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Las regiones ante la globalización

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Carlos Alba
, 
Ilán Bizberg
, 
Hélène Rivière d’Arc

Cuarta Parte. Antiguas y nuevas relaciones sociales y políticas

La federación en Brasil: impasses y perspectivas

Rui de Britto Alvares Affonso

Texte intégral

1El término “federación” se refiere a la idea de “unión”, “pacto”, articulación de las partes (estados) con el todo (nación) por medio del gobierno central o federal. Sin embargo, en Brasil recientemente se ha asociado el “federalismo” con el proceso de “descentralización” y con sólo una parte de los participantes en el pacto federativo: los estados y municipios.

2Esta inversión conceptual tiene raíces históricas muy definidas. En primer lugar, a diferencia de la constitución de la clásica federación americana, donde las colonias, y posteriormente los estados, se unieron para crear un estado federal, en Brasil el gobierno central precedió a las esferas subnacionales. Más adelante, en la década de los sesenta y setenta, el gobierno federal se identificó con la centralización (fiscal y política) y con el autoritarismo. No obstante, el posterior proceso de redemocratización se dio a partir de los estados y municipios, por los bordes del sistema, y llegó más tarde al gobierno central. De esta forma, la lucha por la redemocratización se confunde en parte con la lucha por la descentralización fiscal y administrativa.

3En el presente artículo, pretendemos poner de manifiesto de qué forma esa “inversión conceptual” corresponde actualmente a la crisis concreta del pacto federativo. A continuación, buscamos rescatar la necesaria dimensión asociativa que presupone el federalismo.

4Para ello, es importante señalar que una “federación” es, antes que nada, una forma de organización territorial del poder, de articulación del poder central con los poderes regional y local. Lo que llamamos “pacto federativo” consiste en realidad en un conjunto de alianzas complejas, en su mayoría poco explícitas, forjadas en gran medida por medio de fondos públicos.

5Ciertamente, esos fondos son un elemento decisivo para cimentar cualquier federación. Sin embargo, tienen un papel crucial en el caso de los paíes con enormes heterogeneidades estructurales, como Brasil. En tales casos, la estructuración del poder entre las esferas de gobierno —y la propia unidad de la federación— presupone una transferencia significativa de recursos públicos entre regiones con capacidad económica desigual y grandes asimetrías sociales. El mercado se muestra incapaz de forjar per se la alianza federativa.

6Desde esa perspectiva, es importante considerar como fondos públicos pasibles de pactos federativos, no sólo los ingresos tributarios (propios y transferidos constitucional-mente o negociados), sino también otros recursos públicos, como los ingresos disponibles de la Unión (dado que se gastan principalmente en los estados y municipios), los gastos de las empresas estatales federales, los incentivos fiscales regionales y los préstamos del sistema financiero público.

7Sobre esa compleja trama de flujos de recursos públicos se asientan las no menos complejas relaciones de intercambio entre esferas del gobierno y regiones. Entre otras, destacan: el sistema de representación política de los estados, la distribución de responsabilidades entre Unión, estados y municipios y el orden jurídico federativo de la nación (considerando un mayor o menor grado de unicidad/diversidad entre las unidades federativas).

8Desde luego, los diferentes flujos de recursos públicos tienen papeles distintos en el sostenimiento del equilibrio federativo. Algunos, con un vasta capilaridad socioelectoral, representan un elemento fundamental para la formación y reproducción de bases partidarias locales; otros, con gran capacidad para movilizar las actividades económicas, son fundamentales para atraer el apoyo empresarial en el nivel regional y obtener financiamiento privado para obras públicas. Lo que nos parece importante recalcar es el papel crucial que tienen esos flujos de recursos públicos para forjar el “pacto federativo”, sobre todo en una sociedad asentada en desequilibrios regionales tan profundos.

LA CRISIS DE LA FEDERACIÓN

9La crisis de la federación en Brasil no se relaciona principalmente con las manifestaciones separatistas que surgieron a principios de los años noventa, que a pesar de ser poco significativas tuvieron difusión en los medios de comunicación nacionales. La verdad, es que esta crisis tiene, al mismo tiempo, contornos menos y más preocupantes que esas manifestaciones: menos preocupantes porque en el futuro cercano no se divisa ninguna posibilidad concreta de fragmentación del territorio nacional; más preocupante porque esta crisis se deriva de tendencias más generales y estructurales, enraizadas en el movimiento de la economía y la sociedad brasileñas, así como en las significativas transfor-macione geopolíticas y tecnológicas internacionales.

  • 2 A este respecto, véase Fiori (1949), Mello (1992), Coutinho (1992) y Hurtado (1992).
  • 3 Véase Foreign Affairs (1993).

10Entre los determinantes más generales de la crisis federativa, se destaca la globalización de la economía mundial. Esa “mundialización”, a cargo de las empresas trasnacionales, aunada a la “financiarización” de la economía, le resta capacidad regulatoria a los estados nacionales, lo cual dificulta —si no es que impide— la operación de la política monetaria, cambiaría e incluso fiscal en los moldes establecidos a partir de la Segunda Guerra Mundial.2 En este sentido, de dilución de las fronteras económicas nacionales, o incluso como expresión de esa dilución, se observa el surgimiento de regional states, regiones de un país (o países) que se articulan en diferentes planos (principalmente en el económico) al margen de los estados nacionales.3

  • 4 Para una síntesis de las principales evaluaciones recientes, véase Guimarães Neto (1993).

