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Costa Rica: juicio a la democracia

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Olivier Dabène

5. Instituciones

Texte intégral

1La historia constitucional de Costa Rica es interesante. Nada hacía suponer que esta pequeña provincia de Centroamérica se iba a distinguir por su vida constitucional y republicana. Si bien no pudo durante el siglo xix evitar una evolución clientelista y cesarista tumultuosa, la vulnerabilidad externa de la provincia le inculcó una actitud de prudencia que le permitió respetar frágiles equilibrios.

2Se desarrolló una "cultura constitucional" que encuentra su manifestación en la actual carta magna, la cual multiplica los medios de control.

3Las coacciones político-administrativas del marco institucional de Costa Rica son muy fuertes. Como resultado se produce un estancamiento que obliga a los actores políticos a salirse de la legalidad, como lo veremos al examinar el "paso a la política" de los empresarios costarricenses en 1984.

ASPECTOS CONSTITUCIONALES

4Para entender los problemas institucionales que debe enfrentar el régimen, es necesario hacer algunas breves observaciones preliminares sobre el marco constitucional del sistema político.

5Desde el punto de vista institucional, en 1821, a pesar de su independencia formal, Costa Rica pasó de la dominación española a la dominación de México y Guatemala. El problema para los legistas de la época es, pues, la afirmación de una soberanía.

  • 74 El primer texto constitucional se llama "Pacto Social Fundamental Interino" o "Pacto de Concordia" (...)

6Entre 1821 y 1838, el problema era la participación en la unión centroamericana. Desde el principio, Costa Rica dio pruebas de una actitud prudente y "palanganeo" entre los unionistas y los que favorecían la independencia74. La primera declaración de autonomía dejaba la puerta abierta a una posible adhesión a una federación. En 1823 se adoptó el primer "Estatuto político de la provincia de Costa Rica" en el que ésta se declaraba "neutral o pacífica espectadora de las convulsiones del septentrión" (Jiménez 1979, p.37).

7A partir de 1838, Costa Rica entró en un período de autoritarismo, bajo el mando de Braulio Carrillo. Con respecto al resto de Centroamérica, aunque Costa Rica, de hecho se ha separado en 1838, sigue dejando abierta la posibilidad de una futura adhesión a la "gran familia centroamericana".

8La dictadura de Carrillo hizo progresar la afirmación de la soberanía nacional, sobre todo con la constitución de 1841. Sin embargo, de 1842 a 1871, se abrió un período que ha sido calificado de "sísmico constitucional" (Jiménez, 1979, p.65). En veintinueve años hubo seis constituciones. En ellas se observa una constante referencia a una posible adhesión a una entidad regional.

  • 75 Hay que precisar que fue revisada 19 veces y suspendida entre 1876 y 1882, 1892 y 1894, y 1917 y 1 (...)

9La constitución del 7 de diciembre de 1871 marcó un cambio importante en la historia constitucional del país, por cuanto se mantuvo vigente durante 78 años75. Muchos autores han querido presentar esta constitución como el resultado de una lenta y profunda maduración de las instituciones. Sin embargo, estos autores olvidan las circunstancias políticas de la vida del texto constitucional, que es lo más importante.

10Hay que destacar que durante el período, el debate sobre las instituciones perdió su vigencia. A fines del siglo xix, la economía del café había logrado crear una entidad política unida, lo que cincuenta años de debates constitucionales nunca pudieron hacer. En esta lógica, el marco institucional ya no es motivo de debates, sino que representa una referencia poco clara que utilizan las diferentes fracciones de la oligarquía cafetalera. En este sentido, la longevidad constitucional no impidió las dictaduras.

11La evolución constitucional costarricense evidencia dos tendencias que todavía se hacen sentir en la vida política. En primer lugar, la gran variedad de regímenes políticos aplicados en poco tiempo llevó a cristalizar la idea de que un marco constitucional sólido y duradero no garantiza la estabilidad política. Por eso, la constituyente de 1949 manifestó la voluntad de multiplicar los mecanismos de controles para evitar una deformación progresiva de las instituciones. En segundo lugar, hay que subrayar el constante recurso al compromiso. La afirmación/negación de la soberanía es un ejemplo de este rasgo de la cultura política de compromiso costarricense.

