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Costa Rica: juicio a la democracia

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Olivier Dabène

6. Decisión

Texte intégral

1En un régimen democrático, la decisión política tiene que reflejar las aspiraciones del pueblo y descartar toda arbitrariedad. A través de la implementación de políticas públicas y de la racionalidad que las sustentan, los gobiernos demuestran sus disposiciones hacia las diversas presiones que se ejercen sobre ellos.

2La caracterización de los instrumentos y mecanismos de gestión de lo político que adopta una sociedad, revela la manera en que pretende resolver sus problemas.

3Este capítulo brinda una primera conclusión acerca de cómo se toman en cuenta las demandas o peticiones que hemos descrito a lo largo de los capítulos anteriores, lo que nos permite evaluar la influencia de los inputs sobre los outputs del sistema.

4Cabrá examinar en el capítulo siguiente cómo estos outputs se imponen a la sociedad.

POLÍTICAS PÚBLICAS

5Dos temas dominaron la agenda política costarricense en los años ochenta: la política económica y la política externa. Pareciera que el futuro del país dependiera fundamentalmente de la economía y de la diplomacia, por lo que merecerían la máxima atención. En este capítulo solamente examinaremos estas dos políticas, lo que ya en parte responde a nuestra pregunta sobre la influencia de los inputs sobre los outputs.

6Ciertas demandas populares, como la vivienda y la tierra no reciben tanta atención, fuera de los períodos de campaña, lo que significa que las presiones de abajo no son muy exitosas. El precarismo y la vivienda son problemas sociales, cuando la economía y la diplomacia son problemas societarios. Sin embargo, mencionaremos al concluir este capítulo, diversos ejemplos de toma de decisiones en el campo social, porque son típicos de una manera de hacer política "a la tica".

POLÍTICA ECONÓMICA

7La evolución de la política económica costarricense, desde 1948, se caracteriza por una intervención creciente del Estado en la vida económica y por su progresivo repliegue. Los años de transición son 1976-1978. El 1° de marzo de 1976, el presidente Oduber destituye a los representantes de la Cámara de Industrias en la junta directiva de la Corporación Costarricense de Desarrollo (codesa). A partir de ese momento, los industriales se vuelven liberales, y en 1986 logran convencer a todo el mundo.

El modelo de sustitución de importaciones y el MCCA

8El proceso de desarrollo "extravertido", que criticaba la cepal en los años cincuenta sobre la base de un análisis de la crisis de los años treinta en América Latina, fue implementado en Costa Rica desde la segunda mitad del siglo xix.

9La aparición de la economía del café en el primer cuarto del siglo xix, provocó un proceso de industrialización incipiente, cuyos logros todavía se pueden observar en los beneficios de café. Sin embargo, los intercambios cada vez más frecuentes con el mercado inglés, hicieron que la competencia fuera imposible y que se interrumpiera el desarrollo industrial. En 1864, el sector industrial ocupaba un 21 % de la población económicamente activa, en 1883 un 16,7 % y en 1892, un 14 % (Herrero, Garnier, 1983, p. 14).

10Los progresos en la industria estuvieron subordinados a los precios del café, y a gobiernos liberales que no se preocupaban mucho de ese sector. Cada caída de los precios provocaba automáticamente una baja del nivel de importaciones y, por consiguiente, el inicio de un proceso de sustitución de importaciones. Tal fue el caso entre 1913 y 1918, aunque este período fue un poco corto como para permitir un verdadero despegue. En cambio, durante la segunda guerra mundial, el sector industrial conoció un desarrollo importante (Ibid, p.54). Este crecimiento fue estimulado, a partir de 1948, por los gobiernos liberacionistas que querían industrializar al país rápidamente y, al mismo tiempo debilitar al sector más fuerte de la clase dirigente, o sea, a los cafetaleros.

11El modelo de desarrollo "introvertido" de la cepal, tal como aparece en el informe de Raúl Prebisch "El desarrollo económico de América latina y algunos de sus problemas", presentado a la conferencia de ese organismo en mayo de 1949 (Furtado, 1974, p.185), preconizaba una mejor utilización de los mercados internos y una industrialización sustitutiva. En este marco fue que la Junta de Figueres nacionalizó en 1948 los depósitos bancarios para poder reorientar el crédito hacia la creación de empresas industriales.

12Después del paréntesis de la administración Ulate (1949-1953), durante la cual no se hicieron reformas destacadas, el pln lanza su proyecto de desarrollo con base en una fuerte intervención del Estado.

13En los años cincuenta, Costa Rica era aún un país principalmente agrícola. Casi un 90 % de sus ingresos de exportación proviene de dos productos, el café y el banano. En su proyecto modernizador, el pln nunca olvidó este dato: "uno de los aspectos primordiales de la política económica del gobierno estuvo dirigida a defender la tesis, en el plano internacional, de que los países productores de café debían organizarse para mantener y aumentar los buenos precios del grano" (Rovira, 1983, p.64). En este sentido, Figueres negoció con las compañías bananeras nuevos contratos con impuestos más altos y mejores salarios para los obreros.

14El centro de la política económica de Figueres, durante su segunda administración (1953-1958), se basó en la voluntad de diversificar la producción: "con respecto a la industria, la posición liberacionista es francamente nacionalista, y sin dejar de contemplar la posibilidad de que se realicen inversiones foráneas, se piensa fundamentalmente en estimular y fortalecer al empresario industrial nacional, de quien Figueres siempre se expresa con palabras elogiosas" (Ibid, p.70).

15Puede parecer extraño, entonces, que Figueres no quisiera promulgar una ley de fomento industrial, máximo si la Cámara de Industrias, creada en 1943, la reclamaba fuertemente a través de su presidente Rodrigo Madrigal Nieto. Sin embargo, lo que sucedió, según Rovira (Ibid, p, 71), es que Figueres temía que las exoneraciones fiscales que pedían los industriales provocaran la instalación masiva de empresas extranjeras, lo que chocaba con su nacionalismo. En todo caso, es un tanto paradójico que hubiera que esperar al año 1959, durante la administración muy conservadora de Mario Echandi, para que se promulgara una "Ley de Protección y Desarrollo Industrial", que contemplaba medidas fiscales ventajosas.

16Lanzado el proceso de industrialización, había que resolver un problema más complicado: el del mercado. La concepción cepalina de la sustitución de importaciones, con la utilización del mercado interno chocaba en Centroamérica con la pequeña dimensión de los mercados. Para resolver este problema tan importante, se inició un proceso de integración en un Mercado Común Centroamericano (mcca).

17La participación de Costa Rica en ese mercado fue en los años sesenta objeto de controversia.

18Desde 1951, bajo el auspicio de la cepal, se organizó una serie de reuniones con miras a formar una integración económica regional basada en el libre intercambio y la concertación de políticas industriales. Costa Rica participó activamente en estas reuniones, con los ministros de economía de Ulate y de Figueres. En 1958, cuando Mario Echandi llega al poder, Alfredo Hernández Volio, su Ministro de Economía y Finanzas, firmó con los cuatro colegas del istmo, el "Tratado multilateral de libre comercio e integración económica centroamericana", y un "Convenio sobre el régimen de industrias centroamericanas de integración" (Lizano, 1982). Sin embargo, como Echandi, fiel defensor de los intereses de la burguesía agroexportadora, se oponía rotundamente a la integración, no envía el tratado a la Asamblea para su ratificación. Al contrario, Hernández es reemplazado por Jorge Borbón Castro, un adversario declarado del Mercado Común.

  • 82 La actitud de Estados Unidos era nueva, ya que en 1949, el presidente Truman defendía una posición (...)

19En los años 1958 y 1959 los Estados Unidos sustituyen a la cepal en el afán de promover la creación del mcca82. En febrero de 1960, Honduras, El Salvador y Guatemala firman un "Tratado de asistencia económica", sin notificar a Nicaragua y a Costa Rica. En diciembre del mismo año todos los países centroamericanos, excepto Costa Rica, firman en Managua el "Tratado general de integración económica", que creó el mmca.

20Según la posición de Borbón Castro, el representante de Costa Rica en las reuniones, había que hacer una distinción entre su opinión sobre "la integración como medio para acelerar el crecimiento económico de Costa Rica", y su opinión "acerca del programa de integración centroamericana tal como se planteó inmediatamente después de la firma del Tratado General" (Ibid, p.284). Sobre el primer punto, Borbón Castro consideraba que el libre comercio entre países con estructuras productivas similares no podía traer buenos resultados, sobre todo para los industriales costarricenses, muy atrasados en relación con sus homólogos centroamericanos. En cuanto al segundo, creía que el ritmo que se le quería imprimir a la integración era demasiado rápido lo que ponía en peligro la economía costarricense. Además, las medidas favorables a la liberalización del comercio eran exageradas e iban a provocar la invasión de capitales extranjeros.

21Los argumentos presentados por Costa Rica para demostrar que la integración iba a ser un fracaso para el país (costos sociales más elevados, pérdidas fiscales...), ocultaban mal la voluntad del conservador Mario Echandi de proteger los sectores agro-exportadores tradicionales.

22Los liberacionistas, en cambio, consideraban, al principio, de los años cincuenta, que la industrialización tenía que hacerse en el marco regional. En 1961, en la campaña electoral, hacen énfasis sobre el tema de la incorporación al mcca. En julio de 1962, el recién electo presidente Orlich convoca a una reunión en San José para anunciar a sus colegas centroamericanos la voluntad de Costa Rica de adherirse al mcca (Rovira, 1983, p.103).

23Las vacilaciones de la política económica costarricense durante este período, en particular acerca de la integración económica, no son simplemente la consecuencia de los cambios de administraciones. Como hemos visto, los sectores agroexportadores primero lograron frenar el proyecto. El "palanganeo" de Echandi calma a los industriales con la "Ley de Protección y Desarrollo Industrial", y preserva el apoyo de los cafetaleros al adoptar un "comportamiento inercial" (Ibid, p.154) en las negociaciones regionales. Luego, la voluntad del PLN de promover la industrialización del país y debilitar a los sectores cafetaleros logra vencer las diversas oposiciones.

El Estado empresario y CODESA

  • 83 Son claros los comentarios al respecto que escribió la anfe en los años sesenta en La Nación, reun (...)

