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Modernidad con pies de barro

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Isabelle Rousseau

Segunda parte. La modernidad salinişta

V. Élites modernizantes y políticas públicas

Texte intégral

TECNOCRACIA EN EL PODER. REDEFINICIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO*

  • * Este artículo fue presentado durante el seminario organizado en el cemca sobre "Espacio Público", (...)

1Para tener una comprensión cabal de lo que es en un momento dado el espacio público, es necesario tomar en cuenta las propuestas y acciones que han emitido y llevado a cabo los diversos actores (a veces antagónicos) que en él desempeñan cierto poder protagónico.

2Sin embargo, hemos elegido restringir nuestro estudio a las concepciones y las posiciones de un solo grupo: la clase político-administrativa mexicana de 1982 a la fecha.

3En otros términos, intentaremos descifrar las visiones elaboradas desde la lógica del poder y que se han plasmado en principios rectores, proyectos, decretos, leyes, y propuesto, cuando no impuesto, al conjunto de la sociedad (con las consecuentes reacciones de ésta). Nuestro enfoque plantea algunas vertientes de análisis.

  • 1 La precariedad de la organización social que se traduce por la inmensa dificultad que experimentan (...)
  • 2 Cf. Bernard Lacroix, Ordre politique et ordre social.

4Centrar la atención únicamente alrededor de las propuestas que el Estado establece no es casual; tampoco induce a falsear visiones ni imposibilita una lectura pertinente, por ser unilateral. De hecho, en México, por lo menos en estos años, el Ejecutivo federal ha desempeñado el papel más relevante en el escenario político del país; por su parte, la sociedad mexicana, destinataria pero también contraparte e interlocutora de las acciones y decisiones del gobierno, aun cuando haya manifestado últimamente una presencia creciente, no ha dejado de evidenciar la debilidad y la fragilidad de un tejido que no ha alcanzado todavía una forma plena de organicidad1. Evidentemente, se puede alegar con razón, que el privilegio analítico acordado a la esfera del poder amenaza con una recaída en el añejo vicio que consiste en tomar el efecto por la causa. Es decir, aun cuando el individuo y la sociedad como constituyentes del espacio de producción y de negociación de un sentido y de valores comunes son cronológica y lógicamente anteriores a la constitución y la legitimidad del orden político, sin embargo “a fin de cuentas, el Estado de producto se ha transformado en agente, de instrumento de la sociedad en dueño absoluto de ésta.”2

5Enfocar nuestra atención en los dos últimos sexenios deriva de un mero desafío: matizar, precisar, desbaratar el presupuesto comúnmente aceptado que establece una equivalencia entre ″gobierno tecnócrata″ y ″reducción de la esfera pública″. Nuestro propósito abarca las cuestiones siguientes:

6Hacer patentes los principios rectores que han dado origen a las políticas pero que, paralelamente, han definido la naturaleza y los deslindes de la esfera pública desde 1982.

7Examinar los dilemas (producto de las reacciones de los diversos actores sociales) que la aplicación de esos principios ha provocado y las transformaciones que han sufrido.

8Presentamos también un perfil sucinto del grupo político que origina y articula esos principios con el fin de compenetrar mejor la índole de esas políticas.

La planeación: una camisa de fuerza para canalizar los debates

9Existe la creencia de que el sexenio de Miguel de la Madrid —con la instalación en la cúspide del poder de los ″tecnócratas″— inició una ruptura notable con las reglas y los mecanismos que regían, hasta este momento, el sistema político, social y económico del país. Ruptura que acabaría de completar la administración salinista.

10Más que iniciar un proceso, la gestión de De la Madrid es la culminación de un fenómeno de tecnocratización que se venía gestando desde el periodo de Luis Echeverría; en este sentido, cierra un ciclo. Tal interpretación evidentemente obliga a ubicar a Salinas ya no como el hijo pródigo de la tecnocracia sino como su verdugo. E induce a pensar que asistimos hoy en día a una redefinición y una renegociación, desde el Estado, de las instancias, los mecanismos y las estrategias para encauzar el debate con los diversos grupos, asociaciones, movimientos sociales con el fin de que el gobierno pueda cumplir con su papel de buen administrador (conocer y atender las demandas de los diversos sectores) y adquirir de paso una credencial de legitimación.

11¿Cuáles han sido los presupuestos fundamentales de la llamada ″tecnocracia″? ¿Qué condiciones dejaban para el diálogo y la participación de los diversos núcleos sociales en la elaboración de políticas comunes? ¿Cuándo y por qué fracasaron? ¿Cuál ha sido, desde entonces, la orientación que siguió el gobierno? ¿Cuáles son los retos y los posibles dilemas que encierra la propuesta actual?

  • 3 En realidad, la historia de la planeación tiene antecedentes en México. Lázaro Cárdenas ya había e (...)

12Antecedentes. El agotamiento del modelo de desarrollo y los acontecimientos del 68 obligaron al sistema a dar un viraje. Luis Echeverría inició una ruptura generacional en el grupo dirigente y ensanchó considerablemente el Estado. José López Portillo promovió una reforma administrativa que dio a luz a la Secretaría de Programación y Presupuesto y presentó la planeación como el método idóneo para un Estado engrosado y una sociedad cada vez más compleja. Estas medidas fueron la plataforma de arranque, desarrollo y acceso al poder de los llamados tecnócratas. Miguel de la Madrid sólo fue el heredero legítimo; en esta calidad, se propuso acrecentar el capital recibido. Hijo de la reforma administrativa (la nueva secretaría —Secretaría de Programación y Presupuesto— va a ser su base de lanzamiento a la candidatura presidencial y el feudo de los nuevos tecnócratas) y padre del primer3 plan sexenal de gobierno (Plan Global de Desarrollo), De la Madrid sistematizó y llevó a sus últimas consecuencias la planeación como método de gobierno y como estrategia de diálogo con el resto de la sociedad. Llegó a transfigurar su naturaleza: de método, la planeación se convirtió en ideología, en principio toral capaz de asegurar una gestión administrativa eficiente y pulcra, condición sine qua non para la reconquista de una legitimidad cuestionada por la amplitud de la crisis económica.

13De hecho, fue Luis Echeverría quien inició este proceso de tecnocratización al dar entrada a un grupo nuevo de jóvenes desligados tanto del aparato de los políticos de viejo cuño como del campo de especificidad de los técnicos. Además, modificó las reglas implícitas de reclutamiento y acceso a los altos puestos. Un estudio minucioso de este periodo muestra cómo el nexo directo con el presidente o con uno de sus allegados directos empezó entonces a adquirir una relevancia sin precedente como vía de ascenso en el aparato burocrático.

14El corte generacional ayudaba al presidente Luis Echeverría a resolver un problema de índole tanto personal como político mientras la nueva modalidad aplicada a las reglas del reclutamiento político era una táctica idónea para complementar esta estrategia.

  • 4 No es propósito de este trabajo entrar en detalles sobre este punto; además ha sido ampliamente es (...)

15Por otro lado, empezaron a dibujarse características nuevas que luego se afianzaron con López Portillo y, sobre todo, con De la Madrid. Mencionaremos solamente la presencia de los fenómenos siguientes en el reclutamiento de los nuevos cuadros:4

  • 5 La distinción entre público y privado es especialmente importante en México. No sólo tiene connota (...)

16Un grupo que tiene una formación educativa distinta: el estudio de la economía y, en menor proporción, de la administración pública, viene a desplazar paulatinamente al derecho. La institución que había sido, hasta este momento, el principal centro de formación y reclutamiento de la burocracia (la unam) empezó a perder atractivo en provecho de ciertas instituciones privadas, tanto nacionales como internacionales.5

17Un grupo que no sólo carece de experiencia electoral y partidista sino que, además, se coloca de entrada en puestos relativamente altos (asesor de secretario de Estado, subdirector o director en una dirección general).

18La especialización de ciertas instancias (planificación y/o finanzas) en relación también con este corte generacional: el ingreso en proporción directa con la edad.

19Lo anterior refleja dos cosas: la experiencia política (experiencia electoral y militancia partidista) está devaluada en el avance administrativo; pero, además, el servicio burocrático y la experiencia institucional ya no son premiados. En cambio, la lealtad personal al jefe del Estado y la lucha intra-organizacional parecen criterios más sólidos.

20Evidentemente, el avance progresivo de esta nueva ala en la alta administración pública responde a nuevas necesidades: la ampliación sin precedente del aparato estatal a partir de 1971-1972 y la gestión del boom petrolero a partir de 1977-1978 volvieron indispensables la presencia de burócratas expertos tanto en cuestiones económico-financieras como en cuestiones de planeación.

21Estas características fueron llevadas a su máxima expresión con De la Madrid. La candidatura de Miguel de la Madrid a la Presidencia de la República fue el signo inobjetable del dominio de la política mexicana por esta nueva generación de burócratas. Por otro lado, la necesidad de administrar una crisis económica sin precedente en la historia reciente del país acentuó el proceso de tecnificación, además de servirle de credencial de justificación.

22El gabinete de Miguel de la Madrid: la tecnocracia en el poder. El perfil del primer gabinete que constituye Miguel de la Madrid perfecciona los aspectos anteriormente mencionados.

23La primera imagen que resalta es la de un personal de especialistas, técnicamente calificados en su campo de actividad, pero sin o con muy poca experiencia en la administración pública. Muchos secretarios de Estado no provienen tanto de los grupos políticos, más bien han sido asesores o consultores del presidente en turno. Se acrecienta la sectorialización como fuente de especialización: el grupo de los políticos está relegado a ciertas áreas muy restringidas, mientras los técnicos invaden el espacio de la administración. Si bien la experiencia académica siempre ha sido un requisito importante para el ingreso en la alta esfera administrativa, el primer gabinete de Miguel de la Madrid exacerba su relevancia. Parece ser ya una condición sine qua non en detrimento de la experiencia administrativa y, a fortiori, de la experiencia política. Por otro lado, la pertenencia a las asociaciones profesionales parece reemplazar una militancia casi inexistente: atestigua un desempeño profesional eficiente. El paso por el iepes (Instituto de Estudios Políticos, Económicos y Sociales), durante la campaña electoral de Miguel de la Madrid, otorgó el barniz de politización indispensable; más que la señal de un conocimiento desde adentro del partido, representó la garantía de lealtad personal al presidente.

  • 6 Retomamos en lo fundamental la acepción que ha otorgado a la noción de tecnocracia Miguel Ángel Ce (...)

24En síntesis, el gabinete de Miguel de la Madrid respondió, en muchos aspectos, a lo que se entiende comúnmente por ″tecnocracia″: un régimen en el que la toma de decisiones está concentrada en los expertos; esto entraña un pluralismo limitado en su modo de expresión y un régimen en el cual la legitimidad se fundamenta en un discurso científico y tecnológico.6

25Diseñar, aunque sea de manera sucinta, el perfil general de la clase política si bien no tiene una pretensión explicativa total (es difícil y muy cuestionable establecer nexos causales explícitos entre el hombre y su obra política), en algo responde y corresponde al tipo de propuestas, proyectos y estilos puestos en marcha. En este sentido, no es casual que la planeación haya sido la propuesta central del gobierno de Miguel de la Madrid a la sociedad. La ″planeación democrática″ no fue solamente un método entre otros para hacer eficiente una gestión administrativa; fue una propuesta derivada de una visión casi cultural sobre la forma de gobernar que permitió encarar y resolver la gran crisis que se había creado. Fue una forma de plantear y entender los problemas, de proponer soluciones y evaluar los resultados obtenidos. El gobierno y la sociedad se adjudicaron la tarea de planear. La planeación apareció como la panacea modernizadora por ser la expresión máxima de la racionalidad y del voluntarismo (en contraposición a la improvisación) encerrando el futuro en moldes preestablecidos para controlarlo mejor.

  • 7 Los planteamientos de Charles Bettelheim eran los supuestos de referencia. En su opinión, la plane (...)

26La planeación democrática como propuesta económica y social. Este afán planificador no surgió con Miguel de la Madrid. En los años setenta, vino a ser un método muy prestigiado, particularmente en América Latina, bajo la influencia de la cepal (Comisión Económica para América Latina). Como sistema específico de dirección y de control consciente del desarrollo económico sobre el juego de los mecanismos ″espontáneos″ del mercado, requiere cierta dosis de intervención estatal. Si para los ″monetaristas″ la planeación no era más que una forma de organizar y regular la producción, la corriente cepalina (estructuralista) en cambio le daba a la sazón un cariz social:7 se consideraba el medio idóneo para adaptar la producción a las necesidades de la sociedad y lograr tanto el crecimiento económico como el desarrollo social. Por lo tanto, condicionaba tales resultados a la naturaleza y el número de actores con derecho a participar en el proceso de consulta en la elaboración y la ejecución del plan. México no quedó ajeno a esta moda: el repaso de la biografía de la clase política indica claramente que muchos, en esta época, fueron a especializarse en este campo, con cursos breves, al extranjero (Chile, Polonia, Holanda).

27En México, de paso, la planeación vino a consolidar no solamente la fuerza del aparato estatal sino también el poder presidencial. Lo hizo de dos maneras:

  1. La creación primero (en 1959) de la Secretaría de la Presidencia y, luego, su reemplazo, a partir de 1977, por la Secretaría de Programación y Presupuesto (spp) tuvo como objetivo explícito repartir las funciones que antes acaparaba la Secretaría de Hacienda, ya que esta última se había convertido en un abierto desafío al poder presidencial.
  2. La spp llegó a reducir en los hechos la autonomía institucional de las secretarías, a pesar de presentarse como un esfuerzo de descentralización burocrático.

28Lo curioso fue que, mientras la planeación vino a perder credibilidad en el plano latinoamericano en los años ochenta, es entonces cuando alcanza en México su mayor desarrollo. Este fenómeno, sin embargo, encierra una doble paradoja. Por un lado, la planeación tal y como la entiende De la Madrid pierde el sentido social y político que la caracterizaba en los años setenta; por otro lado, contradictoriamente, el auge de la planeación corresponde a un esfuerzo de desmantela-miento del Estado (por lo menos a nivel económico) cuando una presencia estatal, supuestamente fuerte, es condición sine qua non para su operación.

