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Sociedad y derecho indígenas en América latina

 | 
Thomas Calvo
, 
Bernardo Méndez

II. El convenio 169 de la OIT sobre Comunidades Indígenas y la situación de los derechos humanos de los grupos autóctonos en México

Bernardo Méndez Lugo

Texte intégral

1El Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de 1989, auspiciado por la Organización Internacional del Trabajo (oit), fue ratificado por México en septiembre de 1990 y el Decreto Promulgatorio de dicho Convenio se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 24 de enero de 1991, entrando en vigor el 5 de septiembre de ese mismo año. Tal Convenio sirve de base para elaborar este ensayo y una primera aproximación de los diversos derechos y espacios sociales de los pueblos autóctonos en México, que se requiere defender y preservar.

2Entre los aspectos más importantes a defender del patrimonio de los pueblos indígenas está su derecho a la tierra. De acuerdo con la organización Survival International hay seis áreas prioritarias que interesa considerar al defender el hábitat indígena: el territorio, la salud, la economía, la educación, la política y la cultura. Se incluye el aspecto de acceso a la justicia en el presente trabajo.

3El incumplimiento de las disposiciones del Convenio 169 de la oit por parte de las autoridades federales, regionales y locales de México, explica en parte la violencia en el medio rural, la polarización social y el surgimiento reciente de un movimiento insurreccional indígena en la región del estado de Chiapas en el sureste mexicano. Existen condiciones sociales y económicas en el medio rural que provocan la violación de los derechos humanos de indígenas y campesinos en amplias regiones del territorio nacional, en especial en los estados de Oaxaca, Puebla, Veracruz, Tabasco, Michoacán, Guerrero, Altos de Sinaloa, Hidalgo, entre otras regiones. El caso de Chiapas es muy aleccionador ya que históricamente se han dado levantamientos y revueltas campesinas de las poblaciones indígenas de esta región.

4En la coyuntura actual de la modernización mexicana, Chiapas representa un claro ejemplo de los costos sociales y políticos de los modelos que impulsan los organismos financieros internacionales; y que se apoyan en élites tecnocráticas, con frecuencia de corte autoritario, que menosprecian el valor y la pertinencia de los paradigmas ancestrales de organización productiva y ecológica de los pueblos indígenas.

5A partir del 19 de enero de 1994, la Presidencia de la República Mexicana decide la creación de la Comisión Nacional de Desarrollo Integral y Justicia Social para los Pueblos Indígenas.

6Se retoman parte de los reclamos de justicia y desarrollo de las organizaciones indígenas mexicanas y las demandas históricas de pueblos autóctonos que han sido marginados y menospreciados en los planes de modernización a pesar que en discursos y planteamientos electorales siempre hay promesas y compromisos que no se cumplen.

CONFLICTO POR TIERRAS Y TERRITORIO

  • 1 Véase Indianidad, elnocidio e indigenismo en América Latina, México, Instituto Indigenista Interam (...)

7Survival International plantea con claridad que el problema de la tierra es el punto central a defender: si no hay tierra, no hay grupo étnico. La libre disposición de una base territorial suficiente es la condición previa de toda autodeterminación tribal.1

8El Convenio 169 reconoce la relación especial que tienen los indígenas con las tierras y territorios que ocupan o utilizan de alguna manera y, en particular, los aspectos colectivos de esa relación.

9Además deben protegerse especialmente los derechos de estos pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras, comprendiendo el derecho a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. De igual manera, deberán preverse sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en sus tierras.

10En el caso de México, las políticas de modernización que incluyen los planes de explotación petrolera, la construcción de presas, los megaproyectos turísticos y la expansión de la agricultura y ganadería orientada al mercado nacional e internacional se han realizado en base al dislocamiento y vulneración de los ecosistemas selváticos, costeros y agroproductivos. Esto ha implicado la expropiación de tierras comunales y ejidales así como fuertes presiones sobre campesinos, pequeños artesanos, pescadores y en general habitantes pobres de las regiones “modernizadas” que pierden tierras y acceso a recursos naturales”.

VALORES Y PRÁCTICAS SOCIALES

11El artículo 4° del Convenio de la oit señala que “deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados”.

12Como se puede observar, la preservación de los bienes, el trabajo y el medio ambiente depende en buena parte de la conservación de los derechos sobre la tierra, y un concepto más amplio que es el territorio y el hábitat. El artículo 5° señala que al aplicar las disposiciones del presente Convenio deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propias de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se le plantean tanto colectiva como individualmente.

13El reclamo de la población indígena por su derecho a ser diferente es en gran medida su lucha por mantener su identidad propia. En palabras de Salomón Nahmad:

las luchas a las que se han enfrentado los indígenas durante los últimos 160 años en las distintas regiones del territorio nacional, reflejan muy claramente que existe un principio medular, que es el de mantener la propia identidad, a pesar de la agresión, la represión y los intentos por la disolución de esta identidad... no es sólo el deseo de tener el territorio, de tener el espacio, de tener el sistema de reproducción biológica, sino el deseo y la necesidad de ser, y ser significa ratificar el propio proyecto histórico que han venido construyendo estos grupos a lo largo de su historia.

