitales, los principales escenarios de esos conflictos han sido las propias regiones fronterizas. Al margen de las economías centroamericanas desde la Colonia, varias regiones fronterizas de Centroamérica concentran muchos de los principales patrimonios culturales, biológicos y energéticos de la región. De quedar desatendidas y marginadas, serán obvios escenarios de futuros conflictos, y obstaculizarán seriamente el proceso de integración y de pacificación regional que ha marcado hasta la fecha los años noventa.

3Existe sin embargo la conciencia, en los círculos gubernamentales, así como en algunos organismos internacionales que laboran en la región, de que la integración del Istmo pasa necesariamente por las regiones limítrofes, y que la cooperación transfronteriza constituye un instrumento válido para evitar el quebrantamiento de la paz por fin lograda y afianzar las buenas relaciones entre los Estados de la región.

4El presente análisis responde a este reto, y ofrece un programa diseñado para consolidar la política de fronteras actualmente elaborada en diversos foros políticos de Centroamérica.

UN ISTMO BALCANIZADO

5Los orígenes del fenómeno fronterizo centroamericano datan del periodo colonial, que dejó una Centroamérica con amplias zonas fronterizas, de las que se tenía un escaso conocimiento, y en las que residían poblaciones que habían permanecido al margen de la vida colonial. El poder colonial se ejercía desde las ciudades, las cuales eran muchas en la vertiente pacífica, o en los valles intermontanos, pero muy escasas en la vertiente caribeña. De hecho, muchas de las actuales regiones fronterizas fueron durante la colonia frentes militares en territorios indígenas rebeldes (Aguán, Mosquitia, Talamanca, Darién).

6El resultado fue, a principios del siglo xix, una Centroamérica conformada por islas de territorios integrados a las incipientes economías agroexportadoras, separadas por vastas tierras baldías, cubiertas de espesos bosques. Esta dicotomía entre las vertientes del Caribe y del Pacífico, constituye uno de los rasgos estructurales más importantes del istmo centroamericano. Casi todos los límites, con la notable excepción de Belice-Guatemala y El Salvador-Honduras, atraviesan esta divisoria norte-sur. Las diferencias entre los territorios densamente poblados y bien integrados de la vertiente pacífica y las extensas llanuras del litoral caribeño, han tendido a atenuarse durante el siglo xx. Sin embargo, siguen siendo elementos importantes al considerar iniciativas de cooperación transfronteriza.

7Lograda la independencia, los nacientes Estados establecieron economías de exportación, cuya consecuencia fue la de disminuir los lazos entre las naciones del Istmo: ello llevó a una escasa presencia estatal y a la marginación de los territorios limítrofes del proceso de desarrollo. Cuando fueron atendidos se les miró como frentes militares y zonas de conflicto, y las regiones fronterizas fungieron como remotas áreas de delimitación de soberanías respecto de los Estados colindantes.

8Durante la primera mitad del siglo xix, la región vivió una convulsionada conformación de su territorialidad. Si bien 1821 marcó la independencia de España, la región tuvo que separarse primero de México, y luego dividirse en cinco Estados soberanos, a partir de

91838. Este periodo de reconstitución territorial en Centroamérica se acompañó de luchas fratricidas entre facciones, cuyo escenario no sólo eran las regiones fronterizas. Si bien se heredaron los límites administrativos coloniales, éstos estaban definidos en términos a menudo imprecisos y contradictorios. Esto justificó interminables disputas entre Estados, que interpretaban la jurisprudencia de la época colonial bajo el principio del Uti Possidetis Juris. Este principio sostiene que la soberanía de un Estado nacional depende de su capacidad de poblar, poseer y administrar dichos territorios en litigio. La endémica debilidad financiera y administrativa de los nuevos estados impuso severas limitaciones a sus capacidades de delimitar, demarcar, y, sobre todo, de defender sus límites territoriales. Imperios y potencias extrarregionales aprovecharon estas debilidades estructurales, apoderándose de los territorios más marginales. Si bien las pretensiones británicas sobre la Mosquitia nicaragüense mermaron después de 1860, Inglaterra consolidó su colonia en Belice a partir de 1862; Estados Unidos se apoderó, bajo la Ley de las Islas del Guano, emitida en 1856, de varios cayos e islas del Caribe; Colombia ha tenido una larga disputa con Nicaragua por las islas Providencia y San Andrés, y México heredó de Guatemala los estados de Chiapas y el Soconusco, en 1842.

Mapa 1: Conflictos fronterizos, 1850-1990.
Fuente: Carolyn Hall y Héctor Pérez Brignoli, Historical Atlas of Central America, University of Oklahoma Press, 1997 (en prensa)

10La segunda mitad del siglo xix fue marcada por numerosas rivalidades y litigios territoriales. Como lo indica el cuadro número 1, entre 1850 y 1950 se suscribieron una gran cantidad de tratados y laudos arbitrales, cuya meta era la mera resolución de litigios limítrofes entre Estados vecinos, antes que la cooperación transfronteriza. Sin embargo, los territorios en litigio, tuvieron una importancia considerable por su extensión y ubicación estratégica

11Prácticamente no existe un solo límite en Centroamérica que no haya sido objeto de disputa entre estados ribereños en algún momento de su historia. Diversos acuerdos y tratados limítrofes se establecían sin ser nunca ratificados por los Congresos de los Estados. Si se lograba el consenso sobre una sección de un límite específico, otras secciones quedaban sin definir o en litigio. Gran parte del siglo xix estuvo marcado por arbitrajes y laudos por parte de personalidades políticas del norte. Si bien las grandes potencias, como Inglaterra, Estados Unidos o Francia, cumplieron un papel importante en las mediaciones y negociaciones políticas de las disputas territoriales entre Estados Centroamericanos, también jugaron a menudo un papel de juez y parte.