29La ″planeación democrática″ fue uno de los siete principios rectores del gobierno de Miguel de la Madrid, quien desde el inicio de su gestión, la elevó al rango de norma constitucional ″para fortalecer la capacidad del Estado y cohesionar los esfuerzos de la sociedad en torno de la prosecución del desarrollo integral de la Nación″. La Ley de Planeación (5 de enero de 1983) y el Plan Nacional de Desarrollo fueron las bases del Sistema Nacional de Planeación Democrática que incluyó tanto la administración federal como la estatal y la municipal. Para su cabal instrumentación, se creó una estructura piramidal en todo el país cuya cabeza federal —el Coplade (Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal)— estaba conectada con la spp, órgano rector de la Planeación Nacional del Desarrollo.

  • 8 Salinas, como secretario de Programación y Presupuesto, por ejemplo, ha encabezado catorce planes (...)

30Una de las características más notorias del régimen de De la Madrid, sin duda, es este afán planificador que se tradujo en multitud de planes operados en todos los sectores, siendo el campo económico-financiero el más relevante.8

31La predilección de Miguel de la Madrid por la planeación no fue gratuita. Además de revelar su verdadera filiación con José López Portillo, encerró una triple virtud.

321) Aseguró una gestión eficaz de la situación de crisis inextricable en la cual estaba sumergido el país (proponer objetivos alcanzables en función de una detección seria de la causa de los males; paralelamente, un control más o menos eficaz sobre el futuro), evitando imprevisibilidad y anarquismo en la toma de decisiones: ″No podemos dejar que el acontecer espontáneo y muchas veces anárquico sea el que determine las pautas de nuestro desarrollo″.

332) Restauró la confianza quebrantada en el sistema, no sólo a nivel económico sino también a nivel político. Por definición, la planeación es garantía de neutralidad y de objetividad; permite obviar toda contaminación con lo político, equivalente de manipulación, corrupción e ineficiencia

A través de los mecanismos de la planeación podemos evitar el uso desgastante de las tácticas de contradicción partidista que muchas veces carecen de serenidad para abordar los problemas, a causa de su objetivo inmediato de derrotar al adversario o de ganar temporalmente la opinión de la clientela política.

  • 9 Miguel de la Madrid, La política de la renovación, México, Diana, 1988, p. 64.

343) En la perspectiva del realismo crudo y duro que impuso De la Madrid, desde su campaña electoral, la planeación resultó ser una indumentaria políticamente ventajosa; su supuesto carácter de neutralidad cobijó al gobierno, permitiéndole no sólo realizar diagnósticos sino además imponer remedios severos: ″El diagnóstico franco y objetivo, a veces crudo y amargo que señala el Plan, establece la dimensión del esfuerzo requerido″.9

  • 10 Es un mecanismo que él mismo había experimentado durante su campaña para la Presidencia y que le h (...)

35Sin embargo, el éxito de la planeación depende del consenso de los diversos sectores sociales a los cuales va dirigida. Ello supone, de algún modo, que estén implicados en las diversas fases del proceso. En este entendimiento, Miguel de la Madrid propuso los ″foros de consulta popular″,10 órganos encargados de tomar el pulso de una situación, a la vez que foros donde se viertan las opiniones de los representantes de diversos sectores.

36Así concebido, el proceso de planeación era eminentemente dirigista. Por un lado, la consulta a la sociedad y a sus diferentes núcleos servía principalmente como medio de reorientación, de modificación y/o ajuste de las opciones decididas de antemano por el propio gobierno o las instancias responsables en un momento dado. Es decir, la consulta no es instrumento para edificar sino solamente para rectificar rumbos. Objetivos y rumbos los define primero el gobierno; la consulta a la sociedad los matiza.

37Evidentemente, tal visión de la planeación corresponde al perfil del grupo en el poder y a la naturaleza de su programa:

  1. Se trata de un grupo de expertos y académicos sin contacto con las bases ni con el quehacer político. Son especialistas en trabajos de cubículo (desde donde se planea); las demandas sociales registradas paralela y cuidadosamente por instancias bien reguladas nunca son elementos definitorios; el debate, cuando se da, jamás versa sobre los objetivos generales de las políticas. Eventualmente, se pueden cuestionar los objetivos específicos de un programa; sin embargo, más que nada son las actividades las que se someten a consideración. Lo anterior constituye la prueba tangible, por si hacía falta, de la ausencia real de un espacio dedicado y previsto para la participación de los diversos núcleos sociales.
  2. La búsqueda de la homogeneidad en las concepciones de su gabinete fue una de las preocupaciones centrales de Miguel de la Madrid. Desde un inicio se mostró dispuesto a romper con el hábito de diálogos y debates interminables que había caracterizado al sexenio anterior. Además, la unificación de visiones era valiosa en un momento de crisis cuya salida se planteó mediante un programa de austeridad que, por esencia, recorta seriamente los presupuestos para la atención de las demandas sociales (por lo menos, en un corto plazo). La planeación es entonces el medio ideal de discusión con la sociedad al permitir limitar, canalizar y encauzar dichos reclamos.

38Si bien la planeación fue una propuesta del Estado, vino a ser el modo de expresión de los diferentes sectores sociales, sin importar sus preferencias ideológicas. También siguieron esta moda los organismos de oposición (las universidades, los sindicatos, etcétera), sólo que siguieron un esquema de planeación participativa y horizontal, lo cual conducía a formular objetivos generales distintos.

39La planeación fue, así, un instrumento principalmente político (a pesar de las apariencias), al facilitar mayor control del Estado mientras, en el plano económico, fomentaba su desmantelamiento.

40El sismo del 19 de septiembre de 1985 vino a resquebrajar el piso sobre el cual se sostenía este grupo de tecnócratas.

41Por un lado, la planeación de la austeridad no había alcanzado los resultados esperados: la crisis no había sido superada y las metas planteadas de acuerdo con las directrices de los organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial) nunca se cumplían. Y los diversos núcleos sociales seguían soportando drásticas restricciones sin nunca ver el fin del túnel. Sin embargo, el via crucis de la estrategia puesta en marcha se inició con el terremoto de 1985. El desconcierto, por no decir la parálisis, que demostró temporalmente el gobierno frente a este fenómeno natural puso de manifiesto, entre otras cosas, lo ilusorio y frágil tanto del método elegido como de la política seguida.

  • 11 Las razones y las obras, gobierno de Miguel de la Madrid, Cuarto Año, México, Fondo de Cultura Eco (...)

42La incapacidad de respuesta inmediata del gobierno a este desastre demostró las fallas a las cuales había conducido el método; el afán de evitar los problemas derivados de la imprevisibilidad, había conllevado a sus excesos inversos: la impotencia frente a lo imprevisto (lo no planeado). ″Fue muy criticada la falta de previsión gubernamental, pues no existían planes para enfrentar una contingencia como los sismos sufridos″.11 Por el contrario, la velocidad en la organización, la magnitud de la participación y la solidaridad que manifestó la sociedad para enfrentar esta situación reveló una insospechada capacidad de autogestión. Ipso facto, la sociedad pasó a ser un interlocutor viable.

43Por otro lado, puso en evidencia el carácter ilegítimo (por impositivo, arbitrario y antisocial) de los principios sobre los cuales se había fundado el gobierno hasta este momento. No fue casual, por ejemplo, que a partir de este día desde diversos puntos empezaran a plantearse modificaciones radicales en los rumbos (por ejemplo, el giro en la política económica: la liberación del gasto público, la elevación de los sueldos arriba de la inflación y la consideración de una moratoria total y unilateral en el pago de la deuda externa; el cambio en las formas de representación política de los habitantes del D.F., con la creación de la Asamblea de Representantes, con el nuevo código electoral, etc.). Tales demandas no encajaban por supuesto en el Plan Nacional de Desarrollo; sin embargo, el propio gobierno tuvo que satisfacerlas, aun cuando fuese de manera parcial: creación de la Asamblea de Representantes en el Distrito Federal, cambio de discurso de la Secretaría de Programación y Presupuesto la cual, a tono con el plan Baker en el Banco Mundial, empezó a hacer hincapié en la necesidad de atender demandas sociales.

44Sin embargo, el mayor cambio que surgió a raíz del sismo fue el desplazamiento (″entierro″) de la planeación a favor de la concertación. Se tradujo consecuentemente por el desplazamiento de las instancias encargadas de planear a favor de las que empezaban entonces a encabezar esta nueva fórmula política: la Sedue, en particular de 1986 a 1988. Implícitamente sugiere ipso facto que, a futuro, podría ser una instancia que reemplace a la spp como plataforma de lanzamiento, tanto del grupo dominante como de la candidatura presidencial.

45De hecho, el trabajo que encabezaron tanto Manuel Aguilera, en el frente del Programa de Renovación Habitacional Popular, como Manuel Camacho Solís, nuevo jefe de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) a principios del 86, logró recuperar algo del descrédito en que había caído el gobierno. Portadores de un discurso y de métodos de acción distintos, revalorizaron lo político sobre lo técnico mediante la búsqueda de un acercamiento con la sociedad, proponiendo la edificación de acciones comunes y concertadas.

  • 12 Op. cit, p. 650.

El esfuerzo gubernamental ha sido completado por el de amplios grupos de la sociedad que han trabajado siguiendo una misma estrategia. En este sentido, hemos demostrado que, con voluntad política, era factible resolver problemas sociales con justicia, sin ceder a la tentación del populismo y que resultaba falsa la afirmación de que existía una confrontación entre Estado y sociedad civil.12

46Por su parte, el Programa de Renovación Habitacional Popular quiso rescatar (ahí reside su gran habilidad) ″la estructura social de la comunidad y el arraigo de los habitantes del barrio″. En este sentido, es un programa que no se construyó a espaldas de los hábitos del núcleo social al cual se aplicaría sino que, al contrario, partió de ellos como premisa.

47Concertación entendida como ideación y accionar que arranque de un diálogo directo con la comunidad (y ya no del escritorio de un burócrata), de un rescate de los hábitos vivenciales del pueblo, de una revalorización de lo social y de lo político sobre lo técnico: esas son algunas de las propuestas que este ″nuevo″ equipo recoge de un drama humano que por poco se convertía en drama político para la clase gobernante. También es la gran lección (que confirmarán los resultados electorales del 6 de julio de 1988) que la administración salinista sistematizará en propuesta de gobierno.

48Además del sismo, la entrada de México al gatt (General Agreement for Trade and Tariff) en 1986 empuja al cambio. La formalización de una apertura económica que ya había emprendido el gobierno de De la Madrid desde sus inicios vino a ser la expresión acabada del desmantelamiento del Estado. Permite entender las razones por las cuales se abandonó la planeación estatal por una fórmula política que buscará relacionar la sociedad civil con el Estado. Esta propuesta se afianzará con la caída de los sistemas políticos y económicos del Este.

La concertación: ¿un camino hacia la participación social?

49El gabinete de Salinas: una apertura controlada. Tal como se señaló en el caso de De la Madrid, la composición del gabinete de Salinas, si bien no explica de manera exhaustiva el tipo de política promovida por parte del grupo en el poder, permite, sin embargo, dar una idea del nuevo estilo que se perfila a partir de finales de 1988.

50Una visión superficial podría llevarnos a concluir que hay una semejanza de fondo entre este equipo y los equipos anteriores. Un examen más detenido muestra que algunos de los principios que habían caracterizado a lo que se solía llamar la ″tecnocracia″ ya no están presentes. Sin entrar en muchos detalles, puntualizaremos lo siguiente:

  • 13 Se trata principalmente del equipo conformado por las cabezas de la Secretaría de Hacienda y Crédi (...)
  • 14 Cuatro personas, dos economistas y dos abogados, fueron asignados a puestos políticos estratégicos (...)

511) Desde el inicio, la composición del gabinete de Salinas se fundamentó en un principio de apertura (signo de pluralismo y de heterogeneidad) que De la Madrid había dejado de lado. Evidentemente, se trata de una apertura relativa: el grupo cercano al presidente guarda el control sobre la economía. Este pequeño equipo responde a la imagen de la tecnocracia perfecta y comparte totalmente las opciones fundamentales de Salinas.13 Prefigura la continuidad de la estrategia económica dibujada por De la Madrid. Por otro lado, el hecho de que algunos de los puestos políticos estratégicos estén ocupados por miembros del círculo íntimo del presidente14 demuestra que, además, Salinas conserva el control político.

52Sin embargo, más allá de esas consideraciones, los criterios para la constitución del gabinete ampliado del 1o de diciembre de 1988 revitaliza el consagrado principio de ″inclusión″: ocho de los secretarios de Estado no pertenecen al círculo de los íntimos; el grupo de los ″políticos″ está repartido en diferentes secretarías, reflejo de la diversidad de las tendencias y perfiles de la clase política mexicana; reaparece un cierto número de hombres que De la Madrid había expresamente excluido por su cercanía con presidentes anteriores.

  • 15 Cf. para mayores detalles sobre la composición de este gabinete ″Le libéralisme social ou la polit (...)

53La iniciativa privada tiene representación mediante la presencia de Claudio X. González y el Pronasol (en particular su consejo consultivo) alberga a algunos de los representantes de la oposición tanto de izquierda como de derecha.15

54Esta voluntad de apertura responde a una doble finalidad: darse los medios para gobernar y enfrentar una imperiosa necesidad de reconocimiento político. Pero es también la voluntad de recoger las tradiciones de la política a la mexicana: la inclusión de las distintas tendencias coexistentes en la ″Familia Revolucionaria″ como elemento de estabilidad política y la búsqueda de la mezcla, el mestizaje de las fuerzas y tendencias contrarias como principio dinámico.

552) La importancia otorgada a lo político en la formación de su alto personal es otro de los elementos que viene a romper con los equipos anteriores. Si bien en un primer momento Salinas no tuvo más remedio que echar mano de los hombres disponibles, sin embargo vemos cómo, hoy en día, en su cuarto año de gobierno, ha hecho un esfuerzo notable para formar políticamente a su personal administrativo. Una revisión de las candidaturas a puestos electivos (gobernadores, diputados, senadores) demuestra que, al lanzar a la arena electoral a varios de sus más allegados, Salinas manifiesta la voluntad, por un lado, de revertir la tendencia a la burocratización extrema en que el sistema había caído y, por otro lado, de formar una clase política nueva capaz de llevar a buen término el conjunto de reformas que el Ejecutivo acaba de propiciar. En contra de los presupuestos tecnocráticos que privilegian los méritos académico-técnicos por encima de las habilidades políticas, parecería que, hoy en día, se favorece una vía mixta dentro de la cual a la arena electoral se le da cada vez más valor, en detrimento de la vía puramente burocrática (y, por supuesto, tecnocrática).

