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Las regiones ante la globalización

 | 
Carlos Alba
, 
Ilán Bizberg
, 
Hélène Rivière d’Arc

Primera Parte. La restructuración territorial

Fundamentos geográficos del comportamiento industrial1

Allen J. Scott

Texte intégral

GEOGRAFÍA ECONÓMICA Y COMPORTAMIENTO INDUSTRIAL

  • 1 Agradezco al profesor Bennett Harrison por su crítica constructiva a una versión anterior de este (...)

1La lógica y la dinámica del comportamiento industrial —o, en términos específicos, crecimiento y productividad— han constituido por mucho tiempo uno de los problemas centrales de la teoría económica.

2Se han realizado numerosos estudios sobre este tema, en los cuales no sólo se aborda el comportamiento industrial en el sentido antes indicado, sino también en lo que se refiere a importantes temas relacionados como la innovación, la adaptabilidad, la ventaja competitiva, los efectos sobre el empleo, etcétera. Estos estudios han examinado exhaustivamente el papel que juegan las variables como la investigación tecnológica, la inversión de capital, la organización empresarial, las habilidades necesarias para el trabajo, la política macro-económica y muchas otras, tienen en la determinación del comportamiento industrial; de esta manera se ha logrado integrar un importante corpus de ideas y conocimientos. Sin embargo, con excepción del trabajo reciente de los especialistas en geografía económica y de unos cuantos economistas y sociólogos, el problema de saber si el comportamiento industrial podría o no, de algún modo, estar basado en la geografía ha sido soslayado en gran medida. Dicho problema, según se muestra, tiene alguna trascendencia, y este artículo constituye un esfuerzo por explorar su lógica y sus límites, y ofrecer una modesta revalorización de su importancia general.

3Así, con este objetivo en mente, pretendo construir una perspectiva del capitalismo moderno en tanto que, endémicamente, está propenso a una manifestación geográfica que adopta la forma de un sistema de complejos de producción regionales diferenciados y relacionados entre sí. Sostengo que esta tendencia se ha desarrollado con fuerza precisamente porque genera muchos resultados positivos en cuanto al desempeño (crecimiento, productividad, etc.). Con base en lo anterior, intento demostrar cómo los sistemas económicos regionales se desarrollan a partir de efectos en los rendimientos crecientes generados endógenamente y de economías de aglomeración, y cómo el impulso del crecimiento regional tiende a reforzar, con el paso del tiempo, estos beneficios localizados para los productores. Más adelante expongo la forma en que el problema teórico del desarrollo regional y el comportamiento industrial se manifiesta concretamente y se vuelve a manifestar en diferentes episodios de la geografía histórica. Luego describo los aspectos actuales del desarrollo regional en detalle, y los caracterizo en tanto que reflejan un estado de cosas en el cual la globalización masiva de la actividad económica de hecho refuerza la aglomeración industrial y la especialización económica local. Cierro el análisis con algunos comentarios sobre las posibilidades de mejorar el desempeño económico regional mediante la acción colectiva y la política pública.

LA ECONOMÍA ESPACIAL DE LAS REGIONES

Organización industrial y espacio económico

4Existe una larga tradición en el análisis económico, que va desde von Böhm-Bawerck (1891), pasando por Young (1928) y Leontief (1941), hasta llegar a Perroux (1961) e Isard (1960), en la cual la estructura de producción se describe en función de una división social del trabajo que se mantiene funcionalmente unida mediante intrincadas redes de vínculos de insumo-producto. Una de las condiciones de existencia de cualquier estructura de este tipo es que funcione como reserva de economías externas, en cuanto a que cada productor sea siempre capaz de obtener por lo menos una parte de sus requerimientos de material y equipo comprándolos más baratos que con otros productores del sistema de producción (socialmente dividido), que elaborándolos él mismo.

5En primer término, puede pensarse que cualquier sistema de este tipo existe en un espacio puramente económico que se define como una matriz de interrelaciones transaccionales entre empresas o sectores (Perroux, 1961). En nuestro caso, toda referencia al espacio geográfico, en el sentido de un conjunto de emplazamientos y lugares precisos, se mantiene en suspenso. Aunque el espacio económico en sí mismo puede adoptar muchas formas diferentes, hay dos arquetipos de gran importancia en este contexto. Uno de ellos está representado por los complejos industriales de tipo piramidal, donde una gran planta líder se sitúa en la cúspide de la jerarquía transaccional formada por proveedores menores de insumos directos o indirectos. Desde luego, esta forma de organización es lo que caracteriza a las industrias automovilísticas y aeroespaciales. El segundo arquetipo implica complejas redes transaccionales que vinculan entre sí a muchos pequeños productores sin ningún efecto contundente de polo de crecimiento; por ejemplo, la industria del vestido, la de la joyería o la del mueble. No obstante, independientemente de su forma específica, los sistemas industriales en el espacio económico son sitios de intercambio intensivo, no sólo de insumos y productos físicos básicos, sino también de información relacionada con el ramo, know how, experiencia tecnológica, etcétera. Este intercambio se da tanto mediante operaciones formales (relaciones de compra y venta), como informales (cuando los productores obtienen insumos útiles mediante transacciones no comerciales), y esto ocurre en diversos ambientes institucionales que abarcan desde un simple mercado al contado hasta una compleja organización de colaboración (por ejemplo, la japonesa keiretsu). Analistas como Patchell (1993), Russo (1985) y von Hippel (1988), han sostenido que los espacios económicos caracterizados por un intenso intercambio transaccional son a menudo importantes lugares donde se producen efectos en cuanto al aprendizaje y una innovación activa, aunque informal. Estos espacios también tienden a funcionar como fundamentos concretos de culturas especializadas y convenciones que evolucionan, en parte, como respuesta a tareas y problemas peculiares que grupos interrelacionados de productores enfrentan a cada momento (Salais y Storper, 1993). Así, estos entornos sectoriales específicos, como la industria del vestido, la del cine, la de los semiconductores y las computadoras, o la de los servicios financieros, constituyen el medio material para complejos culturales y empresariales definidos. Podríamos decir que la idea de atmósfera industrial; es decir, un conjunto de normas y prácticas socioculturales que giran en torno al sistema de producción, tal como fue planteada originalmente por Marshall (1920), tiene que ver, en primer término, con la subyacente estructura de producción sin lugares, y sólo en segundo término, con la geografía económica vinculada a ellos. Aun en un mundo sin lugares —si algo así pudiera existir— podría imaginarse perfectamente la existencia de manifestaciones culturales diferenciadas producto de articulaciones particulares de la actividad económica, incluso cuando en este caso presumiblemente sólo tendrían una manifestación sectorial en oposición a una espacial.