24Un cambio de administración en 1966 frenó una vez más los proyectos del pln. José Joaquín Trejos Fernández, quien ganó las elecciones, representaba la derecha de inspiración socialcristiana. Fue el único que, entre 1948 y 1990, logró encarnar una política económica diferente y creíble frente a la del pln. Su política enfatizaba en dos temas: la desnacionalización bancaria y la reducción del tamaño del Estado. El primer tema dio motivos para debates apasionados en 1967, cuando el Gobierno mandó a la Asamblea un proyecto de ley que contemplaba la supresión del monopolio estatal sobre los depósitos bancarios. A diferencia de lo que ocurrió con el debate sobre la integración, las discusiones sobre la nacionalización bancaria no fueron técnicas. Para la derecha, la nacionalización representaba el poder de una burocracia liberacionista, lo que la hacía aparecer como una medida cercana al comunismo83. Debido a que la administración Trejos no disponía de una mayoría en la Asamblea, el proyecto nunca fue adoptado.

25El segundo tema tuvo más éxito. Al principio se trataba de parar el intervencionismo del Estado, algo en que todos los antipln siempre habían estado de acuerdo.

26No obstante, Trejos hizo el esfuerzo de maquillar su liberalismo con concepciones social-cristianas y propuso una política alternativa. Según él, son "los individuos y las comunidades los encargados de auto-promoverse y de que el Estado no puede ante eso más que ayudar a la realización personal y colectiva de los propios interesados, no debiendo ser en ningún caso un sustituto del esfuerzo propio y de las iniciativas emanadas de los grupos organizados" (Rovira, 1983, p.174). Estas ideas se concretaron en 1967 con la "Ley General de Desarrollo de Comunidades" y con la creación del "Banco Popular y de Desarrollo Comunal", en julio de 1969. En ambos casos, el PLN, mayoritario en la Asamblea, votó el proyecto, probablemente porque veía en el desarrollo comunal una posibilidad de ampliar su base electoral.

  • 84 Entre 1960 y 1965, el pib para toda América Central creció un 6,6  % por año. En 1966, fue solamen (...)

27El retorno al poder de Figueres en 1970 marcó un cambio cualitativo importante. El Estado, hasta entonces promotor del desarrollo, pasa a ser el principal actor económico. De un Estado gestor (Araya, 1983), pasamos a un Estado empresario (Sojo, 1984). Tres razones explican este cambio. Primero, la personalidad de Figueres, y su tendencia al "transformismo autoritario". Figueres dio el primer impulso al intervencionismo de Estado durante sus dos primeras administraciones y tenía la voluntad de seguir adelante con una obra a largo plazo. Por otra parte, el hecho de que las realizaciones del pln hubieran sido amenazadas por una oposición que por fin había encontrado un proyecto ideológico coherente, incitó a Figueres a acelerar el ritmo de los cambios. El pln tomó conciencia de que la transición del modelo agroexportador al modelo de sustitución de importaciones en el marco de la integración regional, no había dado tan buenos resultados84. Para Araya, entre 1950 y 1979 la economía costarricense registró un "crecimiento aunque no un desarrollo" (Araya, 1975, p.5). La integración llevó a un "sistema económico excesivamente vulnerable y altamente dependiente del exterior, en particular de las empresas transnacionales, en materia de capital, de insumos y de tecnología" (Fallas, 1982, p.24).

28La nueva orientación de la política económica del pln se manifiesta de manera casi caricaturesca en la Corporación Costarricense de Desarrollo (codesa). La ley 5122 del 16 de noviembre de 1972, que creó a codesa, es la concreción de un proyecto que se originó en los años sesenta. En 1962, el presidente Orlich había pedido al Banco Interamericano de Desarrollo un estudio de factibilidad sobre la creación en Costa Rica de una corporación de Estado que financiara la creación de grandes empresas o de canalizar las inversiones norteamericanas hacia sectores favorables al desarrollo del país. Este proyecto fue bien acogido por la administración Kennedy y por los expertos de la Alianza para el Progreso. No obstante, después de la erupción del volcán Irazú, en noviembre de 1963, el proyecto fue abandonado por un tiempo.

29En 1965, el proyecto de creación de una "corporación de inversiones" es mandado a la Asamblea, pero la campaña electoral nuevamente interrumpe su análisis. El 2 de setiembre de 1969, la Asamblea aprueba finalmente una ley, que en 1972 llega a la creación de codesa, después de diez años de estudios y negociaciones. El artículo 4 de la ley, prevé que "la corporación tendrá como objetivo promover el desarrollo económico del país, mediante el fortalecimiento de las empresas privadas costarricenses dentro del régimen nacional de economía mixta. Para ello se orientará al logro, entre otros, de los siguientes fines: a. modernizar, racionalizar y ampliar actividades productivas existentes; b. desarrollar nuevas actividades productivas, con el propósito de utilizar integralmente los recursos humanos, naturales y de capital; y c. impulsar el aprovechamiento de las oportunidades de mercado con que cuenta el país" (codesa, 1985). E1 artículo 5 estipula que codesa debía aplicar un criterio de selección en las actividades que apoyara, en el sentido de la sustitución de importaciones, de la promoción de exportaciones y de la integración económica con otros países. Las atribuciones de codesa para realizar estos objetivos son tan importantes como las ambiciones que les sustentan. Los artículos 6 a 9 de la ley contemplan la posibilidad de formar nuevas empresas y de dirigirlas, de otorgar préstamos y de realizar todo tipo de operaciones financieras (emisión de bonos y obligaciones, recepción de depósitos, contratación de créditos en el extranjero). El capital inicial era de cien millones de colones (diez millones de dólares), repartido en dos series de acciones, la serie a de 33.000 acciones de 1000 colones para el sector privado, la serie b de 67.000 acciones de 1000 colones para el gobierno, que los compra con la emisión de bonos graduados con arreglo al precio del dólar.

30La junta directiva de codesa estaba constituida por siete miembros, cuatro representantes de la serie b y tres de la serie a. Sin embargo, para nombrar a sus representantes los accionistas privados tienen que poseer un mínimo de 25 % de las acciones de la serie a. En caso contrario, el Gobierno nombra dos representantes de la Cámara de Industrias y uno de la Cámara Nacional de Agricultura. Esta disposición, transitoria según la ley, se convirtió en regla.

31El pln recibió para su iniciativa el apoyo de los industriales, como lo enfatiza Mylena Vega (1982, p.60). No obstante, ese apoyo duró poco.

32Las muy amplias atribuciones otorgadas por la ley, permitían a codesa intervenir en todos los campos y bajo una amplia gama de formas: absorber empresas, financiar otras o crear nuevas, mixtas o subsidiarias... Rápidamente, van deteriorándose las relaciones entre el pln y los industriales en razón de un malentendido: los industriales creían poder utilizar codesa como un banco, mientras que el pln hace de la corporación un instrumento de intervención en el marco de su política económica. El pleito se cristaliza alrededor de las empresas subsidiarias, en la medida en que se llevan una gran parte de los créditos otorgados por codesa y, por lo tanto, hacen una competencia "desleal e inútil" al sector privado.

33A partir de 1974, con la llegada de Daniel Oduber a la presidencia, la creación de empresas se acelera y las relaciones entre el gobierno y la Cámara de Industrias empeoran, a tal punto que el 1° de marzo de 1976 el Consejo de Gobierno destituye a los dos representantes de la cámara ante la junta directiva de codesa. Los argumentos presentados para justificar las destituciones (incompatibilidad con la política del gobierno, atraso de los programas), al igual que la forma adoptada (dos representantes de la serie B fueron destituidos al mismo tiempo), son los claros indicios de un divorcio entre el pln y los industriales. Al deshacerse de los industriales, el pln puede dedicarse a la construcción de un capitalismo de Estado con base en grandes empresas públicas.

34La política económica del pln entre 1970 y 1978, se hizo primero con el sector privado y, luego, en contra de éste. En 1976, la Cámara de Industrias ya no podía apoyar una política que, sin perjudicarla, tampoco respondía a lo que esperaba de la corporación: después de dos años de funcionamiento, el 96 % del apoyo financiero otorgado por codesa había sido dirigido a sus empresas subsidiarias, contra solamente un 4 % al sector privado (Vega, 1982, p.104).

35Queda claro que el Estado liberacionista, en pleno ascenso, buscaba, ante todo, sustituir al sector privado en su papel de empresario, con el propósito de frustrar las ambiciones políticas de los industriales.

Del modelo CEPAL al modelo FMI

36En los años setenta, el esfuerzo de industrialización y de desarrollo había sido acompañado por políticas redistributivas que buscaban estimular la demanda.

37Así, por ejemplo, la ley 5662 del 23 de diciembre de 1974 creó el Programa de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares (prodesaf) que debía intervenir en el campo de la salud, alimentación, vivienda y desarrollo comunal. La retórica típica del Estado benefactor de la época aseguraba que el prodesaf tenía por objetivos "asegurar el financiamiento adecuado de aquellas actividades en manos de instituciones públicas que directa o indirectamente buscan la promoción y el mejoramiento de los grupos de población más necesitados por razón de su bajo nivel de ingresos, vulnerables a problemas de nutrición, de salud, de vivienda, de desempleo, y del abandono, para integrarlos a una vida digna y productiva tendiente a un desarrollo integral de la sociedad costarricense" (Vargas, 1983, p.158). El PRODESAF maneja fondos correspondientes hasta un 10 % del presupuesto nacional y contribuyó a frenar el proceso de marginalización de amplios sectores de la población y a mantener, a la vez, un nivel de demanda bastante alto. Sin embargo, a partir de 1979, la población empieza a empobrecerse, fenómeno que se acelera a partir de 1982.

38El Presidente Carazo, elegido en 1978, no es el único responsable de la bancarrota económica que sufre el país. Sus orientaciones en materia de política económica precipitan la crisis, pero ésta era previsible e inevitable.

39La grave crisis mundial, que se inicia en 1973, tuvo importantes repercusiones en Costa Rica debido a la vulnerabilidad del país.

40El modelo de desarrollo cepalino que se concretó con la creación del mcca, provocó una gran concentración de empresas en pocas ramas y una total dependencia en relación con las importaciones de bienes intermediarios y de materias primas. Además, las exoneraciones fiscales crearon un déficit fiscal importante. El crecimiento del sector industrial se hizo en detrimento del sector agrícola, cuando supuestamente este último debía financiar al primero.