11Un segundo factor condicionante es la prolongada crisis económica brasileña. Todavía no se han delineado claramente las repercusiones en la interdependencia de las diversas regiones del país, en cuanto a mercados internos, que surgieron con la dinámica económica de los años ochenta y noventa. No obstante, hay indicios de un aumento de la importancia relativa de los mercados externos para todas las regiones. Asimismo, se observa la permanencia de un nivel extremadamente elevado de disparidades interregionales. En otras palabras, dichas disparidades se reproducen en el interior de cada una acompañando el desarrollo de nuevos polos económicos (conforme a la antigua hipótesis de la cepal en los años cincuenta).4

  • 5 Se desarrolla un análisis de este proceso y su relación con la crisis de planificación en Brasil e (...)

12La elevada heterogeneidad regional, agravada por la crisis económica, exigiría una mayor disponibilidad de recursos públicos para resanar las resquebrajadas alianzas federativas. Sin embargo, como se sabe, entre finales de los años setenta y principios de los ochenta, se produce la ruptura del patrón de financiamiento público y una profunda y progresiva crisis fiscal, lo cual disminuyó sobremanera la capacidad de la Unión para articular las esferas subnacionales del gobierno y hacer pactos interregionales de poder.5

13La persistencia de la crisis, aunada al colapso de la planificación económica nacional (en todos los niveles), tiende a fortalecer la opciones de integración regional con el exterior, en detrimento de las articulaciones nacionales, con el riesgo de que se activen fuerzas centrífugas opuestas a las que actuaron en la articulación del espacio nacional de acumulación.

  • 6 Al respecto, véase Furtado (1992).

14Además, la integración a la economía internacional, en rápida y profunda transformación, sin que haya una estrategia de coordinación nacional, implica que se debe absorber un patrón de desarrollo caracterizado por un margen creciente de desempleo estructural, lo cual agrava las disparidades sociales.6

  • 7 Cf. Furtado (1992, p. 30) y Tavares (1992, pp. 4647).

15Reforzando las tendencias estructurales descritas, destaca la incorporación del postulado de “descentralización” como “pieza” del ideario neoliberal, que vino a sumarse a los cánones de privatización, desreglamentación y apertura externa. Ciertamente, el neoliberalismo no constituye el único origen del proceso reciente de descentralización en todo el mundo; empero, es innegable el carácter hegemónico de su influencia.7

16Hoy en día, el estado brasileño atraviesa una crisis de grandes dimensiones. Se cuestiona su objetivo, su forma de relacionarse con el sector privado, su control de la sociedad, su patrón de financiamento, y principalmente, su participación en el desarrollo económico y en el rescate de la deuda social. La crisis del Estado se manifiesta de manera diferente en los estados y municipios de distintas regiones, lo que acentúa aún más las enormes disparidades que las caracterizan. Así pues, la crisis federativa al mismo tiempo que la califica, va de la mano con la crisis del Estado.

CARACTERÍSTICAS ACTUALES DE LA CRISIS FEDERATIVA

17Son tres las características fundamentales del conflicto federativo: la horizontalidad de la disputa, su generalización y la forma en que ha ocurrido el proceso de descentralización.

  • 8 En realidad, esa dimensión “vertical” del conflicto federativo se amplía con las frecuentes fricci (...)

18En relación con el periodo 1977-1988, caracterizado por la progresiva descentralización fiscal y política, el periodo inaugurado por la nueva constitución presenta profundas diferencias. Mientras que en el primero, la disputa por los recursos tributarios puso a los estados y municipios contra el gobierno federal, ahora, sin que esa dimensión haya desaparecido,8 ganan importancia los conflictos entre estados y entre municipios. La expresión más elocuente de este fenómeno es la guerra fiscal. Apremiados por la dificultad de mantener la recaudación tributaria como consecuencia de la recesión, la inflación y los fraudes, los gobiernos estatales se lanzaron a una guerra de incentivos y beneficios fiscales por medio del icms para atraer industrias a sus regiones y fomentar la actividad económica. La consecuencia inmediata de esta guerra ha sido el desangramiento del icms, principal tributo nacional y base del sostenimiento de la recaudación estatal.

19La pérdida de capacidad recaudatoria del icms en virtud de la guerra fiscal puede ilustrarse comparándolo con el ipi, impuesto de competencia federal, con una base tributable semejante. En los últimos años, en los periodos de crisis se ha observado que el icms se retrae más que el ipi y en las fases de recuperación crece menos que el ipi o se mantiene a la baja (véase la gráfica 1).

20Como segunda consecuencia de la guerra fiscal, se ha acentuado la pérdida de participación relativa del estado de Sao Paulo en la recaudación del icms en el conjunto de estados. Esta pérdida de posición relativa, cuya causa más estructural es la desconcentración industrial observada desde finales de los años setenta, se acentúa en la década de los noventa (véase el cuadro 1).

