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La geografía contemporánea y Elisée Reclus

 | 
Guénola Capron
, 
Carmen Icazuriaga Montes
, 
Silvana Levi
, 
et al.

Parte 3. Estado, poder y territorios

Repensando el espacio geopolítico metropolitano en México: ¿cómo lograr un verdadero gobierno y una gobernabilidad para todos?

Peter M. Ward

Texte intégral

  • 1 Universidad de Texas, Austin. Un borrador del presente trabajo fue elaborado originalmente por Pet (...)

1Note portant sur l’auteur1

El reto de lograr la democratización metropolitana

2Es interesante especular qué hubiese pensado un cronista bien viajado y eminente geógrafo, como Elisée Reclus, de la geopolítica metropolitana contemporánea de Latinoamérica. A finales del siglo xix, Reclus comprendió claramente el papel dominante que la ciudad de México tenía en la centralización del poder y la producción, y si bien no inventó el adagio “fuera de México, todo es Cuautitlán”, ciertamente lo previó. Reclus comprendió de qué manera la ciudad capital de la época de Porfirio Díaz cumplía con el proyecto centralizador del entonces dictador, así como las inevitables inequidades que resultaban del proyecto, a saber: la dominación del centro, la creciente inequidad regional, y lo que más tarde sería formulado como relaciones e inequidades centro-periferia, y por supuesto, la convergencia de la elite de poder en la “corte” del dictador. Mientras esto último terminó con la Revolución mexicana de 1910-1917, la reconstrucción se efectuó bajo la hegemonía de un partido político único, conocido luego como el Partido Revolucionario Institucional (pri), el cual dio lugar a la sucesión de presidentes de este partido que gobernaron ininterrumpidamente durante más de setenta años, hasta que finalmente perdieron el gobierno federal en el año 2000. Durante la mayor parte de la época del apogeo del partido, las mayores áreas metropolitanas, y la de la ciudad de México en particular, permanecieron como los catalizadores del crecimiento, de la dominación política y del poder de la elite, o sea, del pri.

3Sin embargo, el dominio abrumador de la ciudad de México durante los años de 1980 y su papel como centro de comando político ha cambiado. En primer lugar, por el crecimiento económico de otros centros; en segundo lugar, por algunos intentos de planeación, y en tercero, y probablemente lo más importante de todo, por los cambios democráticos y la creciente pluralidad. Durante los años de 1990, otros partidos compiten con cada vez más éxito por el gobierno en las ciudades y los estados, lo que culmina con el cambio radical de la elección del año 2000 y con el triunfo del Partido Acción Nacional (pan). A partir de la descentralización puesta en marcha a principios de los años noventa, ya la carrera por el poder no significa que deba comenzar y terminar en el centro de México y en el partido hegemónico. Los gobiernos subnacionales —estados y ciudades— son mucho más autónomos y el “nuevo federalismo”, ahora, otorga el debido peso a la soberanía estatal y la autonomía municipal (Rodríguez y Ward, 1999). Las inequidades centro-periferia todavía se mantienen, como lo demuestran los hechos ocurridos en Chiapas, Oaxaca y Guerrero, pero la situación hoy en día no es la del México de finales del siglo xix, ni siquiera la de la segunda parte del siglo xx. Ahora estos gobiernos son el resultado de una nueva realidad política, más democrática, pero al mismo tiempo con mayor integración de lo nacional y sub-nacional con la globalización. Sin embargo, muchos de los aspectos que el trabajo de Reclus identificaba como centrales en aquel momento —inequidad espacial, exclusión social del pobre, dominación política de la elite— siguen siendo relevantes tanto en el ámbito nacional como en el metropolitano, al cual intentaré explorar aquí. Si el “Goliat” de la ciudad de México y el pri que describen Marie France Schapira (en este volumen) y Kathleen Bruhn (1997) han sido ambos domados —si no completamente destruidos—, la geopolítica y los imperativos de atender efectivamente la inequidades sociales y espaciales se mantienen sobre todo en aquellas áreas metropolitanas donde la mayor parte de las veces una jurisdicción o municipalidad puede aún ser percibida como un Goliat entre pequeños David.

4Otro elemento que se destaca de la obra de Reclus es su perspectiva interdisciplinaria. Elisée Reclus, geógrafo extraordinario, reconocía la necesidad de comprender otras disciplinas, como la economía, la sociología y las relaciones políticas, con la finalidad de documentar los procesos que observaba y sus resultados espaciales. Esta necesidad de abordaje múltiple e interdisciplinario es cada vez más importante para examinar la vida y la gobernabilidad metropolitana. Como mostraremos en este capítulo, las áreas metropolitanas en México, al igual que en otros países, enfrentan importantes desafíos, a los que Reclus y sus seguidores anarquistas describieron a fines del siglo xix. ¿Cómo construir un gobierno metropolitano con su propia conciencia y participación ciudadana? ¿Cómo organizar el espacio territorial —metropolitano— con la finalidad de maximizar la integración social? ¿Cómo construir una gobernabilidad democrática y participativa? Etcétera. Además, las ciudades metropolitanas han crecido demográfica y espacialmente, algunas veces formando “megaciudades” (Gilbert, 1996), y se ha dado un creciente interés en los desafíos que presentan (Rojas etal., 2005; Spink et al., 2009). Particularmente, estamos interesados en la arquitectura espacial y gubernamental emergente y en cómo lograr colaboración y coordinación efectiva entre las diferentes entidades administrativas y gubernamentales. Nos parece igualmente importante considerar cómo mediar las relaciones de poder para asegurar equidad, así como para maximizar la participación democrática. Todo lo anterior fue parte de la desiderata de la ciencia e imaginación geográfica de Elisée Reclus.

  • 2 El término “gobierno” se refiere a estructuras y funciones de gobiernos en la ciudad; “gobernabili (...)
  • 3 Quito es la única área metropolitana en Latinoamérica que posee un nivel supramunicipal de gobiern (...)

5En trabajos previos, he señalado los desafíos actuales que enfrentan las áreas metropolitanas en Latinoamérica, y específicamente en México, para desarrollar una estructura de gobierno democrático y gobernabilidad (Ward, 1996; 2004).2 Pese a la aplicación de algunos modelos de gestión metropolitana, estos desafíos siguen vigentes, tal como veremos a continuación. Durante los años de 1960, en muchas ciudades del mundo, se crearon autoridades metropolitanas especiales con el objetivo de reducir externalidades y de alcanzar una mayor eficiencia en la gestión metropolitana. Parte del fracaso de dichas autoridades se debió al boicot ejercido por la oposición de los gobiernos locales y de grupos de interés. Pero la principal causa del fracaso fue que se ignoraron tanto la voz pública como los mecanismos de rendición de cuentas, es decir, la esencia de lo que entendemos por gobernabilidad. Una segunda ola de gobiernos metropolitanos surge en los años de 1990; éstos incluyeron modelos que van desde una autoridad metropolitana única, como en los casos de las áreas metropolitanas de Portland, Estados Unidos (1992),Toronto, Canadá (1998), y Quito, Ecuador (1993),3 hasta un sistema de dos niveles —local y metropolitano—, en el cual un gobierno metropolitano es electo para el desarrollo de funciones ejecutivas específicas —éste es el caso de la autoridad del Gran Londres, que comenzó a funcionar en 2002—. Más allá de estos ejemplos, la colaboración intermunicipal es menos institucionalizada y su éxito y sustentabilidad son más efímeros, como veremos en relación con México.

  • 4 El trabajo editado por Rojas et al. (2005) es, tal vez, el ejemplo más reciente e informativo en e (...)
  • 5 Algunos trabajos referidos a la teoría de la elección pública o “public cboice” reconocen que cier (...)