  • 16 Que la preocupación mayor de Salinas sea ligada a su proyecto económico lo evidencia la naturaleza (...)

56No se trata tampoco de un regreso a la centralidad de la política después de un enfoque marcadamente económico. En realidad, la centralidad del proyecto económico no ha desaparecido,16 pero, por necesidad, ha tenido que apelar a la formulación de una nueva relación política.

  • 17 Es de notar, sin embargo, que la gestión de De la Madrid demostró que, en México, se podía llevar (...)

57La concertación: principio rector de la nueva administración. La reforma económica que había iniciado De la Madrid fue la premisa de un cambio notable en la posición de las piezas del ajedrez político. Conllevó a una redefinición de las relaciones políticas entre todas las fuerzas sociales, políticas y económicas del país, fomentando la aparición de nuevos jugadores y exhibiendo la existencia de perdedores. Políticamente, también, el Estado tuvo que reubicarse. Al abandonar su papel central como inversionista, perdió ipso facto la posibilidad de conseguir aliados y hacer coaliciones. Ordenar, conciliar intereses y orientar acciones fue la nueva estrategia elegida. Esto le permitió recuperar la capacidad de establecer alianzas con nuevas fuerzas económicas y sociales de las que empiezan también a salir nuevas fuerzas electorales.17

  • 18 Cada partido tiene un núcleo duro que se podría estimar alrededor del 30% para el pri, 16% para el (...)

58La lógica económica empezó lentamente a invadir el campo de las relaciones políticas. Por un lado, puso en entredicho uno de los feudos más importantes: el autoritarismo gubernamental sobre los obreros y los empresarios. Por otro lado, los electores empezaron a manifestar su ausencia de lealtad partidista.18 Finalmente, las elecciones del 6 de julio de 1988 evidenciaron la presencia del multipartidismo, poniendo en jaque las pretensiones de hegemonía en la representatividad social del Partido-Estado.

59Enfrentar esos retos implicó, para el gobierno, crear mecanismos que institucionalizaran el cambio y le dieran forma antes de que la sociedad misma tomara la iniciativa. La política de la concertación y del diálogo ha sido una de las respuestas a esos desafíos.

60No son ideas ni prácticas nuevas en el escenario mexicano. Han sido elementos de referencia tanto en los discursos como en las prácticas en vigor, por lo menos después de la Revolución mexicana. Sustentada en la lógica de la inclusión, ha sido una táctica ideal para desmantelar todos los focos potenciales de oposición.

61En cambio, el escenario en el cual se inserta la política de la concertación es distinto. Hasta ahora, la concertación se aplicaba a un tejido social entramado de tal manera que resultaba estrechamente controlado por lazos corporativos en donde las lealtades y los consensos se definían de manera jerárquica; es obvio que el proceso de diálogo y de concertación en un mundo abierto, en el cual las nociones de individuo y de elección individual son centrales, tiene que adquirir rasgos distintos. En un mundo en transición, donde combinan y se entremezclan ambas formas, y no siempre de manera muy armoniosa, ¿qué perfil puede adquirir la política de la concertación y del diálogo?

  • 19 En este sentido, el relevo en favor de Camacho Solís en la secretaría general del pri, a principio (...)

62A finales del sexenio pasado, el equipo de la Sedue, encabezado por Manuel Camacho Solís, revitalizó esas prácticas. Los tergiversados resultados del proceso electoral del 6 de julio de 1988 las volvieron imprescindibles.19 La gestión de Salinas se inició bajo esos auspicios: la disposición al diálogo entendido como rechazo al dogmatismo (filosofía del ″todo o nada″, cuna de tensiones, autoritarismo e ingobernabilidad).

  • 20 Cf. el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico (pece), coece, Programa Nacional de Solidarida (...)

63La concertación, en su formulación, parte del supuesto inverso a la planeación, definida e instrumentada en el sexenio anterior. Mientras la segunda, sumamente jerárquica y verticalista, presuponía una presencia estatal fuerte, la primera se fundamenta y arranca en un reconocimiento de los actores y de las fuerzas sociales existentes, de sus demandas específicas para, a partir de aquí, construir los consensos. Habilita —si no es que promueve— el establecimiento de una relación directa, a veces inmediata, con los diferentes sectores (económicos, políticos y sociales).20

  • 21 Los partidos en general y el pri en particular han perdido, en gran medida, la capacidad de repres (...)

64Fomenta también formas novedosas de acuerdos que ya no pasan forzosamente por las organizaciones que tradicio-nalmente habían enmarcado a los diversos grupos sociales; sin embargo, no por eso son formas exteriores al orden institucional.21

  • 22 Ciudad de México: Reforma posible, inap, México, 1992, p. 48.

65Ubicada en un contexto político y económico distinto, responde a una necesidad y a un ejercicio de legitimidad gubernamental diferentes. ″Reconocer la existencia de fuerzas sociales permanentes y/o coyunturales y acercarse a ellas para construir consensos″, así define José R. Castelazo la ″gober-nabilidad por consenso″.22 Al añadir que esa forma de gestión es máxima cuando se conjuntan la mayor voluntad política por parte de la autoridad con la mayor organización de la sociedad civil, Castelazo plantea también las bases de su fragilidad. Se trata de un equilibrio inestable que descansa, ante todo, sobre una madurez política de ambos protagonistas que se supone fomentada por toda una cultura previa. ¿Hasta dónde el consenso se revierte en forma de imposición disfrazada cuando la sociedad civil no presenta el nivel de organización debido o en forma de imposición directa cuando el gobierno no se encuentra en este estado de ánimo? Por otro lado, si llega a fracasar el consenso, ¿cuál es la instancia neutra capaz de señalar las posibles fallas, faltas e insuficiencias? Sea lo que sea, el planteamiento establece la necesidad de arrancar el proceso de negociación ya no sobre la base de líneas definidas desde el Estado sino partiendo de acuerdos elaborados con las bases para luego entablar un proceso de negociación.

66Es la idea que guía al Pronasol en la definición que le da el presidente Salinas en su primer informe: ″Recoge propuestas de trabajo de los grupos que participan; sus demandas se convierten en proyectos.″

  • 23 La selección de los participantes en esas consultas se apoyaba sobre un doble tamiz: los sectores (...)

67Este cambio conceptual explica también que el foro haya desplazado a las consultas previas del diseño original: mientras el primero se dirige a la muchedumbre, las consultas guardaban un cariz más elitista, al convocar solamente a los representantes de los diversos sectores.23 Este afán de diálogo directo se expresa, por otro lado, por la intensidad numérica de las giras presidenciales (un promedio de dos por semana); también es un signo inequívoco de que, en ciertos casos, las formas tradicionales de relación entre gobierno y sociedad se están resistiendo o bien, en otros, se han diluido sin tampoco lograr concretarse en nuevas formas de expresión.

  • 24 Entendemos por ″cálculo meramente técnico″ toda decisión que se toma en función de la apreciación (...)

68El actual proceso de reforma del Distrito Federal ilustra bastante bien esas nuevas estrategias. La situación es en sí misma complicada. Por un lado, los problemas de convivencia cotidiana están a la altura del tamaño de la ciudad. Por otro lado, los juegos de poder se expresan en términos de desacuerdos fundamentales entre las propuestas que hacen los principales partidos de oposición y las resoluciones a las cuales están dispuestos a llegar los dirigentes actuales. Frente a esos dilemas, el regente de la ciudad más grande del mundo opta por lo siguiente: primero elaborar los consensos (son nueve) y, a partir de aquí, decidir cuál puede ser la mejor fórmula administrativa para darles salida. Más que racional como lo proponía la planeación, la búsqueda del consenso pretende ser realista (ciertamente un realismo muy pragmático): el diagnóstico lo elabora no en función de un cálculo meramente técnico sino de una valoración de las relaciones de fuerzas reales.24

69Sin embargo, en comparación con el principio de equilibrio mínimo entre las partes que encierra la idea de concertación, el desequilibrio es flagrante. El gobierno dispone de la inmensa ventaja de tener un proyecto bien definido y los medios para cumplirlo. Así, en el caso de la reforma del Distrito Federal, el equipo a cargo ha dibujado varios escenarios posibles (siete en total) desde los más conservadores hasta los más radicales; pero, al mismo tiempo, ha descartado de antemano cuatro de ellos por extremos y peligrosos, señalando así los límites de las discusiones y de su aceptabilidad. Reduce, en realidad, la discusión a tres de ellos, que son los que encajan dentro de su programa.

70El gobierno por consenso, por otro lado, es un recurso por demás astuto: responsabiliza a la sociedad de la buena marcha de los asuntos públicos, a sabiendas de que ella misma camina con muletas (la larga tradición de paternalismo estatal la ha debilitado enormemente). Sin estar involucrada totalmente en la toma de decisiones (el Estado sigue siendo rector y conductor), la sociedad aparece como corresponsable de los resultados.

71Finalmente, la gobernabilidad por consenso recoge el carácter abierto de las leyes del mercado: ya no se dirige a un público previamente seleccionado sino a la totalidad de la población. En contra de las críticas hechas al carácter selectivo por electorero de Pronasol, Salinas mismo reiteradamente ha insistido en que su carácter es plural: ″Es un programa abierto a todos sin necesidad de que cambien de bandera o de ideología″. Y no hay razones para dudar de ello. Pronasol, como cualquier producto lanzado al mercado, recogerá adhesiones en función de su atractivo. Por ello la importancia del buen manejo de la publicidad. En un sistema donde la competencia viene a ser la regla, el poder de seducción es la clave de un clientelismo volátil y efímero. Y las llaves del control ya cambian: al vender un producto con base en su imagen antes que en su contenido, los medios de comunicación tienen un papel clave.

72Sin embargo, la factibilidad del ″Laissez Faire″ sin que las autoridades pierdan el control del poder tiene márgenes muy estrechos. Los graves retos ecónomicos y los rezagos sociales no han encontrado una solución que prometa ser duradera. Dejar totalmente abierto el espacio a la expresión múltiple cuando los focos problemáticos están a la vista (miseria, desigualdad social acentuada, desprotección laboral) conllevaría o bien a la entrega del poder a la oposición o bien a una situación de caos total (explosión social y política). Resultados que el equipo en el poder está resuelto a no propiciar.

73En tal contexto, todo el dilema del grupo dirigente es: ¿hasta dónde es posible, en lo que toca a la expresión social, jugar con las cartas impuestas por las leyes del mercado, romperlas y restablecer la preeminencia del Estado?, y ¿hasta qué punto puede manejarse la combinación de ambos esquemas, que a priori son excluyentes?

74La respuesta del presidente ha sido inflexible e invariable desde que asumió el poder: participación y diálogo permanente bajo el conducto de la autoridad.

75Al debilitarse o al desaparecer las estructuras intermediarias entre los grupos sociales y el gobierno sin que medien otros mecanismos, se refuerza obligatoriamente el papel y el poder del jefe del Estado. El caso del Distrito Federal es ejemplar. Esas nuevas prácticas de diálogo (que eluden la coerción y el empleo de la fuerza pública) hasta ahora han tendido a concentrarse en la capital. Su regente es el gran concertador. Sin embargo, ¿qué pasa con el resto del país, donde las viejas prácticas autoritarias siguen en vigor?. ¿Cuál es el peso y el precio de una modalidad que descansa en un solo hombre y no logra institucionalizarse?

76He aquí el meollo de la fragilidad del esquema: el peso descansa en un hombre y ya no tanto en instituciones. Conlleva a la negación de uno de los principios clave de un sistema que ha fundamentado su extraordinaria perpetuidad en la solidez institucional en contraste con la temporalidad (y, por ende, la debilidad) de la persona. De aquí la necesidad de preparar nuevas instancias y nuevo personal capaz de responder a los nuevos desafíos.

El largo trecho hacia la modernización del espacio público

77Los apremios de la situación económica a partir de los años setenta (estancamiento primero y gran crisis luego) conllevaron a la primacía institucional del sector financiero y, en particular, el de la planeación, con la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto; fenómeno que tiene su correspondencia con el auge de los economistas, de los administradores y sobre todo de los que reunían ambas cualidades: economistas-planeadores. Expertos y técnicos antes que nada, su propuesta de gobierno se redujo a un llamado a la racionalidad económica y técnica. Siendo el problema crucial un problema de gestión económico-administrativa (el cual condicionaba la estabilidad y la legitimitad del régimen), la planeación (y paralelamente la reforma administrativa) se ofreció como la solución ideal para encarar las anomalías. La planeación fue no sólo un método de gestión administrativa sino también una modalidad para fijar las relaciones entre el gobierno y la sociedad. Fue bastante funcional en lo económico porque su verticalidad permitió la evasión del debate —que siempre es un espacio donde se vierten las disensiones—, y ello permitió agilidad y rapidez en la toma de decisiones.

78Sin embargo, la paradoja en que estaba asentada, propició su destitución. Hija de un Estado omnipotente, albergó proyectos cuya única obsesión fue su debilitamiento (en el plano económico). Respondió a la lógica de un mundo cerrado, de un espacio restringido en que todo debía estar contemplado, previsto; paralelamente, fue el método ideal para descomponer rápida y eficazmente este mundo. La caída del uno conllevaba la caída del otro, inevitablemente. Al abrirse el escenario público, la planeación ya dejaba de ser opción viable.

79Una economía abierta descansa sobre la competencia y la pluralidad de expresiones. Diálogo y concertación fueron entonces el escenario que montó el propio Estado —siempre fuerte en lo político— para atender esas nuevas expresiones.

  • 25 La óptica de las libres fuerzas del mercado ha prevalecido, no sólo a nivel nacional, sino también (...)