41Ese esquema de una industrialización que dependía de productos de exportación, cuyos precios son muy inestables en el mercado mundial, provocó una espiral de endeudamiento. A fines de los años setenta, el país es vulnerable en tres aspectos: dependencia de materias primas y de fuentes de energía importadas para su industria, de los precios de los productos agrícolas (café, banano, azúcar) y del financiamiento externo para su crecimiento y su desarrollo social ("Costa Rica, el país", 1982).

42Entre 1977 y 1978, el déficit fiscal pasó de 980 a 1761 millones de colones, y las reservas del país correspondían a treinta días de importaciones. A partir de este momento, la política económica de Carazo se volvió muy errática, y llena de choques con el fmi.

43El 12 de marzo de 1980 Costa Rica firmó un acuerdo stand-by con el FMI que le permitía obtener un préstamo de 72 millones de dólares. El acuerdo acompañaba a una carta de intenciones con un programa de ajustes que Costa Rica se mostró, rápidamente, incapaz de cumplir. Como de costumbre, el FMI preconizó una disminución del volumen de importaciones gracias a una baja de la demanda. Pero para el Presidente Carazo era muy difícil pedir sacrificios a los costarricenses, ya que desde 1979 venía bajando el nivel de vida. Con la excepción de los neoliberales de la anfe y del periódico La Nación, nadie en el país defendía la idea de una contracción del poder adquisitivo.

44En marzo, junio y setiembre de 1980, el FMI constata que las promesas no se cumplen por lo que se abren nuevas negociaciones.

45El 25 de septiembre de 1980, Carazo toma una serie de medidas con el propósito de controlar el comercio exterior: suspensión de la importación de ciertos artículos (vehículos de lujo por ejemplo), creación de un fondo de promoción de las exportaciones, relativa liberación de la política cambiaria. Con respecto a los acuerdos firmados con el FMI, el cambio fue drástico, lo que motivó que las negociaciones se alargaran (Rivera, 1982, p.191).

  • 85 El artículo 121, inciso 17, de la Constitución menciona entre las atribuciones de la Asamblea Legi (...)

46A partir de octubre, la política económica de Carazo cambió una vez más de rumbo. Probablemente bajo la presión del FMI (Ibid), el gobierno suspende el 26 de diciembre la paridad oficial del colón (8,60 colones por dólar). El propósito de esta medida era dejar subir el dólar para estimular las exportaciones y encarecer las importaciones. Sin embargo, dado el bajo nivel de reservas y el hecho de que muchos empresarios tienen gastos incomprensibles en dólares, la medida fue un fracaso. En febrero, el gobierno prohibe la venta de dólares al público. En abril, el Banco Central fija un tipo de cambio de 21 por uno. El 1o de junio, se fija en 17 por uno, el 13 de junio es de 19 y el 14 de 20. En julio, la Corte Suprema declara anticonstitucional la flotación de la moneda nacional, y anula la decisión del 26 de diciembre85. El gobierno propone a la Asamblea una devaluación de un 75 %, o sea un cambio de 15 por uno. Antes de que empezara el debate en el parlamento, el gobierno cambia de opinión y propone un cambio de 20 por uno, con márgenes de fluctuación. El 6 de octubre, el tipo de cambio de 30 por uno es adoptado. El 16 de octubre se pasa a 32. Por fin, el 27 de noviembre se vota en la Asamblea una ley de la moneda que fija el tipo de cambio a 20 por uno sin margen de fluctuación, lo que corresponde a una devaluación oficial de más de un 130 %, cuando en la calle el cambio ya era de 40 por uno.

47Mientras tanto, el 17 de junio se firma un nuevo acuerdo con el fmi que contemplaba un préstamo de 300 millones de dólares en tres años y un financiamiento compensatorio de 18 millones por la caída de los precios del café. Este crédito también fue acompañado por una carta de intenciones, en la cual Costa Rica se comprometía a revisar las barreras arancelarias, devaluar nuevamente la moneda, suspender las subvenciones a las industrias, reducir los gastos públicos. En Costa Rica, casi nadie se alegró con estas condiciones, excepto los exportadores.

48Por otra parte, entre 1980 y 1981, Costa Rica había suscrito unos sesenta préstamos (con el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, Estados Unidos, Venezuela...), por un monto total de 700 millones de dólares. El desembolso era cadavez más problemático. En julio, el gobierno anunció que se limitaba a pagar los intereses de la deuda. El 18 de setiembre de 1981, Carazo anunció una moratoria completa de la deuda del país.

49Por su parte, el fmi decidió suspender los pagos, de tal manera que a fines de 1981, el país estaba en bancarrota y cada costarricense "debía" más de dos mil dólares a los acreedores extranjeros.

50El modelo de desarrollo, preconizado por la cepal había provocado una espiral de endeudamiento que no había explotado antes gracias a los excelentes precios del café en 1976 y 1977. Carazo llegó al poder en 1978 en virtud del apoyo de los industriales que se habían alejado del pln después del pleito en codesa. Sin embargo, la rivalidad con las fracciones exportadoras neoliberales (que realizaron enormes beneficios a raíz de la devaluación), impactó a la Administración Carazo.

Hacia una nueva sociedad de exportaciones

51La incoherencia de la política económica de Carazo se manifestó bajo cuatro formas:

  • la decisión de mantener fijo el tipo de cambio, pese a que desde 1978 el FMI recomendaba una devaluación urgente de la divisa, provocó un verdadero desastre en el mercado cambiario (Céspedes et al. 1983, p.139);
  • la decisión de subsanar el déficit fiscal gracias a una emisión monetaria abundante sin reducir el gasto público ni tener en cuenta las presiones inflacionarias;
  • la decisión de aplazar las alzas de las tarifas de servicios públicos;
  • la decisión de establecer la moratoria en setiembre de 1981.

52En mayo de 1982, cuando se instaló la nueva administración del presidente Monge, el país se enfrentaba a la crisis económica más grave de su historia. La preocupación prioritaria del nuevo Presidente fue estabilizar y, luego, reactivar la economía, gracias, en particular, a "una normalización del mercado de cambio, la reanudación de las relaciones financieras exteriores, el saneamiento de las finanzas públicas y una repartición equitativa del costo del programa de estabilización entre los diversos grupos sociales" (ibid, p. 140-141).

53Para normalizar el mercado cambiario, el gobierno tomó una serie de medidas restrictivas, entre las cuales estuvo el cierre de oficinas de cambio, con el fin de llenar la diferencia entre las cotizaciones oficiales y las que se practicaban en el mercado libre y de transferir a este último un gran número de transacciones. El cambio de administración satisfizo muchas expectativas y restableció la confianza que se había perdido completamente bajo Carazo.

54La reanudación de las relaciones financieras con los acreedores, obligaba al gobierno a llevar a cabo negociaciones sobre cuatro frentes, simultáneamente: el fmi, los gobiernos, los bancos comerciales y los organismos financieros internacionales.

55Las negociaciones con el fmi, en diciembre de 1982, culminaron con un crédito de cien millones de dólares y un compromiso del gobierno de ejecutar un programa de estabilización que incluyera la reducción del déficit del sector público a un 9,5 % del pib en 1982 y a un 4,5 % en 1983 (era de un 17 % en mayo de 1982, en el momento en que se efectuaba el traspaso de poder), la disminución de la diferencia entre la cotización oficial y la que existía en el mercado libre, la limitación del endeudamiento externo a cien millones de dólares, un ajuste de los tipos de intereses para estimular el ahorro, una baja de las barreras arancelarias, medidas de promoción a la exportación y, finalmente, elevación del salario que no superara la del costo de la vida (ibid, p. 144-145). El acuerdo con el fmi facilitó las negociaciones con el Club de París, los bancos comerciales y los organismos internacionales.

56Con respecto a las medidas de política económica tomadas por el gobierno de Monge con el fin de respetar la carta de intenciones firmada con el fmi, hay que hacer dos observaciones.

57En primer lugar, la contracción del déficit público se hizo por un aumento de los ingresos y no por una disminución de los gastos. Las tarifas de los servicios públicos fueron sometidas a fuertes aumentos, así como el precio de la gasolina y los impuestos (de importación, exportación y ventas). Es cierto que una disminución de los gastos públicos podría haber tenido consecuencias sociales catastróficas. Por ejemplo, la más mínima baja de las subvenciones percibidas por el Consejo Nacional de Producción (cnp) hubiera repercutido inmediatamente en el precio de los alimentos de base (arroz y maíz). En un contexto de empobrecimiento de la población, el Presidente Monge descartó prudentemente medidas de este tipo. En cambio, muy simbólicamente, se empezaron a tomar ciertas disposiciones para facilitar la privatización de empresas del Estado como las subsidiarias de codesa.

58En segundo lugar, preocupado también por repartir equitativamente la austeridad, el 20 de agosto de 1982 fijó como nuevo procedimiento de aumento de salarios, la llamada "escala móvil". El sistema consiste en un reajuste semestral que tome como base el aumento de los precios de los productos de la "canasta básica". El contenido de esta canasta dio motivos para ásperas negociaciones entre el gobierno y los sindicatos.

59De las cuatro propuestas hechas, la que al final se adoptó contenía veintiún bienes y servicios, contra los treinta y uno propuestos por los sindicatos.

60Por un lado, el gobierno se esforzaba por no acelerar el empobrecimiento de la población, pero, por otros se orientó por un cálculo de la canasta básica que difícilmente permitía la recuperación de un poder adquisitivo afectado seriamente desde 1979 (véase capítulo 1).

61A partir de 1983 la economía del país pareció estabilizarse un poco, los debates de política económica giraban alrededor de la reactivación y prosiguen las negociaciones sobre el reacondicionamiento de la deuda externa.

62Después del crédito de cien millones de dólares, en diciembre de 1982, el fmi exigió, para conceder uno nuevo en 1984, una disminución de un 10 % en los gastos públicos. Después de una contrapropuesta del gobierno de un 5 %, rechazada, el presidente Monge cedió y promulgó la "ley de urgencia económica o de equilibrio financiero para el sector público" que estipulaba, sobre todo, la prohibición a las instituciones públicas de contratar créditos para sus gastos corrientes, la autorización a codesa de vender las acciones de sus empresas y el congelamiento de nuevas plazas en la administración.