6¿Cómo alcanzar una gobernabilidad efectiva de las grandes áreas metropolitanas, teniendo en cuenta la gran cantidad de población —y, en muchos casos, altamente diferenciada— que reside en ellas y las múltiples y superpuestas jurisdicciones administrativas y gubernamentales que cumplen, a la vez, el imperativo de asegurar tanto la democracia representativa como la participativa?4 ¿Cómo alcanzar el objetivo de gobernabilidad efectiva en las condiciones actuales? ¿Mediante la construcción de un nuevo nivel de gobierno metropolitano dentro de los sistemas federales y unitarios latinoamericanos? ¿Mediante la reorganización de las oportunidades, incentivos, demandas de cooperación y colaboración entre las distintas unidades de gobierno, agencias y actores? De lo anterior, se desprende claramente que el punto de partida para responder estos interrogantes se basa en la teoría de la elección pública (public choice), la cual argumenta a favor de la autonomía de los gobiernos locales como lo más apropiado cuando éstos están incluidos dentro de un área o región metropolitana. Mi argumento es que, efectivamente, un cierto nivel de gobierno, que atraviese las distintas jurisdicciones y que, a su vez, asegure cierto nivel de redistribución de las funciones en un espacio urbano altamente diferenciado, es necesario para garantizar una planeación integrada.5 La pregunta que nos confronta, entonces, es la siguiente: ¿cómo crear esta nueva arquitectura metropolitana de gobierno y gobernabilidad? En este trabajo, analizaré diferentes experiencias ocurridas en México, en el marco de la estructura federal de tres niveles de gobierno de este país, con la finalidad de abrir el debate sobre la factibilidad de desarrollar niveles de gobierno metropolitano.

7Antes de comenzar a analizar el caso de México, sería útil examinar brevemente los factores más importantes de esta búsqueda de una arquitectura nueva de gobernabilidad metropolitana. En primer lugar, la democratización nos obliga a mirar de manera diferente la forma como las ciudades son gestionadas y cuál es el funcionamiento de la sociedad civil. El cambio de sistemas autoritarios o regímenes de un solo partido a sistemas democráticos implicó la creación y puesta en marcha de instituciones basadas en una democracia representativa. Esto ha significado la reformulación de la relaciones tradicionales entre sociedad y Estado, es decir, patrimonialistas, corporativistas o dominadas por la maquinaria de los partidos políticos; además, ha traído consigo la necesidad de considerar cómo la ciudadanía y las estructuras de participación —democracia participativa— pueden ser creadas para dar respuesta a las necesidades de una nueva cultura cívica y de una nueva sociedad civil. Desde una perspectiva de arriba abajo, ha habido una creciente desilusión en grandes sectores de la sociedades latinoamericanas respecto a sus líderes nacionales, al mismo tiempo que resurgió el interés, de abajo arriba, en los gobiernos locales y en un “nuevo federalismo” que ha movido el locus del poder desde el gobierno central hacia los niveles subnacionales y locales (Wilson et al., 2008).

  • 6 Devolución: transferencia de poder desde niveles más centralizados a niveles de menor escala.

8En segundo lugar, lo anterior ha sido reforzado por la descentralización y la devolución,6 ya sea dentro de los niveles administrativos metropolitanos —o de la ciudad—, o bien, dentro de las agencias de gobierno. Este proceso ha contado con apoyo de agencias internacionales como el Banco Mundial (Rodríguez, 1997; Campbell, 2003; Ward, 2005). La descentralización también está asociada con la redefinición de “federalismo”. En México, como en tantos otros países, la descentralización vertical del poder ha estado acompañada de una horizontal, principalmente por medio de la separación emergente de los poderes en las tres ramas de gobierno (Rodríguez, 1997). En algunos casos, están en boga los argumentos a favor de una vuelta a la centralización, especialmente como consecuencia de la reacción del gobierno frente a las ineficiencias causadas por una devolución excesiva (Wilson et al, 2008). Aun cuando las áreas metropolitanas no son de escala nacional, éstas enfrentan un dilema similar. ¿Cómo descentralizar funciones y actividades a los ámbitos locales o barriales de manera igualitaria y eficiente? ¿Debe prevalecer el principio de subsidiariedad? Y si es así, ¿qué funciones y poderes deberían ser transferidos a una institucionalidad metropolitana y cómo se asegura que este nivel de gobierno siga teniendo un carácter democrático?

9En tercer lugar, en México, al igual que en otros países, se está experimentando una tecnocratización tanto administrativa como de los procedimientos gubernamentales, lo cual ha generado una mayor transparencia en el sistema de rendición de cuentas del presupuesto municipal, y a su vez, ha incrementado la eficiencia en el aprovisionamiento de los servicios urbanos (Ward, 1998b). Esto nos obliga a considerar los temas de devolución (devolution), dotación de poder o “empoderamiento” (empowerment) y rendición de cuentas (accountability), dado que actualmente los administradores de la ciudad reconocen los beneficios políticos que conlleva una gestión más transparente y abierta hacia los ciudadanos, así como la exploración de las áreas de innovación administrativa y de las buenas prácticas (Wilson y Cramer, 1995; Moreno, 2008; Cabrero, 1995). Además, tanto las autoridades de las ciudades como las de las áreas metropolitanas han tenido que afrontar reducciones del gasto público y los subsidios y una creciente presión para privatizar la provisión de los servicios públicos. Sumado a esto, las localidades han sido sometidas a una mayor responsabilidad fiscal y deben elevar sus propios niveles de recaudación (Cabrero, 1996). Consecuentemente, no es sorprendente el que haya un involucramiento mayor por parte de la población en los temas de gasto público.

10En cuarto lugar, muchas de las áreas metropolitanas de las que trata el presente escrito están en un proceso de transición demográfica —una desaceleración del crecimiento de la población—, de manera que se producen cambios concomitantes profundos en su estructura. Esto requiere de un abordaje de las políticas públicas espacialmente diferenciado, mientras los gobiernos expanden su capacidad de absorción tanto de la población joven como de la de mediana edad, y al mismo tiempo, tratan de anticipar y planificar el envejecimiento de la población en el nuevo milenio (Ward, 1998a). Además, los patrones de migración están cambiando y esto afecta a las áreas metropolitanas porque dejan de ser las receptoras de los flujos de migración nacional. De hecho, algunas áreas metropolitanas han empezado a experimentar una pérdida de población absoluta — al menos, en las áreas centrales—, mientras la migración a las áreas periféricas y periurbanas está redefiniendo los parámetros y la escala del cambio demográfico y económico. Las áreas de crecimiento metropolitano no serían ya las zonas construidas y consolidadas, sino las áreas periurbanas o el hinterland se-mirrural (Aguilar y Ward, 2003).

11En quinto lugar, la naturaleza global de las ciudades está cambiando. Las áreas metropolitanas, especialmente las grandes, eran invariablemente los interlocutores con el mundo exterior, aun en periodos caracterizados por políticas de protección económica o de substitución de industrias. Pero, con la globalización y la apertura económica, el papel de las áreas metropolitanas se ha alterado marcadamente debido al creciente traslado de actividades productivas hacia áreas urbanas de menor escala y a la concentración de actividades de servicio en los nuevos centros metropolitanos; dichos cambios se producen independientemente de si son “ciudades del mundo” o “ciudades regionales” (Friedmann, 1995; Knox y Taylor, 1995). Sin embargo, los intentos de ubicar a las grandes ciudades dentro del sistema global no consideran las maneras mediante las cuales se ha reformulado la organización territorial (Brenner, 1999), pues las fuerzas de la escala intermedia hacen más compleja la interfase entre lo global y local. De manera particular, esto sucede en las ciudades en las que el gobierno es multijurisdiccional y está sujeto a presiones de los niveles intermedios, lo que plantea la cuestión de la competitividad. Las autoridades, fragmentadas en regiones funcionales, podrían actuar contra la competitividad, como lo demostró David Newman para el caso de Europa (Newman, 2000). Por ende, la falta de cooperación puede inhibir el accionar de las grandes áreas metropolitanas, las cuales son el motor de crecimiento económico.