12La rivalidad de intereses económicos, ligados a la explotación de recursos naturales (sobre todo maderas preciosas), los enclaves bananeros y las potenciales rutas interoceánicas, atizaron muchas disputas limítrofes. Muchas regiones fronterizas fungieron como fuentes baratas de recursos naturales, objetos de crecientes rivalidades entre empresas y estados limítrofes. Permanecieron así durante mucho tiempo, olvidadas o cedidas para el establecimiento de enclaves bananeros y mineros. La consolidación de los enclaves bananeros, a principios del siglo xx, en Honduras y Guatemala y, sobre todo, entre Costa Rica y Panamá, tuvo su máxima expresión en las regiones fronterizas. De hecho, se puede afirmar que la Chiriquí Land Company en el Valle del río Sixaola, Changuinola y Almirante, era y aún es una empresa de corte netamente transfronterizo. Hasta la fecha, las inversiones en infraestructura y los flujos económicos que derivan de ellas hacen de esta región un verdadero laboratorio para analizar la operación transfronteriza de una empresa transnacional, a lo largo de un siglo. De hecho, la primera mitad del siglo xx fue marcada por disputas entre Costa Rica y Panamá sobre el territorio de Bocas del Toro, abarcando todo el área de operación de la compañía bananera. Las disputas suscitaron dos Laudos en 1900 (Loubet) y 1914 (White), y ocasionaron la ruptura de relaciones diplomáticas entre 1917 y 1928. No fue sino hasta 1944 que se logró un tratado limítrofe de mutuo acuerdo. A pesar de medio siglo de litigios y disputas, la región fronteriza entre Costa Rica y Panamá constituye probablemente una de las más pacíficas y conducentes a la cooperación transfronteriza en la región.

13Otro factor determinante en la historia de las relaciones fronterizas entre los Estados centroamericanos ha sido las veleidades territoriales de potencias extrarregionales. La presencia británica en el istmo centroamericano data del siglo xvii, y las rivalidades entre Inglaterra, Francia y Estados Unidos, durante los tres últimos siglos, han sido determinantes en la configuración geopolítica de la región. Con la firma del tratado Clayton-Bulwer, en 1850, y luego del Tratado Hay-Pauncefote, en 1901, se confirma el retiro de Inglaterra de la competencia territorial por el control del istmo centroamericano, a favor de Estados Unidos. El imperativo canalero ha tenido un peso específico en la conformación territorial de los Estados nacionales del istmo centroamericano. En el caso de Costa Rica y Nicaragua, la dialéctica entre los proyectos canaleros y las disputas y arbitrajes limítrofes, confirma el peso de factores geopolíticos en la conformación y demarcación del límite (Girot, 1994). De hecho, fue uno de los primeros tratados fronterizos de la región (1858) y probablemente el que más estudios y litigios ha engendrado. La cuestión canalera también pesó en la conformación territorial de Panamá, de vocación transístmica por excelencia. Con la independencia de Panamá, en 1903, y el establecimiento de la zona del Canal, bajo administración norteamericana, el Estado panameño experimentó, en carne propia, lo que significa el ejercicio limitado de su soberanía territorial. De acuerdo con los tratados Torrijos-Carter, de 1977, la zona del canal regresará a soberanía panameña en 1999, lo que significará, sin duda, uno de los más importantes cambios de frontera en Centroamérica en los albores del siglo xxi.

14El mar constituye probablemente la última frontera de contienda del istmo centroamericano. Los litigios por posesiones territoriales marítimas no son nuevos para las naciones del Istmo. Como lo ilustra el cuadro número 1, tanto Nicaragua como Honduras han librado batallas legales con Colombia y Estados Unidos sobre islas y cayos en el mar Caribe, desde el siglo pasado. Sin embargo, desde el establecimiento de la Ley del Mar por las Naciones Unidas, en 1982, y su entrada en vigor, en 1996, muchos países centroamericanos se han visto obligados a definir más precisamente el contorno de sus territorios marítimos. Basta mencionar que el territorio marítimo de Costa Rica es casi diez veces más extenso que su ámbito terrestre, para darse cuenta de la envergadura de los espacios en juego.

15Como corolario de los procesos de delimitación y conformación territorial en Centroamérica, los esfuerzos unionistas de las repúblicas del Istmo han sido numerosos en la historia de la región. Después del fracaso de la Federación Centroamericana, en 1838, ha habido varios intentos de integración política regional, sin mayores resultados, particularmente para las propias regiones fronterizas. Los años sesenta vieron el despliegue del Mercado Común Centroamericano (mcc), imbuido en el espíritu de la integración regional. Los logros del mcc, que de todos modos fueron muy modestos, tendieron a concentrarse en las ciudades capitales centroamericanas y en los ejes del transporte, sobre todo la carretera Panamericana. Las regiones fronterizas, una vez más, permanecieron en el olvido y continuaron jugando su histórico papel de receptoras de las poblaciones excluidas del desarrollo nacional. Quizás el rasgo más particular de las últimas décadas en la región ha sido que, conforme aumentó la densidad poblacional en el Istmo, los problemas fronterizos se centraron más sobre asuntos migratorios, agrarios y de acceso a recursos.

Mapa 2: Densidad de población.

16En la región fronteriza más densamente poblada, como es el caso de El Salvador-Honduras, la migración de salvadoreños hacia el país vecino, en búsqueda de tierras, ha provocado muy serios conflictos agrarios. El caso de los bolsones del río Lempa, poblados en su mayoría por poblaciones campesinas de origen salvadoreño, abre un expediente nuevo en la problemática fronteriza. Ya no se trata de reivindicaciones territoriales de los Estados nacionales, exclusivamente a través de sus cancillerías, o de intereses foráneos, sino de un verdadero problema centrado en las poblaciones asentadas en las regiones fronterizas. Fue precisamente el conflicto entre El Salvador y Honduras, con la Guerra del Futbol de 1969, el que dio al traste con el experimento integracionista del mcc de los años sesenta. El problema fronterizo fue el principal ingrediente en el enfrentamiento entre estas hermanas repúblicas de Centroamérica y muchas de las causas originales del conflicto siguen vigentes hoy en día.