  • 2 Véase Victor Hell, La idea de cultura, trad. de Hugo Martínez, México, Fondo de Cultura Económica, (...)

14La lucha por la identidad tiene que ver con la conservación de la tradición cultural y uno de los dominios esenciales de la cultura son —de acuerdo con Juan Jacobo Rousseau— “las conductas, las costumbres y sobre todo la opinión” y este dominio es esencial en la vida de la comunidad, el cual “es invadido subrepticiamente por los Estados modernos, cada vez más tentados de legislar sobre todas las cosas, de reglamentar todo...” Observemos que lo que Rousseau llama “opinión” no es un conjunto de ideas vagas, más o menos irrazonadas, de rumores incontrolados, e incluso de prejuicios; la opinión es ese consenso que implica las ideas sobre la justicia, sobre la vida y la muerte, sin la cual la unidad de una comunidad se mantiene superficial y precaria.2

ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ECONÓMICA

15El artículo 6° del Convenio de la oit señala que al aplicar las disposiciones de dicho convenio, los gobiernos deberán

consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

16En el balance de las políticas de modernización económica de países del mundo en desarrollo se observa una ausencia de consultas eficaces a los pueblos autóctonos que son afectados por los nuevos proyectos industriales, mineros, turísticos y, en general, casi todos los proyectos productivos que modifican los entornos naturales, los ecosistemas productivos, la manera de producir y las interrelaciones humanas. En este sentido, a pesar de la entrada en vigor del convenio 169, desde 1991, no podemos considerar que en México ya se respete cabalmente lo establecido en el artículo 7° de dicho Convenio, donde se establece que

los pueblos interesados deberán tener derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

17El incumplimiento de lo establecido en este artículo es una de las principales causas que vulnera los derechos de los pueblos autóctonos. Al vulnerarse o violentarse la visión autóctona sobre territorio y medio ambiente se auspicia la destrucción de la identidad cultural y en especial del hábitat humano que hace posible la preservación de un entorno ecoproductivo donde se manifiestan las expresiones culturales y sociales de los pueblos indígenas.

18De hecho, existen casos de violencia casi institucionalizada contra los pueblos indígenas en zonas rurales de Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Veracruz. No es casual que sea precisamente en “Chiapas, Oaxaca, Michoacán y Guerrero donde predominan los bienes comunales, y donde se desarrolla con más fuerza la lucha indígena por la conservación de su tierra”.

19El antropólogo Sergio Sarmiento ha subrayado que

aunque la Constitución otorga a los pueblos el derecho de reclamar tierras originales, se suele dar el caso de que las autoridades consideren que los papeles que tiene la comunidad no están suficientemente avalados y a cambio se les ofrece una dotación ejidal.

20Además del conflicto entre las comunidades indígenas y las dotaciones ejidales mal delimitadas, se presentan problemas con pequeños propietarios que en realidad son empresarios agropecuarios, quienes presionan para aumentar la superficie de cultivo o para cría de ganado, actividades orientadas a mercados de exportación.

21El problema es complejo, ya que las comunidades arriendan parte de su territorio, desconocen la delimitación precisa y, después de cierto tiempo, los arrendatarios lo reclaman como propio y son apoyados por el aparato burocrático: desde el juez, funcionarios municipales, estatales y federales incluyendo notarios públicos, corrompiéndose incluso a los presidentes de bienes comunales.

22Debe reconocerse que la conflictiva al interior de la comunidad ha aumentado debido a la diferenciación social y económica. Al respecto, Sergio Sarmiento apunta que

la distribución de la tierra no siempre es igual; hay sitios donde el presidente de bienes comunales se apropia de los mejores predios o le da prioridad a sus hijos; en algunas poblaciones las mujeres quedan marginadas. Éstos y otros casos similares crean disgustos que a veces dividen a las familias y llegan a causar muertes. Por otro lado estas diferencias generan intermediarios y cuasicaciques quienes aprovechan la situación para obtener privilegios adicionales.

  • 3 Véase “Cuando las cercas caminan. Entrevista con Sergio Sarmiento”, de Lourdes Herrasti, en México (...)

23El antropólogo Sarmiento reconoce que este tipo de conflictos no siempre se aborda por quienes realizan trabajo de campo, pues ello implicaría tomar partido; sin embargo, hablar de ellos permite romper con la idea errónea de que las indígenas son sociedades igualitarias y sin contradicciones (cursivas nuestras).3

24En este contexto, el concepto de la violencia no lo tomamos literalmente en el sentido de represión física sino como el conjunto de acciones diversas que pueden afectar la integridad y la identidad cultural y psicosocial del indígena. La violencia defensiva de los indígenas puede originarse debido a la vulneración de la costumbre jurídica sobre propiedad comunal en tierras, bosques y aguas así como tradiciones familiares, de trabajo, de medicina y ritos religiosos por agentes externos o intracomunidad.

25La confrontación de elementos de diversas corporaciones de policía y partidas militares con los indígenas —teóricamente infractores de la ley—, en realidad revela que la defensa de la apropiación privada de tierras y bosques por empresarios y una parte de las acciones estatales de “interés público” parten en ocasiones, de un desconocimiento o subestimación de los derechos y usos de la costumbre indígena.