6Dicho lo anterior, el hecho de que una geografía económica de lugares específicos sea un rasgo persistente —si no dominante— del mundo en que vivimos, reclama de inmediato nuestra atención.

De las economías externas a las aglomeraciones locativas

7La teoría clásica del desarrollo económico regional y la especia-lización se basó en la tesis de que las dotaciones naturales difieren de un lugar a otro y que, por lo tanto, el comercio interregional animaría a los productores a concentrarse en sus ventajas absolutas y comparativas (dadas). Si bien esta teoría sigue siendo una herramienta útil entre las que utilizan el geógrafo especializado en economía y el economista que estudia las regiones, ahora es ampliamente sabido que también adolece de graves debilidades, y que nunca logró explicar del todo las complejidades reales del desarrollo y el comercio en el capitalismo, ni siquiera en el siglo xix, cuando las dotaciones naturales conformaron, sin lugar a dudas, los patrones de la geografía económica mundial con mayor fuerza que en la actualidad. Esta deficiencia teórica se hace patente, en parte, a raíz de la observación de que la producción y el intercambio están impregnados de efectos en los rendimientos crecientes, lo cual merma el enfoque convencional dado a este tema, tal como lo han sostenido los nuevos teóricos del crecimiento y el comercio, entre ellos, Krugman (1990, 1991) y Romer (1986). Y lo que es todavía más importante para nuestros propósitos: también estriba en la circunstancia de que el desarrollo regional se basa —y en un grado siempre creciente— en las ventajas competitivas que son creadas social y políticamente, y no simplemente dadas por la naturaleza (Scott, 1988b, 1993). En contraste con el enfoque convencional, me propongo demostrar que sólo podemos empezar a descifrar completamente la lógica locativa del paisaje industrial cuando lo examinamos considerando sus orígenes como un constructo social puro y, de manera más específica, como una cuestión acerca de las economías externas y la aglomeración locativa. La argumentación se desarrolla en dos etapas: en la primera, trato principalmente los temas espaciales estáticos; y en la segunda, inicio una serie de consideraciones dinámicas e históricas más complejas.

8Podemos comenzar con una noción bastante sencilla: como los elementos centrales de los sistemas industriales capitalistas se organizan invariablemente como redes de productores unidos en densas e intrincadas relaciones, siempre habrá una tendencia, al menos entre algunos de los productores unidos de esta manera, a converger locativamente en un centro de gravedad geográfico común (Scott, 1988a, 1988b). Otra manera de expresar la misma idea consiste en decir que, en ausencia de alfombras mágicas (esto es, transportación y comunicación instantáneas y gratuitas a cualquier distancia), la transacción a menudo se cumple de manera más eficiente y eficaz cuando la proximidad mutua está asegurada —incluso en el mundo actual donde las tecnologías de las comunicaciones electrónicas se han vuelto un elemento omnipresente del mundo de los negocios—. En este caso, no pretendo que la noción de transacción se restrinja exclusivamente a los vínculos comerciales, sino que incluya, de manera igualmente importante, todos los demás tipos de interacción social y cultural que apuntalan las comunidades empresariales, y cuya operación suele ser mejor cuando se tratan como fenómenos propios de un lugar. De entrada, por lo tanto, la aglomeración industrial da lugar a tres principales tipos de beneficios: a) Reducciones en los costos de intercambio entre las industrias; b) una aceleración del ritmo al que el capital circulante y la información fluyen por el sistema industrial, y c) un reforzamiento de los modos de solidaridad social basados en las transacciones, que en muchas formas sutiles ayudan a apuntalar el funcionamiento de los complejos industriales (por ejemplo, intensificando la atmósfera marshalliana o promoviendo las relaciones de colaboración entre los productores).

9Con base en lo anterior, en muchos sectores industriales existe una importante relación analítica y empírica entre las economías externas no espaciales por un lado, y los efectos sobre la aglomeración determinados geográficamente, por el otro. Las primeras, como ya hemos visto, radican en las características de organización y de transacción de los sistemas de producción en general. Los segundos surgen porque los productores, en su esfuerzo por aprovechar las economías externas, con frecuencia participan en estrategias locativas que conducen al agrupamiento espacial. Al mismo tiempo, una variedad de fuerzas distintas y benéficos efectos emergentes, magnifican todavía más la tendencia a la aglomeración. Así, la aglomeración locativa, y la reducción de costos de transacción que la acompaña, permite una ampliación de la división social del trabajo (por ejemplo, la desintegración vertical); esto conduce a economías externas todavía más pronunciadas. Asimismo, forman multifacéticos mercados de trabajo locales, donde las habilidades y los hábitos de los trabajadores están en armonía con las necesidades específicas de la aglomeración. La búsqueda de empleo y el reclutamiento de personal se vuelven más eficientes de lo que sería el caso si los productores estuvieran situados en emplazamientos muy dispersos. Pueden ofrecerse programas educativos y de capacitación que respondan a las necesidades locales a un costo unitario relativamente bajo, y esto contribuye a elevar la calidad de la fuerza de trabajo. De igual manera, en los lugares donde prevalece la concentración geográfica, y en consecuencia, donde las bases de la solidaridad social local se fortalecen, tienden a surgir culturas empresariales y comunidades industriales con características particulares. Es así como, frecuentemente, la aglomeración facilita (aunque no necesariamente es éste el resultado) la construcción social de valores político culturales localizados, como la confianza mutua, los acuerdos tácitos, los efectos en cuanto al aprendizaje, los vocabularios especializados, las formas de conocimiento propias para las transacciones, y las estructuras de organización que impulsan el desempeño como en el caso de los sistemas japoneses kanban (Harrison, 1994) Por último, el hecho de que en un mismo lugar se amalgamen numerosas actividades de producción y el sitio donde viven los trabajadores, significa que pueden lograrse importantes economías de escala en el suministro local de bienes y servicios de infraestructura esenciales.