80Si bien la gravedad de los problemas económicos no ha desaparecido, la naturaleza de su solución ya no se cuestiona;25 el interrogante está hoy en día sobre la definición de una nueva relación política. Salinas lo recordó en su mensaje de toma de posesión: ″los problemas son fundamentalmente políticos″. La disposición al diálogo y a la concertación hansido parte del abanico de estrategias propuestas para emparejar las relaciones políticas a la altura de las transformaciones económicas.

81Sin embargo, hay una serie de núcleos problemáticos que, si no se atacan y resuelven, corren el riesgo de provocar que estas estrategias se queden en un nivel meramente discursivo, con los efectos perjudiciales consecuentes.

82No desarrollaremos este punto, pero no queremos dejar de señalar la existencia de nudos gordianos que ponen en entredicho esa intención (discursiva) de modernidad política sino, sobre todo, plantean situaciones peligrosas para el Estado y la sociedad mexicanos.

83Los referentes a una modernidad política entendida como ″democracia″ —en la cual el diálogo, la concertación y la participación social son mecanismos de funcionamiento básicos— hoy en día, se siguen violando la mayor parte de las veces. Para no ir más lejos, la ley como fuente de legitimación del Estado, la existencia de un verdadero pluralismo como signo de tolerancia, un sistema electoral fidedigno, la llamada alternancia en el poder, son parámetros que refieren más, en la práctica, a situaciones de excepción que a la normalidad. No es un fenómeno nuevo; desde hace decenios, la funcionalidad de tales parámetros no se ha concretado. En este sentido, no es su violación casi sistemática la que plantea el problema sino que, hoy en día, por una serie de razones de orden económico —con su prolongación en lo cultural—, el divorcio entre los principios y los hechos desemboca en ilegitimidad. Por ejemplo, la limpieza electoral nunca ha sido parte del credo de la opinión pública; sin embargo, jamás había sido motivo para poner en tela de juicio la legitimidad del gobierno. Mientras éste supo derivar su legitimidad del cumplimiento del programa revolucionario primero y luego del auge que beneficiaba a todos en mayor o menor medida, no se necesitaba cumplir con los ordenamientos legales. Al empezar a agotarse esas fuentes de legitimidad sin tener reemplazo, surge un cambio de comportamiento. Por ejemplo, las elecciones pasan de ″medio gracias al cual el pri siempre gana″ a ″medio de fraude sistemático del pri″. Nunca las elecciones han sido fuente de legitimidad; hoy en día, son fuente de ilegitimidad.

84Por otro lado, la apertura económica y la inserción total en la economía de mercado —con la penetración sin trabas en los lazos del mercado mundial—, ligadas a un fenómeno de urbanización sumamente importante y rápido empiezan a evidenciar efectos colaterales. ¿Cómo evitar en el plano político la contaminación de valores que comprueban su eficiencia en el plano económico (la noción de competitividad, la idea de persona como referente último por encima del grupo)?

85El problema más grave, sin embargo, reside en lo siguiente: la ausencia (por su antagonismo con la construcción del Estado nacional) de los mecanismos necesarios para que se dé un cambio por las vías institucionales. Éste es el punto principal de ruptura de la relación entre la sociedad civil y el poder político.

86El peso de las resistencias y de los bloqueos —que procede tanto de las viejas estructuras como de los hombres— y la ausencia o la indefinición, hasta ahora, de órganos intermediarios y de un nuevo personal político-administrativo (más a nivel de cuadros intermedios que a nivel cupular) han fomentado el refuerzo del autoritarismo entendido como verticalismo en la toma de decisiones y en las acciones.

87A manera de reflexión final, entre todos los ensayos que practica hoy en día la clase en el poder para encontrar nuevos puntos de equilibrio, nos parece digna de atención la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

88Excluido, en teoría, de lo estrictamente económico-financiero, el Estado se otorga el derecho de tener voz y voto sobre los efectos del modelo económico: la desigualdad (pobreza) y la contaminación, principalmente. Son aspectos que afectan cuantitativa y cualitativamente a la población (incluso ponen en peligro su existencia); el Estado los está abriendo a consideración del público mediante debates, diálogos, etcétera.

89Llama la atención la desaparición de la spp y su transformación en Sedesol. Más allá de ser una mera plataforma para lanzar un posible candidato a la presidencia, ¿no puede ser también un intento para buscar institucionalizar tanto nuevas formas (la concertación y la participación social) como nuevos contenidos (el aspecto ecológico relacionado con el crecimiento de las urbes, sector fundamental hoy en día), que hasta ahora habían quedado demasiado confinados a personalidades protagónicas? De resultar, ¿sería descabellado pensar que, tal como la spp fue un día la cuna de los tecnócratas y la punta de lanza de las últimas presidencias (quizás al forjar en un momento dado las reglas del espacio público), la Sedesol desempeñará algún día un papel similar? ¿Significaría acaso que el tiempo de los economistas se está desvaneciendo, dando paso a los ingenieros, siempre y cuando demuestren una disposición a la concertación?

ÉLITE POLÍTICO-ADMINISTRATIVA Y POLÍTICAS PÚBLICAS: 1982-1994*

  • * Presentado en mayo de 1994, durante las jornadas que organizó la uam-Xochi-milco.
  • 26 Los acontecimientos chiapanecos, el atentado contra Luis Donaldo Colosio y los dos destapes sucesi (...)

90Los acontecimientos de principios de año han reabierto un viejo y un doble debate: vuelve a cuestionarse la relación dicotómica ″técnicos-políticos″ lo cual a su vez conlleva a una discusión acerca del modelo de desarrollo económico.26 No es para nada una polémica nueva; hasta cierto punto, ha sido la base de los enfrentamientos internos del grupo en el poder durante la década de los setentas y, puntual y sistemáticamente, ha reaparecido al fin de cada sexenio (momento clave de redefinición de las grandes orientaciones para el país). Sin embargo, en 1994, un nuevo ingrediente —la violencia— ha redimensionado esta discusión.

91De hecho, la violencia reduplica este cuestionamiento al poner en entredicho el principal argumento legitimador del partido gobernante: haber asegurado al país paz y tranquilidad en un continente devastado por los golpes de Estado, los regímenes militares, las insurrecciones guerrilleras, etcétera. La aparición de fenómenos de violencia (hasta de guerilla) en una administración dirigida por una nueva generación de políticos —comúnmente identificados (con o sin razones) como ″tecnócratas″— ipso facto tiende a poner en tela de juicio la capacidad de gobernabilidad de este pequeño grupo.

  • 27 ″La querelle des anciens et des modernes″.

92Nos abocaremos aquí, específicamente, en lo que se podría llamar (parafraseando a Boileau)27 ″la querella de los técnicos y de los políticos″. Sin querer entrar en precisiones conceptuales sobre ambos términos, enfocaremos nuestra atención sobre el personal político-administrativo desde 1982 hasta la fecha; lo haremos desde diversos ángulos:

  1. Intentaremos caracterizar al personal político-administrativo durante esos dos sexenios a partir de las modalidades de su designación y circulación y de los fenómenos de sociabilidad que las acompañan.
  2. Trataremos de destacar las líneas de continuidad entre ambas gestiones como también las innovaciones que introduce Salinas con el afán de puntualizar sus posibles repercusiones sobre el sistema.
  3. Precisaremos los principios rectores que guiaron la administración pública, acompañando la composición de los diversos gabinetes.
  4. Lo anterior remite a subrayar los cambios que han trastocado las reglas y los mecanismos tradicionales provocando ciertos conflictos inter-élites.

93Adoptar esta perspectiva reduce evidentemente el ámbito explicativo del debate; de hecho, ofrece una visión limitada y parcial del fenómeno tecnocrático por tomar en consideración solamente dos elementos —la selección y los ámbitos de socialización del alto personal político-administrativo mexicano— entre aquéllos que estructuran las capacidades de los individuos y de los grupos. Si bien es cierto que esos factores inciden indirectamente en las estrategias individuales y los juegos colectivos que adoptarán esos actores en un sistema de acción específico —o más bien dan una idea de algunos de los recursos disponibles para esos actores— no condicionan sin embargo los sistemas de acción en los cuales van a desarrollarse. Se necesitaría para tener una visión más completa de la lógica y de la racionalidad propia de esos grupos —los ″técnicos″— tomar en cuenta los diversos componentes que conforman el ámbito de su ″acción social″.

El sexenio de Miguel de la Madrid: la búsqueda de la homogeneidad

94Si uno quisiera emprender la difícil tarea de catalogar la gestión de Miguel de la Madrid en cuanto a la selección de su personal político, quizás la ″búsqueda de la homogeneidad″ sería el calificativo más aproximativo.

95De hecho la drástica situación económica del país en 82 obliga a De la Madrid a iniciar un proceso que en mucho lo obligaba a presentar la imagen de un fuerte distanciamiento con el periodo anterior. En muchos aspectos, el contraste es solamente aparente; sin embargo, en otros, el contraste es real.

96En la primera acepción (ilusión de rompimientos), De la Madrid resulta ser el heredero perfecto de un proceso de tecnocratización que se venía gestando desde Luis Echeverría Álvarez. En este sentido, más que abrir un ciclo, no sólo refuerza las tendencias que allí se inscribían, sino que lo culmina y hasta lo viene cerrando. Esto obliga a reconsiderar con mayor cautela aquellas aseveraciones que han dado por asentado la filiación directa y total de Carlos Salinas con su predecesor. Sin negar la idea de continuidad entre ambos mandatarios (por lo menos en el plano económico), sin embargo tendremos a bien matizar esas visiones para otorgarles sus aciertos así como para fijar sus límites.

  • 28 Luis Echeverría inició una ruptura generacional en el grupo dirigente y ensanchó considerablemente (...)

97Antecedentes. El agotamiento del modelo de desarrollo y los acontecimientos del 68 obligaron al sistema a dar un viraje.28

  • 29 La nueva secretaría —Secretaría de Programación y Presupuesto— va a ser su base de lanzamiento a l (...)

98La Secretaría de Programación y Presupuesto como aparato institucional y la planeación como política pública vinieron a ser meras plataformas a partir de las cuales se desarrollaron y accedieron al poder los llamados tecnócratas. En este sentido, Miguel de la Madrid sólo fue el heredero legítimo que se propuso acrecentar el capital transmitido. Hijo de la Reforma Administrativa29 y padre del Plan Global de Desarrollo, De la Madrid sistematizó y llevó a sus últimas consecuencias la planeación como método de gobierno y como estrategia de diálogo con el resto de la sociedad. Paralelamente, en cuestiones de reclutamiento del personal, De la Madrid afianza las características que Luis Echeverría había iniciado.

  • 30 En una entrevista que la revista Proceso le hizo al ex mandatario José López Portillo, en 1993, aq (...)

99El gabinete de Miguel de la Madrid: un esquema de continuidad con el pasado reciente. Varios indicadores inducen a contradecir (o a desmitificar) la idea comúnmente aceptada de la ruptura que introduce De la Madrid con el pasado (idea recuperada por los ex presidentes Luis Echeverría Álvarez y el mismo López Portillo),30 abriendo así una nueva era.

100Las tasas de continuidad inter-sexenal entre la gestión de López Portillo y De la Madrid se inscriben dentro de un marco de normalidad: en lo que toca a los gabinetes ampliados entre ambas administraciones, siguiendo nuestros cálculos, encontramos una tasa de continuidad equivalente al 41.26% (lo que va más allá de las cifras del propio Smith, según el cual el promedio de continuidad entre dos sexenios para el gabinete ampliado se estima al 35%). Por otro lado, De la Madrid comparte cinco secretarios de Estado con López Portillo (y seis con el primer gabinete de Carlos Salinas de Gortari). Ahora bien, para los sexenios considerados como sexenios de ruptura —Miguel Alemán y Luis Echeverría—sólo un secretario de Estado provenía de una administración anterior (mientras en tiempos normales, ha oscilado de 21% a 26%).

101En la composición de su gabinete, De la Madrid conserva una relación distinta con sus antecesores. Por un lado, prosigue con un movimiento iniciado con Echeverría y, en otros aspectos, recupera viejas reglas de la política de reclutamiento heredadas de la tradición.

1021) El continuismo con las innovaciones echeverristas. El grupo de De la Madrid presenta un perfil en términos educativos que va a tono con la tendencia que se empezaba a vislumbrar a principios de los setenta: los economistas se afianzan en detrimento de los abogados; las instituciones de enseñanza superior privadas ganan espacio sobre las públicas (en particular sobre la unam, tradicional semillero de políticos). No sólo las experiencias electoral y partidista dejaron de ser credenciales de validación para un puesto en la administración pública sino que la misma experiencia en el sector público viene a ser descalificada en beneficio de la especialización en una área dada: varios secretarios de Estado no provienen tanto de los grupos políticos sino que han sido asesores o consultores del presidente en turno. Finalmente, la pertenencia a las asociaciones profesionales cobra vigencia y, de cierta manera, parece sustituir una militancia deficiente. El paso por el iepes (Instituto de Estudios Políticos, Económicos y Sociales), durante la campaña electoral de Miguel de la Madrid, otorgó el barniz de politización indispensable. Más que la señal de un conocimiento del funcionamiento del Partido, representó la garantía de lealtad personal al presidente.

103Esos rasgos no son novedosos; la gestión de De la Madrid no hace más que acentuarlos.

  • 31 Según nuestros cálculos, el gabinete ampliado de Miguel de la Madrid se inscribe en las normas: el (...)
  • 32 Cf. La división de la élite política mexicana, Rogelio Hernández Rodríguez. Según sus cálculos, la (...)

1042) Un continuismo con la tradición. En términos de edad y de experiencia anterior en la administración pública, el gabinete de De la Madrid respeta las normas.31 Por otro lado, en contra de lo que podría pensarse, las corporaciones conservan sus cuotas y su fuerza en el Congreso de la Unión. Por su lado, el sector de los funcionarios (local o federal) no ha sido aventajado.32

105En síntesis, parece que el gabinete de Miguel De la Madrid se inscribe en continuidad con las políticas de reclutamiento del personal, tanto las más tradicionales como las que se empezaron a gestar desde la administración echeverrista.