63El 16 de marzo de 1984, el gobierno firmó una carta de intenciones en la que se comprometía a reducir el déficit fiscal a un 2 % del pib y la inflación a menos del 12 %. Sin embargo, el fmi reclamó una modificación del funcionamiento del Banco Central. El gobierno cedió una vez más y en setiembre de 1984 modificó la "ley de la moneda", para terminar con el monopolio del Banco Central sobre el acceso a créditos exteriores en dólares.

64En 1985 Costa Rica tuvo que enfrentarse a las exigencias cada vez más severas del FMI, decidido a sanear completamente la economía antes de considerar cualquier reactivación. Esta voluntad de estabilización contrastó con el deseo de esperar signos de reactivación, manifestado por otras instituciones como el Banco Mundial. Este, mediante un "préstamo de ajuste estructural" de ochenta millones de dólares, creía que el Banco Central, con préstamos otorgados al sector privado, podía dar dinamismo a la economía, pese a que el fmi quería limitar la capacidad acreedora de ese banco.

  • 86 O sea mercados que no sean el mercado nacional o el mcca.

65Desde 1982 el Banco Central había sostenido que la reactivación económica tenía que hacerse por medio una promoción de las exportaciones no tradicionales hacia terceros mercados86. Ya en 1982 Carazo había creado zonas libres y parques industriales. En 1983, Monge trató de estimular las exportaciones mediante una política de minidevaluaciones y una reducción de los impuestos a la exportación. No obstante, el esfuerzo no fue suficiente, y resultó en un aumento del consumo interior, y un mayor endeudamiento externo (Céspedes et al., 1984, p. 190).

66En 1985, la política económica se orientó hacia la liberalización, con el apoyo del fmi, de la aid y del Banco Mundial. Por un parte se trataba de desmantelar el Estado y, por la otra, de estimular las exportaciones mediante una reforma del sistema bancario, una reestructuración de codesa, una revisión de los aranceles y una contracción del déficit público. Esta tendencia se acentuó bajo la Administración de Arias, lo que era previsible, ya que durante su campaña había declarado: "Yo estoy de acuerdo con el convenio de ajuste estructural con el Banco Mundial que nos obliga a revisar nuestra política arancelaria" (Aportes, N° 25, p.12).

67La adopción del "modelo fmi", precipitado por los errores de Carazo, ha implicado cambios estructurales cuyos costos sociales y consecuencias políticas son difíciles de evaluar. El advenimiento de una nueva sociedad de exportaciones, después de desmontar completamente el Estado benefactor, no sólo lleva consigo el riesgo de empobrecer las masas, sino también de erradicar el clientelismo de Estado.

68Estas nuevas orientaciones se han manifestado, de manera casi caricaturesca, con el desmantelamiento de codesa.

La muerte lenta de un Leviatán burocrático: CODESA

69codesa fue en los años setenta la punta de lanza de la estrategia desarrollista del Estado liberacionista. Sin embargo, ya en 1985 era el símbolo de la ineficiencia del sector público costarricense y el blanco privilegiado de los ataques neoliberales.

70El 18 de noviembre de 1982, en un discurso pronunciado con motivo del décimo aniversario de la creación de codesa, el presidente Monge declaró: "Creo en codesa y en sus postulados, acordes con la idiosincracia costarricense. Es una empresa destinada a consolidar la fe de nuestro pueblo en la democracia, en nuestra iniciativa, en nuestro esfuerzo, en nuestros valores. codesa significa apoyo a la empresa privada no impedimento, afianzamiento de nuestra soberanía, no dependencia, cultivo de la justicia social, no abuso, paz, no descontento, confianza en nuestro destino, no desánimo" (codesa, julio de 1984, p.6).

71No obstante, estas opiniones chocaban con las realidades económicas y financieras, que Monge reconoce implícitamente: "Por el monto de las inversiones, por la rentabilidad y por el plazo de recuperación del capital, algunos proyectos, sin duda beneficiosos para el país, no son atractivos para la empresa privada. Aquí, en la puesta en marcha de estos proyectos, codesa realiza una gran labor, fundamental, indispensable, destinada al crecimiento económico y productivo de Costa Rica, codesa siembra la semilla, corre el riesgo y asume las críticas, luego entrega la planta floreciente" (Ibid, p.6).

72Lo que difícilmente admite el pln, el sector privado lo dice con claridad: codesa representa "un mal negocio para Costa Rica" (Cámara de Industrias, febrero de 1985, p.7).

73Un estudio sobre tres períodos 1963-1973, 1973-1980 y 1980-1983, mostró que codesa "no contribuyó significativamente al desarrollo que experimentó Costa Rica durante el primero y el segundo de los períodos estudiados, pero sí pesó muy significativamente en el agravamiento de la crisis que tuvo por origen el endeudamiento (interno y externo) del sector público, la disminución relativa del ahorro interno, el deterioro de los términos del intercambio, la sobreevaluación de la moneda" (Ibid, p.6).

74El fracaso de codesa se manifiesta de varias maneras.

75En relación con los objetivos iniciales de impulsar el desarrollo económico mediante la creación de empresas subsidiarias y el apoyo al sector privado para compensar el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, el balance es negativo.

76Cuatro observaciones lo comprueban.

  • 87 Las actividades cubrían: el transporte público (lacsa, transmesa), la producción de fertilizantes (...)

77codesa poseía, en 1984, quince empresas subsidiarias, en sectores diversos, y cinco compañías afiliadas87. Todas dejaban pérdidas de dinero en 1984, y habían acumulado una deuda importante de 2059 millones de colones, según el estudio de la Cámara de Industrias ya mencionado.

78Ya hemos señalado que, desde el principio, el problema de la repartición de los créditos provocó tensiones entre el pln y la Cámara de Industrias. En 1979, codesa absorbió un 10,7 % del total de los créditos otorgados por el Banco Central. En 1984, fue de un 18,2 %. Del total de los créditos otorgados al sector público, codesa acaparó un 28,8 % en 1979 y un 52 % en 1984 (Cámara de Industrias, Febrero de 1985).

79codesa fue captando una parte creciente del crédito disponible, en perjuicio de otras instituciones u otros sectores de la economía.

80Se podría pensar que este proceso se hizo con fines de redistribución. No hay que olvidarse de que el artículo 6 de la ley de codesa daba el derecho a conceder préstamos y a otorgar financiamientos. Sin embargo, los industriales rápidamente se desilusionaron, para no decir que se sintieron engañados. Entre 1982 y 1984, un 62,2 % de los préstamos acordados por codesa, y un 56,8 % de los financiamientos, fueron dirigidos a sus empresas subsidiarias.

81Existía, pues, una verdadera monopolización del crédito, lo que no impidió las pérdidas.

82En 1983, la deuda de codesa era de 2.059 millones de colones y, en 1985, cerca de 17.559 millones (La Nación, 29 de julio de 1985). En 1981, el total consolidado de las deudas representaba un 11,9 % de los activos, en 1983 un 35,2 % y en 1985 un 57 %. La magnitud de las pérdidas era tremenda, al igual que los costos sociales. En 1983, el valor total de la producción de las subsidiarias era de 2.300 millones de colones, lo que en relación a un pib, ese año, de 126.000 millones de colones, representaba solamente un 1,8 % (Cámara de Industrias, febrero de 1985, p.33).

83Por otra parte, en 1983, las empresas de codesa empleaban muy poco personal: solamente entre un 0,3 % y un 0,9 % de la fuerza laboral, según las estimaciones de la Cámara de Industrias o las de codesa. Sin embargo, las remuneraciones eran muy altas, con un salario promedio mensual de 10.000 colones, contra 7.000 para toda la población económicamente activa.

84Se comprende, pues, la frustración de la Cámara de Industrias, que concluye en su estudio: "resulta incomprensible y por lo demás injustificable que codesa, que emplea sólo el 0,3 % de la fuerza laboral... y que genera apenas el 1,8 % del valor de la producción del país, absorba el 18,2 % del crédito total del país y haya causado un grave endeudamiento externo para Costa Rica" (Ibid, p.34-35).

85Pese a este fracaso financiero, el pln no cuestionaba los fundamentos ideológicos de codesa, como ya lo vimos en las palabras del presidente Monge.

86La tesis oficial consistía en responsabilizar a la administración Carazo por la mala gestión y hacer que codesa se adaptara a las nuevas condiciones del país. Al cerrar un foro titulado "codesa, situación actual y perspectivas", el presidente Monge declaraba "Deseo que las orientaciones que de aquí se deriven pronto sean puestas en marcha, con el fin de que rápidamente se consolide una nueva codesa que, de acuerdo con el signo de los tiempos, promueva el desarrollo socio-económico de Costa Rica y fortalezca la empresa privada sin provocar costos inusitados que desajusten el aparato productivo e inhiban el desarrollo" (La Nación, 29 de julio de 1985).

87Es decir que la nueva codesa iba a ser como un banco de desarrollo para apoyar proyectos pequeños y medianos, principalmente en el sector agroindustrial, en donde había buenas perspectivas de incrementar la exportación en el marco de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Se pensaba abandonar las empresas subsidiarias, pero no la preocupación de una justa distribución de las ganancias.

88Esta perspectiva política correspondió a un compromiso entre dos tendencias en el pln: una favorable a la desaparición completa de codesa, repesentada por el presidente del Banco Central, Eduardo Lizano y la otra, partidaria de su transformación, representada por el Ministro de Planificación de Monge, Juan Manuel Villasuso. La composición del gabinete de Arias -confirmación de Lizano como director del Banco Central y nombramiento de Fernando Naranjo, presidente de cinde, como Ministro de Hacienda- confirmó, desde el principio, que la primera tendencia se había impuesto.

89De todas formas, la reestructuración de codesa empezó bajo la Administración Monge. En 1984 y 1985, la corporación vendió dos empresas al sector privado, y trataba de vender más.

90El 14 de mayo de 1985, se publicó un "memorándum de entendimiento" entre el gobierno, el Banco Central, codesa y la aid, en el cual se anunciaba que la aid aportaría 140 millones de dólares para sanear financieramente las empresas y ponerlas en venta. Sin embargo, la fracción legislativa del pln opuesta a la desaparición completa de codesa, logró preservar su "espíritu" cuando incluyó en el presupuesto de 1986 unas normas para proteger ciertas empresas que el Estado debía conservar bajo su control.