21Por último, el Confaz, uno de los principales instrumentos de regulación federativa del país, ha visto comprometida su actuación, ya sea por las diversas formas que han encontrado los estados para burlar su prohibición de concesiones unilaterales de beneficios fiscales o por el uso indiscriminado del poder de veto de cada unidad federada como moneda de trueque.

Gráfica 1. Brasil: Índices de producción industrial (1981=100) E y de la recaudación del ipi y el icms
(Flujos acumulados; dic. 1990=100)

Gráfica 1. Brasil: Índices de producción industrial (1981=100) E y de la recaudación del ipi y el icms(Flujos acumulados; dic. 1990=100)

Cuadro 1. Brasil: Impuesto sobre circulación de mercancías. Participación relativa
(porcentajes)

Cuadro 1. Brasil: Impuesto sobre circulación de mercancías. Participación relativa(porcentajes)

Nota1: Para el año de 1993 se consideró el estado de Tocantins.
Fuente: Confaz.

  • 9 Para un análisis completo del asunto, véase Prado (1994).

22La segunda característica de la crisis federativa actual es su generalización. Mientras que durante los años ochenta el conflicto federativo, tanto en su dimensión vertical (relación entre la Unión y los estados y municipios) como en su dimensión horizontal (relación entre los estados y municipios de diferentes regiones), se centró en la disputa por los recursos tributarios, hoy alcanza otras dimensiones en el ámbito del aparato estatal y de la representación política. En el campo del sector productivo estatal, proliferan las fricciones entre las controladoras federales y las concesionarias estatales, entre las que destaca la que atañe al establecimiento de tarifas de las empresas eléctricas. Desde el punto de vista prospectivo, los intereses en conflicto no son menores. Los grandes proyectos estratégicos del sistema de transporte y saneamiento, así como las alternativas de privatización, tienen repercusiones regionales y locales importantes y diferentes.9

23En cuanto al sistema financiero público, son conocidas las discusiones en torno a las condiciones de existencia y operación de los bancos estatales y regionales. Recientemente, el Banco Central aumentó las medidas de control sobre esas instituciones reduciendo la autonomía de la que gozaban para el financiamiento de sus gobiernos. En este mismo sentido, el gobierno federal restringió más las condiciones de circulación de las deudas de los estados.

24En términos más generales, el debate sobre la necesaria restructuración de los bancos estatales presupone una visión predeterminada del grado de autonomía financiera que deben tener las esferas subnacionales de gobierno y del alcance de las funciones reguladoras del gobierno federal; o sea, un proyecto de federación determinado.

25En el plano político, las meras manifestaciones académicas sobre la desproporción de la representación de los estados en el Congreso Nacional dieron lugar a diferentes iniciativas de reforma.

26En 1990, Orestes Quércia, entonces gobernador de Sao Paulo, interpuso una acción directa de inconstitucionalidad relativa al párrafo l° del artículo 45 de la Constitución federal, en el que se estipula un mínimo de ocho y un máximo de setenta diputados federales por estado. El gobernador de Río Grande do Sul, Alceu Collares, interpuso una acción idéntica. En abril de 1991, el líder del psdb en la cámara, José Serra, presentó una orden judicial al Supremo Tribunal Federal solicitando un aumento de la representación de Sao Paulo de 60 a 70 diputados. Otra iniciativa se debió al gobernador de São Paulo, Luiz Antônio Felury Filho, quien en enero de 1993 propuso la reducción del número de diputados de 503 a 401, lo que aumentaría la representación de Sao Paulo de 60 a 80 diputados.

27Por último, en los planos cultural e ideológico, la explicitación del separatismo como alternativa a la crisis federativa ha dejado de considerarse un tabú y ha asumido variadas manifestaciones.

28La tercera característica del conflicto federativo es consecuencia del proceso de descentralización en curso. Es un hecho conocido que la Constitución de 1988 promovió una distribución significativa de recursos fiscales a los estados y, sobre todo, a los municipios. En realidad, este movimiento de descentralización de los ingresos tributarios comienza mucho antes de la Constitución, ya que está determinado por la conjunción de la crisis económica con la apertura política que vivió el país a partir del final de la década de los setenta.

  • 10 Affonso desarrolla un análisis detallado al respecto.
  • 11 La Enmienda Constitucional 23, del 1" de diciembre de 1983, ampliaba las cuotas de los fondos de p (...)