26Es significativa la acción del Instituto Nacional Indigenista en los últimos diez años al promover la liberación de miles de indígenas que estaban encarcelados por delitos menores y en muchos casos por acusaciones endebles o procesos inconsistentes y viciados de origen.

27Se calcula que en Oaxaca y Chiapas casi el cien por ciento de la población de las prisiones está constituido por indígenas y campesinos pobres, situación que revela parte de la violencia institucionalizada que se ejerce contra las poblaciones autóctonas.

  • 4 La Stampa, Roma, 2 de noviembre de 1993. Véase también Amnistía Internacional, México, Los derecho (...)

28En un contexto amplio, los indígenas responden a una agresión y como pueblo ejercen su derecho a defenderse, de hecho “la única guerra justa, es la guerra de defensa. Todos los pueblos deben tener el derecho de defenderse”, según palabras de Juan Pablo ii al periodista Yas Gawronsky.4

  • 5 Véase “Altos de Chiapas: costumbre legal indígena”, en América Indígena, México, Instituto Indigen (...)

29El planteamiento de la investigadora Deborah Dorotinsky en el sentido de que “los fundamentos monolíticos de nuestro Estado-Nación niegan toda posibilidad de considerar las normas consuetudinarias dentro de la legislación”,5 si bien corresponde a un amplio periodo de la realidad contemporánea que excluyó la importancia de la costumbre jurídica, en los últimos años se ha modificado la actitud gubernamental al aceptar a nivel constitucional el carácter multicultural y pluriétnico de la sociedad mexicana.

30Recientemente el Instituto Nacional Indigenista ha realizado un amplio levantamiento de información, testimonios y experiencias de la vigencia y aplicación del derecho consuetudinario y se trabaja ya en peritajes basados en la costumbre jurídica que se toman en cuenta en la aplicación de las leyes nacionales.

31Además, la Comisión Nacional de Derechos Humanos ha hecho recomendaciones en torno a violación de derechos de los indígenas donde contempla el respeto a la costumbre jurídica y su importancia en la defensa de los derechos humanos en el contexto del hábitat indígena.

32Tanto en países desarrollados como en países en desarrollo, los pueblos autóctonos tienen escasa participación “en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”.

  • 6 En State of the World 1993, a World Watch Institute Report on Progress Toward a Sustainable Societ (...)

33Sin embargo, de manera más frecuente, se observan perspectivas interdisciplinarias que recuperan una visión alternativa del desarrollo y los derechos indígenas tales como el ensayo de Alan Thein Durning, “Supporting Indigenous People”.6

34En general, los proyectos de explotaciones de recursos naturales no renovables ya sea petróleo, gas o minerales, no han contemplado las necesidades de los pobladores locales, normalmente es a posteriori cuando se llevan a cabo medidas de “compensación” de daños o “indemnizaciones” por terrenos o territorios que se invaden o se expropian por “interés público o de la nación”.

  • 7 Turismo, ¿pasaporte al desarrollo?, Washington, Banco Mundial-Unesco, 1979.

35Esta dinámica se sigue con frecuencia en proyectos como presas e hidroeléctricas en Canadá, Estados Unidos, México, Brasil y Paraguay. Proyectos turísticos de gran envergadura en México, Indonesia, Madagascar, Tailandia, islas como Reunión, Mauricio, Seychelles y Hawai que destruyen el entorno natural y modifican las pautas culturales, transformando las culturas autóctonas en manifestaciones híbridas de base mercantil, según lo demostraron diversos estudiosos en un libro publicado por Emmanuel de Kadt.7

36En el caso de México, existen diversas experiencias de proyectos de desarrollo y modernización que han afectado el hábitat de los grupos indígenas y en algunos casos se ha desplazado a poblaciones enteras sin cumplir con acuerdos pactados o la modificación del entorno ecológico ha dañado ecosistemas y formas de vida y las nuevas tendencias de la acumulación de capital han operado como “imán” para atraer poblaciones indígenas a los nuevos “polos de desarrollo.” Por ejemplo el Eje Regional Ístmico, ubicado en la región que integra a los puertos petroleros de Coatzacoalcos en el Golfo de México y Salina Cruz en el Pacífico. La operación de la planta petroquímica La Cangrejera-Pajaritos ha influenciado la conurbación de Minatitlán, Cosoleacaque y Acayucan.

37Este polo de desarrollo atrae inmigrantes de varios puntos del país y, entre ellos, a población indígena, principalmente mixes, zapotecos del Istmo y de la Sierra de Juárez y nahuas de Veracruz.

38En el caso de la región de Salina Cruz, también ha sido un foco de atracción para la población indígena (zapotecos, mixes, huaves y chontales oaxaqueños), lo que ha convertido a Salina Cruz de un enclave mestizo nacional, en una región casi totalmente indígena.

39Es evidente que el crecimiento inusitado de las actividades portuarias tiene ya severos impactos ambientales y sociales, pero existen pocos estudios sobre las consecuencias que ha tenido y tendrá sobre las poblaciones mixes, zapotecas, huaves y chontales. Otros proyectos que han afectado el hábitat de las poblaciones indígenas en esta región son las presas Benito Juárez y la de Cerro de Oro.