106Frente a tal panorama, cabe preguntarse: ¿en qué consiste la innovación sobre la cual tanto se ha insistido? ¿En qué De la Madrid rompe realmente con las reglas implícitas y explícitas del sistema? ¿Por qué razones De la Madrid lo hace? ¿Cuáles han sido los costos en términos de unidad/fracturas dentro de la élite?

107Esquemas de discontinuidad en la composición del grupo en el poder. De hecho, De la Madrid inicia una doble fractura: 1. en términos del espacio (ámbito) y de la lógica política, y 2. en términos de socialización política.

1081) Ruptura en términos de espacio público y de la lógica política. Indudablemente la ″lógica″ de la ″invasión″ otorgó al gobierno de Miguel de la Madrid esa imagen de distancia con las reglas del sistema.

109En contra de la sutil búsqueda de un equilibrio y de un respeto por la pluralidad de los grupos y/o las esferas de especialización en el espacio de la alta administración, a partir del 1o de diciembre de 1982, los altos puestos en la administración pública son copados por todo un personal formado (o que ha transitado) por el medio financiero (SHYCP, Banxico, Nafinsa, y spp después de 1979). Rogelio Hernández estima que el 59% de los secretarios de Estado ha realizado una larga trayectoria en el medio financiero.

110En otros términos, dejan de respetarse las reglas en cuanto a formación, experiencia anterior (esquemas de ascensos), respeto a las facciones dentro del partido y a la importancia de los nexos personales, parámetros, todos, que permitieron conservar un equilibrio entre vínculos personales y experiencia como elementos centrales para mantener la imprescindible lealtad al presidente en turno, pero también, y no en menor importancia, al sistema que había sabido brindar a todos los funcionarios las mismas posibilidades de preparación y los mismos elementos para competir por un cargo elevado.

111La invasión de un grupo ajeno a esas normas ha tenido consecuencias importantes sobre la cohesión de la élite. Por un lado, hombres que habían comprobado una gran experiencia y un apreciable conocimiento en un campo específico de la esfera gubernamental fueron descartados. Aparte de estimular un profundo resentimiento por parte de los afectados en contra del sistema, tal desplazamiento se vuelve irracional: invalida la inversión que ha hecho el sistema al formar un personal que, luego, se desconsidera.

112Por el otro, transforma la naturaleza y la importancia de los nexos. El ingreso masivo a la administración pública de un personal que ha transitado por una área específica de dicha administración (como es el medio financiero) demuestra que, finalmente, los lazos personales vienen a ser menos importantes que la lealtad hacia una institución o una orientación político-ideológica (en este caso, la SHYCP, el Banco de Mexico o Nafinsa en particular).

113Finalmente, ha demostrado ser una manera muy hábil de reunificar a la spp con la SHYCP y, así, restituir al sector financiero su fortaleza de antaño.

  • 33 Si bien es normal que cada candidato imponga su facción, sin embargo, hasta ahora, se trataba de u (...)
  • 34 Adolfo Lugo Verduzco —presidente del cen del pri— y Miguel González Avelar —líder de la Cámara de (...)
  • 35 Evidentemente, esto ha tenido costos políticos enormes pues cada selección ha implicado dejar de l (...)

114Esta ″lógica de la invasión″ no se limita al solo ámbito administrativo sino que conquista los campos políticos: el Partido y las gubernaturas. El órgano de campaña electoral del candidato priísta y el iepes están bajo el dominio del grupo financiero.33 Lo mismo sucede para el pri y para el líder del Senado.34 Una revisión de los cargos desempeñados anteriormente por los gobernadores atestigua una fuerte experiencia en el medio administrativo en detrimento de los puestos electorales o partidistas (23 gobernadores de los 26 que han sido electos durante la administración delamadridista presentan este perfil).35

115La ″lógica de la invasión″ y de la hegemonía como medios de extensión y de dominación burocráticas han conducido a descalificar las tácticas de negociación y/o de cooptación, mecanismos tradicionales (y funcionales) en el sistema político mexicano.

  • 36 No se debe perder de vista tampoco el alto costo, según la apreciación del mismo Miguel de la Madr (...)

116Si el grupo que conglomeró De la Madrid supo abrirse y forjar alianzas indispensables para conquistar el poder, se cerró —hasta hizo prevalecer un cierto hermetismo— un vez instalado en el poder presidencial para llevar a cabo su proyecto de gobierno.36

117En otros términos, la regla implícita que parece orientar la conducta de este equipo parece ser: la apertura es una táctica válida y necesaria para la conquista del poder; el hermetismo la reemplaza para la conducción del Estado y, sobre todo, la puesta en marcha de una política económica.

118La homogeneidad y el hermetismo que imperan en cuanto a la ocupación del espacio político se trasladan en el plano de la socialización.

1192) Rupturas en el esquema de sociabilidad. La informalidad parece haber sido el único criterio en cuanto a la designación y la circulación de la élite político-administrativa mexicana. En realidad, ha escondido reglas implícitas y explícitas que, por una parte, no sólo han sido conocidas y aceptadas por el conjunto del personal político-administrativo mexicano (y por sus futuros aspirantes) sino también han sido el cimiento principal de un ethos, fundamento de la sociabilidad política mexicana, reglamento social y factor de unidad. Las nuevas modalidades que introduce De la Madrid en cuanto a la selección de su alto personal provocan una ruptura con esos códigos.

  • 37 Numerosos subsecretarios y directores generales, en el momento de su nombramiento, o bien no perte (...)
  • 38 Es importante notar que el sector financiero es uno de los pocos que posee un servicio civil (serv (...)
  • 39 Que exista una posibilidad de reconocimiento de un medio de formación e identificación del persona (...)

120La pertenencia a la ″Familia Revolucionaria″ tradicional-mente había sido un elemento distintivo y cohesionador, más allá de una orientación ideológica muy flexible. Era la prueba por excelencia del conocimiento de ″las reglas del medio″. Al otorgar un carácter facultativo a esta pertenencia37 en beneficio de la identificación con un proyecto económico (clave para la verificación de una posición ideológica) desplaza a la ″Familia Revolucionaria″ por una nueva instancia de aprendizaje, de experiencia político-administrativa y de escuela de lealtad: el sector financiero. Es un verdadero centro de formación: ámbito sumamente cerrado, hasta elitista, inculca valores a través de una disciplina férrea, un sistema de formación profesional —cursos internos y becas de estudios— y un sistema de promoción interna. Es uno de los pocos sectores en México en el cual cobra realmente vigencia la noción de ″sistema de carrera″.38 Por lo tanto, se trata de un verdadero medio de socialización apto para competir con ámbitos como la ″Familia Revolucionaria″ (o aun la unam). Además, y por eso mismo, viene siendo la imposición de un medio sobre el medio.39

  • 40 En Laberintos del poder.

121Si bien es cierto que las reglas del sistema nunca han sido formalizadas, sin embargo nadie (dentro del sistema) las ignoraba. Tanto los márgenes de seguridad como los factores de inseguridad en el comportamiento y el actuar de los protagonistas están establecidos con un rigor sorprendente y son subsumidos a la regla de oro del sistema, cimiento y base de sustentación del edificio priísta, de la lealtad al presidente y al sistema: la disciplina. En tal sentido, no resulta casual que Smith haya podido elaborar un recetario de cómo un político puede llegar a la cúspide del poder.40 A partir de 1982, los márgenes de seguridad e inseguridad fluctúan: se desprenden de un proyecto y no tanto de un medio lo que propicia un gran desconcierto entre los diversos protagonistas afectados. La disidencia del pri en 1987 no es totalmente ajena a esas modificaciones; entre otras cosas, fue una rebelión en contra de la incertidumbre que conllevaron las nuevas reglas.

122Frente a una especificación de las tareas que prevalecía (una parte de la ″Familia Revolucionaria″ se especializa en la tarea administrativa y allí se reproduce y otra parte se dedica preferentemente a la tarea político-electoral) y se fundamentaba sobre la idea de complementariedad, De la Madrid acentúa dicha especialización en detrimento de la función política. Los altos funcionarios aparecen como los cuadros de un proyecto modernista, en oposición con los políticos que tienden a ser asimilados con un proyecto de orden populista, tradicional y hasta retrógrado. Es decir, es una especialización fundamentada y jerarquizada implícitamente con base en una calificación de orden ético.

  • 41 La seguridad es producto de un conocimiento de esos márgenes de maniobra (que Smith ha ejemplifica (...)
  • 42 A este respecto, era usual oír a los ″políticos de viejo cuño″ lamentarse por desconocer las regla (...)

123Por fin, a pesar del carácter informal de las reglas, eran claras para todos y todos las conocían. Es decir conocían los contornos, los márgenes de seguridad y de inseguridad41 que permite la integración al sistema. Ahora bien, al hacer depender la designación y la circulación del alto personal a una adhesión a un proyecto y ya no tanto a un modus vivendi, a un medio, a un estilo de hacer política, De la Madrid cambia los mágenes de seguridad y de inseguridad.42

124Se trata entonces de una ruptura con la lógica y el respeto de los espacios políticos con su traducción en la esfera de la sociabilidad. Ambas rupturas vienen acompañadas de un principio rector que opera como catalizador de la administración pública: el auge de la planificación.

  • 43 México no quedó ajeno a esta moda: la biografía de la clase política indica claramente la tendenci (...)

125La planificación: una respuesta política a los problemas económicos. El afán planificador no surgió con Miguel de la Madrid. En la década de los setenta, era un método muy prestigiado, particularmente en América Latina, bajo la influencia de la cepal (Comisión Económica para América Latina).43

  • 44 Para mayores comentarios, sugerimos al lector se remita al artículo ″Tecnocracia en el poder. Rede (...)

126Asombrosamente, en la década de los ochenta, mientras la planeación vino a perder credibilidad en el plano latinoamericano, en México encuentra su máximo desarrollo pero con rasgos incluso paradójicos. La planeación pierde su sentido social y político y su auge corresponde a un esfuerzo de desmantelamiento del Estado (por lo menos a nivel económico) cuando una presencia estatal fuerte supuestamente era la principal condición para su operación.44

  • 45 De la Madrid elevó la ″planeación democrática″ al rango de norma constitucional. La Ley de Planeac (...)

127Una de las características más notorias del régimen de De la Madrid sin duda ha sido este afán planificador que se tradujo por la multitud de planes operados en todos los sectores, siendo el campo económico-financiero el más relevante.45

128¿En qué sentido está ligado este afán planificador con las rupturas operadas adentro de la élite y con el proyecto económico de Miguel de la Madrid? La predilección de Miguel de la Madrid por la planeación, además de revelar su verdadera filiación con José López Portillo, encerró una doble virtud: es eficaz económicamente y corresponde y justifica las rupturas impuestas a la élite.

  • 46 Es decir, la consulta no es instrumento para edificar sino para rectificar rumbos solamente. Objet (...)

129La planeación: un método de gestión triplemente eficaz. Asegurando una gestión eficaz de la situación de crisis, la planeación dio la impresión de lograr controlar la imprevisibilidad y el anarquismo en la toma de decisiones además de erradicar lo político en la esfera de la administración, lo que permitió al gobierno realizar diagnósticos severos e imponer remedios amargos. Los ″foros de consulta popular″ fueron las instancias a partir de las cuales se pretendió tomar el pulso de una situación y conocer las opiniones de los representantes de los diversos sectores.46

  • 47 Núcleo de expertos y de académicos ajenos al quehacer político, son, por principio, especialistas (...)

130Esta visión de la planeación corresponde al perfil del grupo en el poder y a la naturaleza de su programa; por lo tanto, corresponde y justifica las rupturas operadas en la élite.47

131Al facilitar mayor control, la planeación fue un instrumento principalmente político que permitió paralelamente, en lo económico, acelerar el desmantelamiento del Estado.

132El fin del sexenio: una reevaluación de las diversas estrategias. Dos sismos, surgidos en la segunda mitad del sexenio, obligaron al nuevo gobierno a pensar en un recambio en las estrategias en políticas de reclutamiento y composición del gobierno y en principios rectores de políticas públicas: el terremoto del 19 de septiembre de 1985 y el sismo político de 1987-88 (la escisión del pri, la alianza electoral, fdn, encabezada por Cuauhtémoc Cárdenas y el trauma electoral del 6 de julio de 1988).

  • 48 Sin embargo, no fue suficiente para evitar el descalabro electoral en el D.F. el 6 de julio de 198 (...)

133El terremoto del 19 de septiembre de 1985, puso en evidencia la fragilidad sobre la cual se sostenía esa política pública. La imprevisibilidad del fenómeno, por salirse de los planes edificados, dejó pasmado al gobierno lo cual contrastó con la velocidad en la reacción y la respuesta de muchos núcleos sociales. Ipso facto, la sociedad adquirió rango de interlocutor viable. Entre los múltiples cambios que se fomentaron entonces para adecuarse a la situación, el mayor se tradujo en el desplazamiento (″entierro″) de la planeación a favor de la concertación y, consecuentemente, por el auge de las instancias que empezaban entonces a encabezar esta nueva fórmula política: la Sedue, del 86 al 88. Propulsó en la escena política a un grupo portador de un discurso y de métodos de acción que revalorizaban lo político sobre lo técnico buscando un acercamiento con la sociedad, proponiendo la edificación de acciones comunes y concertadas. Le permitió reducir algo del descrédito en el cual había caído el gobierno.48

  • 49 Aquí también el papel que jugó Camacho Solís después de las elecciones reafirmará la importancia d (...)

134La fractura interna en el partido oficial con la salida de la Corriente Crítica, el auge de una figura política, la de Cuauhtemoc Cárdenas, cuyo carisma descansaba parcialmente en la referencia a viejas formas de hacer política, el surgimiento de un amplio frente electoral —el Frente Democrático Nacional— son el precio parcial de las diferentes rupturas inter-élites que hemos evocado y que confirmará el resultado de las elecciones del 88.49

135Ese doble terremoto obligó al nuevo gobierno a redefinir sus estrategias, en cuanto a la composición del alto personal político y en términos de principios rectores para las políticas públicas.