29La crisis tiene un doble efecto en el proceso de “descentralización tributaria”. Por un lado, estimula ese proceso, dado que contribuye a deshacer el pacto de poder sobre el que se asentaba el régimen político instaurado en 1964. Por el otro, frena las tendencias descentralizadoras, puesto que impone riesgos considerables para la implantación de una estrategia de “transición desde arriba” o apertura gradual del régimen militar, bajo el control de fuerzas en aquella época hegemónicas. El avance de la apertura produjo una contradicción entre la ampliación del espacio d« libertad política —y, por lo tanto, de la importancia de las elecciones como forma de acceso y preservación del poder— y la dependencia financiera de los estados y municipios en relación con el gobierno central, la cual restringe/condiciona ese nuevo espacio. Esta contradicción es lo que alimenta en gran medida el movimiento municipalista, que crece vigorosamente en el periodo, abarcando sectores de todo el espectro partidario.10 Las enmiendas constitucionales núm. 23 de 1983 y núm. 79 de 1984, debidas, respectivamente, al senador Passos Porto (pds-ce) y al diputado Airton Sandoval (pmdb-sp), forman parte de estos avances descentralizadores anteriores a la Constitución de 1988.11

30La Asamblea Nacional Constituyente consolidó y amplió la participación de las esferas subnacionales del gobierno en la repartición tributaria. Como se muestra en las gráficas 2 y 3, los principales beneficiarios de la descentralización fiscal fueron los municipios, que aumentaron su participación en los ingresos disponibles (consideradas las transferencias intergubernamentales) de 9% en 1980 a 16% en 1993." La evolución de los ingresos propia de los gobiernos municipales en el mismo periodo (de 3 a 5%) pone de manifiesto que su mayor participación en la reparto fiscal se debe principalmente a las transferencias federales.

31Los estados aumentaron su posición en el total de los ingresos fiscales en los años ochenta: sus ingresos propios pasaron de 22 a 26% y sus ingresos disponibles, de 22 a 27% entre 1980 y 1988. La nueva constitución propició un aumento de los ingresos propios de los gobiernos estatales; sin embargo, al aumentar también sus transferencias obligatorias a los municipios, redujo parte de los avances alcanzados en los años ochenta. En resumen, los municipios obtuvieron sus ganancias fiscales básicamente con la Constitución de 1988, mientras que los estados las lograron antes de esa fecha. Por su parte, la Unión perdió terreno en relación con las demás esferas del gobierno en todo el periodo que nos ocupa: sus ingresos propios disminuyeron de 75% en 1980 a 68% en 1993 y sus ingresos disponibles, de 69% en 1980 a 58% en 1993.

Gráfica 2. Ingresos disponibles por esfera de gobierno

Gráfica 2. Ingresos disponibles por esfera de gobierno

Fuente: Elaborada a partir de datos del Decna/ibge e ibre/fgv.

Gráfica 3. Ingresos propios por esfera de gobierno

Gráfica 3. Ingresos propios por esfera de gobierno

Fuente: Elaborada a partir de datos del Decna/ibge e ibre/fgv.

32Asimismo, se observa una descentralización interregional de los ingresos disponibles, que aumentaron a tasas más elevadas en las regiones menos desarrolladas del país. Entre 1988 y 1991, los ingresos tributarios disponibles de los estados de la región norte aumentaron en promedio 18% al año y los de los estados del noreste, 7%; en cambio, los de Sao Paulo, por ejemplo, sólo aumentaron 5% al año.

33Se hizo común, dentro de las críticas hechas a la Constitución de 1988, que las obligaciones de los estados y municipios no hubieran aumentado de manera proporcional a sus ingresos, cuyo aumento había sido significativo.

34No obstante, hay fuertes evidencias que contradicen esta tesis. De hecho, como consecuencia de la mayor capacidad financiera de los gobiernos subnacionales, aumentó significativamente su participación en el total de egresos públicos (véase la gráfica 4). Los estados y municipios responden hoy por cerca de 80% de la inversión pública y 67% del consumo corriente (excluyendo, claro está, a las empresas estatales).

35Por su lado, el gobierno federal concentra la responsabilidad de los gastos en la seguridad social (80.4% del total) y en el pago de los intereses de las deudas interna y externa (81% del total).

36Aun computando todos los gastos corrientes y de capital (incluyendo los intereses de la deuda pública y los beneficios de la seguridad social, y excluyendo las amortizaciones de la deuda), a los estados y municipios les corresponde casi la mitad de los egresos totales del sector público (49%), con lo que alcanzan o incluso superan la participación de los gobiernos subnacionales de países más desarrollados y con una larga tradición de descentralización como Estados Unidos y Alemania (50.5 y 45.7%, respectivamente) (véase la gráfica 5).

Gráfica 4. Gasto público por categoría y esfera de gobierno. (Media 1990-1992)

Gráfica 4. Gasto público por categoría y esfera de gobierno. (Media 1990-1992)

Fuente:fgv; ibge; Fundap-iesp.

37Aunque la evaluación del gasto por funciones no sea fácil debido a la falta de estadísticas, los indicadores físicos y financieros disponibles muestran una elevación importante de la participación de los estados y municipios en el gasto social total y una disminución de la participación de la Unión. Los estados y municipios responden hoy por cerca de 44% de los gastos en salud y 69% de los gastos en educación (véase la gráfica 6).

Gráfica 5. Gasto público total en países seleccionados

Gráfica 5. Gasto público total en países seleccionados

Fuente: fmi-Government Finance Statistics Yearbook, 1992; ibre/fgv; ibge; Fundap-iesp.