10Sin embargo, ni siquera en este sencillo mundo estático las presiones sobre la convergencia en un lugar son ilimitadas. En principio y en la práctica, siempre hay fuerzas contrarias que amenazan los efectos en los rendimientos crecientes (a los que nos referimos antes) y que imponen onerosos costos a los productores. Dichas fuerzas contrarias se asocian, por ejemplo, con congestionamientos, contaminación o altos precios de la tierra, y en algunos niveles de aglomeración pueden perturbar gravemente el funcionamiento del sistema industrial. Las presiones sobre la convergencia en un lugar tampoco son constantes en todas las industrias. Serán muy intensas en los casos en que los vínculos interindustriales tiendan a ser de una escala menor, inestables e impredecibles (por lo tanto, sujetos a altos costos unitarios); cuando la velocidad y la mediación directa de los vínculos sea crítica para la ventaja competitiva; y cuando la operación exitosa del sistema de producción dependa especialmente de la atmósfera marshalliana y de formas de cooperación interindustrial intensivas en transacciones. Asimismo, puede prevalecer una tendencia contraria, hacia la desterritorialización de los complejos industriales, cuando dominen las características opuestas (ya que los productores tendrán en ese caso cierta libertad para buscar ventajas de localización distintas de las que provienen de la aglomeración). Aun cuando las aglomeraciones industriales se consolidan sobre el paisaje económico, no están herméticamente aisladas del mundo exterior, dado que casi siempre encontraremos a muchos de los productores que forman parte de ellas participando en otras actividades comerciales extrarregionales. Efectivamente, la capacidad de estos productores para competir en mercados nacionales e internacionales más amplios, a menudo sólo es posible gracias a que obtienen grandes beneficios de su participación en un sistema económico regional fuerte y multi-facético (Porter, 1990; Storper, 1992).

11De esta forma, la lógica de los sistemas de producción y sus componentes sociales, independientemente de la distribución de las dotaciones naturales, tenderá a generar aglomeraciones locativas y a la especialización regional. No obstante las líneas demasiado esquemáticas que el análisis ha seguido hasta ahora, éste aduce a los principales elementos sincrónicos, por así decirlo, de la teoría del desarrollo regional. Pero las regiones industriales también están sujetas a peculiares tendencias diacrónicas que en buena parte modifican la operación de estos elementos sincrónicos y que siguen transformando los perfiles del paisaje económico. La siguiente sección ofrece una breve exposición de estos temas.

DINÁMICA DEL DESARROLLO REGIONAL

12El primero y más evidente punto que debe plantearse respecto a la dinámica regional es que los pesados costos fijos del desarrollo industrial aglomerado se reflejan en la omnipresente inercia del paisaje económico a lo largo del tiempo. El segundo es que los agrupamientos regionales de actividad industrial, como lo hemos visto, son invariablemente la fuente de rendimientos crecientes a escala y de amplitud (efectos Verdoorn), de modo que sus ventajas competitivas tienden a intensificarse con el tiempo (Kaldor, 1970). Como Romer (1986) ha señalado, situaciones como ésta se caracterizan por una lógica temporal en la que el crecimiento conduce constantemente hacia adelante, hacia un mayor crecimiento. En consecuencia, en cualquier agrupamiento regional y en cualquier momento dados, es poco probable que observemos algo que siquiera se aproxime al equilibrio estático. Lo más seguro es que observemos un corte transversal en una trayectoria de desarrollo que sólo puede entenderse en términos de un proceso de evolución y ajuste dependiente de una senda trazada, estructurado por el fenómeno de los rendimientos crecientes localizados (Arthur, 1990; David, 1985; Nelson y Winter, 1982).

13Desde luego, cada región tiene su propia y única historia. Sin embargo, el conjunto total de historias (observadas e imaginables) del desarrollo regional en el capitalismo, en parte puede ser descrito en una especie de relato arquetípico. Trataré de reproducir lo que me parece son los elementos más significativos de esta historia, mediante una descripción estilizada del crecimiento aglomerado de una industria, desde su etapa incipiente hasta su estado más elevado de desarrollo. Para los fines de este análisis, supondré que cuando empieza a aparecer en el paisaje económico, esta industria es locativa indiferente a la distribución espacial de las dotaciones naturales existente, y que puede desarrollarse eficazmente —al menos en un principio— en una amplia variedad de emplazamientos. Por lo tanto, esta industria imaginaria en su etapa incipiente no es muy distinta de varios casos empíricos conocidos, como el de los automóviles en la década de 1890, el del ensamblaje de aviones en las primeras décadas de este siglo, o el de los semiconductores en los años cincuenta.

14Al principio, por lo tanto, la estructura locativa de la industria estará en gran parte indeterminada en términos económicos; puede verse simplemente como un “accidente” —por ejemplo, como un efecto del lugar donde a su fundador (o fundadores) le(s) tocó vivir, o como resultado de una peculiar constelación de fuerzas políticas en un lugar y en un momento—. Supongamos que esta estructura comprende varios lugares diferentes, ninguno de los cuales tiène una ventaja particular predeterminada sobre los demás. Aun en este caso, los sucesos aleatorios aislados de poca importancia tienen probabilidades de llevar a uno de esos lugares hacia una posición de liderazgo, aunque sólo sea en el sentido de que de manera fortuita empiece a expandirse con mayor rapidez que los demás (Arthur, 1990). En otros casos, un lugar particular puede experimentar después de la etapa de industria incipiente, algo a lo que podríamos llamar “el momento del gran adelanto”, a saber, un incidente tecnológico o comercial decisivo que lo lleva a la vanguardia del desarrollo (algunos ejemplos de esto son los experimentos de administración y organización de Henry Ford en Detroit, el desarrollo de los aviones DC-3 de Donald Douglas en Los Ángeles y, puede sostenerse, la formación de Fairchild Semiconductor Company en Silicon Valley). Una vez que esto ocurre, crece la posibilidad de que el lugar empiece a consolidarse y a ampliar su delantera, en especial cuando los rendimientos crecientes y los efectos dinámicos en cuanto al aprendizaje entran en juego.