El dualismo como principio toral de la gestión salinista

136Mientras De la Madrid se había aferrado a la idea de unidad y de homogeneidad, su sucesor hizo del dualismo el principio toral de su gestión. De hecho, un doble objetivo y una doble lógica ordenan la administración salinista. Un objetivo político-electoral estructura la primera mitad de su gestión: la recuperación por parte del pri de una amplia mayoría en el Congreso de la Unión durante las elecciones de julio de 1991 (y también en otras instancias: la ardf, las presidencias municipales y las gubernaturas). Objetivo imprescindible para acabar de legitimar a un presidente, y a su grupo de ″tecnócratas″, que arrastraba todavía el peso y el fantasma de la contienda electoral de 1988. En suma, se trataba de demostrar que 88 había sido un accidente y no representaba el inicio de una nueva y catastrófica era electoral. Por otro lado, la victoria era indispensable para asegurar el éxito de la segunda etapa sexenal: la puesta en marcha de reformas con amplia trascendencia sobre el rumbo del país.

137Un objetivo político-económico guía la segunda mitad del sexenio: la activación de las reformas adecuadas para asegurar la firma del Tratado de Libre Comercio y preparar el terreno para su funcionamiento. Tareas que deben culminar en la designación de un sucesor que afiance el rumbo elegido.

138La restauración de la legitimidad política: 1989-1991. La catástrofe político-electoral del 88 obliga a Carlos Salinas de Gortari a sacar la lección de los errores provocados por el hermetismo (en sus diversas componendas) que había guiado la administración anterior. Lo induce a regresar a las reglas tradicionales en cuestiones de composición del gabinete. Esta voluntad de apertura responde a una doble finalidad: darse los medios para gobernar enfrentando una imperiosa necesidad de reconocimiento político y atestiguar la voluntad de recoger las tradiciones de la política a la mexicana: la inclusión de las distintas tendencias coexistentes en la ″Familia Revolucionaria″ como elemento de estabilidad política y la búsquedad de la mezcla, el mestizaje de las fuerzas y tendencias contrarias como principio dinámico.

139Sin embargo, el regreso a las reglas tradicionales es parcial. Por un lado, toca únicamente ciertos sectores en el gabinete; por otro lado, la composición del gabinete económico muestra que Salinas de Gortari sabe también ser un fiel alumno de Miguel de la Madrid.

  • 50 En este sentido, se regresa a una vieja tradición —practicada a partir del gobierno de Miguel Alem (...)

140El dualismo imperante en la selección del personal enmarca la profunda división de facto entre los campos políticos y económicos.50 Esa dualidad resulta hábil políticamente: permite al nuevo mandatario imprimir un sello positivo a su gestión (otorga seguridad al regresar a viejas prácticas de apertura) mientras, por otro lado, le otorga el espacio necesario para echar a andar su proyecto económico.

  • 51 Para mayor información sobre la composición del primer gabinete salinista, sugerimos al lector se (...)

141El dualismo del primer gabinete: Una apertura bajo control. Cuestionado en su legitimidad como mandatario, entre todas las medidas que el presidente debía adoptar al tomar posesión de su cargo, la constitución del gabinete cobraba una importancia especial. Lo cual explica por qué los criterios elegidos han revitalizado el consagrado principio de ″inclusión″ sin que esto signifique una pérdida de control sobre el rumbo económico. Paralelamente, los puestos políticos estratégicos fueron ocupados por miembros del círculo íntimo del presidente.51

  • 52 Lo cual no ha impedido a Salinas abrir su juego de manera muy hábil y no rodearse exclusivamente p (...)

142Este reparto muestra cómo aparte de un férreo control en lo económico, Carlos Salinas ha sabido conservar, mediante un círculo restringido de colaboradores, el control político. Recuerda también que el liberalismo, entendido como opción económica y política, resultó predominante.52

143Una socialización política dual. La dualidad que expresa la composición del gabinete se refleja en términos de sociabilidad. La spp: el núcleo de identificación. El gabinete económico y el resto del equipo salinista son fieles representantes del molde socializador que intentó imponer De la Madrid: la identificación con el proyecto económico garantiza el conocimiento (y la aceptación) de las reglas del medio, siendo a la vez una constancia del paso, aun cuando sea efímero, por el sector financiero. Sin embargo, se afianzan ciertos rasgos, todavía incipientes en el sexenio anterior, que otorgan a este grupo un perfil mucho más preciso que el simple paso por un centro financiero.

  • 53 La ″Familia Revolucionaria″ y la unam, principalmente.

144Uno de ellos es la formación adquirida a través de un posgrado en una universidad de prestigio (estadunidense de preferencia). La sustitución por esos institutos de enseñanza superior de los antiguos medios de ″inculcación de valores″53 es notable: subgrupos aparecen, nucleados alrededor de la universidad en donde se cursó el posgrado (″grupo Harvard″, ″grupo mit″, grupo ″Stanford″, grupo ″Yale″...); la generación y la universidad establecen así variantes sutiles en términos de política económica, administración pública, etc., que se traducen en estilos identificables.

145Después, el paso por la spp sirve como medio de capacitación (concretando visiones y prácticas sobre la manera de abordar los problemas nacionales desde la administración pública) pero también de unificación de colaboradores que han recibido una formación teórica distinta, sin que sea divergente.

  • 54 Este punto está desarrollado en el trabajo en curso que corresponde a nuestra tesis doctoral.

146En otras palabras, el carácter homogéneo de los equipos es la resultante de procesos distintos en ambos sexenios. De hecho, la credencial de identificación del personal de Miguel de la Madrid era más tenue; se trataba casi de una coincidencia, de una casualidad: el paso por una institución financiera en un momento dado de la carrera. A partir de 88, impera un estilo nuevo: la spp viene a ser la semilla del ″liberalismo social″, desplazando el medio financiero ortodoxo (tipo SHYCP o Banxico). En este sentido, la innovación de Salinas consiste en haber forjado un estilo propio y un personal adecuado a dicho estilo.54 Más allá de las diferencias entre los actores (que se expresan mediante subgrupos) impera sin embargo un código común (en el estilo, el lenguaje, los referentes...) que se adquirió a través de la experiencia en la Secretaría de Programación y Presupuesto, bajo el mando de Carlos Salinas de Gortari, entre 1982 y 1987.

  • 55 De hecho, el corte —a nivel de formación y de socialización de élite— entre el grupo de Hacienda-B (...)

147Sin embargo, por otro lado, a partir de 1988, se respetaron los lazos tradicionales de sociabilidad. El mismo dualismo imperante en el gabinete lo manifiesta; de cierta manera, indica un regreso a formas vigentes durante lo que se suele conocer como ″el desarrollo estabilizador″ con una única diferencia: en este tiempo, el grupo de los economistas no había llegado a la Presidencia.55

  • 56 Las grandes reformas que pone en marcha Salinas a partir de 1992 no son comprensibles fuera del ac (...)

148Las reformas bajo el signo del Tratado de Libre Comercio: 1992-1994. Las elecciones del 91 constituyeron un parteaguas. El éxito que representaron para el partido en el poder otorgó una fuerza suficiente al mandatario para enfrentar el doble reto que configura la segunda mitad de su gestión: la firma del Tratado de Libre Comercio (tlc) y la preparación de una sucesión que se perfile en términos de continuismo y de consolidación.56 En este marco, los reajustes en el gabinete antecedieron las grandes reformas de la segunda mitad sexenal.

  • 57 Bajo este signo, se pueden interpretar las remociones siguientes: la salida de Álvarez del Castill (...)
  • 58 Por ejemplo, la salida de Fernando Gutiérrez Barrios cuyo poder político reforzaba demasiado a la (...)

149Los gabinetes de la segunda mitad del sexenio: el regreso a una lógica de la ″exclusión matizada″. En contra de la anterior política de apertura, una lógica de la exclusión empieza a vislumbrarse, mucho más parecida a la que estuvo en vigor entre 82-88. Se trató de descartar a todo actor o a grupos que pudieran presentarse como contraproducentes o bien con la lógica económica57 o con la política de sucesión.58

  • 59 La diferencia promedio de edad en el gabinete ampliado, según nuestros cálculos, es de cuatro años (...)
  • 60 Sin embargo, es de notar que miembros del primer gabinete salinista —afines al presidente— entran (...)
  • 61 Los efectos perversos de este antagonismo se manifestaron a raíz de la selección de Colosio como c (...)

150Si los cambios en el gabinete a mitad de sexenio son de total conformidad con la tradición, su naturaleza y sus componentes los distinguen. Este ″turnover″ sexenal refuerza la presencia del grupo formado en la spp entre 82-87, complementándose por hombres leales personalmente a Salinas y no tanto al proyecto. (Genaro Borrego, pri; Patrocinio González, sg...); el cambio generacional empieza a cobrar mayor presencia;59 el nivel de experiencia administrativa y política declina;60 se afianzan, en el equipo salinista, dos grupos. Ambos comparten el modelo económico pero sostienen estilos y modalidades diferentes (Camacho y Colosio). Cabría preguntarse si, con todo y la realidad del enfrentamiento, éste no ha sido mediatizado para restringir el viejo debate ″técnicos-políticos″ entre esas dos facciones. Es decir, parece que el antagonismo que ha confrontado a esos dos bloques ha permitido generar la idea de apertura e inclusión del sistema hacia las facciones excluidas. Bajo este ángulo, Manuel Camacho aparece como el catalizador de todas las facciones desplazadas.61

151En síntesis, debe entenderse como relativa la idea de continuismo —por lo menos en lo que toca al personal político-administrativo— entre las gestiones de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari. Lógicas diferentes han guiado sus principios de selección. Si De la Madrid ha sido el promotor de la unidad, de la homogeneidad y del hermetismo, Salinas ha sido el campeón del dualismo. Un dualismo porcierto muy sui generis: puso en práctica la pluralidad y la inclusión para privilegiar luego la homogeneidad y la exclusión. Los rompimientos con los esquemas del pasado han afectado esferas distintas. Durante el gobierno de De la Madrid, la invasión del sector financiero es el factor distorcionador. A partir del 88 (y sobre todo del 91), crece e invade el espacio de la administración pública un grupo con una ficha de identidad, con una formación propia (posgrado más spp) que se concretiza por un cambio generacional, expresión de una nueva clase política.

152En este marco, parece ser que el elemento común entre ambas gestiones reside más en la actitud de encierre y repliegue alrededor de miembros afines al proyecto económico cuando se quiere impulsarlo, afianzarlo o profundizarlo. En ambos casos, ese principio —al romper con las reglas del sistema— ha lesionado los intereses de amplios sectores entre las facciones desplazadas. En ambos casos ha originado una crisis inter-élites que ha tenido fuertes repercusiones sobre la estabilidad del sistema.

  • 62 La lógica económica empezó lentamente a invadir el campo de las relaciones políticas: puso en entr (...)

153La concertación como eje regulador. La política de la concerta-ción y del diálogo ha sido una de las respuestas que opuso el gobierno de Salinas a los diversos desafíos que se le presentaron.62 Las transformaciones que emprendió el gobierno de De la Madrid en el plano económico obligaron el Estado a cambiar de papel y a redefinir sus relaciones políticas con las fuerzas sociales, políticas y económicas del país. De inversionista principal, se puso a ordenar, conciliar intereses y orientar acciones con el fin de recuperar (parcialmente) la capacidad de establecer alianzas con nuevas fuerzas económicas y sociales de las que se espera salgan nuevas fuerzas electorales.

154Si la idea de concertación no es nueva en el escenario mexicano, en cambio el campo en el cual se inserta hoy en día seha modificado. Aplicada a un tejido social bajo el control de lazos corporativos en donde las lealtades y los consensos se definían de manera jerárquica, al ser instrumentada en un mundo abierto, en donde las nociones de individuo y de elección individual son centrales, tendrá que adquirir rasgos ditintos. A fortiori, en un mundo en transición, donde se entremezclan ambas formas, y no siempre de manera muy armoniosa, ¿qué perfil puede adquirir la política de la concer-tación y del diálogo?

  • 63 Cf. el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico (pece), coece, Programa Nacional de Solidarida (...)
  • 64 Los partidos en general y el pri en particular han perdido, en gran medida, la capacidad de repres (...)

155En su formulación, parte del supuesto inverso a la pla-neación, definida e instrumentada en el sexenio anterior. Ya no presupone una presencia estatal fuerte (en teoría, por lo menos); al revés, se fundamenta y arranca en un reconocimiento de los actores y de las fuerzas sociales existentes, de sus demandas específicas para, a partir de aquí, construir los consensos.63 Son formas novedosas de acuerdos que ya no pasan forzosamente por las organizaciones que tradicionalmente habían enmarcado a los diversos grupos sociales, sin ser por tanto formas exteriores al orden institucional.64

  • 65 La selección de los participantes en esas consultas se apoyaba sobre un doble tamiz: los sectores (...)

156Este cambio conceptual explica también que el foro haya desplazado las consultas previas del diseño planeador: mientras el primero se dirige a las ″masas″, las consultas guardaban un cariz más elitista, al convocar solamente a los representantes de los diversos sectores.65 Responde, en su definición, a un ejercicio de legitimidad gubernamental diferente.

157Sin entrar en detalles sobre la naturaleza de la política de la concertación, nuestra pretensión aquí se limita a señalar cómo la idea de ″concertación″ ha variado al compás de la doble lógica que ha caracterizado este sexenio.

  • 66 Esos programas han sido un medio para cooptar ex militantes de izquierda (sobre todo los que había (...)
  • 67 Los Comités de Solidaridad, aun y cuando incluyen a miembros de diversas formaciones políticas y n (...)