38Si bien la descentralización fiscal se apoyó fuertemente en el aumento de las transferencias de la Unión a estados y municipios, cabe señalar que esas transferencias no representan hoy, como en el pasado, una dependencia financiera significativa en relación con el gobierno federal, pues más de 60% de esos recursos son “libres” y tiene escasa vinculación de aplicaciones.

  • 12 Al respecto, véase Afibsi y Serra (1994).

39En apoyo de la hipótesis de que, además de la descentralización de recursos fiscales en favor de estados y municipios, habría habido una absorción mayor de responsabilidades por parte de estos niveles de gobierno, puede citarse la evolución posconstituyente de los indicadores físicos de prestación de servicios típicamente locales. Las evidencias en el caso de educación, salud y saneamiento corroboran la percepción de que las esferas subnacionales de gobierno comenzaron a asumir mayores resposabilidades, aunque de manera no coordinada y diferente según la región. Si le diéramos mayor importancia a algunos bancos para la determinación de la tasa de intereses y condiciones de liquidez de la economía, llegaríamos a un cuadro de arreglo federativo razonablemente descentralizado, aunque aún no consolidado, en extremo desorganizado y conflictivo.12

Gráfica 6. Brasil Gastos sociales por función. (Media 1989-1991)

Gráfica 6. Brasil Gastos sociales por función. (Media 1989-1991)

Fuente:fgv, fmi, stn-mf.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y SU SIGNIFICADO

40A pesar de que la bandera de descentralización continúa enarbolándose igual que hace algunos años, lo cierto es que desde finales de la década de los setenta hemos presenciado la ampliación de recursos y poderes en materia fiscal de las esferas subnacionales del gobierno. Hoy es fundamental el comportamiento de los estados y municipios para el éxito o el fracaso de cualquier política macroeconómica, tanto por su influencia en el gasto agregado como por el condicionamiento de la liquidez de la economía.

  • 13 Hay quienes usan el argumento de descentralización desorganizada para proponer la mera y simple de (...)

41En realidad, lo que hoy está en juego ya no es la disyuntiva entre descentralización y centralización, sino la definición de cuál descentralización y, sobre todo, para qué descentralizar. Se trata de cómo organizar más descentralizadamente una federación asentada en disparidades regionales tan profundas, manteniendo su articulación y su sinergia económica, social y cultural, que es en última instancia su razón de existir.13 Si bien descentralizada, nuestra federación aún no posee un nuevo perfil y un modus operandi definidos, por lo que persisten diversas lagunas y vacíos en las fronteras de las divisiones de competencias entre las tres esferas de gobierno.

42La descentralización se volvió uno de los puntos centrales en la agenda del debate sobre la reforma del Estado. Como panacea para los males de un estado burocratizado e inoperante, o como bandera política de liberales o de huérfanos de la tradición socialista, muchos comenzaron a considerar la descentralización como un fin en sí mismo.

  • 14 Una síntesis de esas posiciones se encuentra en Botero (1992).

43Sin embargo, las relaciones entre la descentralización y el desarrollo, y la democracia, están lejos de ser unívocas. Recientemente, pasada la euforia inicial del redescrubrimien-to de las virtudes paradigmáticas de la descentralización, en varios países que han sufrido procesos descentralizantes encontramos análisis reticentes o que incluso descalifican las virtudes de estos procesos para superar el atraso socioeconómico y consolidar la democracia en el Tercer Mundo.14

44Para algunos autores, la descentralización sería el instrumento por excelencia para poner en marcha un proyecto de desarrollo integral, especialmente en territorios extensos, favoreciendo a las mayorías sociales mediante la redistribución espacial de recursos. Para otros, esto constituiría, por el contrario, el abandono de cualquier pretensión de equilibrar el desarrollo entre regiones y en el interior de éstas, quedando el mercado a expensas de la asignación de recursos.

45En lo que atañe a la relación con la democracia, hay quienes sustentan que la descentralización debe consistir en un mecanismo de redistribución del poder político, lo cual haría al régimen permeable a las presiones y la participación de los sectores populares. Por su parte, la revisión crítica entiende que tal proceso corresponde a una estrategia de desplazamiento de la alternativa de participación popular al plano local y microeconómico, mientras que las principales decisiones macropolíticas estarían centralizadas con lógica trasnacional.

46Lo que nos parece fundamental resaltar, en el caso de la realidad brasileña actual, es la pérdida de capacidad regula-toria de la Unión, en un momento delicado de transición económica, social y política del país. ¿Cómo se ha dado esto? En primer lugar, como hemos visto, el aumento de la participación de los estados y municipios tanto en los ingresos como en los gastos agregados, aunado a la capacidad de algunos estados de financiarse por medio de sus bancos, dificulta la gestión macroeconómica del gobierno federal en los moldes de la tradicional centralización de instrumentos de política económica.

  • 15 Véase en esta línea, Serra (1994), parte 4 y Affonso (1992).
  • 16 No se está abogando aquí por esa forma de gestión genéricamente, sino que sólo se llama la atenció (...)