12El análisis del caso mexicano nos lleva al meollo de muchos de los dilemas que confrontamos cuando pensamos en los gobiernos metropolitanos y la gobernabilidad. El primero de estos dilemas, por ejemplo, es el hecho de que, en México, un número considerable de áreas metropolitanas se expanden sobre jurisdicciones de municipalidades adyacentes, siendo una de ellas, generalmente, la municipalidad dominante. Esto introduce la necesidad de algún tipo de colaboración intergubernamental entre una autoridad y las otras; y si bien ha habido acuerdos legales con el objetivo de lograr la coordinación de la gestión metropolitana o la coordinación interjurisdiccional, éstos han sido de carácter consultivo y han carecido de un poder efectivo en términos de autoridad, es decir, de una autoridad ejecutiva que abarque a la región metropolitana en su conjunto. El segundo dilema consiste en que frecuentemente se producen dificultades en la planeación general; en la puesta en marcha de planes de desarrollo urbano; en la planeación integrada de usos del suelo; en el desarrollo de infraestructuras para agua y drenaje; en la provisión de transporte, servicios públicos, seguridad y limpieza, entre otros. La naturaleza transmetropolitana de estas actividades dependerá de si la provisión de los servicios es pública o privada y de si la organización para su puesta en marcha es jerárquica u horizontalmente coordinada, por medio de acuerdos de cooperación formal o informal que maximicen la eficiencia y la equidad e incrementen el acceso o cualquier otro objetivo.

  • 7 En Latinoamérica, algunos gobiernos locales se construyen con base en alianzas políticas, mientras (...)

13Un tercer dilema agrupa preguntas sobre la base constitucional de la legitimidad de los principales funcionarios de gobierno. ¿Son designados por el gobierno, electos o resultado de una combinación de ambos? En lo que respecta a los funcionarios electos, ¿el criterio de elección es con base en términos partidarios o no partidarios? 7 En México, el criterio para la elección, por ley, es partidario, dado que las elecciones se basan en partidos políticos; además, debido a la no reelección, existen pocas posibilidades de que los funcionarios desarrollen lealtades políticas hacia sus electores. Este panorama se complica todavía más en las áreas metropolitanas, porque generalmente involucran capitales estatales y nacionales, y consecuentemente, hay varios actores de los poderes ejecutivos, con diferentes mandatos, alcances y peso político —gobernadores versus alcaldes o presidentes municipales—. Esto hace imperativa la coordinación Ínter e in-tragubernamental. En el caso de la ciudad de México, por ser la capital nacional, el gobierno metropolitano es muy complejo, ya que involucra al presidente de la nación, el gobierno federal, dos gobernadores regionales y cincuenta y dos gobiernos municipales.

14El cuarto dilema entraña una dimensión de análisis en cuanto a la identificación de las oportunidades de autogobierno local. Es decir, ¿hasta qué punto los ciudadanos de las áreas metropolitanas enfrentan el desafío de la movilización y la participación, puesto que son ciudadanos tanto de entidades locales como metropolitanas?, y ¿cómo experimentan la ciudadanía y la ideología “construida” en cada nivel? Aquí surgen dos sub-temas: 1) las estrucruras institucionales dentro de las cuales los ciudadanos están representados —democracia representativa—, y 2) las estructuras y los canales por medio de los cuales los ciudadanos participan en la gobernabilidad de la ciudad —democracia participativa—. El punto es averiguar si, tanto en México como en otros contextos, ser ciudadano de la “ciudad metropolitana” tiene un significado especial. Es decir, si el “lugar” importa — place matters, como dicen los geógrafos ingleses—, entonces, muy probablemente, tendrá múltiples significados, dependiendo del punto de partida en el cual uno se sitúa. También cabe preguntarse, como lo hacen los geógrafos, ¿qué importancia tiene el tamaño o la escala de la ciudad? ¿Las grandes áreas metropolitanas son diferentes intrínsecamente, en términos de participación e identificación ciudadana? En este sentido, habría que preguntarse si el hecho de residir en la capital nacional, en la ciudad de México, plantea diferencias significativas en términos de prácticas de gobernabilidad y oportunidades. Hasta 1997, existían diferencias, porque en el Distrito Federal, el cual constituye la mitad del área metropolitana, los principales funcionarios públicos no eran electos por los ciudadanos, y esta anomalía era específica del Distrito Federal. Es posible que esta imposición del gobierno federal, así como de lo regional y lo local, haya marcado diferencias importantes en términos de ciudadanía y participación.

15El quinto y último dilema se refiere a las formas mediante las cuales los ciudadanos definen su identidad con su ciudad y con su carácter metropolitano o local. Es común que los residentes y nativos de un área metropolitana se identifiquen con su ciudad o su región, como sucede con los nacidos en el Distrito Federal, los “chilangos”. En el caso de Guadalajara, que se analiza a continuación, sus residentes son “tapatíos” —del centro de Jalisco—, o se identifican con Guadalajara —municipio o área metropolitana—, o como zapopenses —de Zapopan—. Lo cierto es que las municipalidades han comenzado a cultivar su identidad como parte de su estrategia de mercadotecnia (marketing), promoviendo el sentido de pertenencia y lealtad hacia determinadas subáreas de las regiones metropolitanas.

La estructura metropolitana de México

Áreas metropolitanas y actividad económica

16El cuadro 3 presenta datos sobre las sesenta y siete áreas metropolitanas y ciudades de más de cien mil habitantes de México en el año 2000; en él se indica el número de municipalidades que abarcan las áreas metropolitanas, así como los valores del producto bruto generado por los principales sectores de producción de cada ciudad. Aquellas ciudades que están resaltadas no forman parte de áreas metropolitanas; es decir, no forman una conurbación de dos o más municipalidades (veáse la explicación, más adelante). No obstante, siete de las primeras veintitrés son municipalidades con una población mayor a medio millón de habitantes. Sobre este punto retornaremos cuando tratemos el caso de Ciudad Juárez.

17Tal como lo mencionamos anteriormente, una idea implícita en todo esto es la de que un gobierno único, o bien, los acuerdos metropolitanos son deseables para promover el desarrollo económico, ya sea en tanto unidades productivas, ya para permitirles ser más competitivas en la captura de economías de escala, para maximizar su eficiencia, para innovar y dirigir el crecimiento urbano, etcétera. Sin embargo, las formas en que estas intersecciones espaciales ocurren o se desarrollan son poco conocidas; generalmente, consisten en interpretaciones subjetivas y basadas en consideraciones ad hoc o en trabajos empíricos aislados (Paiva, 2003). Sin embargo, la importancia relativa de estas ciudades se expresa en el producto bruto por sector y per capita, tal como se puede observar en el cuadro 1. La ciudad de México es, por mucho, la más importante; sin embargo, su papel como productor industrial ha declinado en años recientes —aunque todavía genera tres veces más producción industrial que Monterrey—. Comparada con la mayoría de las ciudades, México es más significativa en términos de comercio y servicios. También lo son los centros turísticos y las capitales como Acapulco, en primer lugar, y Morelia y Mérida, en segundo. Los centros industriales más sobresalientes están orientados hacia la producción de bienes de exportación y son: Puebla, Toluca, Querétaro, San Luis Potosí, Saltillo, etcétera. Entre 65 y 75 % del producto bruto de estas ciudades se genera por actividad industrial (véase el cuadro 3). Estas mismas ciudades, a su vez, tienen, significativamente, los niveles más altos de producto interno bruto (pib) per capita, siendo Saltillo, la ciudad con el más alto, de más de 61000 pesos per capita. Generalmente, aquellas ciudades con mayor orientación industrial son las que producen un pib per capita más elevado, superior a 40 000 pesos. Las ciudades orientadas al sector comercial o de servicios, o bien, a la producción industrial nacional, como León, tienen un pib per capita menor.

La definición de ”lo metropolitano”:
la ambigüedad de lo metropolitano en México

18La Constitución Federal de México no contempla la creación de gobiernos metropolitanos. El sistema federal mexicano solamente establece tres niveles de gobierno: federal (central), estatal (regional) y el local (municipal). Por lo tanto, cualquier colaboración o coordinación metropolitana debe hacerse formal o informalmente mediante programas estatales y arreglos establecidos por la ley estatal. Esto es posible siempre y cuando los programas y arreglos no contradigan la Constitución nacional o estatal. En la práctica, las definiciones de “lo metropolitano” han surgido de una manera ad hoc y subjetiva.

  • 8 Todavía de manera no reconocida formalmente, un estudio reciente de la Secretaría de Desarrollo So (...)