17Los años ochenta, a menudo referidos como la ”década perdida” para Centroamérica, vieron agudizarse muchos de los conflictos locales, nacionales y regionales. Las guerras civiles en Guatemala, El Salvador y Nicaragua se recrudecieron, atizadas y financiadas por una administración norteamericana determinada a erradicar los síntomas y no las causas de estos conflictos. Las guerras de los ochenta en Centroamérica constituyeron además uno de los últimos conflictos regionales de la guerra fría. El resultado es consabido, y el costo para la región en su conjunto ha sido alto y se siguen pagando hoy en día las consecuencias de la década perdida. Las regiones fronterizas, en este contexto y, tristemente, jugaron un papel muy destacado. Fueron teatros de guerra, escenarios de interés geopolítico, áreas de conflicto entre Estados y lugar de destino de cientos de miles de refugiados. Esto cambió radicalmente la naturaleza de los conflictos limítrofes en Centroamérica. Los problemas migratorios ocasionados por los centenares de miles de refugiados salvadoreños, guatemaltecos y nicaragüenses en Costa Rica.

18México y Belice perduran hasta hoy día. El impacto de estas migraciones de refugiados sobre la composición étnica de Belice es la mejor ilustración de este fenómeno. De una población dominantemente afrocaribeña, Belice se transformó en los años ochenta y noventa en una nación poblada de mayas, kekchis, salvadoreños y guatemaltecos. Con la firma de la paz en Guatemala en diciembre 1996, se cierra, por fin, el expediente de la guerra en Centroamérica. Sin embargo, pasarán muchos años, por no decir décadas, antes de que las causas del conflicto se puedan solucionar. El costo de estos años de guerra ha sido desproporcionado para las municipalidades y poblaciones asentadas en regiones fronterizas. Ellas siguen viviendo a menudo una situación de guerra ”no declarada”, con la presencia de minas antipersonal, con el bandidaje y la inseguridad ciudadana derivados de la desmovilización de centenares de miles de tropas irregulares. El retorno masivo de poblaciones desplazadas a sus tierras de origen, ha creado complejos conflictos agrarios, a menudo con recurso a la violencia armada. Si bien la atención a regiones receptoras de repatriados por parte de organismos internacionales como el pnud, el acnur, la Unión Europea y agencias europeas como la gtz y danida ha sido sigificativa, y constituye una clara prioridad de cooperación, las dimensiones sociales, políticas y económicas del problema son considerables.

19Dadas estas circunstancias, los bélicos años ochenta merecieron atención nacional e internacional, sólo para perder peso en la agenda, una vez lograda la pacificación en la mayor parte de Centroamérica a partir de 1990, que es lo propio de la situación actual. Sin embargo, fue durante esta época difícil que se pusieron en marcha una buena gama de iniciativas de cooperación transfronteriza, que se enmarcan en contextos territoriales muy diversos. Es de señalar que las zonas fronterizas de Centroamérica custodian las principales reservas de recursos naturales, encerrando una extraordinaria diversidad biológica y cultural, como lo atestiguan las cinco reservas de la biosfera de Centroamérica (Darién, Talamanca, siapaz, Bosawas, Río Plátano, Petén). El mapa número 3 ilustra la distribución de los principales grupos étnicos y las áreas protegidas fronterizas. Todas ellas se encuentran en regiones fronterizas y abarcan áreas protegidas que cubren cientos de miles de hectáreas. Todas, asimismo, albergan poblaciones indígenas que le dan a la región su extraordinaria diversidad cultural. Estas tierras más periféricas de los Estados nacionales cumplieron durante siglos una función de refugio, de poblaciones desplazadas y de etnias buscando conservar sus formas tradicionales de vida. Hoy en día, los municipios fronterizos se cuentan entre los más pobres de Centroamérica, con los indicadores de desarrollo humano más bajos de la región.

20La situación ambiental de las zonas limítrofes revela la importancia de la cooperación en las áreas fronterizas. Los límites centroamericanos constituyen líneas de separación y, a menudo, de conflicto político. En lo natural, sin embargo, los límites marcan puntos de confluencia de sistemas naturales funcionalmente integrados. Por ejemplo, una gran extensión de los límites centroamericanos está constituida por ríos: existen límites fluviales entre Guatemala y México (río Usumacinta), Belice y México (río Hondo), Guatemala y El Salvador (río Paz), El Salvador y Honduras (ríos Lempa y Goascarán), Honduras y Nicaragua (río Coco), Nicaragua y Costa Rica (río San Juan), y Costa Rica y Panamá (río Sixaola). Antes que separadores, los ríos son el punto de convergencia de procesos que suceden en ambas de sus márgenes, independientemente de que éstas pertenezcan a distintos Estados nacionales. Lo que suceda en cualquier parte de la cuenca afectará el nivel de aguas del río, su pureza, su navegabilidad, recursos pesqueros, etc. De igual forma, eventuales obras de infraestructura en el cauce de un río principal o alguno de sus tributarios, tendrán un impacto en las tierras altas de la cuenca.

21En suma, las regiones fronterizas han sido objeto de contención a lo largo de la convulsa historia centroamericana. Llaman la atención en tiempos de guerra, y caen en el olvido en tiempos de paz. Teniendo claro el contexto y los antecedentes históricos del tema fronterizo, queda todavía más clara la necesidad de desarrollar un nuevo enfoque de la problemática fronteriza en Centroamérica.