47En segundo lugar, a partir de la Constitución de 1988, se observa una importante elevación de las vinculaciones de los gastos de la Unión, en franco contraste con la significativa libertad de aplicación de recursos de gobiernos subnacionales.15 La situación actual prácticamente invierte las posiciones relativas de mediados de la década de los setenta, durante la centralización federativa bajo el régimen militar, cuando la mayor parte de los recursos de los estados y municipios estaba sujeta a vinculaciones. Asimismo, como consecuencia de la reducción de sus ingresos y el aumento de las vinculaciones, la Unión se vio obligada a reducir el monto de sus transferencias voluntarias, limitando su grado de arbitraje a la asignación de recursos.16

  • 17 Véase Simonsen (1993). Aquí, una vez más, se plantea el problema del desmantelamiento del aparato (...)

48En tercer lugar, el proceso de privatización desencadenado a principios de los años noventa afecta más la capacidad de articulación de la Unión que la de las estados y municipios, debido a la importancia significativamente mayor del sector productivo estatal para la gestión macroeconómica y política del gobiernpo federal.17

  • 18 Conforme a Furtado (1992).

49El problema es que la pérdida de capacidad articuladora de la Unión y su no sustitución por otras forma de regulación (más federalizadas/descentralizadas) ocurren en un contexto en el que la crisis económica y fiscal fomenta las disputas estructurales entre las unidades federadas, acentuando la operación de fuerzas centrífugas disgregantes, tanto internas como externas. En resumen, se trata de algo semejante a lo que sucede en el plano nacional. El avance de las reformas liberalizantes —la apertura al exterior, la privatización y la desreglamentación— sin el avance concomitante de nuevas formas de regulación apunta hacia la inserción desestructurada/desestructurante del país en el nuevo escenario de la economía mundial.18

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

50El problema de la distribución de competencias se refiere al grado de centralización/descentralización de atribuciones y recursos, y por lo general abarca tres dimensiones:

  • las competencias o atribuciones de cada esfera de gobierno en lo que respecta a gasto-ejecución de las políticas públicas;
  • las bases propias de recaudación de los diferentes niveles de gobierno;
  • el monto y la forma de las transferencias interguber-nametales necesarias para el cumplimiento de las atribuciones en cuanto al gasto “vis-á-vis” las bases propias de recaudación (que en algunos países con grandes disparidades regionales, implica transferencias entre regiones).

51A este respecto, debemos poner énfasis, en el análsis de distribución de competencias, el gasto de cada esfera de gobierno y el formato de transferencias entre ellas. Para ello, no se puede partir de cualquier división ideal de responsabilidad basada en alguna lógica apriorística, sino aprehender el significado de esas cuestiones en un país continental, con enormes disparidades regionales, así como considerar el papel que los fondos públicos desempeñan en las alianzas políticas.

52En principio, es importante destacar que la heterogeneidad estructural del país dificulta la adopción de cualquier división estricta y permanente de competencias o responsabilidades. No obstante, la situación actual, con diversas áreas caracterizadas por el vacío o la superposición de responsabilidades, es el resultado de una disputa por recursos o responsabilidades que extrapola esa determinación más general.

53¿Cuál es la tesis usual? Se argumenta que la Constitución de 1988 descentralizó ingresos, mas no encargos, lo que agravó la crisis fiscal del gobierno federal y, por ende, dificultó la gestión macroeconómica. El corolario implícito es la necesidad de revisar la descentralización “excesiva” de los ingresos en favor de estados y municipios.

54Como hemos visto, esta visión no se sustenta. Hubo una redistribución tanto de los ingresos como de los egresos de la Unión en relación con los gobiernos subnacionales. No obstante, sucede que esa descentralización fue caótica, ya que se caracterizó por la disputa del control del gasto público con capacidad de articulación político-electoral.

55En lo que respecta a los ingresos, el gobierno federal reaccionó a la pérdida de recursos ocasionada por la Constitución de 1988 de diversas maneras: utilizó cuanto pudo el recurso a los floats en las transferencias a los estados y municipios, aumentó las cuotas de los tributos no sujetos a la partida intergubernamental (iof, contribuciones sociales), puso más obstáculos para la circulación de las deudas de los estados y exigió a los gobiernos estatales el pago de la deuda externa contraída con el aval federal.

56En cuanto a la disputa por la distribución de competencias, observamos tres momentos distintos. Al final del gobierno de Sarney, hubo un tentativa de transferir responsabilidades a los estados y municipios, la cual se suspendió por la convergencia de ciertos factores. Por una parte, sectores del ejecutivo federal se negaron a renunciar a una forma privilegiada de control político (además de las resistencias corporativas de los sectores que resultarían afectados); por la otra, el Congreso tenía interés en mantener la distribución de recursos por menor, como forma de establecer su base de sustentación política; finalmente, los estados y municipios se resistieron a comprometerse con empleos sin garantía de constancia/continuidad de recursos y sujetos a negociaciones transitorias.