15Siempre y cuando los mercados sigan creciendo, el lugar líder tendrá probabilidades de experimentar un proceso multifacético de autotransformación de su desarrollo, en el que los efectos de aglomeración descritos en la sección anterior se extenderán considerablemente. Así, tenderá a presentarse una profundización y una ampliación de la división social del trabajo que conduzca a la diversificación económica y a un aumento de las sinergias industriales en el área local. De manera concomitante, es probable que surjan nuevas habilidades laborales, y que el mercado de trabajo local acabe por completarse. La atmósfera industrial del lugar tenderá a hacerse más densa, y la comunidad empresarial bien puede empezar a adquirir atributos culturales identifi-cables y marcados por convenciones y rutinas distintivas. Puede esperarse que el intercambio de información y los efectos en cuanto al aprendizaje se multipliquen, con la correspondiente agudización de los estímulos a la innovación tecnológica y comercial. El proceso de ramificación de la división social del trabajo ofrecerá, por su parte, cada vez más oportunidades reales para dicha innovación. Conforme estos procesos avancen, un complejo sistema económico regional empezará a materializarse y —al menos por un tiempo— a evolucionar a partir de una profundización en la acumulación de economías externas de escala y amplitud.

16Por supuesto, siempre hay varios peligros dispersos por toda esta senda de desarrollo regional (incluyendo la aparición de deseconomías de aglomeración) y, en la práctica, las cosas no siempre se resolverán tan fácilmente desde el punto de vista del productor. Entre otras cosas, los mismos factores geográficos que facilitan la consolidación de la comunidad empresarial, también facilitarán la organización política de los trabajadores. Sin embargo, en el sencillo mundo de este ejemplo imaginario, la pequeña delantera de nuestra región se extenderá constantemente hacia una masiva superioridad competitiva, y poco a poco seguirá una trayectoria de desarrollo recursiva caracterizada por lo que David (1985) llama “encierro” (lock in). En otras palabras, muchas relaciones que dentro de la economía regional se han vuelto rígidas y se refuerzan entre sí, harán que esta trayectoria desarrolle una marcada dependencia de su propio pasado. Esto no significa que el sistema económico regional tenga inevitablemente un solo destino histórico final. Por el contrario, la noción de dependencia de sendas trazadas también implica la existencia de puntos de ramificación críticos, los cuales representan coyunturas donde la economía regional puede tomar cualquiera de varias direcciones posibles (aunque una vez que se ha movido, su futuro está comprometido hasta ese punto). Así, puede ser importante que, de vez en cuando, quienes toman las decisiones políticas regionales den un empujoncito al sistema en algunas direcciones que auguren buenos auspicios y lo aparten de otras que parezcan ser menos prometedoras a largo plazo.

17A menos que haya límites a la continua apropiación de rendimientos crecientes por parte de los productores de la región, el desarrollo seguirá de esta manera, y la región finalmente tenderá a convertirse en un centro de producción de vanguardia en su área especializada de actividad económica. Así, nuestra industria incipiente, que comenzó como un conjunto de empresas de cierto riesgo y esencialmente libres de ataduras locativas, habrá ahora alcanzado una etapa de desarrollo histórico y geográfico, en la que sólo podrá ser manejada eficazmente en un número extremadamente limitado de contextos locativos. Así es, en parte, como llega a ocurrir que en ciertos momentos históricos, lugares como Lancashire, Detroit, Silicon Valley, Hollywood, o la ciudad londinense se vuelvan prácticamente sinónimos de un particular tipo de producto. Del mismo modo, regiones que no empiezan a tiempo el desarrollo de una industria particular, o que se quedan atrás de alguna manera, son susceptibles de “quedar excluidos” (lock-out) en el sentido de que es probable que les resulte cada vez mas difícil alcanzar a los competidores que llevan el liderazgo, y mucho menos sobrepasarlos.

18Sin embargo, en la práctica, el avance del desarrollo en regiones económicamente exitosas siempre acaba sufriendo estancamientos o un declive, no sólo debido a que por lo general sí existen límites para la continua apropiación de economías externas, sino también porque los cambios radicales en mercados, tecnologías, habilidades, etcétera, pueden debilitar cualquier configuración de producción regional dada. En efecto, la existencia misma de las consecuencias del “encierro” significa que las regiones, en su desarrollo y crecimiento, terminan encontrando dificultades para adaptarse a ciertas clases de shocks externos. En estos tiempos, a menudo observamos desplazamientos espectaculares en las bases geográficas de la producción, lo que implica la desaparición de regiones industriales anteriormente prósperas, y el aumento de centros de crecimiento alternativos, libres del lastre de rutinas, culturas y normas de producción ya establecidas, y más capaces de sacar ventaja del clima económico cambiante. El reciente estudio de Saxenian (1994) acerca del traslado del nexo espacial dominante de la industria de las computadoras de Estados Unidos, durante la década de 1980, del rígido complejo de producción que se había desarrollado a lo largo de la carretera 128 hasta el más abierto y flexible Silicon Valley, ofrece un vivo ejemplo de este asunto. En una escala mayor, la decadencia de la zona manufacturera de Estados Unidos y el surgimiento de la Sunbelt a finales de la década de 1960 puede interpretarse, en un grado significativo, como una respuesta locativa a la crisis de la producción en serie fordista y al rápido crecimiento de nuevos sistemas de producción flexibles que, desde el principio, fueron indiferentes a los tipos específicos de economías de aglomeración disponibles (si no es que adversos a ellos) en las grandes ciudades industriales del noreste (Scott, 1988b).