LA PROBLEMÁTICA FRONTERIZA Y LA POLÍTICA REGIONAL

22Ante la posibilidad de ver desencadenarse potenciales conflictos con consecuencias imponderables para el desarrollo de la región centroamericana, es importante enfocar el problema fronterizo desde una perspectiva integral, multidisciplinaria y con un amplio criterio político. Si tradicionalmente ha sido competencia exclusiva del Estado, lo fronterizo ya es objeto de iniciativas muy variadas, por parte de distintos actores e instituciones (organismos internacionales, gobiernos, ong's, municipalidades, inversionistas, etc). Requiere, por lo tanto, ser analizado desde una perspectiva multidisciplinaria y participativa, inexistente hasta el momento. En otras palabras, la cooperación transfronteriza, ”exigencia existencial” de las poblaciones que viven una situación de contigüidad tiene, como objeto primero, las poblaciones de las localidades vecinas de Centroamérica y su desarrollo.

23Existen iniciativas regionales conducentes a una mayor toma de conciencia de los problemas propios de las regiones fronterizas. Éstas incluyen, en particular, el Foro de los Vicepresidentes de Centroamérica de los últimos años que ha actuado como ente regional impulsor de una estrategia global centroamericana hacia las regiones fronterizas, estrategia que quedó plasmada en el documento adoptado en noviembre de 1995 ”Desarrollo Sostenible Fronterizo en Centroamérica”. Este documento, que se basa en la Declaración de la Cumbre Ecológica Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, pretende llevar a las zonas fronterizas los objetivos de la Declaración de Managua de 1994, y manifiesta la preocupación de los gobiernos en desarrollar conjuntamente y de forma paralela las zonas limítrofes. Si bien estos textos y declaraciones políticas aún no han dado lugar a un tratado regional entre los seis Estados de la región que formalice estos compromisos gubernamentales, permiten no obstante respaldar notablemente la acción de promoción y difusión de la técnica de la cooperación transfronteriza en las localidades fronterizas de Centroamérica. Es menester señalar que las poblaciones locales, como actores y receptores de los efectos de la cooperación transfronteriza, han de participar en la elaboración de proyectos de cooperación, planteamiento que hasta la fecha no ha visto la luz (los proyectos se elaboran desde las capitales). En lo que atañe a la labor de recopilar y sistematizar la práctica actual con el fin de proveer a estas localidades un instrumento de trabajo para la cooperación interregional, los esfuerzos que se han dado son muy esporádicos.

Mapa 3: Centroamérica: principales grupos culturales y áreas protegidas en regiones fronterizas

24Con el fin de encauzar a las preocupaciones argumentadas anteriormente, cabe explorar el potencial para la cooperación transfronteriza en Centroamérica, tanto entre los ministerios y oficinas técnicas de los gobiernos nacionales como de los gobiernos locales e instancias regionales. Ello con el fin de implementar y dar un contenido efectivo a las declaraciones de intenciones adoptadas en 1994 y 1995 en las Cumbres de Presidentes y Vicepresidentes de Centroamérica. En otras palabras, busca aterrizar la integración regional en puntos de convergencia concretas, y construir desde las regiones fronterizas estructuras duraderas de cooperación transfronteriza. Estas instancias locales, definidas en estrecha colaboración con los gobiernos y municipios locales, funcionarán como centros de gestión del desarrollo local, del intercambio cultural, comercial y de información.

HACIA UN ATERRIZAJE FORZADO DE LAS POLÍTICAS FRONTERIZAS

25El primer requisito de una correcta política fronteriza debe ser el de convertir las regiones fronterizas en zonas de cooperación transnacional. Las regiones fronterizas deben constituirse en el escenario de colaboración interinstitucional, en campos como la salud, el transporte, las comunicaciones, la educación, la protección ambiental, la prevención de riesgos naturales y la mitigación de los desastres, la lucha contra el narcotráfico, la desmilitarización, etc. Por su extraordinaria dotación de recursos naturales y culturales, y por la creciente presión de que son objeto por parte de los agentes de desarrollo económico, las regiones fronterizas constituyen escenarios cruciales para el desarrollo pacífico de Centroamérica en el siglo xxi. No se les debe analizar exclusivamente a través del lento estrecho de la jurisprudencia de lo limítrofe, o la mera defensa de la soberanía nacional. Es necesario plantear una visión holística de su papel en el pasado, presente y futuro de las repúblicas centroamericanas.

26En segundo lugar, las políticas fronterizas deben estimular la integración nacional. Esto significa la equiparación del nivel de vida en las regiones fronterizas con el resto del país y el mejoramiento en los niveles de libertad y seguridad ciudadana. Después de todo, ha sido en las zonas fronterizas donde la violencia ha golpeado con mayor dureza a la población civil. Una correcta ”nacionalización” de estas zonas, por supuesto, implicará, por un tiempo considerable, un esfuerzo adicional por parte del estado en las regiones fronterizas. En tiempos de ajuste estructural, reforma del estado y fugaces fondos de la cooperación internacional, esto constituye una inversión inverosímil.

27En tercer lugar, las políticas deben ser sensibles a las especificidades de las regiones fronterizas. No se debe idealizar, ni mucho menos tratar de ”congelar” las regiones fronterizas. Es cierto que ellas contienen un elevado porcentaje de las poblaciones indígenas, y la mayoría del bosque tropical de que aún dispone la región. Pero una actitud conservacionista a ultranza, en lo cultural y lo ecológico, podría llevar a olvidar que estas poblaciones tienen urgentes necesidades de desarrollo; que demandan cambios que les permitan elevar sus niveles de vida y hacer un aprovechamiento de los recursos naturales. Pretender constituir las regiones fronterizas en ”museos culturales” induciría a ignorar los niveles de pobreza que sufren con frecuencia los grupos indígenas. Del mismo modo, una actitud desmesuradamente ambientalista podría dejar a las comunidades indígenas sin la base natural indispensable para su funcionamiento económico y cultural. La mayoría de los grupos que habitan en las regiones fronterizas se muestra dispuesta al cambio. La pregunta es qué tipo de cambio, y orientado por quién. De lo que se trata es de fomentar un cambio autocentrado, es decir, un estímulo a la transformación, pero otorgando a las comunidades fronterizas y a los gobiernos locales un papel protagónico en el proceso.