57A principios de los años noventa, el agravamiento de la crisis fiscal hizo que el gobierno federal iniciara un proceso de transferencia del patrimonio y personal del área de salud (red del inamps) a los estados y municipios. Sin embargo, mantuvo bajo su dominio el control de transferencias de recursos (los criterios formales existentes no se respetan en la práctica). Algunos analistas llaman a este periodo “descentralización tutelada”.

58En la situación actual, la disputa se da en torno de dos posiciones. Por un lado, el gobierno federal, esgrimiendo como argumento la pérdida de su capacidad coordinadora, reivindica veladamente una recentralización de recursos; por el otro, los estados y municipios exigen, además del sostenimiento de la descentralización, transferencias automáticas y con criterios predefinidos. La “horizontalización” del conflicto federativo es evidente en la posición de los gobiernos municipales, al postular también estas transferencias automáticas para evitar que su tránsito por lo estados reproduzca la negociación política para la liberación de los recursos.

59Lo que está en juego es la disputa por el control del gasto público. La antigua polarización de comienzos de los años ochenta entre la creciente autonomía política de los estados y municipios y la dependencia financiera en relación con el gobierno federal explicita, con el final de la redemocratización, su carácter más estructural. Un cambio más profundo, que transfiriera las actividades de prestación de servicios sociales y programas de asistencia a las esferas subnacionales de gobierno, implicaría un cambio significativo en la forma de ejercicio del poder en el país y en la manera en que se forjan las alianzas políticas regionales.

  • 19 Al respecto, véase Roarelli (1992).

60En lo referente al formato de las transferencia intergubernamentales, una vez más la heterogeneidad estructural del país se interpone como limitante para la adopción de criterios generales y rígidos. Es esa heterogeneidad lo que justificaría el uso de transferencias discriminatorias, no constitucionales o negociadas, capaces de acompañar las diferentes necesidades sociales regionales. No obstante, las transferencias negociadas han sido objeto de muchas críticas debido al alto grado de arbitrio político que conceden a la esfera de gobierno que efectúa la transferencia. De hecho, son elocuentes los datos relativos a esas transferencias en el periodo reciente. En 1988, en el gobierno de Sarney, la mayor parte de transferencias voluntarias (25%) se destinaron a Maranhão y en 1991, en el gobierno de Collor, el principal beneficiado fue el estado de Alagoas (14% del total).19

61Las críticas a esta forma de transferencia ganan fuerza en el centro del proceso de descentralización de los años ochenta, generalizándose la reivindicación de transferencias regulares o constitucionales en todos los niveles (de la Unión a los estados y de éstos a los municipios). Esta propuesta, empero, tropieza con la diversidad propia de Brasil. Para llevarla a cabo integralmente, sería necesario establecer criterios de prorrateo en los que se consideraran las diferentes regiones, subregiones y sectores socioeconómicos relevantes, tal como se está intentando en Colombia, por ejemplo.

62Por último, a título especulativo, vale la pena enunciar algunas consideraciones respecto a la relación entre la división de competencias, el formato de las transferencias y los sistemas de representación parlamentaria y de organización partidaria.

  • 20 Véase Simonsen (1993).

63En algunos países, la representación parlamentaria es nacional, es decir, los diputados se eligen nacionalmente mediante listas partidarias (como en Alemania). Así pues, no existe una conexión estricta entre su actuación parlamentaria y la obtención de recursos/obras para una localidad específica. Esa negociación (legítima) queda a cargo de los poderes ejecutivos y legislativos regionales y locales.20

  • 21 No se trata, obviamente, de limitar la expresión de los intereses locales, si no de evaluar cuál e (...)

64En Brasil, los congresistas se designan en elecciones estatales con un fuerte tenor local. Este hecho, junto con la inexistencia de partidos programáticos y nacionales (con la posible salvedad del pt), establece la necesidad de obtener recursos públicos como forma primordial de constitución y reproducción de las bases partidarias. Así, el Congreso se transforma en una “Cámara Nacional de Asambleístas”, lo que deja vacío el espacio de articulación nacional.21 En contrapartida, la Unión necesita disponer de competencias y recursos libres (transferencias negociadas, dispendios de administración directa no vinculados y gastos de las empresas estatales) a fin de forjar las alianzas nacionales y contraponerse al peso político de las regiones/estados.

CONSIDERACIONES FINALES

65El pacto federativo consiste, como hemos visto, en un intrincado sistema de.intercambios, la mayoría de las veces implícito, centrado en gran parte en los fondos públicos y responsable de la unificación de los intereses regionales y de la constitución de un espacio nacional de poder. En los últimos años, han actuado fuerzas centrífugas disgregantes, tanto dentro como fuera del espacio nacional, que obstaculizan ese pacto federativo y su recomposición sobre nuevas bases. A esto le llamamos “crisis del federalismo” o “crisis de la federación”, que es una dimensión fundamental de la crisis del Estado. La referencia a la dimensión especial se impone sobre todo en un país caracterizado por disparidades regionales tan grandes.