19Estas últimas observaciones nos llevan justamente a la cuestión de la geografía histórica.

20Desde los mismos comienzos del capitalismo, las regiones han funcionado de manera importante como sitios de actividades de producción aglomeradas y especializadas. Si bien las generalizaciones conceptuales de las dos secciones previas representan importantes peldaños en la comprensión de este fenómeno, también necesitamos prestar especial atención a problemas sustantivos de la geografía histórica. Éste es un tema especialmente significativo porque las complejas relaciones analizadas antes no siempre se expresan en configuraciones de fuerzas estables en todos los lugares. Dejando de lado los efectos específicos que variables como la escala, el sector o la nación tienen sobre la manera de funcionar, dichas relaciones están sujetas a una restructuración masiva resultado de variaciones periódicas en la organización y modalidades de acumulación en el capitalismo. Por otra parte, como lo indica el ejemplo antes citado acerca de la zona manufacturera y la Sunbelt de Estados Unidos, esa restructuración algunas veces tiene el efecto de liberar a la producción de su dependencia del patrón geográfico de economías de aglomeración preexistente; de este modo se abren ventanas de oportunidad locativas y se permite que surjan nuevos espacios y regiones industriales.

21La naturaleza de estos movimientos temporales en los procesos de acumulación capitalista ha sido recientemente el tema de un gran debate (Boyer y Durand, 1993; Leborgne y Lipietz, 1992; Jessop, 1992) centrado, principalmente, en la cuestión de saber si podemos o no identificar “regímenes de acumulación” particulares con rasgos de espacio temporales distintivos en diferentes momentos de la historia del capitalismo. De ningún modo puedo esperar abordar este debate de una manera significativa en el presente contexto, y en cualquier caso, mi propósito aquí es mucho más modesto y consiste en indicar cómo los procesos de desarrollo regional están sujetos a la intermitente transformación histórica. Así, no tocaré muchos de los temas de análisis más polémicos que están en juego en la discusión sobre la regulación excesiva y, en su lugar, procederé simplemente a una revisión teóricamente atenuada y muy breve de tres casos históricos de desarrollo regional que contrastan de manera patente. Dejaré pendiente el problema de si estos casos son representativos o no de regímenes de acumulación distintivos en el capitalismo; para los fines del presente análisis, no importa si tienen algún tipo de valor paradigmático o si son simplemente casos históricos y geográficos especiales.

22Así, en primer lugar, el sistema del taller y la fábrica, que surgió de manera tan fuerte en algunas zonas de Inglaterra a fines del siglo xviii y principios del xix, dio lugar a una verdadera revolución en los patrones de desarrollo regional de esa época. Se formaron importantes segmentos del aparato productivo a partir de empresas pequeñas y verticalmente desintegradas, las cuales formaron densas redes transaccio-nales. Por ello, la geografía de la producción se ajustó, en un grado considerable, a los clásicos distritos industriales de Marshall formando la base de gran parte del peculiar modelo de urbanización que caracterizó el periodo. Ejemplos conocidos de este fenómeno son el algodón en Lancashire, la lana en Yorkshire, la cuchillería en Sheffield (parcialmente), y la industria metalúrgica de Birmingham. La oferta de mano de obra industrial estaba en parte asegurada por un movimiento masivo de trabajadores agrícolas desplazados del campo a los pueblos industriales.

23En segundo lugar, el sistema de producción en serie fordista, que floreció en el noreste de Estados Unidos de los años veinte a los sesenta, también trajo consigo una importante reorganización del paisaje económico. En este caso, las vanguardias de producción consistían, en buena medida, en grandes plantas líderes de polos industriales de crecimiento, alrededor de las cuales se congregaban, tanto funcional como espacialmente, complejos escalonados de proveedores de insumos directos e indirectos. Dichos complejos constituyeron, por lo regular, los cimientos económicos del crecimiento desmedido de las regiones metropolitanas industriales del siglo xx (Detroit, Chicago, Pittsburgh, entre otras). Éste fue un momento de la geografía histórica del capitalismo en que se establecieron relaciones de polarización y filtración distintivas entre las principales regiones de un núcleo industrial y un conjunto de áreas periféricas dependientes, lo que culminó en la llamada “nueva división internacional del trabajo” de los años setenta y ochenta (Fróebel et al, 1980; Hirshman, 1958; Myrdal, 1957). La relación de polarización y filtración se expresó sobre todo en una tendencia de las regiones núcleo, por un lado, a evolucionar como aglomeraciones de actividades económicas de alta remuneración, y de las regiones periféricas, por otro, a convertirse en depósitos para las dispersas plantas dependientes donde trabajaban obreros de bajo salario.

  • 2 En la Tercera Italia, Benetton es un ejemplo sobresaliente de algunas de las nuevas formas de orga (...)

24En tercer y último lugar, un proceso contemporáneo de industrialización flexible está ayudando a crear una serie de nuevos espacios industriales en selectas regiones del capitalismo mundial (Scott, 1988b). Este tercer caso se distingue por una proliferación de redes de producción flexibles en industrias tan diversas como la biotecnología y los sistemas financieros y, de manera concomitante, por un resurgimiento de los distritos y aglomeraciones industriales en diferentes regiones del mundo (incluso en áreas situadas en lo que antes fue considerado como una periferia resistente al desarrollo). Por su parte, las zonas que han participado de manera más activa en este tipo de industrialización también se encuentran unidas estrechamente en redes de interdependencia, que llegan a todas partes del mundo, y en las cuales las empresas multinacionales tienen un papel primordial en la mediación entre lo local y lo global. Como corolario, y en contraste con las viejas y centralizadas corporaciones multinacionales del apogeo del fordismo, estas nuevas empresas globales suelen encontrarse extremadamente fragmentadas en cuanto a su estructura de mando y organización funcional (Hart, 1994). Los loci classici de este modelo actual de industrialización y desarrollo regional son sitios como Silicon Valley, la Tercera Italia,2 el sur de Alemania y las regiones de rápido crecimiento industrial del este y el sudeste de Asia.