91Es interesante notar que, más allá de la voluntad política de preparar el lento entierro de codesa (el pln no podía renunciar fácilmente a lo que fue un símbolo de su proyecto ideológico), surgieron proyectos que, poco a poco, fueron asumiendo las tareas de codesa.

92El mejor ejemplo fue la creación de la Corporación Privada de Inversiones (cpi), en el marco de la cbi y con el apoyo de la aid, con el claro propósito de orientar la economía hacia la exportación (Vega, 1984, p.15).

93La cpi se propuso otorgar préstamos, realizar inversiones, tratar de atraer capital extranjero y realizar estudios en colaboración con cinde. Para Mylena Vega, la existencia de una entidad privada de ese tipo, buscaba debilitar la legitimidad de la corporación (Ibid, p.17).

94En la lucha entre codesa y la coalición aid-cpi-cinde, Arias optó, esta última, lo que vino a cerrar toda una época del Estado empresario liberacionista. Sin embargo, se puede observar que en 1990 codesa todavía no había vendido la totalidad de sus cuarenta empresas y tenía una deuda de cinco mil millones de colones.

95Con la desaparición de codesa no solamente los industriales tomaron su revancha, sino ha dejado de existir uno de los símbolos del Estado construido a partir de 1948. ¿Pero no es imposible que tal vez Costa Rica se haya salvado de una evolución a la "uruguaya"?

POLÍTICA EXTERNA

96La política económica de la Administración Monge no explica por sí sola la estabilización económica y la reactivación desde 1982. La importancia geopolítica de Costa Rica permitió a su mandatario mover al Banco Mundial y, sobre todo, a la aid y a la Administración Reagan, contra el fmi, ya que la "democracia estaba en peligro". En este sentido la política económica y la externa eran indisociables: la oposición al régimen sandinista de Managua, trajo a Costa Rica hasta más de 200 millones de dólares anuales en 1983:

Cuadro 14. ASISTENCIA ECONÓMICA NORTEAMERICANA 1946-1985 -en millones de dólares-

Cuadro 14. ASISTENCIA ECONÓMICA NORTEAMERICANA 1946-1985 -en millones de dólares-

Fuente: United States Information Service (usis)

97Se puede observar que después de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos "dio" mucho a Costa Rica, pero que ésto cambió a partir de 1962, durante la Alianza para el Progreso del Presidente Kennedy, en el sentido de que si bien la ayuda global se multiplicó por cuatro, en ella los préstamos pasaron a ser la forma dominante. En la primera mitad de los años ochenta, años de crisis más aguda, el monto total de la ayuda aumentó considerablemente, sobre todo entre 1982 y 1983: Estados Unidos vuelve a dar mucho más debido a la grave crisis económica y, sobre todo, al endurecimiento de las relaciones con la revolución sandinista. El monto de la ayuda en esos años representaba un 10 % del PIB y una tercera parte del presupuesto nacional.

98No obstante, sería exagerado limitarnos a estas consideraciones económicas. El examen de la política externa costarricense hasta la Administración Arias, es más que una simple voluntad de atraer capitales: nos enseña de una manera que a veces raya en lo caricaturesco, la forma de hacer política "a la tica".

La neutralidad perpetua

99Durante siglos, Costa Rica fue un país con un pronunciado aislamento con respecto al resto del mundo. Esa es una de las razones para que muchos gobiernos, haciendo de necesidad virtud, se declararan neutrales frente a las convulsiones regionales. La política exterior costarricense se inspira en el principio del "quedar bien" con todos (Kenen, 1984) y en la voluntad de no comprometerse.

100Los ejemplos históricos de esta actitud son numerosos y sirvieron para legitimar la declaración de neutralidad del presidente Monge. Ya mencionamos que la afirmación según la cual "existe una constante histórica costarricense pacifista de larga data" (Mourelo, 1984, p. 15), es parte del gran relato de la legitimación (capítulo 3). No es exagerado afirmar que la declaración de neutralidad de 1983 es una de las pocas grandes decisiones de política exterior tomadas por Costa Rica antes de la administración Arias.

101Esta declaración, muy significativamente, es un modelo de ambigüedad, ya que constituye una no decisión.

102Según Rojas (1985), la decisión respondía a tres inquietudes: la defensa territorial, la preservación y el desarrollo de la democracia y la estabilidad regional.

103Después de la victoria sandinista en 1979 y de la aparición de la "contra" en 1982, "la defensa de la integridad territorial adquiere una nueva connotación: evitar la presencia de grupos insurgentes en el territorio nacional y evitar el uso del mismo en sus propósitos militares" (Rojas, 1985, p.84).

  • 88 Se han reportado en la prensa 2 incidentes en 1982, 3 en 1983, 8 en 1984 y 13 en 1985 (La Nación, (...)

104De hecho, los incidentes fronterizos se multiplican a partir de 198288, ya que el comandante Cero, Edén Pastora, utiliza el territorio costarricense como santuario para sus tropas.

105La preservación de la democracia en un contexto regional de crisis tiene que realizarse mediante una neutralidad activa que permita a Costa Rica aislarse de los enfrentamientos militares sin abandonar la lucha ideológica.

106En el discurso en el que hace la proclamación de neutralidad, el Presidente Monge presenta la neutralidad como el resultado de una larga tradición de pacifismo. De esta manera, Monge se ubica como heredero de Juan Mora Fernández (Presidente entre 1824 y 1833), Jesús Jiménez (1868-1870), Bernardo Soto (1885-1890) y José Figueres que hicieron de Costa Rica una "potencia espiritual" (Mourelo, 1984, p.64).

107Según el mandatario, la tolerancia es la "norma de vida" de un pueblo que "en su lucha por la paz, (...) encuentra el orgullo de vivir" (Ibid, p.67). Con esta herencia, y frente a los peligros que surgen, los costarricenses se comprometen "en no iniciar ninguna guerra; en no hacer uso de la fuerza, incluyendo cualquier amenaza o represalia militar; en defender efectivamente nuestra neutralidad e independencia con todos los recursos materiales, jurídicos, políticos y morales posibles" (Ibid, p, 168).

108La proclama plantea un gran número de problemas jurídicos y políticos, de los cuales su compatibilidad con el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (tiar), su carácter perpetuo y su compromiso ideológico y político no son los menos importantes.

109El tiar, firmado en Rio de Janeiro el 2 de setiembre de 1947, estipula que todo ataque contra un Estado americano será considerado como una agresión contra todos los estados firmantes y que, por consiguiente, es deber de cada uno de los países ayudar a rechazar al enemigo de otro. La argumentación de los defensores de la neutralidad (presentada en el Congreso Mundial de Derechos Humanos, en Alajuela, en 1982) consistió en decir que la carta de la oea, como la de la onu, tenía como objetivo la preservación de la paz y que el tiar era un tratado de alianza defensiva. El marco jurídico de "legítima defensa colectiva" del tratado, debió, pues, recibir un estatuto de neutralidad que tenía los mismos objetivos de paz. Además, se señalaba que, de todas maneras, al no poseer ejército, Costa Rica no podía de ninguna forma prestar ayuda militar.

110Sin embargo, parecía poco concebible que la oea recibiera una solicitud costarricense de aplicación del tiar con motivo de un incidente fronterizo con Nicaragua, como había sido considerado el de Las Crucitas, si, al mismo tiempo, Costa Rica rechazaba la reciprocidad que es el elemento básico del Tratado. Además, no es cierto que Costa Rica estuviera desarmada a tal punto que no pudiera enviar tropas. Así, en 1984, Calderón, que acababa de lanzar su campaña, había declarado que en caso de conflicto entre Nicaragua y Honduras, "es seguro que los Estados Unidos pelearía al lado de Honduras, y yo, como presidente, enviaría una compañía de guardias civiles" (La Nación, 11 de noviembre de 1984).

111El carácter perpetuo de la proclama era igualmente ambiguo. El Presidente Monge deseaba, inicialmente, darle fuerza constitucional.Sin embargo, chocó rápidamente con la oposición de las instancias de presión conservadoras y hasta con una fracción del pln. En noviembre de 1985, el Gobierno ya se limitaba a proponer convertir la neutralidad en ley. Con la llegada de Arias a la presidencia, el proyecto fue abandonado por completo.

112Finalmente, el compromiso ideológico y político de Costa Rica era tal durante la administración Monge que sólo la propaganda más grosera podía hablar de neutralidad. Desde este punto de vista, la declaración de neutralidad claramente se destinaba a dar un eco mucho más grande, en el plano interno y externo, a los múltiples incidentes fronterizos con Nicaragua. Como lo decía Corrales (1985, p.1050): la neutralidad "tiene un doble objetivo: disimula las acciones de los ‘contras’ nicaragüenses y permite presentar a Costa Rica como la víctima inocente de la ‘agresión sandinista’".

La creciente militarización

113Durante la guerra civil de 1948, Figueres y su Legión del Caribe lucharon más contra los militantes comunistas que contra un ejército regular en plena decadencia desde fines del siglo pasado. Al prohibir constitucionalmente el ejército como institución permanente (artículo 12), Figueres concretaba su preocupación de desarmar a sus adversarios: "la desmilitarización era más bien una respuesta a un conflicto interno que una decisión de política extranjera" (Hoivik, 1981, p.333). Sin embargo, esta prohibición constitucional nunca impidió la existencia de ejércitos privados en el país ni la militarización de las fuerzas de seguridad pública. Después de la guerra civil, el ejército se transformó en policía, la Guardia Civil, que en los años cincuenta-sesenta, casi constituía una guardia pretoriana para el caudillo Figueres, quien "la utiliza para institucionalizar o ‘rutinizar’ su carisma, para ser elegido presidente en 1953" (Urcuyo, 1978, p.79).