28Dado su enorme potencial de cooperación, las zonas limítrofes condicionan la integración y la pacificación centroamericana, y su afianzamiento institucional pasa obligatoriamente por el establecimiento de relaciones institucionales de cada lado de la línea divisoria, entre las localidades vecinas, esto es, el establecimiento de relaciones fundadas en la cooperación transfronteriza. La definición de ésta es dada por el convenio marco de Madrid de 1980 adoptado por el Consejo de Europa: ”Toda concertación que busca afianzar y desarrollar las relaciones de vecindad entre colectividades o autoridades territoriales... así como la conclusión de acuerdos y de compromisos útiles a este fin”. (Artículo 2, párrafo 1.)

UNA SINOPSIS DE SITUACIONES FRONTERIZAS EN CENTROAMÉRICA

29La cantidad y diversidad de situaciones fronterizas presentes en la región hacen materialmente imposible la actuación directa en todas ellas. De ahí que resulte indispensable proceder a una selección. Ello de inmediato nos enfrenta a una situación compleja, porque carecemos de un conocimiento detallado de las características y de la dinámica social y política de cada uno de los segmentos fronterizos. En todo caso, es posible aproximarse a esa realidad y establecer algunos criterios fundamentales para llevar a cabo una priorización de zonas en las que el proyecto puede actuar directamente.

El establecimiento de los sectores o segmentos fronterizos

30Las fronteras centroamericanas pueden ser clasificadas de acuerdo a una gran variedad de criterios. En lo que toca a esta investigación, el objetivo es estimar el potencial de cooperación transfronteriza sustentada localmente. Se parte de la existencia de 10 límites interestatales en la región. Ocho de ellos son límites entre países centroamericanos, mientras que dos separan a la región de los países vecinos: México y Colombia. En un segundo momento, se reconoce el hecho de que, a lo largo de todos los límites entre países, existen segmentos claramente diferenciados. La diferenciación responde a factores como el nivel de poblamiento, las características del límite, los grados de interdependencia local, la existencia de poblaciones indígenas y áreas protegidas, etc.

31En el mapa número 4 se representan los tipos de límites y segmentos de las regiones fronterizas. Todavía hace falta mucha investigación para precisar los elementos que definen cada uno de estos segmentos, pero, en principio, pueden enumerarse los siguientes 27 segmentos:

Cuadro 2. Los segmentos fronterizos de Centroamérica

32GUATEMALA-MÉXICO

  1. Tapachula-San Marcos
  2. Alto Chiapas-Sierra de los Cuchumatanes
  3. Ocosingo-Quiché, Ixcán-Río Usumacinta
  4. Quintana Roo-Norte Petén

33MÉXICO-BELICE

  1. Bahía Chetumal
  2. Cuenca del río Hondo

34GUATEMALA-BELICE

  1. Norte Petén (Melchor de Mencos-Benque Viejo)
  2. San Luis-Toledo
  3. Golfo de Honduras

35GUATEMALA-EL SALVADOR

  1. (Un solo sector)

36GUATEMALA-HONDURAS

  1. Esquipulas-San Marcos, Trifinio-Santa Rosa de Copán
  2. Cuenca del río Motagua
  3. Golfo de Honduras

37EL SALVADOR-HONDURAS

  1. Golfo de Fonseca
  2. Los Bolsones

38HONDURAS-NICARAGUA

  1. Golfo de Fonseca
  2. Choluteca-Chinandega
  3. Danlí-Ocotal-Las Segovias
  4. Río Coco-Mosquitia

39NICARAGUA-COSTA RICA

  1. Rivas-Liberia
  2. San Carlos-Los Chiles
  3. Cuenca baja del río San Juan

40COSTA RICA-PANAMÁ

  1. Golfito-David
  2. Alta Talamanca
  3. Baja Talamanca-Bocas del Toro

41PANAMÁ-COLOMBIA

  1. Kuna Yala-Golfo de Urabá
  2. Darién-río Atrato-Chocó

Mapa 4: Segmentos y tipos de límites fronterizos de América Central.

Los criterios para elaborar una tipología

42En toda región fronteriza, independientemente de sus rasgos, es posible la cooperación (y su opuesto, el conflicto). Sin embargo, hay factores que, en las circunstancias actuales, hacen más factible la colaboración. Se han definido tres tipos de factores.

Factores estructurales

43Los factores estructurales hablan de los rasgos más definitorios y permanentes de una región fronteriza. Entre ellos tenemos el nivel de poblamiento, la presencia de poblaciones indígenas, los niveles de interdependencia local, la situación limítrofe, los grados de simetría demográfica, étnica y económica y la existencia de ejes o binomios transfronterizos. Puede suponerse que una frontera en la que hay poblamiento, una situación limítrofe clara y satisfactoria para los estados colindantes, una simetría general a ambos lados del límite, una interdependencia histórica y polos de atracción bien definidos, tendrá un mayor potencial de colaboración sustentada localmente. Contrariamente, si hay ausencia de población, litigios limítrofes o ambigüedad en la demarcación, poca interacción local y grandes desigualdades, las posibilidades de colaboración se verán notablemente reducidas.

Factores coyunturales

44Aquí se incluyen factores que actúan en el corto plazo. Están muy vinculados a los cambios de gobiernos en los países y a las vicisitudes económicas, políticas y sociales. Figura, en primer término, la relación intergubernamental, que amplía o limita las probabilidades de acción transfronteriza. Así, por ejemplo, las buenas relaciones que existen en el presente entre los gobiernos de México y Guatemala, o los de Costa Rica y Panamá, definen un marco propicio para la colaboración fronteriza. Inversamente, la tirantez que ha existido recientemente entre los gobiernos de El Salvador y Honduras dificulta sustancialmente la cooperación en su franja fronteriza. Tenemos, en segundo término, las simetrías coyunturales, tanto a nivel local como nacional. Las fronteras son muy susceptibles a las tensiones políticas internas, a las políticas fiscales, migratorias, etc. Cambios en estos rubros pueden provocar desigualdades temporales en las regiones fronterizas. Por ejemplo, el fortalecimiento de la moneda guatemalteca con relación a la mexicana ha disminuido el flujo de trabajadores temporales que año con año se desplaza de Guatemala a la cosecha cafetalera de Chiapas. Al mismo tiempo, los acuerdos de paz en Guatemala han alterado la migración fronteriza entre estos dos países.