25Este último episodio de la geografía histórica del capitalismo se basa en los sistemas industriales con un alto grado de descentralización y flexibilidad y que, no obstante, pueden lograr una producción eficiente y diversificada en muchas escalas diferentes (Piore y Sabel, 1984; Coriat, 1990). Podríamos decir —de manera muy esquemática— que mientras los sistemas de taller y fábrica del siglo xix fueron capaces de producir una variedad de productos pero fueron limitados en cuanto a la escala total que podían alcanzar, y mientras que la producción en serie fordista liberó a la industria de las limitaciones cuantitativas, a costa de la variedad de la producción, los sistemas de producción flexible y modernos (con la ayuda de las nuevas tecnologías electrónicas y de información) son capaces de lograr una considerable variedad de producción y también con frecuencia pueden generar importantes economías de escala. Asimismo, dado que los sistemas de producción flexible tienden a ser fuertemente externalizados (por lo tanto, intensivos en transacciones), la aglomeración regional parece estar resurgiendo una vez más, a diferencia de la continua desintegración de muchas regiones industriales que fue presentándose conforme el fordismo se acercó a su fin. Las regiones están emergiendo una vez más como importantes focos de producción y como reservas de especializados know-how y con capacidad tecnológica, al mismo tiempo que la globalización de las relaciones económicas marcha con paso firme.

26A pesar de las afirmaciones que a veces se escuchan en cuanto a que el efecto de la tendencia hacia la globalización representa una especie de desterritorialización y licuefacción global del capitalismo mundial, las modernas actividades productivas flexibles siguen estando firmemente ancladas en agrupamientos regionales de capital y trabajo duraderos. Como Storper (1992) lo ha señalado acertadamente, hay límites para la globalización en el sentido de que los sistemas de producción aglomerada siguen siendo los fundamentos decisivos de la actividad de valor agregado en la producción y de las ventajas competitivas en el comercio. En efecto, la globalización en sí misma, ha ampliado de manera sorprendente las oportunidades para las cada vez más sutiles divisiones sociales del trabajo, contribuye a acentuar la regio-nalización económica al permitir el surgimiento de patrones de especialización regional cada vez más complejos.

27En suma, la región es una dimensión fundamental y por desgracia muy a menudo soslayada en el análisis de la actividad económica dentro del capitalismo en general. Sin duda, los modelos de desarrollo regional varían enormemente en su manifestación empírica en diferentes momentos y lugares; no obstante, parecen tener de manera consistente, importantes efectos que favorecen el crecimiento y la productividad. A pesar de la diversidad de casos reales que pueden observarse, es evidente que todos ellos pueden abordarse, de manera significativa, usando un lenguaje teórico común. En este sentido, la geografía histórica (en toda su idiosincrasia) y el análisis teórico (en toda su abstracción generalizada) se complementan de manera importante —y no se contradicen— en cualquier intento de explicación del problema del comportamiento industrial.

POLÍTICA DE DESARROLLO REGIONAL

28Hemos notado que los agrupamientos regionales de actividad industrial están generalmente dotados de efectos latentes en el crecimiento; sin embargo, no todos se desenvuelven con el mismo éxito. En esta penúltima sección del artículo, propongo examinar algunas formas en que el comportamiento industrial regional puede tropezar y cómo la política puede ayudar a mejorar esta situación. De un modo general, describo aquí los benéficos efectos de algunos tipos de coordinación del desarrollo económico regional que no se rigen por los mercados, y el papel de la acción pública en la construcción de ventajas competitivas localizadas.

29Sostuve antes que una de las características esenciales de las regiones industriales es su status como colectividades de productores, esto es, como agrupamientos de actividades interdependientes cuya mutua proximidad genera flujos dinámicos y complejos de economías de aglomeración. En parte, dichas economías (por ejemplo, las reducciones de costos-producto debidas a la proximidad con las empresas especializadas, o la eficiencia mejorada de búsqueda de empleo debido a la concentración de múltiples y distintos empleadores en un solo lugar) se activan y se consumen mediante la operación de sencillos mecanismos de mercado. Sin embargo, las infraestructuras institucionales, que generalmente caen fuera de la esfera de las relaciones de mercado, también pueden engendrar poderosas economías de aglomeración. Las variaciones en estos tipos de infraestructuras de una región a otra pueden tener importantes implicaciones en lo referente al comportamiento industrial, y debido a que pertenecen de manera inherente al terreno de la toma de decisiones y del comportamiento colectivo (en tanto que son opuestas a lo individual), representan importantes oportunidades para la intervención política en favor de la competiti-vidad económica local. En este caso, no me preocupa tanto el problema convencional de la política según el punto de vista de muchos economistas neoclásicos, en que los problemas se reducen a un intercambio en el que, por un lado, ciertas metas sociales compensan, por el otro, la (pérdida de) eficiencia económica impulsada por el mercado, como el fortalecimiento real de la propia eficiencia mediante la acción colectiva.

30En su forma más sencilla, el imperativo de la política económica regional surge directamente de la necesidad general de remediar las evidentes fallas del mercado en el medio que rodea a los sistemas de producción local. Efectivamente, en la práctica, las autoridades regionales suelen hacer frente a esta necesidad, emprendiendo actividades como la provisión de infraestructura urbana, la planeación del uso del suelo industrial, o la mitigación de los problemas de contaminación. Pero el imperativo va mucho más allá de este punto de partida inicial. También se origina en la circunstancia de que la competitividad y el crecimiento económicos pueden a menudo mejorarse mucho mediante políticas que apunten directamente al sistema de producción regional como tal, y que busquen aprovechar sus multifacéticas externalidades temporales y espaciales como se describió antes. Huelga decir que ésta es una táctica llena de riesgos y muchos enfoques convencionales señalan que los mecanismos para equilibrar el mercado siempre pueden hacer el trabajo con mayor eficacia que los encargados de tomar las decisiones políticas. Pero, al margen de la posibilidad de fallas del mercado y de enfrentamientos competitivos disfuncionales en el propio núcleo del sistema de producción regional, de todas maneras los mercados no pueden existir en forma pura en el capitalismo (salvo en fantasías libertarias). La sola existencia de los mercados es contingente en un marco de normas e instituciones sociales (convenciones legales, enfoques y prácticas de administración, estructuras de cooperación y colaboración interempresarial, formas de socialización de los trabajadores, tradiciones artesanales, efectos en cuanto a la reputación, etc.) que al mismo tiempo moldean profundamente la forma en que operan (North, 1990). Quiero argumentar que, en el caso de los complejos industriales localizados, puede lograrse un aumento importante en la capacidad del mercado mediante el ajuste colectivo de las bases sociales de producción, en al menos tres frentes principales.