40El impacto ecológico está bien documentado pero la repercusión de los proyectos sobre derechos consuetudinarios y costumbres ancestrales de los pueblos indígenas desplazados o reubicados ha sido poco estudiada. Sigue ausente una evaluación de las políticas gubernamentales desde la perspectiva de la preservación del espacio histórico de los pueblos autóctonos y sus derechos sobre tierras, aguas y bosques.

41Algunos datos aportados por Nemesio Rodríguez, director del Centro Antropológico de Documentación de América Latina (cadal) revelan la magnitud del trastocamiento del hábitat tradicional indígena. Refiriéndose al impacto del Distrito de Riego 19 —D.R. 19— (presa Benito Juárez) señala:

El espejo de agua de la presa inundó el poblado zapoteca de Jalapa de Marqués, que era llamado el granero del Istmo; hoy, esta población tiene que traer de otros lugares sus alimentos básicos.
Además de lo señalado, ha habido una ruptura de la solidaridad comunal zapoteca que les permitía, con base en sus conocimientos precisos del medio ambiente local, cubrir sus necesidades y participar en los mercados regionales con sus excedentes
Armado a lo anterior, y por el desplazamiento de mano de obra que producen las formas productivas del paquete tecnológico impuesto en la región por el D.R. 19, los zapotecos presionan sobre las pocas tierras de sus vecinos, los huaves, llegando a competir con ellos en la pesca de las lagunas costeras del Pacífico. A su vez, los huaves, han visto disminuir su potencial pesquero por el aumento de la salinidad y la contaminación (pesticidas, herbicidas, fertilizantes y petróleo) en sus lagunas.

42El investigador Rodríguez manifiesta que a lo largo de veinte años el D.R. 19 ha traído más perjuicios que beneficios a la población indígena local (zapotecos y huaves) no sólo por la destrucción del nicho ecológico regional, sino también porque al destruirlo han disminuido las posibilidades de desarrollo de la población nativa debido a la disfuncionalidad de sus conocimientos e instituciones culturales propias que dejan de ser útiles en la nueva situación y no son reemplazadas por otras (cursivas nuestras).

43Situación parecida sucede con el proyecto Forestal Sierra de Juárez, ya que

  • 8 Véase Nemesio Rodríguez, “¿Desarrollo para quién?”, en México Indígena, marzo-abril de 1989, pp. 2 (...)

tanto el proyecto forestal como el incremento del programa ganadero, se encuentran divorciados de la producción de alimentos básicos y de los ancestrales conocimientos integrales del que son portadores zapotecos, mixes y chinantecos, conocimientos que se fragmentan por el impacto negativo unidireccional tendiente a la sustitución del bosque por la plantación y de la fauna silvestre por el ganado vacuno.8

44Las experiencias de México deben contextualizarse y compararse con lo que ha sucedido a nivel internacional, aceptando que se han cometido errores en muchos países del mundo al promover proyectos productivos, hidráulicos o turísticos en regiones autóctonas.

45Por ejemplo, en la reubicación o desplazamiento de grupos autóctonos en el caso de Canadá, la Comisión Canadiense de Derechos Humanos reconoció como cierto el que

  • 9 Véase Maxwell F. Yalden, Los derechos humanos en Canadá y el papel de la Comisión Canadiense de De (...)

no se haya hecho justicia a los indígenas inuit, que fueron reubicados del norte de Quebec al Ártico en la década de los cincuenta. Esta Comisión ha centrado sus esfuerzos en persuadir a los Departamentos del gobierno correspondiente para que consideren a los inuit como víctimas del abuso de poder. Cuatro décadas más tarde, esto es lo menos que se puede hacer por ellos.9

46La política de desarrollo económico basada en los “polos” de desarrollo industrial ha configurado situaciones de cambios drásticos en el hábitat de poblaciones nativas completas en Corea del Sur, Malasia, Filipinas y muchos de los países de “éxito exportador” en Asia y América Latina. Si bien el artículo 8° del Convenio 169 de la oit contempla que “al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario” (cursivas nuestras), no se ha respetado el espíritu de este lineamiento.

47En un amplio estudio sobre el impacto ambiental y social en el hábitat de los indígenas chinantecos de la presa Cerro de Oro, en Oaxaca, los antropólogos Miguel A. Bartolomé y Alicia M. Barabás explican que las ciencias sociales y la consideración a la costumbre jurídica indígena fueron excluidas del proceso de relocalización de la población, y el problema fue abordado como una cuestión de ingeniería. Es decir, el costo social derivado de la reubicación fue subestimado por la agencia gubernamental encargada a lo largo de todo el proceso.

48En las últimas décadas el traslado masivo de poblaciones, derivado de la construcción de grandes presas en Asia, África y América Latina, ha dado lugar a la formulación de un cuerpo teórico de ciencias sociales, antropológicas, jurídicas y ambientales que recoge el conjunto de las experiencias. Lamentablemente, como lo indican Bartolomé y Barabás, en México se ha excluido la aportación de las experiencias internacionales, que hubieran podido minimizar el costo social.