12La constitución que se adoptó el 7 de noviembre de 1949 está muy influenciada por los eventos políticos de la época. Para la constituyente del 49, solamente el poder judicial estaba exento de sospecha, por lo que decidió abundar en mecanismos de control.

13De manera general, podemos afirmar que en el 49 se logró plasmar una situación de empate político-institucional. Existe un equilibrio negativo entre los poderes que da un aspecto de estancamiento a un régimen que se puede calificar de semiparlamentario o de semipresidencial. Este régimen ofrece un marco ideal para la búsqueda de compromisos.

14En este sentido, se puede hablar de una autorregulación cruzada en la medida en que, por medio del juego de las alternancias políticas y del sistema de distribución de prebendas políticas, las diversas fuerzas políticas se encuentran sucesivamente, a veces simultáneamente, en posición de controladoras y de controladas. Este mecanismo se alimenta, además, del juego de las instituciones, de tal manera que la autorregulación cruzada funciona a partir de tres niveles:

  1. ° Entre los poderes ejecutivo y legislativo, el control es institucional, pero también político. La ausencia de "disciplina partidaria" y de "hecho mayoritario" hace que los diputados se atrevan a menudo a oponerse al Gobierno, aun cuando este pertenezca al mismo partido político76.
  2. ° La misma observación puede hacerse acerca de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo de un lado, y el poder judicial del otro. Los jueces, muy difícilmente revocables, sobreviven los cambios políticos y mantienen una posición fuerte frente a los diputados y al Gobierno. El prestigio del poder judicial en Costa Rica y el espíritu de cuerpo que se ha desarrollado entre los jueces, intensifican sus prerrogativas.
  3. ° Por fin, entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, de un lado y la burocracia, del otro, se puede observar la clásica oposición entre los poderes de la república y los poderes de los expertos. Esta oposición no debe ocultar la verdadera "carrera a la clientela" que se produce entre los directores de instituciones autónomas, los ministros y los diputados.

15En este juego de rivalidades que se desarrolla por encima de los partidos, el compromiso es obligatorio para que haya muchos vencedores y pocos perdedores.

16Las prácticas políticas que se han manifestado en el marco de estas instituciones han reforzado el poder ejecutivo, pero no han ido en contra del espíritu de la constitución. Por otro lado, el impulso inicial de 1949 ha favorecido el nacimiento de una tremenda burocracia que es hoy un actor político muy importante.

EL APARATO BUROCRÁTICO COSTARRICENSE

17En los años ochenta, todos quieren disminuir el tamaño del Estado en Costa Rica. Las características del aparato burocrático y la manera en que ha ido evolucionando, da al proceso de toma de decisiones políticas rasgos específicos que no se pueden menospreciar. El conjunto de estos rasgos constituye una "coacción interna", propia del sistema, que pesa sobre las decisiones tanto como la coacción externa, las demandas populares o el marco institucional.

APARICIÓN Y DESARROLLO DE LA BUROCRACIA

Aspectos político-institucionales

18Como reacción ante el carácter presidencialista que tenía el régimen costarricense entre 1871 y 1948, los constituyentes de 1949 quisieron diluir el Poder Ejecutivo (Jiménez, 1979). A tal efecto, la Constitución echó las bases de una descentralización bajo la forma de instituciones autónomas que "gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno" (Artículo 188 de la Constitución de 1949). El artículo 189 de la Constitución únicamente contemplaba el caso de los bancos del Estado, las instituciones aseguradoras del Estado, pero dejaba abierta la posibilidad para la Asamblea Legislativa de crear nuevos organismos.

  • 77 El Presidente Calderón hizo una innovación al respecto al crear un Ministerio de Reforma del Estad (...)

19Las instituciones autónomas son entes descentralizados, creados para cumplir una función precisa y sometidos a la tutela del Estado (Rojas, 1980). Esta tutela implica que el gobierno nombra a los directores y orienta sus acciones. Sin embargo, al ser la planificación solamente indicativa en Costa Rica, los medios de intervención de la administración central en las instituciones son reducidos. Además, no existe ningún organismo de coordinación77 y los gastos son controlados por la Contralo-ría General de la República, que también es una institución autónoma con personalidad moral.