  1. Los insumos y servicios fundamentales suministrados como bienes públicos a los productores representan una considerable extensión de las tareas comunes del gobierno local, como se señaló antes, y pueden ser factores decisivos en el fomento del crecimiento regional. Éstos tienen especial importancia en los casos: i) donde las empresas privadas tienen propensión a invertir insuficientemente en la provisión de necesidades esenciales, y ii) donde estas necesidades también tienen un carácter específico de aglomeración. Dos ejemplos notables de este fenómeno son las actividades de investigación tecnológica y de capacitación para el trabajo pertinentes para los requerimientos regionales especializados. Sin embargo, podrían ofrecerse muchos otros ejemplos, desde la recolección de información sobre las oportunidades de exportación, hasta la publicidad y la comercialización de productos regionales. Las municipalidades de la Tercera Italia han estado a la vanguardia en esta clase de toma de decisiones y planeación (Bianchi, 1992).
  2. La cooperación entre firmas en las tareas de producción permite alcanzar interacciones transaccionales más eficientes, aunque este logro depende de la disposición de las empresas a sacrificar una parte de su autonomía en bien de niveles agregados más elevados de productividad. Para alcanzar esta meta, es necesario un tipo de relación normativa a fin de mantener el orden y la continuidad a lo largo del tiempo, y con el propósito de minimizar los dañinos abandonos del grupo regional de productores. La colaboración organizada entre empresas también hace más factible que aprendan unas de las otras y que suman sus tecnologías y habilidades laborales cruciales, con el fin de lograr combinaciones de recursos productivos de un nivel superior. Los consorcios industriales regionales y las sociedades mixtas (público-privadas) constituyen una vía para fomentar este tipo de colaboración.
  3. Los foros de elección y acción estratégicos son también esenciales para el éxito económico regional en el mundo moderno. Éstos pueden tener un alcance y objetivos bastante limitados, como lo ilustran las organizaciones encargadas de tareas como la protección de marcas registradas de los productos regionales, o las asociaciones de productores que buscan combatir la reducción agresiva a corto plazo de salarios o precios que podrían afectar la viabilidad a largo plazo del sistema de producción regional en su conjunto. Pero también pueden ser mucho más ambiciosos en sus objetivos, como en el caso de los consejos económicos regionales (de Alemania, por ejemplo) que regularmente reúnen a los principales grupos locales (por ejemplo, patrones, bancos, organizaciones laborales y autoridades municipales) para debatir asuntos del orden industrial a largo plazo, y que buscan crear estrategias de administración regional viables. Mecanismos de guía como éste son excepcionalmente importantes, dada la tendencia de los sistemas económicos regionales a evolucionar, a lo largo del tiempo, a partir de procesos de ramificación con una estructura tal que no puede haber garantías de que el mercado siempre elegirá las mejores opciones de desarrollo a largo plazo (David, 1985; Lipsey, 1994).

31Obsérvese que me abstengo de hacer un pronunciamiento inoportuno sobre la forma apropiada que deben tener las instituciones y organizaciones que podrían emprender las tareas enumeradas antes. Dependiendo de las tradiciones, la cultura y los reglamentos locales, dichas tareas podrían ser realizadas por los organismos gubernamentales locales, asociaciones de grupos civiles relacionados como los patrones y los trabajadores, o cualesquiera de los diferentes tipos de consorcios o sociedades de carácter mixto. En este caso, lo que importa es simplemente afirmar que hay un papel positivo y relevante que pueden desempeñar los agentes del orden colectivo en el desarrollo industrial local. Al margen de su significación en la promoción de las economías de aglomeración y de la ventaja competitiva regional, este papel es decisivo para el mantenimiento de los compromisos de los principales grupos de la región en cuanto a su participación continua y creativa (esto es, participación y no abandono), y de este modo para el reforzamiento de la cohesión social de toda la economía regional (Friedmann, 1993).

32Éste es un punto de vista sobre el desarrollo económico local que diverge enormemente del enfoque estándar basado en los incentivos fiscales directos e indirectos. Según este enfoque, las autoridades municipales y estatales hacen uso de un arsenal de subsidios y medidas tributarias de alivio en un esfuerzo por atraer nuevas inversiones industriales, a menudo sin el escrutinio adecuado del costo social implicado. En contraste, las estrategias de desarrollo que he propuesto en el presente artículo implican enfoques que consideran todo el sistema (de abajo hacia arriba) y la reorganización institucional en lugar de compromisos financieros a gran escala, para objetivos demasiado limitados, y debido a esto, son presumiblemente bastante eficaces en función de los costos. También tienen el deseable rasgo de permitir que los mercados eliminen a las empresas que fracasan. Desde luego, la trampa es que el enfoque aquí delineado no representa un pasaporte garantizado a la utopía. En particular, no parece ofrecer mucha esperanza a las regiones que todavía no han recorrido ningún trecho del camino hacia el desarrollo y que aún no han logrado ningún tipo de sinergia industrial interna. Lo que hace las cosas más difíciles para los rezagados (y en vista de la existencia de ventajas para los iniciadores y de efectos dinámicos de exclusión, como se señaló antes) es que cualquier región que busca iniciar un proceso de desarrollo económico local dentro de sus fronteras, en verdad necesita prestar mucha atención a la tarea de identificar nichos de producción factibles, es decir, formas de actividad económica que todavía no han sido irreversiblemente dominados por regiones de más elevado desarrollo. Como lo demuestra la experiencia de muchos esfuerzos de desarrollo económico local real a lo largo de la década de 1980, en general no es muy aconsejable intentar llegar a ser un Silicon Valley cuando Silicon Valley ya existe en algún lugar; es decir, a menos que haya bases para suponer que puede aprovecharse alguna ventaja local hasta la fecha no explotada.