19Desde 1950, un asentamiento de más de dos mil quinientos habitantes es considerado urbano, oficialmente y por censo, siendo ésta la clasificación más baja de “urbano” en el mundo. Posteriormente, el primer Programa Nacional de Desarrollo Urbano (1989-1994) creó la siguiente clasificación de ciudades, de acuerdo con su tamaño: a) ciudades pequeñas, aquéllas con una población entre quince mil y cien mil habitantes; b) ciudades medianas, con una población de cien mil a un millón; y c) ciudades grandes, las que tienen más de un millón de habitantes. En México, se considera que un área es “metropolitana” sólo cuando el área urbana abarca más de una municipalidad, lo cual es problemático para nuestra perspectiva, porque deja fuera a Ciudad Juárez, que ocupa el sexto lugar, con más de un millón dos cientos mil habitantes, así como a muchas otras ciudades con más de quinientos mil habitantes (véase el cuadro 3). Es necesario diferenciar “áreas metropolitanas” y “zonas metropolitanas”. Sobrino (2003) define las áreas metropolitanas como aquellas que comprenden zonas urbanas construidas que se extienden sobre dos o más municipalidades, que abarcan usos de suelo no agrícolas y son físicamente continuas. Por el otro lado, una zona metropolitana también incluye territorios municipales que se tocan en un área metropolitana, independientemente de si los usos del suelo urbano son continuos. Por lo tanto, los límites de una zona metropolitana son congruentes con los límites de los municipios que forman parte de un área metropolitana; en realidad, forman parte de una conurbación. De hecho, en México, “conurbación” es el término legal preferido para definir lo metropolitano y la coordinación metropolitana.8

20Sin embargo, el término “conurbación” se utiliza en forma ambigua. En 1994, el Consejo Nacional de Población (Conapo) publicó un estudio en el cual estableció cuatro zonas metropolitanas y treinta conurbaciones, que abarcaban ochenta y siete municipalidades; en cambio, el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (1995-2000) utilizó un criterio diferente, proponiendo ciento veinticinco municipios que conformaban veintinueve conurbaciones. En estos trabajos se pone de manifiesto la falta de una definición oficial de la delimitación de las localidades que se incluyen en la definición de las áreas metropolitanas. Solamente dos artículos de la Constitución se refieren a las zonas metropolitanas o ciudades, pero éstos no proveen una definición clara de las zonas metropolitanas, ni señalan cómo se determina la pertenencia a estas áreas. En el artículo 115, fracción vi, sobre las municipalidades, la Constitución establece que:

Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia (reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 3 de febrero 1983).

  • 9 Si bien, desde 1983, las municipalidades de un mismo estado pueden asociarse y coordinar la provis (...)

21Este artículo ofrece la posibilidad de creación de agencias metropolitanas de cooperación y coordinación, pero no considera la creación de gobiernos metropolitanos, dado que solamente el municipio tiene la autonomía y la autoridad sobre su jurisdicción.9 El artículo 122, sobre el Distrito Federal, indica que localidades o municipalidades conurbadas con el Distrito Federal deberían coordinarse entre ellas y con el gobierno federal para la provisión de servicios mediante comisiones metropolitanas. La regulación de dichas comisiones está sujeta al acuerdo entre las partes, pero, una vez más, éstas no poseen ni carácter ni autoridad de gobierno.

22La Ley Nacional de Asentamientos Humanos (1976; reformulada en 1983) define vagamente el término conurbación como “la continuidad física y demográfica que forman o tienden a formar dos centros poblacionales”; mientras que “zona metropolitana” se define como “el espacio territorial comprendido bajo la influencia de un centro po-blacional”. Con esta ambigüedad, la ley reconoce la necesidad de coordinación entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, y los niveles locales en zonas conurbadas, otorgándole a los estados y a las municipalidades la facultad de administrar conjuntamente los servicios públicos de dichas zonas. Específicamente, el artículo 21 de la ley indica que todos los niveles de gobierno deben estar involucrados en la delimitación de una zona conurbada allí donde las características geográficas, urbanas y económicas de dos o más centros poblacionales de estados colindantes lo requieran.

23Si bien la legislación Mexicana reconoce la existencia de zonas conurbadas, no establece su delimitación, dado que el establecimiento, delimitación y los acuerdos para la creación de comisiones que en ellas operen dependen de la voluntad de los municipios que las conforman y de sus respectivos estados. Estos acuerdos definen tanto los límites de la conurbación, como las responsabilidades del gobierno nacional y de los correspondientes estados y municipalidades, y para que los acuerdos sean efectivos deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federación.

24Las comisiones de las conurbaciones son responsables del desarrollo de la planeación urbana, pero la ley no define su estructura ni los medios para alcanzar sus objetivos específicos. Por lo tanto, la fortaleza o debilidad de la comisión conurbada depende principalmente de las facultades que le son asignadas por el estado y los municipios. Como veremos más adelante, las comisiones, invariablemente, han carecido de poder, pero para los fines de este trabajo, y pensando en el futuro, debemos indicar que la ley permite el ejercicio efectivo de los poderes de las comisiones, aunque en la práctica este ejercicio está directamente ligado a la existencia de voluntad política.

25Además de las comisiones de conurbación, existen otras leyes y reglamentos que requieren de la coordinación de diferentes gobiernos para la provisión de servicios metropolitanos. Un buen ejemplo es la ley que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Esta ley permite el desarrollo de acuerdos de coordinación entre diferentes niveles de gobierno, entre municipalidades vecinas y, específicamente, permite la creación de cuerpos intermunicipales que provean seguridad pública en una conurbación o zona metropolitana.

Oportunidades de colaboración intergubernamental

26Dado que no se inviste de poder (empowerment) y de mandato constitucional a una estructura metropolitana dentro del sistema federal de México, es útil mencionar algunas oportunidades de colaboración intergubernamental. Un paso positivo en este sentido ha sido el consejo de alcaldes o presidentes municipales y gobernadores, como lo explicaremos más adelante. Los partidos políticos han ofrecido capacitación para fortalecer la gobemabilidad municipal, especialmente a causa de la rotación de personal cada tres años y el bajo nivel de capacitación existente. A su vez, el gobierno federal tiene una oficina, en la Secretaria de Gobernación, responsable de monitorear la descentralización y los procesos de fortalecimiento de los gobiernos municipales —establecida en el marco de la reforma al artículo 115, llevada a cabo en 1983—. Por su parte, mediante el Consejo Nacional de Gobernadores (Conago), los gobernadores están jugando un papel cada vez más destacado, presionando por tener una mayor participación en la asignación de los recursos fiscales y por el incremento de las oportunidades impositivas regionales (Ward et al, 1999). Un aspecto de este papel ha sido su influencia en la asignación de los recursos fiscales, pero, en el ambiente de un México más democrático, esto ya no depende tanto de las lealtades personales y de la cercanía al presidente, sino, más bien, de la efectividad para crear una estructura institucional con la cual se avace en los proyectos estatales o metropolitanos; siendo de suma importancia el tener buenos equipos técnicos, efectivos en la formulación de sus proyectos. El trabajo en cooperación de algunos gobernadores se ha puesto de manifiesto en casos recientes, como los de Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila y Chihuahua (González Paras, 2003), y esta cooperación, en ocasiones, se ha dado entre autoridades de distinto partido político. Hasta el año 2000, la expresión “todos para uno y uno para todos” era un anatema en un sistema centralizado y de tradición jerárquica como el de México. Sin embargo, hoy la colaboración parece más factible.

27Es posible anticipar varios tipos de coordinación intergubernamental. En la figura 1, se ve la escala de coordinación política de Clyde Mitchell Weaver y sus colegas (2000), en la cual los diferentes tipos de coordinación muestran tres grandes tipos de dificultad política. Este marco es útil para nuestro análisis de la coordinación intergubernamental metropolitana en México. En un extremo de la escala, están los modelos de cooperación más fáciles de alcanzar: arreglos de cooperación informal, acuerdos de servicios entre localidades, consejos regionales y contratación de proveedores privados. En el nivel “moderadamente difícil” de coordinación, se encuentran: distritos locales especiales, transferencia de funciones, anexión o creación de distritos especiales regionales, distritos metropolitanos multiobjetivos, etcétera.