49La conclusión de Bartolomé y Barabás es controvertida y polémica pero refleja con nitidez la opinión de variados especialistas y estudiosos de la problemática indígena en México:

  • 10 Véase Miguel A. Bartolomé y Alicia M. Barabás, “Los chinantecos y la presa Cerro de Oro”, en Méxic (...)

el resultado de las relocalizaciones permite calificar el traslado como un definido proceso de etnocidio. En las zonas de reacomodo se advierte la progresiva pérdida del idioma étnico, la indumentaria tradicional y una multitud de pautas culturales como las organizaciones parental, residencial, productiva, política y religiosa; así como de los patrones de reciprocidad y ayuda mutua y de la específica gama de relaciones históricas, simbólicas y ecológicas creadas a través de milenios de interacción con el medio ambiente que constituye su territorio étnico (cursivas nuestras).10

50El segundo párrafo del artículo 8° del Convenio de la oit plantea claramente que

dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.

51Este lineamiento plantea la posible incompatibilidad entre instituciones propias de los pueblos indígenas y el sistema jurídico nacional, de donde se puede derivar que en circunstancias de conflicto de leyes pudiera prevalecer el sistema jurídico nacional aun cuando se prevé el establecimiento de procedimientos para solucionar los conflictos.

52El artículo 9° reitera la idea de compatibilidad en el castigo de delitos, al señalar que

en la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros.

53El segundo párrafo de este artículo indica que “las autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales deberán tener en cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia”.

54El artículo 10 prevé de alguna manera atenuantes al imponer sanciones penales al tomarse en cuenta las características económicas, sociales y culturales de los pueblos indígenas y se plantea que deberá darse preferencia a tipos de sanción distintos del encarcelamiento.

55En el caso de México, gracias a las acciones emprendidas en los últimos años por el Programa de defensoría de presos indígenas del Instituto Nacional Indigenista, se habían liberado 3,224 indígenas presos hasta finales de 1988.

56Han existido con frecuencia irregularidades en los procesos contra miembros de la etnias, ya sea porque no se han dictado las sentencias o la envergadura del delito es menor o no existen pruebas suficientes para probar la culpabilidad, pero por ausencia de defensoría el indígena permanece preso.

  • 11 Véase Thierry Linck, El campesino desposeído, México, El Colegio de Michoacán-cemca, 1988, donde s (...)

57Otro rubro importante que genera conflicto y produce contradicciones de fondo entre los indígenas y sectores que impulsan la modernización económica tiene que ver con la disputa por el control y dominio de las tierras.11

58El Convenio 169 en los artículos comprendidos del 13 al 19 contempla ampliamente la defensa de las tierras y recursos naturales de los indígenas como un hábitat armónico de su desarrollo humano.

LOS PROYECTOS DE MODERNIZACIÓN ECONÓMICA Y LA CONFLICTIVA CON EL DERECHO CONSUETUDINARIO INDÍGENA SOBRE TERRITORIO Y HÁBITAT

59El artículo 13 destaca que

al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos.

60El artículo 14 subraya que “deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados”.

61El artículo 15 protege los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales existentes en sus tierras y prevé que

en caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.

62En el caso de México, los minerales y recursos del subsuelo pertenecen al Estado de acuerdo al artículo 27 de la Constitución. El petróleo y sus derivados primarios son de exclusiva explotación estatal y en el caso de la explotación de minerales, con la excepción de los considerados estratégicos, se otorgan concesiones a particulares nacionales y extranjeros para su explotación.

63La experiencia de la explotación petrolera en los estados de Veracruz, Tabasco, Campeche y Chiapas deja un balance poco alentador con relación a la consulta previa y evaluación de posibles perjuicios a los pueblos afectados por la explotación petrolera en terrenos, aguas y bosques que constituían el habitat propio de estos pueblos por generaciones.

  • 12 Véase La jornada, 5 de diciembre de 1993, p. 19.

64El caso más reciente es el impacto de Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Compañía Mexicana de Geofísica sobre la ecología de Chiapas, en particular, los daños sobre el hábitat de tzeltales y choles del noroeste chiapaneco y la selva lacandona.12

65Se podría argumentar de parte de Pemex que una parte de esos pueblos no son de carácter autóctono, sino que pertenecen a asentamientos campesinos de carácter minifundista y en otros casos son pueblos de pescadores dedicados a la pesca ribereña en condiciones precarias. Sin embargo, las evidencias de campesinos indígenas en Chicontepec, Veracruz, municipio del Centro en Tabasco y pobladores de origen maya de la zona costera de Campeche, demuestran que se minimizó el impacto ambiental y de vulneración de ecosistemas por parte de la compañía y sus contratistas al desarrollar la explotación energética de los mantos de la región. A posteriori, se corrigieron algunas de las políticas equivocadas o que habían subestimado las repercusiones ecológicas y sociales de la presencia de Pemex en esas regiones.

66Un caso concreto es el del pueblo campesino de Gil Pérez, municipio del Centro, Tabasco, con relación a la contaminación de aguas, cambio de actividad agropecuaria y contratación temporal creciente de campesinos y jóvenes del medio rural por las compañías contratistas y constructoras, donde se observó una alta incidencia de accidentes laborales, que fueron causa, muchos de ellos, de incapacidades físicas permanentes e incluso de muerte.