33De ser correcto, este análisis general señala que tenemos probabilidades de atestiguar un florecimiento de los modos de regulación económica basados en la región conforme la producción flexible moderna siga su curso y el imperativo de coordinación y cooperación localizadas se vuelva más urgente. Los vendavales de competencia intensificada liberados por la globalización económica hacen que este imperativo sea aún más apremiante, en especial porque buena parte de la más intensa competencia proviene precisamente de regiones que han hecho un progreso sustancial en la atención de problemas de coordinación y planeación económica regionales (por ejemplo, de Alemania, Italia, Japón, Singapur y Taiwan). Si las principales regiones industriales del mundo comienzan sistemáticamente a construir fuertes identidades políticas colectivas de esta forma, el resultado será casi con toda seguridad conflictos y choques intensificados bruscamente entre ellas por la forma en que cada una busca promover sus propios intereses económicos.

34Esta última observación lleva a su vez a la predicción de que, en el nuevo mosaico global de las economías regionales, vamos a ver novedosas formas de construcción de instituciones con el propósito de regular dicha fricción, no sólo en el nivel nacional, sino también en el internacional. Esta especie de construcción de instituciones ya se ha iniciado en la Comunidad Económica Europea y es probable que se manifieste de manera significativa entre Estados Unidos, Canadá y México conforme el tlc entre en acción. También será necesaria la coordinación interregional para evitar que otros se apoderen de cualquiera de los activos industriales de una región, para eliminar las onerosas contiendas entre regiones diferentes, y para promover benéficas empresas de inversión conjunta interregionales. Dicha coordinación será todavía más esencial si las fricciones entre las regiones exitosas del mundo y las rezagadas comienzan a intensificarse, y si hubiera presiones políticas concomitantes para lograr alguna manera de redistribución del ingreso entre las regiones. Conforme vayamos entrando en el nuevo marco global de sistemas de producción regionales, como se ha descrito en este artículo, puede predecirse que aparecerán en el horizonte muchas más tareas de integración política y será necesario hacer frente a nuevos e imprevistos retos a las reglas democráticas para mantener el orden.

GEOGRAFÍA Y ECONOMÍA

35Con todo lo expuesto he intentado ofrecer una amplia explicación de las formas en que la geografía económica y el comportamiento industrial se vinculan entre sí. He sostenido que la tendencia endémica en el capitalismo hacia la aparición de densos y localizados agrupamientos de actividad productiva en diferentes lugares del paisaje, tiene importantes implicaciones para el crecimiento económico y la productividad. Estos agrupamientos se constituyen como economías regionales intensivas en transacciones que, a su vez, están inmersas en estructuras de interdependencia que se extienden por todo el mundo. Como tales, también representan importantes cimientos para buena parte del comercio internacional contemporáneo. He mostrado que estos agrupamientos pueden examinarse eficazmente atendiendo a tres estratagemas analíticas principales que implican el estudio de:

  1. La formación sincrónica de economías externas en sistemas de producción intensivos, en transacciones, y (en un mundo que sigue sin poder recurrir a las alfombras mágicas), así como la tendencia asociada a la aglomeración;
  2. la dinámica de desarrollo dependiente de un senda trazada dentro de los complejos sistemas económicos localizados, y
  3. la restructuración periódica de estas relaciones, y su manifestación regional diferencial (incluyendo las culturas y los hábitos que ayudan a mantenerlos) en contextos histórico geográficos variables.

36A la luz de estos ejes de análisis básicos, también he propuesto tentativamente una agenda política genérica para hacer frente a aquellas tareas de desarrollo regional que con toda seguridad se volverán urgentes conforme nos adentremos de manera más definitiva en una era de capitalismo flexible internacional. De ocurrir, sin duda cuando estas tareas se formalicen de manera más clara en la práctica, varios tipos de brechas políticas intrarregionales, así como interregionales, empezarán a formarse a su alrededor.

37En suma, he planteado una historia acerca de los procesos y patrones de desarrollo regional que constituye una amalgama de diversos factores que tienen influencia teórica, desde la geografía económica moderna por un lado, hasta la economía institucionalista y evolucionaria por el otro, con matices tomados de la nueva teoría del comercio y crecimiento a lo largo del camino. Ésta es una historia que rompe de manera decisiva con la ciencia regional neoclásica, y que considera las relaciones estructurales, las descontinuidades y los rendimientos crecientes donde la última sigue aferrada a los supuestos de la competencia perfecta y a la búsqueda de descripciones estáticas del equilibrio de la economía espacial. Quizá resulta mucho más sorprendente que esta historia también marche de manera resuelta contra la corriente de aquellos recientes y numerosos comentarios que describen el mundo moderno como una especie de extensión sin lugares, inmersa en una estructura universal de flujos. Desde luego, es cierto que la extraordinaria eficiencia de las tecnologías de transporte y comunicación modernas hacen posibles nuevas y dispersas configuraciones espaciales de la economía mundial. Sin embargo, esta posibilidad no se materializa mediante la eliminación de los efectos de la geografía, sino con la aparición concreta de modelos de diferenciación y especialización locativos y comercio interregional cada vez más complejos. En el mundo en que vivimos hoy, el espacio no ha perdido vigencia como factor en la estructuración de los procesos económicos; por el contrario, se ha vuelto considerablemente más importante.

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Notes

1 Agradezco al profesor Bennett Harrison por su crítica constructiva a una versión anterior de este artículo.

2 En la Tercera Italia, Benetton es un ejemplo sobresaliente de algunas de las nuevas formas de organización corporativa multinacional que ha surgido conforme la producción flexible ha entrado en acción.

Auteur

Associate Dean, School of Public Policy and Social Research, y profesor de geografía, University of California, Los Ángeles.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1998

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