158El cariz social de la concertación. Hasta 1991, como estrategia para lograr cierto nivel de recuperación (legitimación) política, la noción de concertación fue principalmente encaminada a responder a demandas de tipo social. El resultado de la contienda electoral del 6 de julio de 1988 obligó al nuevo mandatario a medir la importancia de fenómenos cuya falta de atención podría ser fuente de estallidos incontrolables. No sólo las políticas de austeridad activadas durante la administración pasada habían acrecentado los rezagos y las desigualdades —afectando particularmente a los sectores sociales más desprotegidos— sino que, según la secuencia del proyecto económico adoptado, el esfuerzo debía de proseguir con el mismo rigor, por lo menos durante unos años. En tal sentido, la concertación vino a ser el respaldo social necesario para enfrentar tanto a la crisis política del régimen como ayudar al buen andar del programa económico-financiero. En este marco, los principales sujetos de atención (¿actores de predilección?) de la política concertadora han sido los núcleos más marginados. Se edificaron programas e instancias habilitadas a dar un perfil, una cara a esta política de la concertación y promoverla. Dos grandes líneas la definieron. La puesta en marcha de programas de atención social abrió el primer camino, el de más impacto por la fama de uno de ellos —el Pronasol— que, de paso, vino a ser santo y seña del salinismo. Se complementó con la formación de cuadros aptos para llevar a cabo estas políticas.66 Paralelamente, se empezaron a gestar varios intentos para transformar al Partido, encontrando fórmulas para abrirlo a grupos y movimientos que no se ubicaban adentro de los viejos sectores.67

159En la práctica, este primer enfoque culminó con la creación de Sedesol, el 13 de mayo de 1992. Esta nueva secretaría fue la institucionalización de lo que hasta ahora no habían sido más que programas.

  • 68 La importancia del Tratado deriva de dos factores: a la vez viene siendo la culminación de toda un (...)
  • 69 Las concerta-cesiones no sólo manifiestan la contaminación del proceso de globalización económica (...)
  • 70 A nivel internacional, fue muy notoria e impactante la presión que ejercieron ciertos sectores nor (...)
  • 71 Han generado fuertes descontentos entre los priístas cada vez más sometidos a arreglos que no sólo (...)

160La concertación desde un ángulo político-electoral. Una vez consolidadas las posiciones del pri en el Congreso de la Unión, la atención del gobierno se centró sobre la firma del Tratado de Libre Comercio.68 Con la institucionalización de la atención social (con todo y sus deficiencias), la concertación varió de sentido; adquirió un matiz más político-electoral, más afín al concepto de negociación, desembocando en lo que se conocen como ″concerta-cesiones″.69 Medio muy sui generis para forjar alianzas en unos casos o contrarrestar focos de conflicto en otros, se dibujó como una práctica de diálogo y de negociación poselectoral con las diferentes formaciones políticas, con ventaja y preferencia del pan sobre las otras fuerzas de oposición. Respuesta a presiones de toda índole,70 esta práctica ha desvirtuado el sentido original de la concepción de concertación, provocando costos políticos muy altos.71

161Este segundo matiz, mal necesario en la lógica del poder, reabrió focos de inseguridad y propició malestar entre los miembros de la clase política oficial, trastocando de paso el orden jurídico imperante. Contradijo el sentido inicial de la concertación. Instrumento forjado para propiciar la inclusión, la concertación llegó a transformarse en un medio que fomenta disidencias, divergencias, exclusiones, afectando principalmente a las diferentes facciones priístas; con lo cual vino siendo un foco potenciador de rebelión.

Las fracturas inter-élites como reflejo de los núcleos problemáticos del sistema

162Más allá de las diferencias, son las semejanzas entre ambos sexenios, por su carácter repetitivo y sus repercusiones sobre el sistema político que, a nuestro parecer, conducen a formular las interrogantes siguientes.

  • 72 En la lógica sexenal, es el momento más propicio para este tipo de cuestionamientos. Por un lado, (...)

163Si bien los grupos que conducen el país tanto en 82 como en 88 han demostrado mucha habilidad para conquistar el poder, abriéndose a las diferentes facciones de la ″Familia Revolucionaria″, en cambio, en ambos casos, teniendo ya las riendas del poder entre las manos y bajo la presión de su proyecto económico, han tenido que cerrarse (dando prioridad a la búsqueda de la homogeneidad de su personal político-administrativo). En ambos casos, esa actitud ha provocado rompimientos, por lo menos a nivel inter-élites, que se han manifestado entre otros aspectos por una serie de debates (sobre el modelo económico y la capacidad administrativo-política de esos grupos), el último año de ambos sexenios.72

  • 73 Parece ser que no todas las propuestas económicas tienen el mismo impacto en el conflicto inter-él (...)

164Esa reiteración induce a plantear la existencia de cierto antagonismo entre la lógica económica y la lógica política, o, por lo menos, entre cierto modelo económico y algunos de los mecanismos que conglomeran al sistema político.73

  • 74 Cabe aclarar que no tomamos en cuenta aquí, en esta serie de preguntas, las repercusiones que este (...)

165Referido a la voluntad y a la necesidad de ″modernizar″ la economía del país, lo anterior nos remite a la pregunta siguiente:74 ¿puede únicamente el sistema político mexicano—sobre todo su alto personal— tal y como está estructurado todavía hoy en día aceptar, convivir pacíficamente, con una sóla opción económica (pareciendo dicho sistema ser antagónico a la prevalencia de un modelo económico ″neoliberal″ en tanto lleva a romper con mecanismos que son los puntos de equilibrio del mismo sistema y, en particular, lesiona de manera irremediable los intereses de buena parte de la élite)?

166En otros términos, ¿por qué en ambos casos esos grupos se han visto casi obligados a eliminar a las otras facciones para instalar esta lógica económica? Cuestión que reduplica su pertinencia en lo que toca a la administración salinista; pues si Miguel de la Madrid no había tenido el tiempo suficiente para formar un personal propio, capacitado para enfrentar el reto político-económico, en cambio Carlos Salinas había sumado los esfuerzos necesarios para preparar ″la generación del futuro″, politizarla, con la intención explícita de reanudar los nexos frágiles entre los equipos políticos y económicos, relegitimando de paso lo político. Las dificultades que enfrenta esta administración conducen a las reflexiones siguientes, siempre y cuando uno acepte limitarse a la lógica del grupo en el poder hoy en día: ¿Estamos frente a un problema de incapacidad (personal) o de imposibilidad (casi sistémica)?, ¿serían acaso los problemas actuales el producto de una inversión en el orden de los factores: priorizar los cambios políticos (la llamada ″transición democrática″) sobre los parámetros económicos?, o bien ¿se trata únicamente de un problema de tiempo, no de cronología: es decir, una inercia (tardanza) demasiado fuerte y larga en la concretización de las supuestas bondades de la regulación económica practicada (de la cual también se benefician los grupos desplazados)?

167Quizás un intento de respuesta a esas interrogantes podría enriquecer los actuales debates que tienden demasiado a encerrarse en un maniqueísmo empobrecedor (″tecnócratas versus políticos″ y/o ″modelo neo-liberal versus modelo antineoliberal″).

Notes

1 La precariedad de la organización social que se traduce por la inmensa dificultad que experimentan las diversas capas para autorregularse o auto-organizarse (fugacidad de los llamados movimientos sociales, desviación frecuente de las diferentes organizaciones sindicales, partidistas, etcétera, por viejos métodos de gestión política en donde prevalecen el clientelismo, las transacciones, la distribución de cargos administrativos...) no es propia de México. Es un fenómeno recurrente en todo el continente latinoamericano. Según A. Touraine, la clave de la explicación reside en que la ″dinámica del cambio se impone casi siempre sobre los problemas estructurales de un tipo de sociedad″, es decir que los problemas del desarrollo llevan la delantera a los problemas de funcionamiento de la sociedad. Cf. Revista Mexicana de Sociología, julio-sept. 89.

2 Cf. Bernard Lacroix, Ordre politique et ordre social.

3 En realidad, la historia de la planeación tiene antecedentes en México. Lázaro Cárdenas ya había elaborado dos planes de gobierno (en 1933 y en 1938) y, a partir del periodo lopezmateísta, la planeación volvió a ser preocupación del gobierno. Sin embargo, es solamente con la administración de José López Portillo —su verdadera obsesión para formular el Plan Global de Desarrollo (1980) lo subraya— que la gestión gubernamental va a ser enmarcada, definida y precisada sistemáticamente por esta modalidad.

4 No es propósito de este trabajo entrar en detalles sobre este punto; además ha sido ampliamente estudiado tanto por ciertos politólogos estadunidenses como mexicanos. Respecto a los gabinetes de Echeverría, López Portillo y De la Madrid, sugerimos que el lector se remita a los trabajos de Roderic Ai Camp, Francisco Suárez Farías y Miguel Ángel Centeno, entre otros.

5 La distinción entre público y privado es especialmente importante en México. No sólo tiene connotación de clase social; apela también a visiones distintas sobre la política económica; por ejemplo, mientras los planes y programas de estudio de la Escuela Nacional de Economía de la unam estaban articulados alrededor de un enfoque marxista, las universidades privadas ofrecían un análisis clásico. Además, en términos de entrenamiento preprofesional, un conjunto específico de organizaciones, de universidades privadas estadunidenses o mexicanas, asociadas con una perspectiva teórica ortodoxa en las ciencias sociales y la política económica empezaron a jugar un papel relevante para determinar el acceso a posiciones de poder en el gobierno.

6 Retomamos en lo fundamental la acepción que ha otorgado a la noción de tecnocracia Miguel Ángel Centeno en su tesis doctoral The new Científicos: Tecnocratic politics in Mexico: 1970-1990, manuscrito. Tal y como la define, hay tecnocracia cuando la sociedad está dominada administrativa y políticamente por: 1. un grupo de expertos con credenciales educativas específicas que le permiten proclamar su capacidad para maximizar el bienestar colectivo a partir de la aplicación de un conjunto de técnicas racionales y de criterios de éxito; 2. un grupo de instituciones de Estado que han adoptado un modelo analítico y técnico y que estén en condiciones de imponer la primacía de su perspectiva institucional al conjunto del aparato administrativo, y 3. la aceptación de un paradigma político único y exclusivo (hegemónico) basado en el uso óptimo de los recursos lo cual asegura la preservación de la estabilidad del sistema. (p. 35).

7 Los planteamientos de Charles Bettelheim eran los supuestos de referencia. En su opinión, la planeación es el modo de funcionamiento de una sociedad en donde estén o realizadas o en vía de realización las condiciones del socialismo, o por lo menos de su construcción. Sin embargo, la cepal, encabezada en este entonces por Raúl Prebisch, suavizaba una posición tan radical al aceptar la compatibilidad de una planificación económica nacional con una sociedad en la cual subsista la apropiación privada de los medios de producción, siempre y cuando se respeten ciertas condiciones específicas.

8 Salinas, como secretario de Programación y Presupuesto, por ejemplo, ha encabezado catorce planes de 1982 hasta 1987, cada uno encarando dificultades específicas desde la crisis petrolera de 1981 hasta las posibilidades de reactivación de 1987.

9 Miguel de la Madrid, La política de la renovación, México, Diana, 1988, p. 64.

10 Es un mecanismo que él mismo había experimentado durante su campaña para la Presidencia y que le había debido parecer útil para penetrar una situación.

11 Las razones y las obras, gobierno de Miguel de la Madrid, Cuarto Año, México, Fondo de Cultura Económica, 1988, p. 531.

12 Op. cit, p. 650.

13 Se trata principalmente del equipo conformado por las cabezas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), Secretaría de Programación y Presupuesto (spp), Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi), Secretaría de Contraloría General de la Federación (Secogef) y Banco de México (aún cuando éste tenga un personal más afín a lo que se suele llamar personal de carrera y, por lo tanto, menos ligado a un grupo específico).

14 Cuatro personas, dos economistas y dos abogados, fueron asignados a puestos políticos estratégicos. Se trata de las personas siguientes: Manuel Camacho Solís como regente de la capital del país; Luis Donaldo Colosio como presidente del pri; Otto Granados Roldán y José Rubén Valdés a la Secretaría de la Presidencia de la República; el primero como director de comunicación mientras el segundo fue nombrado director de los asuntos jurídicos.

15 Cf. para mayores detalles sobre la composición de este gabinete ″Le libéralisme social ou la politique du juste milieu″ del autor de este artículo en Problèmes d'Amérique Latine, Documentation Française, Paris, 1992.

16 Que la preocupación mayor de Salinas sea ligada a su proyecto económico lo evidencia la naturaleza de la mayor parte de las reformas y acuerdos que ha realizado desde que asumió el poder. Sin hablar siquiera de la renegociación de la deuda ni de los avances en el Tratado de Libre Comercio, la reforma al artículo 27 constitucional y el acuerdo de modernización educativa, por no citar más, están guiados por los imperativos de la política económica.

17 Es de notar, sin embargo, que la gestión de De la Madrid demostró que, en México, se podía llevar con éxito la glasnost sin pagar el precio de la perestroika. Lo cual significa, en otros términos, que no es necesaria una transformación política sino solamente reformas que permitan mejorar los mecanismos de competitividad en el régimen.

18 Cada partido tiene un núcleo duro que se podría estimar alrededor del 30% para el pri, 16% para el pan y 5% para el prd; el voto de los restantes es una votación ″premio-castigo″.

19 En este sentido, el relevo en favor de Camacho Solís en la secretaría general del pri, a principios de agosto de 1988, no es casual. Hábil negociador en la cuestión de la reconstrucción habitacional después del sismo, apareció como el único apto (y aceptado), en este momento, para enfrentar mediante el diálogo la tormenta poselectoral.

20 Cf. el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico (pece), coece, Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) para no citar más.

21 Los partidos en general y el pri en particular han perdido, en gran medida, la capacidad de representación política.

22 Ciudad de México: Reforma posible, inap, México, 1992, p. 48.

23 La selección de los participantes en esas consultas se apoyaba sobre un doble tamiz: los sectores y el nivel de representatividad deseado.

24 Entendemos por ″cálculo meramente técnico″ toda decisión que se toma en función de la apreciación principalmente económica (en términos de costos) de una situación. Mientras ″la óptica realista-pragmática″ se centra sobre la racionalidad del juego político en la cual el costo de una toma de decisión se calcula en términos políticos (pérdida/ganada de poder, de control...).

25 La óptica de las libres fuerzas del mercado ha prevalecido, no sólo a nivel nacional, sino también a nivel internacional.

26 Los acontecimientos chiapanecos, el atentado contra Luis Donaldo Colosio y los dos destapes sucesivos han reactivado el debate sobre los ″técnicos versus políticos″. Paralelamente, la definición del modelo económico para el futuro enfrenta hoy en día a los ″neoliberales″ versus los ″antineoliberales″ —versión actualizada de la controversia de los setenta entre los ″monetaristas″ y los ″estructuralistas″. No son debates inconexos: al cuestionar el modelo de desarrollo, se interroga también la capacidad de gestión político-social (y hasta económica) del equipo portador del proyecto vigente y dominante.