67Se apuntan estas consideraciones porque se relacionan estrechamente con la vulneración del derecho consuetudinario indígena sobre tierras y aguas y limitación de derechos humanos en el ámbito de las contrataciones laborales y sus condiciones de trabajo, situación que contraviene al Acuerdo 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes en su apartado iii sobre contratación y condiciones de empleo.

68El artículo 15 contempla también la posibilidad de que los pueblos indígenas puedan “percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades”. En este supuesto se han encontrado casi todas las comunidades campesinas y pesqueras afectadas por los proyectos desarrollados por Pemex (Recomendación 100 de la cndh sobre Pemex, 1992) y en el caso de algunos megaproyectos turísticos como Huatulco en Oaxaca, donde los pobladores nativos de las bahías de Santa Cruz Huatulco no han sido indemnizados adecuadamente.

69De acuerdo con los testimonios de los pescadores y campesinos indígenas de Santa Cruz Huatulco el proyecto turístico-hotelero se hizo sin considerar sus intereses, nunca hubo consulta previa y las indemnizaciones que recibieron por sus tierras expropiadas fueron irrisorias y tardías. Situación muy parecida han vivido los campesinos y pescadores cuyos terrenos ejidales fueron expropiados en Bahía de Banderas, territorio de Nayarit y parte de Jalisco.

  • 13 Véase La Jornada, suplemento de derechos humanos en Oaxaca, 29 de junio de 1993.

70Además, la adecuación de las playas para el turismo, la construcción de hoteles y los desechos arrojados al mar, los dragados para favorecer la entrada de embarcaciones turísticas y la adecuación del entorno para recibir visitantes como la construcción de un aeropuerto internacional y carreteras trastocó sensiblemente los ecosistemas de producción agrícola y la situación de la actividad pesquera se tornó desfavorable.13

71Buena parte de los campesinos y pescadores fueron reubicados pero como ya ha sucedido con la construcción de presas y sistemas hidroeléctricos, la reubicación no consideró adecuadamente que, tal como lo establece el artículo 16 del Convenio 169 de la oit,

dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro.

72Existen otros casos en la costa del océano Pacífico mexicano donde los pescadores indígenas han sufrido daños por impactos ambientales, como es el caso de pescadores ribereños de la zona limítrofe entre los estados de Guerrero y Michoacán, que han sido afectados en sus zonas de pesca por la contaminación marina producida por desechos químicos de la industria establecida en el puerto Lázaro Cárdenas, en Michoacán.

73Lázaro Cárdenas se planteó como un “polo” de desarrollo industrial, con fuertes apoyos del gobierno federal pero una escasa consulta a las autoridades municipales y mucho menos a los pueblos que con anterioridad habitaban la región.

  • 14 Véase Revista Interamericana de Planificación, “El caso spp-coplade-Gobierno de Michoacán”, julio (...)

74Parte de la problemática de los pueblos indígenas tiene que ver con un ámbito más amplio de la toma de decisiones de política económica y social en México. Es un círculo vicioso que impone la toma de decisiones centralizadas en forma de anillos concéntricos: el gobierno federal impone sin suficiente consulta sus políticas de inversión a las entidades federativas, tal como lo demuestra el caso de Michoacán durante el gobierno de Cuauhtémoc Cárdenas en el periodo 1980-1986 y sus contradicciones con el gobierno federal, en particular con la Secretaría de Programación y Presupuesto encabezada por Carlos Salinas de Gortari.14

75Los gobiernos estatales, a su vez, sin adecuada información sobre necesidades prioritarias, imponen en base a criterios políticos o sin ningún criterio, las políticas de gasto e inversión a los gobiernos municipales. A su vez, presionado por la dinámica federal y estatal, el gobierno municipal impone sus políticas sin consulta previa a pueblos y rancherías en su territorio.

  • 15 Véase Antropología política de la comunidad indígena en Michoacán, Morelia, Editora sep-Michoacán, (...)

76El caso de la “nación purépecha” y la división municipal que desconoce la costumbre jurídica de los indígenas está bien documentado por Luis Vázquez León en sus estudios sobre Michoacán.15

77Sin embargo, es importante reconocer que una parte significativa de los gobiernos municipales no cuenta con infraestructura y capacidad de gestión para definir sus políticas locales.

78Interesa conocer la lógica de las decisiones gubernamentales por el impacto que tienen en el hábitat de los pueblos indígenas y consecuentemente en sus derechos sobre tierras y recursos naturales.

  • 16 Véase Recomendación 100 de 1992 para que Pemex repare daño ecológico en Tabasco.

79En realidad, los destinos de muchos municipios quedan en manos del gobierno estatal y en los estados con recursos petroleros o megaproyectos turísticos quedan determinados por la decisión del gobierno federal y en particular por Pemex si se trata del petróleo16 y Fonatur (Fondo Nacional de Fomento al Turismo) en asociación con inversionistas nacionales y extranjeros si se trata de megaproyectos turísticos.