Factores coadyuvantes

45Se trata de factores que no son tan permanentes como los estructurales, ni tan cambiantes como los coyunturales. En este renglón se considera la existencia de áreas protegidas, los acuerdos bilaterales de cooperación transfronteriza y los proyectos de cooperación (en elaboración o ejecución). Asimismo, se incluye el peso de factores geopolíticos. Este aspecto, que ha sido fundamental en otros momentos en algunas zonas fronterizas, tiene menos importancia en el presente. Sin embargo, su presencia es visible en la frontera México-Guatemala, por donde transitan miles de migrantes centroamericanos en ruta a Estados Unidos, en el Tapón del Darién, cuya apertura al tráfico terrestre redefiniría las relaciones entre Centroamérica y Sudamérica, y en Belice, que aún mantiene nexos con Gran Bretaña.

46A continuación, se enumeran las variables consideradas.

47Variables estructurales

  1. Nivel de poblamiento
  2. Presencia de poblaciones indígenas
  3. Interdependencia local
  4. Situación limítrofe

484a. Definición clara

494b. Demarcación en terreno

504c. Soporte físico del límite (L=línea imaginaria, D=divisoria de aguas, R=río, G=golfo)

  1. Simetría demográfica
  2. Simetría étnica
  3. Simetría económica
  4. Existencia de ejes o binomios transfronterizos

51Variables coyunturales

  1. Relaciones intergubernamentales
  2. Conflictos locales
  3. Simetría local
  4. Simetría nacional

52Variables coadyuvantes

  1. Existencia de áreas protegidas
  2. Acuerdos fronterizos bilaterales
  3. Proyectos de cooperación transfronteriza
  4. Condicionamientos geopolíticos

53Es necesario hacer hincapié en el carácter preliminar de la matriz anterior. Más que una clasificación

Cuadro 3. La matriz de potencial de cooperación transfronteriza

Cuadro 3. La matriz de potencial de cooperación transfronteriza

L=Línea Astronómica, D=Divisoria de aguas, R=Río, G=Golfo A=Alto, M=Media, B=Bajo BU=Buena, RE=Regular, MA=Mala, N = No, S =Sí.

54rigurosa, lo que ella busca es un primer ordenamiento de los segmentos fronterizos, con una indicación general de sus principales atributos. No se ha asignado ningún valor numérico a las variables, lo que imposibilita un análisis cuantitativo. Sólo una investigación más detallada podría aportar los criterios necesarios para establecer una jerarquía de regiones fronterizas, en atención a su potencial de colaboración. Sin embargo, la información preliminar que contiene la tabla permite hacer algunos señalamientos.

55Un buen número de segmentos –11 de 27– presentan un poblamiento exiguo. Con la excepción de uno, todos se encuentran en la vertiente caribe de Centroamérica,y reflejan el patrón de poblamiento que ha prevalecido históricamente en la región. Esta limitación es estratégica, desde el punto de vista del proyecto, porque, obviamente, no es posible lograr una colaboración transfronteriza, sustentada localmente, donde no hay población.

56La matriz permite establecer todo un abanico de potenciales de cooperación. En un extremo pueden ubicarse dos de los tres segmentos del límite entre Costa Rica y Panamá (Golfito-Chiriquí y Baja Talamanca-Bocas del Toro). Entre estos dos países existe una relación bastante buena, una situación bastante simétrica, ejes e interdependencias locales muy desarrollados, complemantariedades étnicas y económicas y un marco jurídico sumamente favorable.

57En el extremo opuesto figuran los dos primeros segmentos de la frontera entre Guatemala y Belice, que presentan un débil poblamiento, un límite difícil de reconocer en terreno, interdependencias locales débiles y, lo más limitante, se ubican entre dos países cuyas relaciones han sido siempre difíciles.

58Aunque el potencial de colaboración depende directamente del poblamiento, esta característica no es suficiente para determinarlo. Así, la frontera entre Honduras y El Salvador está densamente poblada, presenta ejes de interacción muy desarrolladas y compementariedades transfronterizas muy marcadas. No obstante, hay un factor coyuntural –la no demarcación en terreno del límite y el asociado problema de los bolsones– que dificulta la relación entre los gobiernos y cierra, temporalmente, las posibilidades de colaboración local.

59El abanico de situaciones es sumamente amplio; cada segmento tiene una peculiar combinación de factores y en cada uno de ellos las variables tienen un peso distinto. Considerados desde el punto de vista de su potencial para la colaboración, hay cinco sectores que merecen especial consideración. En adelante los caracterizamos sucintamente.

1. Costa Rica-Panamá, en el sector de Baja Talamanca (ver mapa número 5)

60Ésta es una región de alto potencial, en la medida que los tres tipos de factores propician la cooperación. Los rasgos más sobresalientes son los siguientes:

61Se trata de una región con un mediano poblamiento y una moderada interdependencia local. Hay relaciones locales de índole comercial y social. Además, existe una relación transfronteriza histórica de parte de las compañías bananeras. Los nexos transfronterizos se han fortalecido recientemente, mediante iniciativas que buscan desarrollar un circuito turístico entre Limón y Bocas del Toro (mapa número 5). La región es bastante simétrica en su composición étnica, en la que sobresalen los grupos mestizos, afrocaribeños e indígenas, que habitan en ambos lados de la frontera. Asimismo, hay altos niveles de simetría demográfica y económica. Las relaciones intergubernamentales son muy buenas. Las simetrías estructurales se han ampliado recientemente, al eliminarse el ejército panameño y desmilitarizarse, en consecuencia, la región limítrofe.