28Finalmente, el nivel “más difícil” de ser alcanzado políticamente es el del gobierno: fusión de dos o más jurisdicciones en una, cambios requeridos para la creación de un nuevo nivel de gobierno como parte de la estructura federal y mediante la reforma a la Constitución. Este modelo de análisis nos abre las puertas para comenzar a explorar los mecanismos por medio de los cuales las áreas metropolitanas, en México, han moldeado un nivel metropolitano de administración (gobierno) y participación (gobernabilidad). A continuación, mostraremos algunos casos de coordinación metropolitana.

Estudio de casos de coordinación metropolitana

  • 10 Podrían incluirse otros dos casos, los de Reynosa y Tuxtla Gutiérrez, pues en el año 2000 tenían u (...)

29En México, hay dieciseis centros urbanos con más de quinientos mil habitantes, en los cuales dos o más municipalidades forman una conurbación y conjuntamente crean una zona metropolitana (véase el cuadro 3).10 Precisamente, estos casos son los que necesitan una coordinación entre gobiernos para la provisión de servicios y para garantizar el desarrollo sustentable de la ciudad. En este sentido, los más representativos son los de las grandes áreas metropolitanas de las ciudades de México, Guadalajara y Monterrey, que se analizan a continuación.

CUADRO 3. Áreas metropolitanas y graneles ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano

CUADRO 3. Áreas metropolitanas y graneles ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano

CUADRO 3. Áreas metropolitanas y grandes ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano

CUADRO 3. Áreas metropolitanas y grandes ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano

CUADRO 3. Áreas metropolitanas y grandes ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano

CUADRO 3. Áreas metropolitanas y grandes ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano

Fuente: Sobrino, 2003. Las ciudades en blanco no están definidas como “metropolitanas” porque no abarcan más de un solo municipio.

El gobierno macrometropolitano de la ciudad de México:
¿es una ”misión imposible”?

30Como se observa en el cuadro 1, si un solo gobierno municipal representa el modelo más sencillo, entonces la ciudad de México es el modelo de mayor complejidad. En el área metropolitana de México residen veinte millones de personas, las cuales se distribuyen igualitariamente en dos entidades federales: el Estado de México y el Distrito Federal —tocando al estado de Hidalgo en una municipalidad, al norte—. La conurbación total o zona metropolitana está conformada por no menos de cuarenta municipios sumados a las diez y seis delegaciones existentes en el Distrito Federal, pero, si consideramos únicamente las áreas urbanas continuas —lo que llamamos “área metropolitana”— incluye un número menor de municipalidades —treinta, en total—. Varios de estos municipios y delegaciones están muy poblados, albergan más de un millón de habitantes; por ejemplo, Ciudad Netzahualcóyotl y el municipio de Ecatepec. Esto crea un rompecabezas (patchwork) de gobiernos, en el cual los tres niveles de autoridad federal están altamente involucrados, siendo los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México los principales actores. De esta manera, la intersección de los gobiernos federal, regional y local, en la capital de la nación, constituye un caso extremo en cualquier análisis sistemático sobre este tema.

31En el pasado, ha habido numerosos intentos de crear un consejo consultivo para la Comisión de la Conurbación, así como intentos ocasionales de coordinación de actividades entre municipios adyacentes, y entre el Distrito Federal y los municipios mayores que forman parte del continuo en el vecino Estado de México; pero estas colaboraciones han sido efímeras y generalmente han fallado (Ward, 1998; Iracheta, citado en Ward, 2004: 513). Sin embargo, existen algunas comisiones metropolitanas que han funcionado bastante bien en el pasado, el caso más notable es el de la Covitur, a cargo del transporte rápido de pasajeros (Metro).

32El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal incluye, en su sección tercera, un grupo de artículos sobre coordinación metropolitana. Básicamente, la ley establece que el Distrito Federal debe coordinar con las municipalidades vecinas las actividades de planificación del asentamiento humano protección ambiental y preservación ecológica; ttansporte; agua y drenaje; tratamiento y disposición final de los residuos; y seguridad pública. El principal mecanismo de coordinación metropolitana en la ciudad de México son las comisiones metropolitanas. Si bien el Gobierno de la Ciudad de México puede destinar recursos materiales, humanos y financieros para la operación de estas comisiones, el monto de estos recursos está sujeto a la autorización de la Asamblea Legislativa. Además, cualquier acuerdo metropolitano debe ser publicado en el Diario Oficial de la Federación y en la Gaceta del Distrito Federal. A pesar de la atracción y el éxito que estas comisiones alcancen —y en principio, la evidencia indica que en el mejor de los casos se trata de éxitos parciales—, las dimensiones, extensión y complejidad de la estructura multijurisdiccional de la ciudad de México plantea desafíos fenomenales. En este sentido, es un caso extremo que probablemente requiera acciones dramáticas, como una reforma constitucional, para remediar la situación actual (véase el modelo de Weaver, en la gráfica 1).

33A pesar de los desafíos, el Distrito Federal ha tenido avances importantes desde 1997, en particular, en el desarrollo de estructuras más democráticas y efectivas de gobernabilidad; éstas son más representativas y participativas, tanto en el ámbito regional, mediante la actividad de la Asamblea Legislativa, como en el ámbito local, por medio de las diez y seis delegaciones (Ward, 2004; Ziccardi, 2003). En términos generales, se han mejorado tanto la calidad del gobierno, como el conocimiento y la participación de la ciudadanía local. Sin embargo, aún se necesita abordar el gran tema del nivel primario de toma de decisión y de coordinación efectiva entre el Distrito Federal y el Estado de México.

GRÁFICA 1. Escala de coordinación política

GRÁFICA 1. Escala de coordinación política

Fuente: Según el modelo de Clyde Mitchell Weaver y sus colegas, 2000; basado en L. Metcalfe, 1994: 271-290 (citado en Raiva Aranda, 2003).

34Varias conclusiones se desprenden de este caso particular, entre la cuales se podrían mencionar el imperativo de crear algún nivel integrado de autoridad metropolitana y la necesidad de asegurar un cierto grado de redistribución entre las áreas mejor y menos dotadas de la ciudad de México. Aun cuando el mismo argumento podría usarse en cualquier otra gran ciudad, la escala de la ciudad de México y las inequidades sustanciales presentes entre las jurisdicciones administrativas hacen que sea deseable cierta compensación. De cualquier manera, la creación de una autoridad metropolitana parece poco probable, y cualquier intento de anexar la mitad de la ciudad tanto al Distrito Federal como al Estado de México seria difícilmente aceptada. La creación de un gobierno metropolitano con funciones ejecutivas y legislativas todavía es una “misión imposible”. No obstante, puede haber colaboración en la planeación metropolitana y en la toma de decisiones mediante las comisiones metropolitanas. En la medida en que estas últimas tengan competencias para rendir cuentas a las asambleas elegidas por el voto popular —Asamblea Legislativa del Distrito Federal; Congreso del Estado de México—, se podría combinar un nivel efectivo de gobernabilidad con la supervisión pública, lo cual representaría un mejoramiento sustancial de la estructura actual. Lo ideal sería obtener la ratificación de los acuerdos de manera similar a la ratificación de los tratados nacionales.

35La gobernabilidad, en la ciudad de México, empezó a mejorar después de la reforma política de 1996, la cual permitió, en 1997, la elección directa del jefe de gobierno y de los jefes de las delegaciones. Este nuevo sistema de gobierno representativo marcó un avance significativo en el proceso de participación democrática y transparencia en la gobernabilidad local. Este ejemplo no es replicable, porque este proceso se llevó a cabo para rectificar una anomalía —el Distrito Federal era la única área donde no había elecciones directas—. Sin embargo, la idea de aplicar el principio de subsidiariedad a esta jerarquía metropolitana de relaciones y actividades interjurisdiccionales —local, es decir, municipal y delegacional, y estatal— podría ser útil, tanto para la ciudad de México como para otras áreas metropolitanas.