80Simplemente, al comparar el gasto en bienestar social en el estado de Tabasco con la inversión petrolera en el periodo 1979-1982, se observa la gran diferencia y total falta de proporcionalidad para atender los requerimientos de infraestructura de servicios básicos y bienestar social. La misma situación se ha presentado en el caso del municipio de Lázaro Cárdenas, Michoacán y otros puertos con vocación industrial.

81No sólo se trata de una dinámica exógena de desarrollo, sino de la prevalencia de la modernización económica por la vía de la introducción de las leyes del mercado, lo cual genera una presión significativa para mercantilizar todo tipo de bienes, incluyendo por supuesto tierras comunales, playas y escenarios naturales con posibilidades de explotación turística, terrenos con perspectivas de comercialización inmobiliaria por futura urbanización, etcétera.

82En estas circunstancias resulta difícil que se mantenga el principio del artículo 17 del Convenio 169 que plantea que “deberán respetarse las modalidades de transmisión de los derechos sobre la tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidos por dichos pueblos”.

83F1 tercer párrafo de ese mismo artículo plantea que

deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.

84Vale la pena señalar que aun antes de que se inicie un gran proyecto estatal, las comunidades indígenas tienen claros niveles de estratificación social, es decir, casi todos los pueblos indígenas cuentan con una pequeña élite que domina e impone sus intereses sobre el resto del pueblo; esta élite no es necesariamente mestiza o ladinizada de antemano.

85En la práctica resulta sumamente complejo dar cumplimiento a los lineamientos trazados por el artículo 18 del convenio citado donde se señala que

la ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas par impedir tales infracciones.

86El artículo 19 contempla que los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfrutan otros sectores de la población y se prevé la

asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico.

  • 17 Sobre contradicciones entre propiedad privada y comunal en Chiapas, véase Alain Breton, Bachajón, (...)

87Los cambios de la legislación agraria tienden a crear o fortalecer el mercado de tierras y en ese sentido, se da una nueva situación jurídica que en la práctica facilita el despojo de las tierras de pueblos indígenas.17

CONDICIONES LABORALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS FRENTE A LA COSTUMBRE JURÍDICA

88La parte iii del Convenio 169 de la oit establece lineamientos para contratación y condiciones de empleo de los pueblos indígenas. El mandato del artículo 20 coincide ampliamente con el artículo 123 de la Constitución mexicana y su ley reglamentaria que es la Ley Federal del Trabajo. Algunas de las disposiciones de este artículo no se cumplen cabalmente ni siquiera para trabajadores no indígenas o jornaleros agrícolas, especialmente las disposiciones que se refieren a garantizar condiciones adecuadas de seguridad en el trabajo con plaguicidas y otras sustancias tóxicas así como las contrataciones coercitivas y la prohibición de la servidumbre por deudas.

  • 18 Véase Iván Restrepo, “Plaguicidas y huicholes”, en La Jornada, 15 de noviembre de 1993, p. 6, y so (...)

89En el caso del uso de plaguicidas, existen evidencias de daños a la salud de jornaleros indígenas que trabajan en campos agrícolas que usan plaguicidas; es el caso de los huicholes que laboran en las fincas tabacaleras de Nayarit y los mixtecos que desde hace muchos años son contratados en los valles legumbreros de Culiacán, Sinaloa.18

OTROS LINEAMIENTOS DEL CONVENIO 169

90La parte iv, que se refiere a la formación profesional, artesanía e industrias rurales, corresponde a los artículos 21, 22 y 23 y ofrece lineamientos de carácter general que busca hacer respetar la identidad cultural y tecnológica de los pueblos indígenas en su capacitación y entrenamiento.

91La parte v se refiere a la seguridad social y la salud, que tiene implicaciones muy claras en la defensa de la cosmovisión de la salud y la enfermedad en el mundo indígena; se pide tomar en consideración sus métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales (artículos 24 y 25).

EDUCACIÓN Y MEDICINA TRADICIONAL COMO COSTUMBRE JURÍDICA

92La parte vi desarrolla las normas para educación y medios de comunicación. Se indica que los programas educativos deben responder a sus conocimientos y técnicas, a sus sistemas de valores y sus aspiraciones sociales, económicas y culturales.

93El artículo 28 especifica que “debe enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua”. El artículo 30 es muy elocuente de la necesidad de adoptar medidas acordes con las tradiciones y culturas autóctonas de los pueblos.

94Como sucede en otras partes del mundo, la experiencia de la política mexicana en educación bilingüe tiende a desplazar paulatinamente las lenguas autóctonas para imponer el español. El caso de la educación es aleccionador: la Secretaría de Educación Pública, a través de la Dirección General de Educación Indígena, lleva a cabo tareas de alfabetización y enseñanza de cada una de las 56 lenguas autóctonas que existen en México; son esfuerzos loables y se realizan en estrecha colaboración con profesores bilingües indígenas en los propios poblados rurales. Sin embargo, el proceso educativo y el entorno sociocultural tiende a relegar la lengua materna del estudiante indígena y el aprendizaje de su idioma, escritura y lectura se convierte en una “transición” a la lengua nacional dominante, el idioma español.