20Desde 1949, el PLN multiplicó la creación de instituciones, a tal punto que hoy cubren todos los sectores de actividad. Según la Oficina de Planificación (OFIPLAN) existían en 1978, 182 instituciones autónomas, de las cuales 96 fueron fundadas después de 1950 y 76 después de 1960 (Ameringer, 1982, p.42).

21Según el legislador de 1949, la eficacia de la administración debía, además, contar con las cualidades de los funcionarios. El título 15 de la Constitución prevé un "estatuto de servicio civil (que) regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración" (artículo 191). Por otra parte, "los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causas de despido justificado que exprese la legislación de trabajo" (artículo 192). Este estatuto estabilizó el personal de la administración pública costarricense, pero también tuvo grandes consecuencias políticas, de las cuales hablaremos más adelante.

22Por fin, hay que señalar que con la "Ley General de la Administración Pública" de 1978, Costa Rica hizo un esfuerzo de formalización de principios generales que un profesor juzga "único en el mundo" (Brewer, 1982), en razón de su magnitud y ambición. Esta ley tiene la particularidad de extender los principios fundamentales del servicio público (continuidad, eficiencia, mutualidad e igualdad) a todas las entidades públicas.

Aspectos socio-políticos

  • 78 En el mismo período, los empleados del sector de los servicios se multiplicaban por dos (de un 15, (...)

23El estatuto constitucional del Servicio Civil permitió al PLN ampliar su clientela electoral. El número de empleados públicos pasó de un 6,1 % de la población económicamente activa en 1950 a un 18 18,4 % en 197978 . A este crecimiento no le correspondió una mayor eficiencia, medida en términos de productividad. En 1979, el valor agregado del sector público representaba un 43,4 % de los gastos de este sector, contra un 52,8 % en 1970 (Corrales, 1984).

24Sin embargo, al desarrollar un sistema educativo, al ampliar la burocracia y al conceder privilegios a los funcionarios públicos, el PLN montaba un sistema de clientelismo de Estado que contribuyó fuertemente a la estabilidad política. La clientela, que rápidamente se organizó en sindicatos, a veces puede volverse muy exigente. En los años 1953-1958, la lucha por el aguinaldo es un buen ejemplo. La generosidad calculada del Gobierno desencadenó una incontrolable reacción en cadena en todos los organismos del Estado. Los educadores, los empleados del poder legislativo y los de las municipalidades fueron los primeros en obtener el aguinaldo. Poco a poco el sector privado llegó a participar en la batalla. En 1958 se hizo obligatorio. La burocracia ya era "un factor de poder" (Stone, 1982, p.334).

25En la cumbre del Estado, la distribución de los puestos de directores de instituciones o de miembros de juntas directivas, puestos que no están incluidos en el estatuto del Servicio Civil, alimenta el clientelismo, ya que permite al nuevo Presidente repartir prebendas.

26Al dar mucha autonomía a las instituciones, los jerarcas del PLN crearon verdaderos "enclaves burocráticos" (Fernández, 1976).

27En este marco, no es de extrañar que la burocracia sea corrupta. Hay un sinnúmero de ejemplos de escándalos de corrupción. Así, en julio de 1984, el director del Banco Central de Costa Rica aceptó dinero por debajo de la mesa para otorgar un préstamo, y declaró "aquí la amistad, la fraternidad política, las relaciones de familia y todas estas cosas prevalecen" (La República, 20 de julio de 1984). La estafa, el desfalco, la venalidad, el "chorizo" ilícito son algo común en Costa Rica. De allí que el pueblo critica la manera en que los funcionarios se aprovechan del "botín político" (Crisis, N°, agosto-setiembre de 1985).

28En estos últimos años se ha hablado mucho contra los mecanismos de ampliación de la clientela política y de distribución de canonjías, ya que se trata de disminuir el tamaño del Estado. No obstante, cualquiera puede dudar de que se cumplan las promesas de campaña que en sentido se han hecho. Por ejemplo, apenas elegido, el actual Presidente Calderón creó un Ministerio de Reforma del Estado. Aún hay que ver lo que hará este ministerio, pero es significativo ya que para estudiar las formas de disminuir el tamaño del Estado, lo primero que se hace es crear otra entidad burocrática. La burocracia y la corrupción son necesidades estructurales para la democracia costarricense.