114A partir de los años sesenta, las presiones de la administración Kennedy, en el marco de la doctrina de la contra-insurgencia "paulatinamente le imprimieron a ese cuerpo 'civil' las mismas características ideológicas, operativas y tecnológicas que caracterizan a los ejércitos latinoamericanos especializados en mantener la seguridad interna" (Saxe-Fernández 1972, p.35). La transformación de los aparatos de seguridad pública se manifiesta en todos los niveles. Costa Rica, primero, se integra poco a poco al Consejo de Defensa Centroamericana (condeca), como observador, y los policías costarricenses, dada la ausencia de academia militar en el país, frecuentan en gran número las escuelas militares norteamericanas de la zona del canal de Panamá:

Cuadro 15. ASISTENCIA A LA ESCUELA DE LAS AMÉRICAS DE LA ZONA DEL CANAL DE PANAMÁ 1964-1968

Cuadro 15. ASISTENCIA A LA ESCUELA DE LAS AMÉRICAS DE LA ZONA DEL CANAL DE PANAMÁ 1964-1968
  • * Miles de habitantes

Note**

Fuente: Saxe-Fernández, 1972 (número de estudiantes) y Ortega, 1977 (número de habitantes).

115Se observa en el cuadro 15 que uno de cada cinco estudiantes era costarricense, mientras que la población de Costa Rica sólo representaba una décima parte de la de América Central.

116Por otra parte, se trastorna toda la organización administrativa. En 1953 se había creado, por decreto, el Ministerio de Seguridad Pública (msp), que tenía, bajo su tutela, la Guardia Civil, responsable de la defensa nacional y de la vigilancia urbana, una dirección de asuntos criminales y una policía de inmigración. Entre 1970 y 1975, el pln, bajo las administraciones de Figueres y Oduber, modernizó el msp, mediante un "proceso de diferenciación funcional que se traduce por la creación de nuevas unidades especializadas y una tendencia a la concentración de las funciones de mando y de control" (Urcuyo, 1978, p.293).

117En setiembre de 1970 se creó la Guardia de Asistencia Rural (gar), según los principios de la contrainsurgencia. Esta guardia debía tener una participación activa en los proyectos de desarrollo local a través de la Dirección Nacional de Desarrollo de las Comunidades (dinadeco), someterse a una dirección única (Ministerio de Gobernación) y profesionalizar a sus miembros (integración al estatuto de Servicio Civil).

118Cuando Carazo llegó al poder en 1978, se sigue con la tendencia a la militarización iniciada por el pln, lo que demuestra que la política de seguridad era objeto de consenso en el país, después de haber suscitado tantas críticas en los años setenta. En este sentido, la "Marcha para la paz", organizada en 1984, fue el último avatar del pacifismo en Costa Rica. Carazo realizó el proyecto del pln de unificar los cuerpos de seguridad bajo una sola dirección. Los dos ministerios, msp para la guardia civil y de gobernación para la gar, se fusionaron en un Ministerio del Interior. Por otra parte, el presupuesto de la defensa creció bastante a partir de 1979, y "los conflictos de carácter laboral (y social en general) y las acciones de presión de carácter comunal no son concebidos como problemas de orden socio-económico o político, sino como problema de seguridad interna" (Prieto, 1979, p.129).

119Carazo, quien había apoyado fuertemente la revolución sandinista al principio, cambia de política en 1981 y adopta la retórica anticomunista y el tema de la amenaza del vecino del norte.

120A partir de 1982, bajo la administración Monge, se acentúa la presión de Estados Unidos. La doble voluntad norteamericana de desestabilizar el régimen sandinista y de neutralizar todo tipo de movimiento revolucionario, implicaba armar a Costa Rica.

121Sin embargo, en comparación con el presupuesto del Ministerio de Hacienda, el de los dos ministerios (en 1982 se vuelve al antiguo sistema), msp y de gobernación, tiende a disminuir, al igual que el del Ministerio de Educación, tradicionalmente privilegiado en Costa Rica. El Ministerio de Gobernación y el MSP recibieron el 6,1 % del presupuesto nacional en 1986 contra el 7,5 % en 1982. Para el Ministerio de Educación las cifras fueron de 27,7 % y 33 %, respectivamente. Al contrario, la parte del Ministerio de Hacienda subió del 17,6 % al 38,9 %.

122La explicación de esta merma del presupuesto de la defensa radica en el hecho de que Monge confía cada vez más en Estados Unidos para la defensa de su país. La asistencia militar norteamericana, que no existía desde 1967, se estableció en 1981 con un programa de entrenamiento de cuarenta oficiales de las fuerzas de seguridad pública en las escuelas de Panamá. A partir de 1982, Costa Rica recibe material militar para su Guardia Civil y su gar:

  • Esta ayuda no está incluida en las "donaciones" económicas mencionadas.

Cuadro 16. ASISTENCIA MILITAR NORTEAMERICANA A COSTA RICA 1981-1985

Cuadro 16. ASISTENCIA MILITAR NORTEAMERICANA A COSTA RICA 1981-1985†

Fuente: United States Agency for International Development. Congresional Presentations.

123Entre 1983 y 1984 el aumento de la asistencia militar llegó a un 250 %, mientras que en el resto de Centroamérica, el aumento fue solamente de un 142 %.

124En 1984, la Escuela de las Américas, ubicada en Panamá, fue trasladada a los Estados Unidos, lo que llevó a la instalación de un campo de entrenamiento en Costa Rica. Ya en 1982, instructores norteamericanos habían formado el batallón "Cóndor", y en 1983 el "Cobra", de doscientos guardias cada uno.

125En 1985, la asistencia pasó a una etapa superior por cuanto veinticuatro "boinas verdes" se instalaron en el país para organizar un campo de entrenamiento. En julio, cuatrocientos guardias, del Batallón "Relámpago" recibieron adiestramiento en la base del Murciélago (a pocos kilómetros de la frontera nicaragüense), y se quedaron en la zona norte.

126Paralelamente a las fuerzas regulares, existen numerosos grupos paramilitares que agrupan a menudo a exguardias en Costa Rica ya que con cada nueva administración casi las tres cuartas partes de los guardias se jubilan (ver cuadro No. 17).

127La lealtad de estos grupos paramilitares, todos de extrema derecha, con excepción de la Organización para Emergencias Nacionales (open), creada por el Gobierno en 1982, y de los reservistas del pln, hacia el Gobierno es fuerte, en la medida en que el anticomunismo hace consenso en Costa Rica. Así, por ejemplo, después del grave incidente fronterizo en Las Crucitas en 1985, el Movimiento Costa Rica Libre (mcrl) proponía en un campo pagado que sus tropas estarían a la disposición del Gobierno en caso de invasión nicaragüense. El mcrl, hay que recordarlo, fue creado por el pln en 1961 (Mora, 1982).

Cuadro 17. GRUPOS PARAMILITARES Y FUERZAS REGULARES

Cuadro 17. GRUPOS PARAMILITARES Y FUERZAS REGULARES

Fuente: Jauderth, Fallas, 1984, p.10.

128La multiplicación de ejércitos privados hizo pensar en una posible "libanización" de la sociedad costarricense. No obstante, hay que señalar que no existe en Costa Rica ningún agudo enfrentamiento confesional y ni siquiera político o ideológico, lo que limita los riesgos.

  • 89 Esta tendencia a la militarización ha sido confirmada de manera espectacular en 1990. La nueva jus (...)

129El propio Ministro de Seguridad Pública de Monge, Benjamín Piza, miembro fundador del mcrl, resumió bien la concepción costarricense de la seguridad pública cuando a la pregunta "¿Hay un ejército en Costa Rica?", respondió: "No existe, no existirá ni lo queremos (...) sin embargo se requiere de una Fuerza Pública preparada que defienda por un lado la integridad territorial y con capacidad a la vez para hacer frente a cualquier problema interno de subversión" (La Nación, 16 de setiembre de 19 8 5)89.

Costa Rica, ¿aliado o satélite de los Estados Unidos?

130El principal responsable de la política exterior de Costa Rica entre 1970 y 1978, Gonzalo Fació, ha escrito que su país nunca se ha adherido al Movimiento de los No Alineados, porque no era neutral en el enfrentamiento este-oeste/, se consideraba un aliado, no un satélite, de Estados Unidos, líder del mundo libre (Facio, 1982).

131En aquella época, un politólogo notaba la contradicción que había entre el carácter civilista de la sociedad costarricense y la agresividad de su diplomacia. Esta agresividad llevó a que el país participara en la intervención norteamericana en República Dominicana, en 1965. Explicaba esa contradicción por "el estrecho margen de maniobra de un pequeño país que buscaba garantizar su integridad y su viabilidad mediante un apoyo incondicional a su poderoso aliado norteño" (Urcuyo, 1978, p.236).

132Uno puede legítimamente cuestionar la necesidad de tal lealtad hacia Estados Unidos, si se toma en cuenta que el tiar garantiza, en teoría, la seguridad del país y que las necesidades financieras son relativamente modestas en comparación con países como México o Argentina. En todo caso, la evolución de la diplomacia tica antes de la administración Arias fue la historia de un alineamiento.

133Durante los años de la administración Carazo, la política externa ha sido calificada de tercermundista (Rojas, 1983), lo que se concretó con la creación de la Universidad para la Paz, con el patrocinio de las Naciones Unidas.

134La campaña electoral de Monge asoció el nombre de Carazo a la radicalización de la revolución sandinista e hizo gala de un violento anticomunismo que le encantó a Reagan. Apenas electo, Monge viajó a Washington para asegurar su apoyo en la lucha contra los Sandinistas.

  • 90 Ambos casos tuvieron como efecto agravar el aislamiento internacional de Costa Rica, en la medida (...)

135Sin embargo, hasta que se produjeron los problemas de 1985 (caso Urbina, incidente de Las Crucitas)90, Monge tuvo que oscilar entre la fracción dura del pln que reclamaba la ruptura con Nicaragua y la fracción más cercana a las posiciones de la Internacional Socialista. El resultado fue muchas vacilaciones e incoherencias que dañaron la credibilidad de la diplomacia costarricense.

  • 91 Estos asesores tenían como misión construir carreteras en el sur del país y no tenían nada que ver (...)

136En 1983, cuando el ministro español de relaciones exteriores, Fernando Morán, visitó San José, Monge declaró que la solución a la crisis centroamericana radicaba en el diálogo. En noviembre de 1983, prohibió la entrada de asesores militares norteamericanos. Pero dos meses después, Monge les dio la bienvenida91.