95En el caso de la medicina tradicional, el ejercicio médico dominante minimiza o subestima los métodos curativos tradicionales y se establecen algunas líneas de recuperación de prácticas de herbolaria y tradiciones regionales pero circunscritos y acotados a un papel menor mientras se promueve la generalización de la medicina basada en los fármacos de la industria multinacional.

96Aunque cabría resaltar que existen resistencias a “transitar” al español, algunos pueblos indígenas del Istmo oaxaqueño, en regiones de cultura y lengua maya de Yucatán y en diversas localidades autóctonas se percibe un creciente interés por escribir historias, cuentos, poemas, canciones y recuperar, en general, las tradiciones culturales y lingüísticas de los pueblos indígenas.

97En lo que se refiere a la medicina tradicional, también existe un amplio movimiento social que lucha por preservar la herbolaria y variadas tradiciones curativas indígenas en Michoacán, Oaxaca, Morelos, Estado de México, etcétera. Además, el gobierno mexicano a través del Instituto Mexicano del Seguro Social ha auspiciado la recuperación de la herbolaria y la medicina tradicional indígena, contando desde hace varios años con un Centro de Estudios de Medicina Tradicional en el estado de Morelos, cerca de la ciudad de Cuernavaca.

98Debe reconocerse que estos esfuerzos de recuperación de tradiciones curativas indígenas son relativamente marginales y, al igual que en otros ámbitos donde se realizan verdaderos intentos de preservación y rescate cultural y educativo de manifestaciones autóctonas, no se logran consolidar los esfuerzos debido a la dinámica del mercado global y a la tendencia de destruir formas de organización social y económica que impiden o frenan la internacionalización del tejido productivo del territorio mexicano.

Notes

1 Véase Indianidad, elnocidio e indigenismo en América Latina, México, Instituto Indigenista Interamericano/cemca, 1988, p. 341.

2 Véase Victor Hell, La idea de cultura, trad. de Hugo Martínez, México, Fondo de Cultura Económica, 1986, Breviarios, núm. 356, pp. 44-45.

3 Véase “Cuando las cercas caminan. Entrevista con Sergio Sarmiento”, de Lourdes Herrasti, en México Indígena, México, ini, marzo-abril de 1989, pp. 14-18.

4 La Stampa, Roma, 2 de noviembre de 1993. Véase también Amnistía Internacional, México, Los derechos humanos en zonas rurales (Intercambio de documentos con el gobierno mexicano sobre violaciones de los derechos humanos en Oaxaca y Chiapas), Madrid, Publicaciones Amnistía Internacional, 1986.

5 Véase “Altos de Chiapas: costumbre legal indígena”, en América Indígena, México, Instituto Indigenista Interamericano, 1989, vol. xlix, pp. 275-303.

6 En State of the World 1993, a World Watch Institute Report on Progress Toward a Sustainable Society, Londres-Nueva York, 1993, pp. 80-100.

7 Turismo, ¿pasaporte al desarrollo?, Washington, Banco Mundial-Unesco, 1979.

8 Véase Nemesio Rodríguez, “¿Desarrollo para quién?”, en México Indígena, marzo-abril de 1989, pp. 20-26.

9 Véase Maxwell F. Yalden, Los derechos humanos en Canadá y el papel de la Comisión Canadiense de Derechos Humanos, México, cndh, 1992, p. 9.

10 Véase Miguel A. Bartolomé y Alicia M. Barabás, “Los chinantecos y la presa Cerro de Oro”, en México Indígena, marzo-abril de 1989, pp. 57-60.

11 Véase Thierry Linck, El campesino desposeído, México, El Colegio de Michoacán-cemca, 1988, donde se documenta específicamente el despojo de los indígenas purépechas de la meseta tarasca en Michoacán.

12 Véase La jornada, 5 de diciembre de 1993, p. 19.

13 Véase La Jornada, suplemento de derechos humanos en Oaxaca, 29 de junio de 1993.

14 Véase Revista Interamericana de Planificación, “El caso spp-coplade-Gobierno de Michoacán”, julio de 1987.

15 Véase Antropología política de la comunidad indígena en Michoacán, Morelia, Editora sep-Michoacán, Colección Cultura, núm. 5, 1986.

16 Véase Recomendación 100 de 1992 para que Pemex repare daño ecológico en Tabasco.

17 Sobre contradicciones entre propiedad privada y comunal en Chiapas, véase Alain Breton, Bachajón, organización socioterritorial de una comunidad tzeltal, México, ini, 1984, pp. 83-98.

18 Véase Iván Restrepo, “Plaguicidas y huicholes”, en La Jornada, 15 de noviembre de 1993, p. 6, y sobre los mixtecos el libro The Death of Ramón González, University of California at Sacramento, 1989; en especial el capítulo sobre uso de plaguicidas en el Valle de Culiacán.

Auteur

Profesor investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco desde 1974. Ha escrito infinidad de artículos y ensayos sobre el desarrollo regional en México, problemas de la pequeña industria artesanal, la educación y las necesidades sociales. Este trabajo se realizó con el apoyo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de México; obviamente la responsabilidad por las opiniones aquí vertidas no involucra a las instituciones donde el autor presta sus servicios.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1995

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