BUROCRACIA Y REGIMEN POLÍTICO

29A lo largo de los años, la burocracia se ha convertido en un pilar del régimen político. Como lo veremos en el capítulo 7, la alta función pública está en manos de la clase dirigente. De acuerdo con las fluctuaciones políticas, los altos funcionarios del poder central pueden volver al sector privado o, al contrario, irse a dirigir una institución autónoma y aprovecharse de su puesto para establecer contactos que fructifiquen luego en buenos negocios privados.

30No existe, al contrario de lo que se ha escrito, autonomización de una burguesía de Estado o de una tecnoburocracia. Los ingenieros del sector público, particularmente los que trabajan para recope o el ice, pueden llamarse como privilegiados, si tomamos en cuenta que reciben buenos sueldos o que gozan de ciertos beneficios debido a que negociaron convenciones colectivas muy favorables. Pero estos privilegios, que nadie cuestiona, no provocan actitudes maximalistas o arrogantes y no constituyen un factor político importante.

31La articulación entre la burocracia y el régimen democrático corresponde a una imbricación entre administración y política sobre la que es necesario comentar.

32En los años setenta, dos estudios enfocaron el problema de la percepción del entorno político por parte de los burócratas costarricenses. La idea era que la eficacia de una administración depende de la actitud de los empleados.

33La primera (Denton, 1969), examinaba tres hipótesis, a. la existencia de un partido dominante no garantiza el desarrollo de la sociedad ni el control del proceso administrativo; b. si el sistema político es inmovilista, lo es también la administración pública; c. el "tipo ideal" de separación entre política y administración no es pertinente en el caso de Costa Rica.

34Para examinar sus hipótesis, Denton procedió a entrevistar a los empleados del ofiplan y del Instituto de Tierras y Colonización (itco). Las dos primeras preguntas se referían a las preferencias políticas y evidenciaron un apoyo mayoritario para el pln. A la tercera, sobre las relaciones con el público, los burócratas contestaron que su institución debe ser neutral, apolítica y no buscar el apoyo del público. Aquí los liberacionistas estaban más a favor de esta posición neutral que los otros. Las respuestas a las demás preguntas revelan que los burócratas perciben el entorno (otros departamentos, ministerios, partidos políticos, grupos sociales) como hostil y tienen la impresión de que carecen de apoyo. Además, pareciera que la mayoría de ellos se muestran escépticos con respecto a su capacidad de resolver los problemas de desarrollo del país.

35La conclusión de Denton era que, a pesar de su buena voluntad, esos funcionarios participan muy poco en el proceso de toma de decisiones. Toda iniciativa de su parte provoca una confrontación con los partidos políticos.

36El problema del apoyo político a los burócratas es también lo que estudiaron Denton y Poitras (1971), al comparar Costa Rica con México. Los autores notaron que mientras los mexicanos (el 63 %) tienen la impresión de beneficiarse de apoyos políticos, sus colegas costarricenses (el 73 %) tienen la impresión de estar rodeados por un clima adversario.

37Pareciera, entonces, que el sistema costarricense impone a los burócratas la percepción de que cuentan con una fuerte oposición y que, por lo tanto, no pueden resolver los problemas del país. El resultado es una parálisis, ya que los burócratas consideran que más vale abstenerse de tomar iniciativas que provocar pleitos políticos.

  • 79 Son países donde existe "competencia política, en el sentido en que las formaciones políticas bien (...)

38Desde un punto de vista comparativo, podemos observar que la lógica de funcionamiento de los sistemas que han sido calificados de "poliárquicos competitivos" (Heady, 1984)79 , impone a Costa Rica, al igual que a Venezuela o Colombia, un determinado tipo de relación entre la burocracia y la política. En países como estos, la competencia política obliga a la búsqueda de un compromiso político, vuelve a los gobiernos vulnerables en relación con los grupos de presión, y les obliga a tomar actitudes cortoplacistas. Por otra parte, "la administración pública debe funcionar sin apoyo político consistente, aún de parte de los que toman las decisiones" (ibid, p.354). Apoyándose en el caso chileno (antes de 1973) estudiado por Parrish (1973), Heady demuestra que la burocracia puede convertirse, en estos países "poliárquicos competitivos" en "sistema informal altamente politizado" (Ibid, p.355), lo que favorece el estancamiento político o lo que implica la transformación de los objetivos de desarrollo de tal manera que favorezcan a los grupos de presión.