137En noviembre de 1983, en el momento en que proclamaba el estatuto de neutralidad, Monge aceptó la dimisión de su canciller Fernando Volio, ya que estaba demasiado plegado a las posiciones de Washington.

138En 1984, durante una gira a Europa, llamada "Misión Verdad", el Presidente Monge hizo una demostración de "palanganeo". En España, defendió la neutralidad antes que la ideología y declaró que Estados Unidos sería el responsable del desencadenamiento de una guerra. Recibió de su colega socialista, Felipe González, una promesa de ayuda por diez millones de dólares. En Alemania le dio prioridad a la ideología antes que a la neutralidad, manifestó temer que el "Río San Juan se transforme en otro muro de Berlín" (Inforpress, 21 de junio de 1984). El canciller liberal Kohl le prometió treinta y un millones de dólares.

139En 1985 Monge realiza la misma operación de seducción con Israel. A partir del 8 de mayo de 1982 (día de su toma de posesión) el Presidente trasladó la representación diplomática de Costa Rica en Israel de Tel Aviv a Jerusalén. El discurso que pronunció el 16 de octubre de 1985 ante la Knesset fue juzgado por las autoridades israelitas "digno de ser conocido y asimilado por todos los jóvenes de Israel" (La República, 17 de octubre de 1985). En 1986, supuestamente, se le incluyó en los manuales escolares. Cabe decir que Israel, al igual que Taiwán, la cual visitó Monge en 1985 para reiterar su voluntad de no establecer relaciones con China Popular, da ayuda militar y brinda colaboración para la agricultura.

140El estatuto de neutralidad pudo ilusionar a los que creían que Costa Rica resistiría la voluntad de Reagan de usarla para agredir a Nicaragua. Sin embargo, a partir de 1985, Monge ya no ocultaba su evolución ideológica. Mientras en julio de 1984 declaraba en París que "la alternativa es Contadora o la guerra" (Le Monde, 13 de julio de 1984), en abril de 1985 se adhería al "plan de paz" de Reagan, multiplicaba las iniciativas paralelas a Contadora y responsabilizaba a los sandinistas por el fracaso de las negociaciones.

141El 3 de agosto de 1985, Costa Rica, Honduras y El Salvador hacen pública su "posición sobre la cuestión de la paz". El 31 de agosto Monge envía a sus homólogos de Honduras, El Salvador y Guatemala una "propuesta para resolver la crisis económica y social del Istmo". El 8 y 9 de noviembre, convoca una "Conferencia para la Paz y la Democracia en América Central" que originó la "Declaración de San José sobre la paz y la democracia en América Central".

142Todas estas iniciativas tenían un punto en común: vilipendiar al grupo de Contadora, denunciar el "extravío" de países que lo integraban por no admitir que la verdadera causa de la crisis se encontraba en la "intromisión marxista" en América Central. La declaración señalaba: "La ausencia de una voluntad política firme a favor de la justicia, la libertad y la democracia es una barrera sólida que estorba el proceso de Contadora. La falta de un compromiso indeclinable a favor de la desmilitarización, el desarme y la retirada de factores bélicos externos, impide también el éxito de Contadora" (La Nación, 10 de noviembre de 1985).

143La evolución de la política exterior de Monge era sólo una manifestación del giro a la derecha iniciado por la sociedad costarricense desde 1984. No obstante, la llegada de una fuerte personalidad, como la de Arias, al poder en mayo de 1986 permitió, ver que la "hondurización" de Costa Rica se debía esencialmente a la "apatía" del presidente Monge. El hecho de tener a una Nicaragua sandinista como vecina determinaba en parte las relaciones exteriores del país, pero siempre quedaba un margen de acción para los actores políticos.

144Es cierto que las gestiones de Arias a favor de la paz fueron facilitadas por los problemas en política interna en los Estados Unidos (derrota republicana en las elecciones "midterm" de 1986, escándalo "Irangate") que debilitaron al presidente Reagan. Es también cierto que la dinámica de paz abarcó a toda Centroamérica y que el éxito del plan de paz de Arias fue el éxito de un trabajo común de todos los presidentes centroamericanos. Sin embargo, Arias hizo gala de una gran actividad diplomática, por lo que le valió el premio Nobel de la paz en 1987. En eso se diferenció mucho de la "tradición" costarricense de no comprometerse con los problemas de los demás. Pero a pesar de sus éxitos, Arias no dejó de ser víctima de esa imagen de Presidente que se dedicaba más a los problemas centroamericanos que a los costarricenses.

145La administración Arias fue como un paréntesis. Con el Presidente Calderón, Costa Rica vuelve a su tradicional perfil bajo.

LA TOMA DE DECISIONES: RACIONALIDADES Y ORÍGENES

LA DISPERSIÓN DE LA DECISIÓN

146Es muy difícil encontrar en Costa Rica un centro de decisión. Existe al contrario numerosos lugares de toma de decisión totalmente dispersos desde el punto de vista institucional, aunque más cercano política e ideológicamente.

147Ya hemos señalado la voluntad del constituyente de 1949 de debilitar al poder ejecutivo como una reacción contra el régimen presidencial practicado desde 1871. Algo semejante sucedió con el poder legislativo. Sus atribuciones, particularmente en materia de control de los procesos electorales, provocaron la guerra civil de 1948. Este debilitamiento simultáneo de los dos poderes de decisión refleja un compromiso entre los socialdemócratas y los sectores conservadores. Los primeros, vencidos en las elecciones para la constituyente del 3 de septiembre de 1948, pero vencedores en la guerra civil, querían disminuir los poderes de un legislativo corrupto, mientras que los segundos desconfían del autoritarismo de Figueres.

148El poder judicial es el único poder colocado por encima de toda sospecha. Mantiene una aureola de prestigio, con una Corte Suprema de Justicia totalmente independiente. Ejerce el control de constitucionalidad de las disposiciones del ejecutivo (artículo 10 de la Constitución) y garantiza, de manera eficaz, la legalidad de la función administrativa del Estado (Rojas, 1980, p.75-84).

  • 92 Comprende cuatro meses desde 1989.

149La organización de las elecciones se le confía a un Tribunal Supremo de Elecciones, también independiente y poseedor de poderes reales. Así, por ejemplo, seis meses antes de las elecciones, o sea la duración oficial de una campaña92, dicho tribunal toma en sus manos la dirección de las fuerzas de seguridad pública.

  • 93 Administrativamente, el país está dividido en 7 provincias, 81 cantones y 415 distritos.

150Por otra parte, fuera de la descentralización administrativa ya mencionada, la Constitución prevé en el capítulo xii, la existencia de un "régimen municipal". En él se estipula que cada cantón93 es administrado por un "gobierno municipal" totalmente autónomo. En 1970 esta autonomía fue reforzada por un Código Municipal, el cual, entre otras cosas, permitió crear un Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (ifam). Sin embargo, sus bajos ingresos hacen de las municipalidades, entes totalmente dependientes del gobierno central (Baker y otros, 1972) y, por consiguiente, que la autonomía tienda a ser simplemente teórica.

151La aplicación del principio de separación de poderes, llevada al extremo en virtud de circunstancias históricas excepcionales, olvidadas hoy día, le da, pues, al proceso de toma de decisiones un carácter de fraccionamiento.

152El poder ejecutivo fue despojado de varios de sus prerrogativas en beneficio de las instituciones autónomas, el régimen municipal y el poder legislativo (el Presidente no puede salir del país sin autorización de la Asamblea). Los mecanismos para remediar esta debilidad, sobre todo la planificación que es estrictamente indicativa, no han podido invertir esta tendencia. Además, entre el legislativo, que puede bloquear los proyectos gubernamentales, y el ejecutivo, que dispone de un veto, se establece un "equilibrio negativo" (Hughes, Mijeski, 1973).

153Unicamente los poderes de control, y no de decisión, Tribunal Supremo de Elecciones, Corte Suprema de Justicia, Contraloría General de la República, disponen de importantes márgenes de maniobras.

  • 94 Asamblea Legislativa, Reglamento de orden, dirección y disciplina interior.

154En cada uno de los lugares de decisión, las posibilidades de bloqueo son numerosas. La elaboración de la ley es una ilustración de ello94.

155Además del largo proceso para aprobar un proyecto, el bloqueo más importante es, sin duda alguna, el ausentismo. Ya que la asamblea no puede celebrar sesiones sin un quórum de dos tercios de los diputados, frecuentemente el ausentismo obstaculiza las sesiones plenarias o de las comisiones.

156Todo esto da como resultado una increíble lentitud del trabajo. Así, el 15 de junio de 1985, la Asamblea tenía que haber aprobado un "préstamo de ajuste estructural" del Banco Mundial por 80 millones de dólares. Las dilaciones hicieron que su aprobación fuera aplazada para el 17 de julio y luego para el 14 de agosto, mientras el fmi y la aid esperaban, así como muchos bancos privados, para acordar nuevos préstamos. Finalmente el préstamo fue votado el 19 de agosto, con dos meses de atraso.

157A estos factores de orden institucional hay que añadirles otros de orden político.

158La duración del mandato presidencial, cuatro años, y la incertidumbre de quién gobernará en el siguiente período no permiten la ejecución de políticas a largo plazo.

  • 95 Dejando a veces huellas insólitas, como el enorme edificio medio acabado, en el centro de la capit (...)

159Los cambios de administración hacen que se abandonen numerosos proyectos95, se afecten perspectivas y planes y se produzca cierta inestabilidad ministerial. A partir del segundo año de un mandato, muchos ministros se retiran para dedicarse a la campaña electoral. Durante la administración Carazo, de los catorce ministros del equipo inicial sólo cuatro quedaron activos, durante los cuatro años. Entre 1982 y 1985, de los diecisiete ministros que iniciaron sólo cinco llegaron al final (La Nación, 21 de julio de 1985). La misma observación puede hacerse acerca de los directores de las instituciones autónomas.

160Tampoco son muy armoniosas las relaciones entre el Gobierno y la Asamblea. Aún en los casos en que un partido posea la Presidencia de la República y la mayoría en el parlamento, muchos diputados prefieren seguir sus propias orientaciones que la disciplina partidaria. Entre 1979 y 1981, por ejemplo, se produjo una verdadera guerra entre los dos poderes, no obstante que el mismo partido (Coalición Unidad) poseía la Presidencia (Carazo) y la mayoría en la Asamblea. Había discrepancias sobre un proyecto de reforma fiscal rechazado por los diputados aunque aplicado por decreto, sobre el apoyo del Presidente a los Sandinistas (tránsito ilegal de armas por el país) y sobre medidas económicas. El choque fue tan fuerte que todos los candidatos para la elección presidencial de 1982, cualquiera que fuera su color político, tuvieron que enfrentarse con la Asamblea ("Costa Rica, democracia...", 1982).