27 ″La querelle des anciens et des modernes″.

28 Luis Echeverría inició una ruptura generacional en el grupo dirigente y ensanchó considerablemente el Estado. José López Portillo promovió una reforma administrativa que dio a luz a la Secretaría de Programación y Presupuesto y presentó la planeación como el método idóneo en un Estado engrosado y una sociedad cada vez más compleja.

29 La nueva secretaría —Secretaría de Programación y Presupuesto— va a ser su base de lanzamiento a la candidatura presidencial y el feudo de los nuevos tecnócratas.

30 En una entrevista que la revista Proceso le hizo al ex mandatario José López Portillo, en 1993, aquél declara que ha sido el último presidente de la Revolución. Por su lado, Luis Echeverría, el 9 de enero de 1993, en una reunión en ″petit comité″ con el representante del Consejo Mundial de la Paz y un pequeño grupo de afiliados de organizaciones de izquierda mexicana, inicia su discurso por estas palabras: ″Yo soy un dinosaurio″, marcando así tanto su alejamiento y su descalificación de la orientación política vigente hoy en día.

31 Según nuestros cálculos, el gabinete ampliado de Miguel de la Madrid se inscribe en las normas: el personal que lo representa suma un promedio de 46 años de edad (44 años para el sexenio anterior). En cuanto a los gabinetes restringidos de la administración de De la Madrid totalizan 46 años en promedio (lo mismo para los diversos gabinetes de López Portillo). Tampoco se trata de un personal nuevo: respetan las normas de tiempo en la carrera administrativa (19.4 años promedio) así como el número promedio de puestos ocupados antes de llegar a un puesto de secretario de Estado. Lo cual significa que sus avances han respetado los niveles de jerarquización administrativa.

32 Cf. La división de la élite política mexicana, Rogelio Hernández Rodríguez. Según sus cálculos, la distribución por sectores de las candidaturas a diputados federales del pri no ha variado sustancialmente, si se compara con el periodo de 1979. El sector obrero totaliza el 25% (82) y 24% (85) de los puestos, comparado con 23.3% en 79; el sector campesino: 15% (82) y 15.7% (85) contra 16.0% en 79; y el sector popular el 60% (82) y 60.3% (85) contra 60.7% en 79.

33 Si bien es normal que cada candidato imponga su facción, sin embargo, hasta ahora, se trataba de un grupo plural ideológicamente y a nivel de su experiencia político-administrativa. Aquí lo novedoso no resulta ser la imposición sino el perfil homogéneo unívoco de este grupo.

34 Adolfo Lugo Verduzco —presidente del cen del pri— y Miguel González Avelar —líder de la Cámara de Senadores para el periodo 82-85.

35 Evidentemente, esto ha tenido costos políticos enormes pues cada selección ha implicado dejar de lado políticos que gozaban a la par de reconocimiento entre las bases y de una experiencia partidista-electoral.

36 No se debe perder de vista tampoco el alto costo, según la apreciación del mismo Miguel de la Madrid, que tuvieron los conflictos que permearon los dos gobiernos anteriores, especialistas en mezclar hombres con visiones e incluso intereses antagónicos.

37 Numerosos subsecretarios y directores generales, en el momento de su nombramiento, o bien no pertenencían al pri o bien acababan de integrar sus filas.

38 Es importante notar que el sector financiero es uno de los pocos que posee un servicio civil (servicio de carrera) junto con el sector militar y diplomático. Ha edificado un cuerpo de reglas extremadamente estrictas que vigila la entrada, la promoción, la ascensión y la formación de su personal.

39 Que exista una posibilidad de reconocimiento de un medio de formación e identificación del personal ubica al sistema político mexicano en armonía con el esquema weberiano.

40 En Laberintos del poder.

41 La seguridad es producto de un conocimiento de esos márgenes de maniobra (que Smith ha ejemplificado en su libro —Los laberintos del poder— cuando da un recetario para ingresar o ascender en la élite en el poder); la inseguridad, debilitamiento sistemático de los detentores del poder, es la otra cara que asegura la estabilidad del sistema; la disciplina siendo la regla de prudencia mínima en un ámbito ″medio claro-medio oscuro″; permite lealtad tanto al jefe del Estado (no como persona sino como cargo) y a las instituciones.

42 A este respecto, era usual oír a los ″políticos de viejo cuño″ lamentarse por desconocer las reglas del juego —sobre todo en cuestiones de premios como contraparte de su disciplina.

43 México no quedó ajeno a esta moda: la biografía de la clase política indica claramente la tendencia en este entonces para especializarse en este campo, con cursos breves al extranjero (Chile, Polonia, Holanda). Además, la planeación no sólo consolidó la fuerza del aparato estatal sino también la del poder presidencial.

44 Para mayores comentarios, sugerimos al lector se remita al artículo ″Tecnocracia en el poder. Redefinición del espacio público.″

45 De la Madrid elevó la ″planeación democrática″ al rango de norma constitucional. La Ley de Planeación (5 de enero de 1983) y el Plan Nacional de Desarrollo fueron las bases del Sistema Nacional de Planeación Democrática que incluyó la administración federal, estatal y municipal. Para su cabal instrumentación, se creó el Coplade (Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal), relacionado con la spp.

46 Es decir, la consulta no es instrumento para edificar sino para rectificar rumbos solamente. Objetivos y rumbos los define primero el gobierno; la consulta a la sociedad los matiza.

47 Núcleo de expertos y de académicos ajenos al quehacer político, son, por principio, especialistas en trabajos de cubículo (desde donde se planea). Las demandas sociales nunca son elementos definicionales y el debate, cuando lo hay, toca solamente los objetivos específicos de un programa o las actividades que lo acompañan y no los objetivos generales. Por lo cual, la planeación vino a ser un auxiliar útil para solventar una de las mayores preocupaciones del mandatario: la búsqueda de la homogeneidad en las concepciones de su gabinete.

48 Sin embargo, no fue suficiente para evitar el descalabro electoral en el D.F. el 6 de julio de 1988. Además del sismo, la entrada de México al gatt (General Agreement for Trade and Tariff) en 86 empuja al cambio. La formalización de una apertura económica que ya había emprendido el gobierno de De la Madrid desde sus inicios vino a ser la expresión acabada del desmantelamiento del Estado. Permite entender las razones por las cuales se abandonó la planeación estatal por una fórmula política que buscará relacionar a la sociedad civil con el Estado. Esta propuesta se afianzará con la caída de los sistemas políticos y económicos del Este.

49 Aquí también el papel que jugó Camacho Solís después de las elecciones reafirmará la importancia de la concertación.

50 En este sentido, se regresa a una vieja tradición —practicada a partir del gobierno de Miguel Alemán— con la presencia de un grupo fuertemente homogéneo —Hacienda, Banxico, Nafinsa— en contra del carácter plural y heteróclito de las facciones que componían los demás sectores.

51 Para mayor información sobre la composición del primer gabinete salinista, sugerimos al lector se remita al artículo ″El liberalismo social o la política del justo medio″.

52 Lo cual no ha impedido a Salinas abrir su juego de manera muy hábil y no rodearse exclusivamente por sus íntimos colaboradores.

53 La ″Familia Revolucionaria″ y la unam, principalmente.

54 Este punto está desarrollado en el trabajo en curso que corresponde a nuestra tesis doctoral.

55 De hecho, el corte —a nivel de formación y de socialización de élite— entre el grupo de Hacienda-Banco de. México y el resto del gabinete era muy notable. Sin embargo, era aceptado por ser la manifestación de una división de poderes y de tareas que resultaba funcional para el sistema y que ambas partes respetaban.

56 Las grandes reformas que pone en marcha Salinas a partir de 1992 no son comprensibles fuera del acuerdo comercial con los Estados Unidos y Canadá. Son solamente mecanismos que, operando en diversos niveles, preparan y aseguran su firma.

57 Bajo este signo, se pueden interpretar las remociones siguientes: la salida de Álvarez del Castillo (reemplazado por Ignacio Morales Lechuga y, luego, por Jorge Carpizo, en la pgr cuando la violación de los derechos humanos fomentó reacciones por parte de ciertos sectores estadunidenses); la salida de Andrés Caso Lombardo de la sct y su reemplazo por Emilio Gamboa Patrón o la llegada de Emilio Lozoya Thalman a la semip (en lugar de Fernando Hiriart), además de abrir el juego de sucesión, son muestras de una búsqueda de eficiencia en ciertos sectores económicamente importantes. La salida de Manuel Bartlett de la sep y su reemplazo por Ernesto Zedillo se inscribe en la misma línea: restringir el círculo a hombres de confianza para asegurar el buen desempeño del proyecto económico (la educación es una inversión económica para el futuro).

58 Por ejemplo, la salida de Fernando Gutiérrez Barrios cuyo poder político reforzaba demasiado a la Secretaría de Gobernación (como plataforma de lanzamiento de los presidenciables) y al secretario como precandidato, y su reemplazo por Patrocinio González Garrido, hombre de confianza del presidente, entra en este esquema. La continuación de Hank González en su cargo no constituye una excepción; al contrario, mantenerlo en el gobierno significó una doble ventaja: no representa peligro de sucesión (imposibilidad constitucional) y, en cambio, es un útil aglutinador de clientela.

59 La diferencia promedio de edad en el gabinete ampliado, según nuestros cálculos, es de cuatro años entre el primero y el penúltimo gabinete (54 años en contra de 50). De considerarse al personal cuyo puesto es equivalente o inferior al de director general, la diferencia de edad sería mucho mayor y más indicativa.

60 Sin embargo, es de notar que miembros del primer gabinete salinista —afines al presidente— entran en el escenario político-electoral a partir de este momento; algunos van como gobernadores y, otros asumen algunas delegaciones de Pronasol, antesala para un futuro puesto como jefe del Ejecutivo estatal.

61 Los efectos perversos de este antagonismo se manifestaron a raíz de la selección de Colosio como candidato por parte del pri. Agudizó la impresión de impotencia de esas facciones de ″políticos de viejo cuño″ al descartar a su representante.

62 La lógica económica empezó lentamente a invadir el campo de las relaciones políticas: puso en entredicho uno de los feudos más importantes: el autoritarismo gubernamental sobre los obreros y los empresarios; los electores empezaron a manifestar su ausencia de lealtad partidista y, finalmente, las elecciones del 6 de julio de 1988 evidenciaron la presencia del multipartidismo, poniendo en jaque las pretensiones de hegemonía en la representatividad social del Partido-Estado.

63 Cf. el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico (pece), coece, Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) para no citar más.

64 Los partidos en general y el pri en particular han perdido, en gran medida, la capacidad de representación política.

65 La selección de los participantes en esas consultas se apoyaba sobre un doble tamiz: los sectores y el nivel de representatividad deseado.

66 Esos programas han sido un medio para cooptar ex militantes de izquierda (sobre todo los que habían sido vinculados al llamado ″trabajo de base″ en grupos como Línea Proletaria o Línea de Masas); esa medida fue también una señal inocultable de las carencias del sistema: ni los políticos-burócratas tradicionales, ni el propio equipo de Carlos Salinas pudieron exhibir dentro de sus filas un personal que tuviese las características requeridas para llevar a cabo esta labor.

67 Los Comités de Solidaridad, aun y cuando incluyen a miembros de diversas formaciones políticas y no sólo del pri, en un primer momento han podido servir de medio y experiencia a la vez para probar la factibilidad de o bien crear un nuevo partido o bien experimentar transformaciones en el pri.

68 La importancia del Tratado deriva de dos factores: a la vez viene siendo la culminación de toda una estrategia económica y por otro lado es la mejor garantía de ″no-regreso″ a prácticas condenadas por el grupo en el poder por ser ″neopopulistas″.

69 Las concerta-cesiones no sólo manifiestan la contaminación del proceso de globalización económica en el campo político sino también señalan la impreparación o la incapacidad del propio sistema político mexicano para enfrentar situaciones que escapan a las reglas y estructuras que lo norman.

70 A nivel internacional, fue muy notoria e impactante la presión que ejercieron ciertos sectores norteamericanos, sobre todo los que se mostraban antagónicos a un Tratado con un país con fuertes tintes antidemocráticos.

71 Han generado fuertes descontentos entre los priístas cada vez más sometidos a arreglos que no sólo pasan por alto los consensos y acuerdos internos del partido (en cuestiones de nombramiento de candidatos) sino que esas negociaciones poselectorales desconocen los resultados anunciados, humillan a los candidatos que contendieron por el partido oficial y, peor aún, justifican el hecho de obviar el Estado de derecho.

72 En la lógica sexenal, es el momento más propicio para este tipo de cuestionamientos. Por un lado, la pérdida relativa de poder del presidente y la designación de su sucesor abren una brecha en el pri; por otro lado, es un momento de redefinición política. Ambos factores inciden sobre la intensidad de las presiones que pueden ejercer tanto los diferentes grupos descartados temporal y parcialmente como los distintos sectores de la sociedad para expresar sus inquietudes, sus visiones y sus propuestas.

73 Parece ser que no todas las propuestas económicas tienen el mismo impacto en el conflicto inter-élites. Por ejemplo, los técnicos ″de izquierda″ emparentados en los setenta con el modelo de desarrollo ″nacional-estructuralista″ no chocaban fundamentalmente con los políticos. Conduce a pensar que el fondo del debate no interroga la capacidad de los técnicos en sí; solamente de cierto tipo de ″técnicos″, los que sostienen un proyecto económico de corte ″neoliberal″ (con todo lo impropio que encierra este término en su aplicación en México), por las implicaciones que este modelo genera en lo político.

74 Cabe aclarar que no tomamos en cuenta aquí, en esta serie de preguntas, las repercusiones que este proyecto económico ha podido tener sobre el conjunto de la población; consideramos únicamente sus efectos a nivel de las élites político-administrativas.

Notes de fin

* Este artículo fue presentado durante el seminario organizado en el cemca sobre "Espacio Público", en octubre de 1992. Fue luego publicado en la revista Trace del cemca, núm. 23, junio de 1993, pp. 33-44.

* Presentado en mayo de 1994, durante las jornadas que organizó la uam-Xochi-milco.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1995

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