Guadalajara: gobernabilidad metropolitana por medio de consejos y comisiones: ¿gobernabilidad a medias?

36Guadalajara es la segunda área metropolitana del país y cuenta con tres millones quinientos mil habitantes. Está ubicada en el estado de Jalisco y comprende, en su conurbación, siete municipalidades, seis de las cuales forman el continuo del área metropolitana (véase el cuadro 3). Guadalajara tiene un millón seiscientos mil habitantes, seguida por otras tres municipalidades importantes: Zapopan, con novecientos diez mil habitantes; Tlaquepaque, con cuatrocientos sesenta mil habitantes, y Tonalá con trecientos quince mil habitantes.

37La coordinación entre municipalidades en la zona de Guadalajara no es reciente. En 1977, surgieron por primera vez instancias formales de colaboración cuando el Congreso de Jalisco promulgó la Ley de Asentamientos Humanos con base en la ley nacional aprobada en 1976. Esta ley estatal reguló la coordinación intermunicipal para el desarrollo metropolitano usando el esquema federal de comisiones de conurbación.

38Hubo colaboración entre municipalidades, principalmente, en la planeación física de la ciudad. En 1978, se creó la Comisión para el Desarrollo Urbano-Regional de Guadalajara. Esta comisión incluía al gobernador del estado y diecinueve presidentes municipales de lo que entonces se llamaba la “Región de Guadalajara”. Esta comisión elaboró y aprobó, en 1982, el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara. Sin embargo, éste fue un típico plan “que quedó en el papel”; fue requerido por la ley de 1976 y por el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978, pero hubo muy escasa o inexistente autoridad ejecutiva que los llevara a cabo.

39Lo que hace al caso de Guadalajara interesante es que desde 1989 existe una institución metropolitana, el Consejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara. Ese consejo es responsable de la coordinación y conciliación de acciones intermunicipa-les de planeamiento y financiamiento del trabajo público de alcance metropolitano. Inicialmente, el consejo estaba formado por miembros de algunos departamentos y oficinas del gobierno nacional, el gobierno estatal y los gobiernos locales de Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan. Posteriormente, se incorporaron como miembros del consejo los de los ayuntamientos de El Salto, Ixtlahuacán de los Membrillos, Juanacatlán y Tlajomulco de Zúñiga. Pese a la creación del consejo en 1989, su reconocimiento legal como entidad responsable de la coordinación de la zona metropolitana se hizo efectivo en 1993, fecha en que la ley estatal de desarrollo urbano reconoció su competencia. Las responsabilidades del consejo, establecidas por la ley estatal, son:

  • el ordenamiento y regulación del crecimiento urbano en la ciudad;
  • la búsqueda de opciones para la operación y administración eficiente de los servicios públicos;
  • acordar las mejores opciones para la ejecución de los trabajos públicos de magnitud relevante en las áreas de infraestructura y planeamiento;
  • resolver, en un esquema metropolitano, los problemas de tratamiento de residuos sólidos;
  • abordar los problemas de contaminación urbana.

40El consejo opera por medio de cinco comisiones coordinadas por el ministerio del Estado que atiende en cada área: Desarrollo Urbano, Transporte Público y Carreteras, Agua y Drenaje, Ambiente y Recursos Naturales, y Finanzas. En estas comisiones, se desarrolla la mayor parte del trabajo técnico y político, siendo el gobernador el actor con mayor peso e influencia política, especialmente en temas referidos a trabajos públicos.

41En términos económicos, existe un Fondo Metropolitano que provee recursos para que el mandato del Consejo de la Ciudad opere; estos fondos incluyen contribuciones del Gobierno Federal y del sector privado, así como contribuciones permanentes del Gobierno del Estado de Jalisco y de las municipalidades. Con la aprobación de los proyectos por el pleno del consejo, se establecen las contribuciones de los gobiernos estatales y municipales; éstas se definen de acuerdo con una fórmula que considera la población residente en cada municipio y los fondos de coparticipación que éste recibe del Gobierno Federal. Una vez definido el monto de las contribuciones, los presidentes municipales solicitan los fondos a sus respectivos cabildos, para que sean incorporados al presupuesto municipal del siguiente año; por su parte, el gobierno estatal también establece en su presupuesto anual los fondos que serán destinados al Fondo Metropolitano. El total de fondos disponibles para el año 2001 fue de menos de cincuenta millones de dólares. La asignación del Fondo Metropolitano priorizó la inversión en carreteras en 64 %, mientras que para agua, drenaje y residuos sólidos se destinó 21 %, y para transporte, 10 %. En el año 2004, el total de fondos disponibles fue de veintiséis millones de dólares, con una contribución de 50 % por parte del estado (trece millones de dólares) y el otro 50 % por parte de las municipalidades (trece millones de dólares).

42Otro mecanismo para alcanzar la coordinación intermunicipal es mediante acuerdos entre municipios. Si bien en Jalisco la mayoría de los servicios de transporte y carreteras son responsabilidad del gobierno estatal, la Ley de los Servicios de Vialidad, Tránsito y Transporte del Estado de Jalisco establece, en el capítulo seis, que los ayuntamientos de la conurbación pueden desarrollar acuerdos, ya sea entre ellos o con el estado, para los trabajos de coordinación del carreteras y transporte público. Estos acuerdos pueden ser llevados a cabo tanto por medio del Consejo Municipal como de la creación de comisiones.

43Dentro del consejo, las municipalidades de Zapopan y Guadalajara propusieron la creación de un Instituto Metropolitano de Planeación, pero no se ha alcanzado consenso al respecto, debido a discrepancias políticas entre los diferentes actores y sectores. Específicamente, tres de las seis municipalidades conurbadas se rehusaron a firmar el acuerdo por temor a perder autoridad y autonomía municipal.

44Guadalajara, lo mismo que México y Monterrey, posee un sistema metropolitano de transporte controlado por una agencia pública descentralizada, el Sistema de Transporte Colectivo de la Zona Metropolitana (Sistecozome), el cual administra y opera el sistema de transporte urbano en la zona metropolitana de Guadalajara. El Sistecozome es administrado por un director general y un consejo de administración. Este consejo de administración incluye al gobierno estatal, a los presidentes municipales de Guadalajara, de Zapopan y de Tlaquepaque, representantes del sector privado y diferentes sindicatos. El hecho de que cinco de los diez consejeros pertenezcan al gobierno estatal le da mayor influencia al gobernador en el proceso de toma de decisiones. En sus comienzos, el Sistecozome operaba principalmente mediante financiamiento público y subsidios. A partir de 1982, ha habido una creciente participación del sector privado debido a la concesión de los servicios de microbuses. Actualmente, la mayoría de las rutas de Sistecozome son operadas por el sector privado por medio de la sub-contratación en la provisión del servicio. Las tarifas del servicio son establecidas por el gobierno del estado, quien también provee cierto nivel de subsidio.

45Las principales funciones y servicios a cargo de los municipios son agua y drenaje, alumbrado público, recolección, tratamiento y disposición de residuos sólidos, mercados y centrales de abasto, cementerios, mataderos, calles, parques y espacios abiertos y seguridad pública dentro de sus jurisdicciones. Además de estas funciones, los municipios pueden coordinar, por medio de la Comisión de la Conurbación, las áreas de asentamientos humanos, protección ambiental, transporte público, gestión de los residuos sólidos y seguridad pública. Por su parte, el gobierno del estado es responsable de proveer, en las áreas metropolitanas, educación pública, protección ambiental, sistema de agua y cloacas —conjuntamente con los municipios—, previsión social, seguridad publica, cultura y bibliotecas, el cuidado de algunos parques —conjuntamente con el Gobierno Federal—, vivienda, desarrollo urbano y turismo.

46Recientemente, en 2007, el partido mayoritario (pan) ha propuesto una nueva iniciativa de “asociación intermunicipal”. Sin embargo, a pesar de que todos los nuevos gobiernos municipales son panistas, esta iniciativa difícilmente puede ser considerada como novedosa. Héctor Robles (2007) ha planteado que, dadas las limitaciones legales para dotar de poder al gobierno municipal, las posibilidades de hacer efectiva la asociación entre municipios es reducida, a menos que otros actores centrales de los gobiernos federal y estatales también participen y se preste especial consideración a la distribución de los recursos.