62El marco de cooperación transfronteriza más desarrollado en toda la región centroamericana es el que existe entre Costa Rica y Panamá. Hay diversas áreas protegidas, en particular el Parque Internacional La Amistad, que ha sido declarado Patrimonio de la Humanidad por la Unesco. Asimismo, operan varios proyectos de cooperación auspiciados por la Organización de Estados Americanos, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, The Nature Conservancy y otras entidades ambientalistas. Finalmente, no se registran conflictos transfronterizos locales.

2. Costa Rica-Nicaragna, en el binomio San Carlos-Los Chiles (ver mapa número 6)

63Los factores que indican el potencial de colaboración son: un poblamiento mediano y simétrico y una interdependencia histórica muy intensa. El límite está bien establecido y aceptablemente demarcado. En un buen sector, el soporte físico del límite es el río San Juan. Es decir, se trata de una cuenca, lo que ya de por sí constituye un aliciente para la cooperación, en materia de conservación ambiental y desarrollo sostenible. Aún existe incertidumbre sobre la forma como el nuevo gobierno nicaragüense planteará su estilo de relación respecto a su homólogo costarricense. La mayoría de los observadores considera que no habrá ningún cambio fundamental y que las relaciones seguirán siendo amistosas.

Mapa 5: Región fronteriza Talamanca-Bocas del Toro (Costa Rica/Panamá).

Mapa 6: Región fronteriza Siapaz: Nicaragua/Costa Rica.

64Hay varias áreas protegidas en la región y un importante marco institucional (el siapaz) que, aunque no tiene tanto desarrollo como el existente entre Costa Rica y Panamá, permite generar y acompañar iniciativas. Además, ya hay proyectos en la fase de ejecución, auspiciados por la Organización de Estados Americanos y la Comunidad Europea. Hay, sin embargo, algunos factores adversos, como la creciente asimetría económica, nacional y local, que se traduce en migraciones de Nicaragua a Costa Rica. Esto, a su vez, es motivo de tensiones en la región fronteriza.

3. El Salvador-Guatemala-Honduras, el sector del Trifinio (ver mapa número 7)

65Hay cuatro razones esenciales para postular ésta como una de las áreas de potencial. En primer término, es una de las pocas zonas trinacionales que hay en la región, de modo que constituye un laboratorio para el estudio de relaciones de vecindad más complejas. En segundo lugar, es un territorio con altas densidades de población, de grandes interacciones transfronterizas y relaciones de interdependencia. En tercero, en la zona se desarrolla la iniciativa de cooperación más antigua de la región y que, por tanto, no puede ser ignorada (mapa número 8). Finalmente, y en relación con lo anterior, hay un compromiso de los gobiernos adyacentes y de las agencias patrocinadoras, que permite el despliegue de iniciativas como las que aquí se discuten. Aunque existen también factores adversos. Uno de los más importantes es la tensa relación gubernamental que se observa entre Honduras y El Salvador. Otro es la decepción con que algunos observadores, sobre todo hondureños, se refieren al proyecto Trifinio.

Mapa 7: Región fronteriza Trifinio: Guatemala/Hondnras/El Salvador.

4. Guatemala-México, en el binomio San Marcos-Tapachula (ver mapa número 8)

66Se trata de un área con un poblamiento alto, homogéneo en lo étnico y simétrico, en la que existe una histórica relación de interdependencia. Esta interdependencia se ve reflejada en dos aspectos. Por una parte, en las migraciones de trabajadores guatemaltecos a las cosechas cafetaleras chiapanecas. Por otra, en la el intercambio comercial entre Tapachula y el sector fronterizo guatemalteco. El panorama coyuntural es bastante favorable. La relación intergubernamental está en uno de los puntos más altos de las últimas dos décadas. Además, la pacificación guatemalteca y el relajamiento de las tensiones en Chiapas favorecen la acción local.

67De todos modos, siempre persiste la histórica asimetría entre los dos estados y un problema migratorio que también involucra a Estados Unidos y que, a veces, provoca tensiones locales y nacionales.

5. El Golfo de Fonseca (ver mapa número 9)

68Al igual que el sector del Trifinio, el Golfo de Fonseca es muy importante porque pone en contacto a tres países de la región, que comparten derechos sobre sus aguas y sus recursos. Se trata de un área densamente poblada, sobre todo en el sector salvadoreño. Existen en ella fuertes interdependencias locales, producto de la interacción histórica de comunidades que, por siglos, han utilizado los recursos del golfo. Los límites nacionales están definidos, pero, por la propia naturaleza del medio, son difíciles de marcar e identificar en terreno. Aunque las relaciones actuales entre los gobiernos hondureño y salvadoreño no son las mejores, los ministros del ambiente de estos tres países han reiterado su preocupación por el deterioro ambiental del golfo, y han promovido proyectos conjuntos de ordenamiento ambiental. El Golfo de Fonseca constituye un interesantísimo laboratorio para el estudio de un tema que habrá de cobrar un creciente importancia en el futuro próximo: el de las relaciones de los Estados centroamericanos en el mar.

Mapa 8: Región fronteriza México/Guatemala/Belice.