39Si nos ubicamos al nivel más alto de la administración, el sentimiento de malestar con respecto al mundo político desaparece, en la medida en que los actores participan simultáneamente en el mundo administrativo, y en el político.

40El carácter actual de la administración en Costa Rica es obra del PLN. Y, tal como ocurre en Francia, "el fenómeno mayor es la entrada de la administración al terreno económico, no solamente gracias a la extensión considerable del sector de las empresas estatales, sino también gracias a las responsabilidades nuevas de control, regulación, estímulo de la vida económica que les han sido otorgadas (Chevallier, 1981, p.180). El modelo de desarrollo impulsado por ese partido necesariamente implicaba una politización de la administración.

  • 80 Muchos de ellos pertenecen a más de una categoría (véase La Nación, 28 de febrero y 19 de marzo de (...)

41Entre 1949 y 1986, toda una generación monopolizó los puestos importantes del aparato estatal, de la industria y del poder político (capítulo 7), lo que impidió la aparición de un "sistema de cuerpos administrativos" (Quermonne, 1981, p.359) como en Francia. Desde la elección de Oscar Arias a la presidencia, en 1986, se puede observar que un cambio de generación en el poder no implica cambios mayores en lo que se refiere a las relaciones entre la política y la administración. El examen del perfil de los miembros del gabinete de Arias evidencia un rejuvenecimiento y una total interpenetración entre la administración y la política. De los ministros y vice-ministros, un 40 % eran administradores, un 33 % profesores, un 25% abogados y un 10 % industriales80 . Sólo tres de los ministros no eran ni profesor, ni administrador, ni abogado.

  • 81 "¿Quiénes son los hombres del presidente?", Esta Semana, 9 al 15 de marzo de 1990.

42El gabinete y los asesores del presidente Calderón, elegido en 1990, son diferentes, pues hay menos administradores públicos de carrera, menos profesores y más empresarios y profesionales81.

43En todo caso, es importante destacar que el paso al modelo neoliberal, a partir del Gobierno de Monge, no hizo que se interrumpiera el funcionarismo de la política que impuso el pln treinta años antes. La reciente incorporación de muchos empresarios al gabinete de Calderón no contradice esta tendencia, por cuanto muchos de los funcionarios liberacionistas también lo eran. Sólo significa que durante todos esos años de administraciones liberacionistas, ciertas fracciones de empresarios se han ido alejando de la política. La interpenetración de lo político y lo administrativo es, pues, un dato estructural del modelo político costarricense y no solamente una deformación liberacionista de la segunda república.

44Queda por ver en qué afecta este sistema el proceso de toma de decisiones políticas1

Notes

74 El primer texto constitucional se llama "Pacto Social Fundamental Interino" o "Pacto de Concordia" (Salazar, 1982, p.12).

75 Hay que precisar que fue revisada 19 veces y suspendida entre 1876 y 1882, 1892 y 1894, y 1917 y 1919.

76 .Se entiende por "disciplina partidaria" el estricto respeto de cada diputado a las consignas de voto de su jefe de fracción y por "hecho mayoritario" la estricta obediencia de una fracción mayoritaria al Presidente de la República.

77 El Presidente Calderón hizo una innovación al respecto al crear un Ministerio de Reforma del Estado.

78 En el mismo período, los empleados del sector de los servicios se multiplicaban por dos (de un 15,1% en 1950 a un 21,2% en 1970) (véase capítulo 1).

79 Son países donde existe "competencia política, en el sentido en que las formaciones políticas bien organizadas son involucradas en una lucha por el poder político, con la probabilidad de que la alternancia se efectúe sin destruir el sistema" (Heady, 1984, p.353).

80 Muchos de ellos pertenecen a más de una categoría (véase La Nación, 28 de febrero y 19 de marzo de 1986).

81 "¿Quiénes son los hombres del presidente?", Esta Semana, 9 al 15 de marzo de 1990.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1992

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