161Todo parece indicar que la independencia del poder legislativo es una tradición que siempre debe ser muy tomada en cuenta.

162Por último, hay que decir que la burocracia contribuye a desarticular el proceso de toma de decisiones, por dos razones. La primera, por su tamaño que complica hasta el infinito ese proceso. La segunda, por el clientelismo que le sirve de base. Las políticas sociales o de reforma agraria, además de que permiten al Estado producir discursos destinados a los más necesitados, amplifican una burocracia de la cual se aprovechan los sectores medios. Ya organizada, esta pequeña burguesía de servicios, a menudo protegida por el estatuto del Servicio Civil, puede, tranquilamente, ejercer un chantaje sobre el poder para desviar a los programas en su beneficio.

¿INMOVILISMO O REFORMISMO?

163Estas últimas reflexiones sugieren una visión de la sociedad costarricense inmovilizada, estancada, por sus torpezas institucionales, sus tradiciones culturales de palanganeo, y sus prácticas políticas.

164El examen de las políticas económica y extranjera, muestra que en muchos aspectos las decisiones francas y definitivas son descartadas en beneficio de la política expectante o de la búsqueda del compromiso, lo que a veces lleva a graves incoherencias. Sin embargo, esas políticas no dan motivos para la creación de vastos aparatos burocráticos, como es el caso para las políticas sociales. Se basan en algunos personajes claves (Presidente de la república, presidente del Banco Central, Ministros, presidentes de las cámaras patronales), como si el Estado quisiera dotarse de una capacidad de respuesta más ágil y más eficaz.

165Para las políticas sociales, en cambio, parece que las motivaciones son de ahogar las presiones viniendo de la base, mediante la colocación de una vasta burocracia. Es una "respuesta adaptiva", según la caracterización de Schumpeter tomada por Hirschman (1963), o sea la creación de un medio sin evaluación del fin o de las raíces de un problema.

166Por esta razón, el ejemplo de la reforma agraria es muy significativo.

167La creación en 1961 del Instituto de Tierras y Colonización (itco), hoy Instituto de Desarrollo Agrario (ida), correspondió a un compromiso entre la voluntad de mejorar la suerte de los campesinos sin tierras y las presiones de la burguesía agroexportadora. Como lo señala Barahona R., "el resultado de estos conflictos fue una ley sin medios" (Barahona R., 1977, p.239). En realidad, la historia de la reforma agraria es la de un intento de intensificar la pequeña propiedad (especialmente con un apoyo a la creación de cooperativas) y de una distribución parsimoniosa de tierras a los precaristas después de que hayan fracasado otras soluciones (como las expulsiones). Hoy día el ida funciona como un paliativo a posteriori de manifestaciones de un problema que corre el riesgo de volverse explosivo.

168La política social ofrece un panorama un poco diferente. La aparición de la cobertura social en 1941 correspondió a una preocupación de estabilización de los ingresos de los sectores favorecidos y a una voluntad de proteger las clases trabajadoras (Rosenberg, 1983, p.186). Sin embargo, la universalización de esta cobertura en los años sesenta se produjo casi por accidente. En una reunión entre los diputados del pln y los funcionarios del Instituto de Seguros, un diputado pidió garantías de que este Instituto únicamente usaría sus recursos para extender la cobertura social y no para otros fines. Propuso una enmienda a la constitución que estipula que el instituto debía llegar a la universalización en los próximos diez años (duración totalmente arbitraria).

169Los burócratas tuvieron que aceptar, lo que ha hecho que Costa Rica posea uno de los mejores sistemas de protección social de América Latina (Rosemberg, 1979). Notemos que esta colisión de intereses entre el pln y los burócratas es bastante excepcional. Sin embargo, de manera paradójica, durante la administración del muy conservador Echandi (1958-1962), se realizaron importantes reformas ("ley de protección y de desarrollo industrial", creación del itco, universalización de la cobertura social). Dos de las razones que pueden explicar este hecho es que el pln era mayoritario en la Asamblea y que la época se caracterizaba, en toda América Latina, por los cambios (influencia de la revolución cubana, Alianza para el Progreso). Es interesante señalar que el pln parece más dispuesto a subir las subastas políticas cuando está en competencia con un Presidente conservador, que cuando posee todo el poder. Sin duda hay que ver aquí una estrategia política que tiende a eclipsar al adversario y a simbolizar el progreso.

170Las rivalidades partidarias crean, en fin de cuentas, un ambiente percibido como hostil por los burócratas, los cuales vacilan en comprometerse totalmente en la realización de los proyectos (Denton, 1969 y 1971). Por escasa capacidad de respuesta que muestra el aparato burocrático tiende a ser poco eficaz y relativamente inmóvil (Adie, Poitras, 1974).

171Esta homeoestasia estructural es a veces vencida por fuertes voluntades reformistas.

172Es casi una tradición en América Latina que el cambio venga "desde arriba", y que no sea llevado a cabo por un grupo social (The politics of..., 1967). Costa Rica no es una excepción y los reformismos sucesivos que ha conocido el país se deben sobre todo a fuertes movimientos personalistas: el calderonismo, el figuerismo, para citar solamente los más actuales (Salazar M., 1981). Sin embargo, las reformas de Calderón encontraron su origen en la voluntad de alejar a los comunistas de su base y las de Figueres en la constitución de una clientela electoral. Estas manifestaciones de reformismo que se expresan aquí o allá, no pueden, sin embargo, ocultar la homeoestasia estructural ni ésta impedir ver que de vez en cuando el modelo policéntrico costarricense de toma de decisiones puede parecer eficaz (Cuzan, 1977), tal como lo hemos señalado en el capítulo precedente.

173Ni siquiera la fuerte personalidad de Arias tuvo mucho éxito en poner en movimiento a la burocracia costarricense. El mismo Arias reconocía la amplitud de la tarea cuando escribía, fatalista, en 1973, siendo Ministro de Planificación de Figueres: "Costa Rica sabe que una política de compromiso, de negociaciones permanentes, de arreglos, de debates continuos y, en general, de búsqueda de consenso, es ineficaz. Sin embargo, es lo mejor que podemos hacer" (Arias, 1973, p.8).

Notes

82 La actitud de Estados Unidos era nueva, ya que en 1949, el presidente Truman defendía una posición contraria en sus recomendaciones al Tercer Mundo. Una de las recomendaciones era de "sustituir los productos y alimentos nacionales por los de importación" (Mayo, 1952, p.307).

83 Son claros los comentarios al respecto que escribió la anfe en los años sesenta en La Nación, reunidos en el libro El pensamiento vivo de anfe (1966).

84 Entre 1960 y 1965, el pib para toda América Central creció un 6,6  % por año. En 1966, fue solamente un 5  % y en 1967 un 4,3  %. Según Celso Furtado "la integración no redujo en nada la dependencia de las exportaciones tradicionales" (Furtado, 1974, p.232).

85 El artículo 121, inciso 17, de la Constitución menciona entre las atribuciones de la Asamblea Legislativa: "Determinar la ley de unidad monetaria y legislar sobre la moneda, el crédito, las pesas y medidas".

86 O sea mercados que no sean el mercado nacional o el mcca.

87 Las actividades cubrían: el transporte público (lacsa, transmesa), la producción de fertilizantes (fertica), de cemento (cempasa), de aluminio (alunasa) o en el sector de la agricultura : café (subcafesa), algodón (alcorsa), azúcar (catsa)... En las compañías afiliadas, codesa poseía menos del 50  % de las acciones.

88 Se han reportado en la prensa 2 incidentes en 1982, 3 en 1983, 8 en 1984 y 13 en 1985 (La Nación, La República, La Prensa Libre).

89 Esta tendencia a la militarización ha sido confirmada de manera espectacular en 1990. La nueva justificación ya no es la represión contra la subversión comunista sino la lucha contra el narcotráfico. En 1982 se creó la Unidad de Acción Inmediata (uai) para atender todo tipo de problemas de terrorismo. El 19 de mayo de 1990, agentes de la uai irrumpieron en una casa, supuestamente para buscar drogas y mataron a un niño.

90 Ambos casos tuvieron como efecto agravar el aislamiento internacional de Costa Rica, en la medida en que Monge, obviamente, estaba dispuesto a usar cualquier pretexto para romper relaciones diplomáticas con Nicaragua.

91 Estos asesores tenían como misión construir carreteras en el sur del país y no tenían nada que ver con los "boinas verdes" que se instalaron en el país en 1985.

92 Comprende cuatro meses desde 1989.

93 Administrativamente, el país está dividido en 7 provincias, 81 cantones y 415 distritos.

94 Asamblea Legislativa, Reglamento de orden, dirección y disciplina interior.

95 Dejando a veces huellas insólitas, como el enorme edificio medio acabado, en el centro de la capital, destinado, según Oduber en 1976, a amparar la nueva "Casa Presidencial", luego abandonado por Carazo en 1978.

Notes de fin

* Miles de habitantes

Esta ayuda no está incluida en las "donaciones" económicas mencionadas.

Table des illustrations

Titre Cuadro 14. ASISTENCIA ECONÓMICA NORTEAMERICANA 1946-1985 -en millones de dólares-
Légende Fuente: United States Information Service (usis)
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/2919/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 186k
Titre Cuadro 15. ASISTENCIA A LA ESCUELA DE LAS AMÉRICAS DE LA ZONA DEL CANAL DE PANAMÁ 1964-1968
Légende Note**
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/2919/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 156k
Titre Cuadro 16. ASISTENCIA MILITAR NORTEAMERICANA A COSTA RICA 1981-1985
Légende Fuente: United States Agency for International Development. Congresional Presentations.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/2919/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 99k
Titre Cuadro 17. GRUPOS PARAMILITARES Y FUERZAS REGULARES
Légende Fuente: Jauderth, Fallas, 1984, p.10.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/2919/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 353k

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1992

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