A MANERA DE CONCLUSIÓN: OCHO TESIS SOBRE EL FUTURO DE LAS REGIONES FRONTERIZAS EN CENTROAMÉRICA

69El devenir de las regiones fronterizas de Centroamérica constituirá la prueba del fuego de las nuevas iniciativas integracionistas. Un análisis del pasado nos obliga a una serie de consideraciones críticas, para que la integración centroamérica se pueda dar sobre una sólida base territorial y social. A continuación presen tamos a manera de conclusión unas siete tesis sobre el futuro de las regiones fronterizas en Centroamérica:

  1. No se trata de reinventar la cooperación transfronteriza. Ha existido a lo largo de los siglos, para bien y para mal, en la forma de comercio regional, relaciones de vecindad y parentesco, pero tambien para el contrabando, el narcotráfico y la fuga de capitales. Coexisten relaciones de vecindad con otras escalas de interacción entre estados colindantes, y es crucial comprender y analizar estas diferencias.
  2. Hay una creciente contradicción entre, por un lado, una tendencia macroeconómica hacia la globalización (reducción de aranceles, libre comercio) que facilita el movimiento del capital y de los bienes y servicios, y por otro lado la aplicación estricta de un concepto de soberanía que restringe los vínculos y relaciones vecinales entre poblaciones fronterizas. Es importante, por lo tanto, hacer compatibles estas tendencias, buscando encauzar las relaciones comerciales regionales en contextos fronterizos específicos. El comercio exterior tambien pasa por las regiones fronterizas.
  3. La visión de lo fronterizo en Centroamérica se ha centrado en los límites terrestres. De acuerdo con la Ley del Mar de la onu, la región posee más mar que tierra. Tanto el Caribe como el Pacífico han sido escenarios históricos de conflictos, contrabando y piratería. Encierran tanto un potencial de conflicto como de cooperación. Sin lugar duda, el mar será la próxima frontera de conflicto o cooperación en Centroamérica.
  4. Entre los nuevos ejes de integración regional y de cooperación transfronteriza, cabe destacar el papel de las iniciativas inspiradas en las preocupaciones ambientales. La Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica, así como las iniciativas de áreas protegidas fronterizas, han marcado la pauta en materia de integración regional. Son iniciativas alentadoras, ya que parten de una visión única de Centroamérica, y reconocen el extraordinario patrimonio natural y cultural que encierran las regiones fronterizas del Istmo.
  5. Pero no todo es color de rosa... El espectro de las guerras del pasado no ha desaparecido del todo. Todavía existen condiciones objetivas para el surgimiento de conflictos interestatales en Centroamérica. Quizás la primera causa de tensiones entre Estados colindantes tiene que ver con las hondas asimetrías entre las sociedades y territorios de la región. Entre Costa Rica y Nicaragua, entre el Salvador y Honduras, entre Guatemala y México, son más las diferencias (nivel de vida, densidad poblacional, dotación de recursos, disponibilidad de infraestructura y servicios públicos) que las similitudes. La estabilidad y prosperidad de unos pasa por el mejoramiento de las condiciones de vida de sus vecinos.
  6. Erigir nuevos paradigmas supone derribar viejos mitos. Uno de ellos es el concepto de soberanía, surgida de la formación del Estado en el siglo xix, que tendrá forzosamente que evolucionar. La apertura económica de los estados centroamericanos requiere una nueva visión de soberanía. Pero el libre mercado produce ganadores y perdedores. Los ganadores quieren más apertura, y lo perdedores luchan por una aplicación estricta del concepto de soberanía. Es urgente buscar un marco de cooperación fronteriza que permita estimular las virtudes multiplicadoras del mercado, sin menoscabo de la defensa nacional, el patrimonio cultural y nacional y sobre todo el bienestar de las poblaciones más marginadas.
  7. Otro mito importante tiene que ver con la omnipotencia del poder ejecutivo en los Estados centroamericanos. Los programas de ajuste estructural y las consecuentes reformas del Estado han debilitado en forma significativa la capacidad y la presencia del Estado en regiones fronterizas. Esto contrasta con el creciente número de cumbres presidenciales, acuerdos y declaraciones que comprometen más y más a los gobiernos de la región a cumplir con sus cometidos. El tímido proceso de descentralización tiene que reforzarse, para hacer de los gobiernos locales y la sociedad civil los principales socios de iniciativas regionales y binacionales de cooperación transfronteriza.
  8. Una sana política de desarrollo fronteriza requiere de una combinación de escalas y de actores institucionales, de lo local a lo regional. Un asidero fundamental para una cooperación transfronteriza duradera está constituido por las fuerzas vivas de las regiones fronterizas. Y para esto se necesita construir un concepto de soberanía compartida y corresponsable que facilite la participación ciudadana, el libre comercio y la cooperación transfronteriza.

Mapa 9: Región fronteriza Golfo de Fonseca: El Salvador /Honduras/Nicaragua.

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Notes de fin

* Investigadores de la Escuela de Geografía de la Universidad de Costa Rica. Los autores agradecen la colaboración del doctor Nicolás Boeglin en la formulación inicial de la propuesta ”La cooperación transfronteriza en Centroamérica”, formulada a petición de la Fundación del Servicio Exterior para la Paz y la Democracia (fundapem).

Table des illustrations

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Légende Mapa 1: Conflictos fronterizos, 1850-1990.Fuente: Carolyn Hall y Héctor Pérez Brignoli, Historical Atlas of Central America, University of Oklahoma Press, 1997 (en prensa)
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Légende Mapa 2: Densidad de población.
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Légende Zona 1
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Légende Zona 2
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Légende Mapa 3: Centroamérica: principales grupos culturales y áreas protegidas en regiones fronterizas
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Légende Mapa 4: Segmentos y tipos de límites fronterizos de América Central.
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Titre Cuadro 3. La matriz de potencial de cooperación transfronteriza
Légende L=Línea Astronómica, D=Divisoria de aguas, R=Río, G=Golfo A=Alto, M=Media, B=Bajo BU=Buena, RE=Regular, MA=Mala, N = No, S =Sí.
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Légende Mapa 5: Región fronteriza Talamanca-Bocas del Toro (Costa Rica/Panamá).
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Légende Mapa 6: Región fronteriza Siapaz: Nicaragua/Costa Rica.
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Légende Mapa 7: Región fronteriza Trifinio: Guatemala/Hondnras/El Salvador.
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Légende Mapa 8: Región fronteriza México/Guatemala/Belice.
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Légende Mapa 9: Región fronteriza Golfo de Fonseca: El Salvador /Honduras/Nicaragua.
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© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2005

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