47El caso de Guadalajara demuestra las dificultades generadas por la resistencia intergubernamental, la cual puede obstaculizar la efectividad de la colaboración metropolitana. A su vez, muestra la existencia de una intensa competencia entre las jurisdicciones, la cual no estaría anclada en diferencias partidistas, ya que la mayoría de los gobiernos en Guadalajara son panistas. Otro aspecto interesante es que, desde 1997, la ciudad ha tenido una estructura de consejo metropolitano, y aunque ésta ha sido una iniciativa significativa, la falta de recursos adecuados ha dañado sus posibilidades potenciales. Finalmente, parece que los intentos recientes de crear un Instituto de Planeación Metropolitana dieron lugar a competencia, celos y rivalidad partidista, tanto hacia adentro como entre varias de las entidades comprendidas en la zona metropolitana. Las evidencias parecen sugerir que los institutos de planeación funcionan mejor dentro de una sola jurisdicción —como lo muestran los ejemplos de León y Ciudad Juárez—, aunque, probablemente, ésta es una hipótesis todavía, más que un resultado definitivo.

Monterrey: la coordinación metropolitana mediante el poder regional del gobierno estatal

48La zona metropolitana de Monterrey comprende nueve municipios y un total de tres millones doscientos mil habitantes, de los cuales un millón setenta mil vive en la municipalidad central de Monterrey, y el resto de la población reside en las municipalidades adyacentes del este y del norte: Guadalupe (535 000), San Nicolás de los Garza (437 000), Apodaca y General Escobedo (aproximadamente, 100 000), mienrras que en el valle protegido del sur se encuentra San Pedro Garza García (113 000), la municipalidad más rica del país. Al ser Monterrey una capital provincial importante, las oficinas federales están ubicadas allí y trabajan conjuntamente con el gobierno central. En términos de concentración de población, el área metropolitana de Monterrey pasó de tener 74 % de la población del estado de Nuevo León en 1970, a concentrar, aproximadamente, 85 % de la población (Aguilar Barajas, 2004). Por esta razón, el gobierno estatal presta especial atención al área metropolitana.

49Como vimos en los dos casos anteriores, las municipalidades llevan a cabo las funciones y actividades locales, y el gobierno estatal funciona como el principal aglutinador del planeamiento metropolitano y de actividades sectoriales tales como transporte, infraestructura, protección ambiental, seguridad, etcétera. La coordinación metropolitana se puede lograr de tres maneras diferentes: mediante acuerdos bilaterales entre municipalidades, mediante la descentralización regional de agencias públicas, o bien, como en el caso de Monterrey, mediante un gobierno regional —del estado y las Secretarías— en el cual el gobernador ejerce su influencia. En Monterrey, las comisiones de conurbación no han funcionado bien en el pasado.

50En el área del transporte opera el Consejo Metropolitano de Transporte (cmt) administrado por el gobierno del estado (Paiva, 2003: 185). La compañía de trenes urbanos Merrorrey es una agencia dependiente de la Secretaria de Obras Públicas del gobierno estatal, la cual, a su vez, participa en el cmt. Como en el caso de Guadalajara, este Consejo Metropolitano de Transporte planifica, invierte y establece las tarifas, siendo el gobierno estatal el mayor poder detrás de esta estructura, estableciendo los precios y las rutas de transporte urbano. Dicho consejo es una “agencia fuerte y adecuada en términos territoriales. Su fortaleza está dada por la legislación estatal, que asegura que las decisiones en temas de transporte urbano sean tomadas a nivel del estado” (Paiva, 2003: 213). Los municipios, por su parte, son responsables de aplicar las regulaciones y habilitar los permisos, lo cual se ha profundizado con la descentralización llevada a cabo en los años recientes (Paiva, 2003: 203) y que ha dado a los municipios un mayor control y responsabilidad, pues también sirven como agentes de los gobiernos nacional y regionales para monitorear el transporte público respecto al ambiente y a la calidad del servicio. Por ende, si bien los municipios son autónomos, están claramente influidos por el gobierno central, y sobre todo, por el gobierno estatal.

51Esta tendencia al control fuerte sobre las estrategias metropolitanas, por parte del gobierno estatal y del gobernador, se demuestra en la Ley 2000, en la cual se establece la creación de una agencia descentralizada de Sistema de Procesamiento de Residuos Sólidos Metropolitanos (Semiprodeso), el cual deja en manos de los municipios la recolección de residuos, pero determina el control directo del estado sobre los sitios de disposición final, recepción y procesamiento de los residuos. En Monterrey, quizá más que en cualquier otra área metropolitana, el gobierno del estado es el que está involucrado más efectivamente en la cuestión metropolitana (Paiva, 2003: 62), lo que explica este proceso como el resultado de la relativa independencia de Monterrey —por ser un estado del norte—respecto al centro de México, aunque, probablemente, el factor más importante sea su papel como centro industrial y exportador (Garza, 1996). Como observamos en el cuadro 1, Monterrey todavía mantiene un perfil manufacturero de importancia nacional.

52El éxito relativo de la coordinación metropolitana de Monterrey, por lo tanto, se deriva en gran parte de la gran intervención y control ejercido por el gobierno estatal y, particularmente, por el gobernador. El hecho de que el área metropolitana albergue una proporción tan elevada de la población del estado, que la ciudad contenga municipalidades muy ricas y que, además, tenga una considerable importancia económica en el país, hace que el costo de oportunidad debido a errores o ineficiencias en el manejo metropolitano sea muy elevado.

Toluca: coordinación metropolitana entre ciudades polinucleares dentro de la ciudad

53La dinámica de crecimiento metropolitano del área de Toluca, octava ciudad en términos de tamaño (véase el cuadro 3), está muy relacionada con la expansión industrial que comenzó a mediados de los años de 1960, siguiendo el eje de la autopista que corre desde el Oeste hacia el Centro, pasando por la ciudad de México. Las plantas industriales se establecieron en pequeños ranchos privados al norte de la autopista, la cual se convirtió en el Paseo Tollocan, actual entrada a la ciudad y a las zonas fabriles.

54La expansión metropolitana se debió al desarrollo de su parque industrial, promovido por el gobernador y el grupo económico Atlacomulco. La élite económica de Toluca jugó un papel esencial tanto en el crecimiento económico de la ciudad, como en su crecimiento físico. Sin embargo, la naturaleza de la población de la zona metropolitana y de su administración son muy diferentes.

55El área metropolitana de Toluca tiene una población total de ochocientos mil habitantes, incluidos en menos de diez municipios —tantos como Guadalajara, que tiene mayores dimensiones—. Estas municipalidades constituyen la conurbación de Toluca, aun cuando no todas son parte del continuo urbano. La característica interesante de Toluca es que el área metropolitana contiene una serie de cabeceras municipales y un gran número de pueblos en su interior. Esta estructura metropolitana puede caracterizarse mejor como un área metropolitana de “pueblos conurbados”. Diez y seis pueblos pequeños forman parte de cuatro municipios. Además del de Toluca, se encuentran, principalmente, otros tres municipios: Metepec, San Mateo y Zinacan-tepec. Estos municipios, así como los pueblos ubicados al norte del centro de Toluca, mantienen una atmósfera de antiguos poblados y una estructura de cabeceras, en las cuales se encuentra un centro histórico con sus plazas, edificios comerciales y administrativos, mercados y viviendas de alquiler para sectores de bajo ingreso alrededor de las áreas centrales. En algunos casos, hay parcelas agrícolas que se expanden hacia otros pueblos. Con el crecimiento industrial y la expansión urbana, estos pueblos han sido un foco de atracción de población de la clase trabajadora, la cual no sólo se asentó en sus centros, sino también en las tierras ejidales; al mismo tiempo, ha habido un desarrollo residencial en zonas de granjas y quintas. De esta manera, el área metropolitana comenzó a fusionarse, encargándose cada municipio de su propio desarrollo. Poniéndose de acuerdo con los municipios, el gobierno estatal intervino en la creación de un sistema de rutas adecuadas que unieran los pueblos con las zonas donde se localizaban los empleos, es decir, las zonas industriales del Norte y de Toluca. Los planes de desarrollo urbano del estado procuraron mantener la integridad de estos pueblos y de su población dentro de los límites municipales, mientras aseguraban la movilidad de la gente hacia sus lugares de trabajo; sin embargo, sólo se lograron éxitos parciales.