66Esta crisis se manifiesta en varias dimensiones. Sin embargo, la crisis fiscal aparece como un elemento central debido al papel de los fondos públicos en la articulación de los intereses regionales. En cierta forma, los conflictos federativos, así como otras disyuntivas de la crisis económica, se postegaron por el uso de los fondos públicos, en proceso de “fuga hacia el frente”, que dio por resultado el creciente debilitamiento financiero del Estado. La crisis fiscal acentúa y explica los conflictos federativos latentes. No obstante, es necesario considerar las otras dimensiones de la crisis de la federación en su conjunto. Una reforma de las relaciones intergubernamentales tiene implicaciones significativas sobre la división regional del poder, la relación de los poderes locales con el poder central y la propia conformación del poder central. El hecho de pasar por alto estas interdependencias y el tratamiento tópico de la cuestión fiscal han llevado a los entes federados (estados y municipios) a adoptar posiciones maximalistas, lo que impide cualquier reforma estructual. En suma, la crisis fiscal acentúa la crisis federativa y ésta, a su vez, obstaculiza una reforma estructural del Estado.

67Para que podamos abrir el camino de desarrollo económico sustentado, rescatando la enorme deuda social en nuestro país, es crucial realizar una amplia reforma del Estado que le permita enfrentar los desafíos presentados por las profundas transformaciones del ámbito internacional y por la pesada herencia de nuestras disparidades. Esa reforma pasará necesariamente por la definición de un nuevo pacto federativo.

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Notes

2 A este respecto, véase Fiori (1949), Mello (1992), Coutinho (1992) y Hurtado (1992).

3 Véase Foreign Affairs (1993).

4 Para una síntesis de las principales evaluaciones recientes, véase Guimarães Neto (1993).

5 Se desarrolla un análisis de este proceso y su relación con la crisis de planificación en Brasil en Affonso (1990).

6 Al respecto, véase Furtado (1992).

7 Cf. Furtado (1992, p. 30) y Tavares (1992, pp. 4647).

8 En realidad, esa dimensión “vertical” del conflicto federativo se amplía con las frecuentes fricciones entre estados y municipios de una misma región.

9 Para un análisis completo del asunto, véase Prado (1994).

10 Affonso desarrolla un análisis detallado al respecto.

11 La Enmienda Constitucional 23, del 1" de diciembre de 1983, ampliaba las cuotas de los fondos de participación de los estados y municipios, al beneficiar más a estos últimos, aumentaba la base tributaria del icms y elevaba la repartición del iucl, con las esferas subnacionales del gobierno. La Enmienda Constitucional 27, del 28 de novimebre 1985, otorgó más beneficios a los municipios: aumentó la cuota del fpm, dividió el itr con los municipios y creó el ipva de competencia estatal, pero compartido con las esferas locales.

12 Al respecto, véase Afibsi y Serra (1994).

13 Hay quienes usan el argumento de descentralización desorganizada para proponer la mera y simple descentralización de recursos y poderes en la Unión con los moldes anteriores.

14 Una síntesis de esas posiciones se encuentra en Botero (1992).

15 Véase en esta línea, Serra (1994), parte 4 y Affonso (1992).

16 No se está abogando aquí por esa forma de gestión genéricamente, sino que sólo se llama la atención hacia el hecho de que la desestructuración de un patrón de regulación federativa y la no sustitución por otro, tuvieron graves consecuencias en la gestión pública.

17 Véase Simonsen (1993). Aquí, una vez más, se plantea el problema del desmantelamiento del aparato y de la gestión del Estado federal, sin que se produzca una rearticulación de la actividad de coordinación y regulación estatal, en torno de nuevas funciones.

18 Conforme a Furtado (1992).

19 Al respecto, véase Roarelli (1992).

20 Véase Simonsen (1993).

21 No se trata, obviamente, de limitar la expresión de los intereses locales, si no de evaluar cuál es el espacio y la forma más adecuados para su manifestación.

Table des illustrations

Titre Gráfica 1. Brasil: Índices de producción industrial (1981=100) E y de la recaudación del ipi y el icms(Flujos acumulados; dic. 1990=100)
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/3750/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 55k
Titre Cuadro 1. Brasil: Impuesto sobre circulación de mercancías. Participación relativa(porcentajes)
Légende Nota1: Para el año de 1993 se consideró el estado de Tocantins. Fuente: Confaz.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/3750/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 611k
Titre Gráfica 2. Ingresos disponibles por esfera de gobierno
Légende Fuente: Elaborada a partir de datos del Decna/ibge e ibre/fgv.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/3750/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 53k
Titre Gráfica 3. Ingresos propios por esfera de gobierno
Légende Fuente: Elaborada a partir de datos del Decna/ibge e ibre/fgv.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/3750/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 47k
Titre Gráfica 4. Gasto público por categoría y esfera de gobierno. (Media 1990-1992)
Légende Fuente:fgv; ibge; Fundap-iesp.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/3750/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 75k
Titre Gráfica 5. Gasto público total en países seleccionados
Légende Fuente: fmi-Government Finance Statistics Yearbook, 1992; ibre/fgv; ibge; Fundap-iesp.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/3750/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 62k
Titre Gráfica 6. Brasil Gastos sociales por función. (Media 1989-1991)
Légende Fuente:fgv, fmi, stn-mf.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/3750/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 38k

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1998

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