56El caso de Toluca requiere un análisis más detallado, porque resulta difícil sacar conclusiones a partir de esta experiencia, dada la naturaleza sui generis de su estructura polinuclear. Además, la atención del gobierno estatal está enfocada en los diez millones de personas que viven en la mitad de la aglomeración de la ciudad de México que se encuentra dentro de los límites del Estado de México. Sin embargo, en Toluca, el poder de las elites influyentes ha sido un factor determinante del desarrollo de la ciudad. Por otro lado, la coordinación realizada por el estado en las municipalidades conurbadas y sus pueblos parece ser un eje crucial para alcanzar un nivel significativo de integración, especialmente si esto también incluye el principio de subsidiariedad local.

Ciudad Juárez: un gobierno metropolitano bajo una sola jurisdicción y el caso de cooperación público-privada

57Como mencionamos anteriormente, México tiene siete municipios con más de medio millón de habitantes que no clasifican como áreas metropolitanas debido a que no forman parte de una conurbación, sino que toda el área urbana esta comprendida en una sola jurisdicción. Estos casos, organizados en forma descendente de acuerdo con la cantidad de población, son: Ciudad Juárez, Chihuahua, Acapulco, Morelia, Mexicali, Culiacán y Hermosillo (véase el cuadro 3). Esto significa que la responsabilidad de proveer servicios en estas ciudades está a cargo de un solo gobierno, por lo tanto, la necesidad de coordinación con otros municipios no es imperativa. A continuación, analizaremos con detalle uno de estos casos, el de Ciudad Juárez, con el objetivo de evaluar cuánto más fácil y eficiente es la gobernabilidad urbana bajo una única estructura gubernamental. Esto puede representar un caso contrafactual respecto a los considerados anteriormente.

58Aunque Ciudad Juárez es un único municipio, en un sentido más amplio también forma parte de una zona metropolitana mayor, porque se localiza en la frontera, cerca de El Paso, Texas, y Sunland Park, Nuevo México. Éste no es un caso atípico de ciudades fronterizas entre Estados Unidos y México. Ciudad Juárez, con un millón doscientos mil habitantes, forma parte de un área metropolitana de aproximadamente dos millones de habitantes, la cual se despliega sobre el territorio de dos países y tres estados. Sin embargo, a pesar de que siempre ha existido una fuerte tradición de comunicación y diálogo a través de la frontera, así como de cooperación sobre temas de interés común entre las dos ciudades —como, por ejemplo, el control del grado de contaminación del aire—, los temas específicos de planificación, desarrollo social y provisión de infraestructura han sido responsabilidad propia de cada municipalidad y de su gobierno. Por otro lado, la ciudad tiene una fuerte tradición y una elite muy influyente de empresarios, los cuales han ejercido una gran influencia tanto en la dirección como en la naturaleza del crecimiento y el planeamiento urbano. En este trabajo, el caso de Ciudad Juárez ilustra cómo una sola entidad municipal ofrece oportunidades a las elites económicas de ejercer una influencia directa, en un contexto en el cual existe un grado de consenso considerable entre ellas y una visión común de la ciudad.

59La existencia de un importante sector privado se remonta a la presencia de familias de la elite económica de Chihuahua, las cuales se vincularon con el desarrollo económico de la ciudad mediante las industrias maquiladoras. Desde el comienzo de la planeación urbana, a fines de los años de 1970, los principales actores del sector privado —principalmente, empresarios industriales—, invariablemente, protegieron sus intereses y modelaron el crecimiento urbano por medio de negociaciones encubiertas con el presidente municipal y el gobernador. Con la ascensión del pan a los gobiernos municipal y estatal a principios de los años noventa, así como con la devolución de competencias de planeación urbana a un instituto de planeación mixto, público y privado, llevada a cabo por el pan, las elites empresariales ganaron un acceso más directo y transparente al proceso de delineación del desarrollo de la ciudad con el Grupo Progreso de la Fundación de Empresariado Chihuahuense. Este grupo surgió durante la administración del gobernador Francisco Barrio (1992-1998), y fue sostenido aún después de que el pri ganara nuevamente el estado en 1998 (Padilla, 2005). Sin embargo, la sensación de que el grupo actuaba en función de sus propios intereses y su estilo corporativista provocó cuestionamientos entre sectores cívicos más amplios (Padilla, 2005: 507). Como consecuencia de esto, en el año 2000 se creó el Plan Estratégico de Juárez, A. C., el cual abrió la participación a otros sectores y grupos sociales, incluyendo no sólo a los empresarios (“socios impulsores”), sino también a instituciones públicas y privadas (“los promotores”) y pequeños y medianos emprendedores, individuos y desarrolladores privados (“los socios sumarios”). El Plan se basó en el modelo exitoso de recuperación urbana de Bilbao, España (Padilla, 2005).

60El punto que nos interesa destacar, sin entrar en los detalles del plan, es cómo una sola unidad administrativa es capaz de desarrollar una visión integrada por medio del liderazgo público o privado. En el caso de Ciudad Juárez, la existencia de grupos económicos de elite altamente organizados ha significado que el sector privado tenga un papel preponderante en el desarrollo urbano, a diferencia de lo que usualmente ocurre en las áreas metropolitanas que involucran varias jurisdicciones autónomas o en las que las elites son menos influyentes. A su vez, este caso muestra cómo la participación concertada de las elites puede delinear la naturaleza del planeamiento y del crecimiento urbano, articulado mediante una única jurisdicción municipal —a diferencia de To-luca, donde los intereses de las elites se articulan mediante el gobierno estatal—. A su vez, Ciudad Juárez muestra cómo, con un Instituto de Planeación Metropolitana, se puede trabajar mejor cuando participan todos los sectores; muestra, también, cómo ganar apoyo de los sectores más poderosos del sector privado. Sin embargo, como en el caso de Toluca, estos resultados no son fáciles de replicar.

Estrategias para mejorar la gobernabilidad metropolitana en México

61Los estudios de caso que hemos revisado ilustran varias de las opciones existentes en México y muestran cómo los gobiernos metropolitanos abordan los problemas comunes de planificación integrada, protección ambiental, seguridad y transporte, y promueven el compromiso ciudadano. En el apartado final de este trabajo, presentamos un resumen de las estrategias que consideramos que se deben considerar por su importancia.

Posibilidades de creación de nuevas instancias de gobierno metropolitano: fusión, incorporación (annexation) y consejos ejecutivos metropolitanos

62Ésta es, probablemente, la alternativa más difícil e improbable de alcanzar en México, debido a que interfiere con sectores de poder y de intereses locales. En la ciudad de México, por ejemplo, mientras posiblemente el Distrito Federal se convierta en el estado treinta y dos de Anáhuac, como ha sido propuesto y debatido, la fusión de dos unidades —el Distrito Federal y el Estado de México— crearía un “superestado”, aún más poderoso que las partes que actualmente lo conforman; sería como un país dentro del país. Incluso en aquellas áreas metropolitanas en las que esta integración podría ser posible, como la de Guadalajara, los fuertes intereses locales probablemente prevalecerían. Además, tal fusión no sería deseable, dado que el compromiso y la identidad ciudadana son más fáciles de alcanzar a escala local.

63Sin embargo, la puesta en marcha de una nueva instancia de gobierno o de organización metropolitana con responsabilidades específicas para determinadas funciones —planificación urbana a escala macro, control ambiental, seguridad, transporte e infraestructura primaria de redes, etcétera— tendría sentido. Esta instancia metropolitana necesitaría tener funciones ejecutivas, disponer de financiamiento apropiado por parte de las autoridades federales y regionales, ser transparente y rendir cuentas, probablemente a un consejo o congreso metropolitano electo. Como modelo, se puede mencionar el Consejo del Gran Londres, entre otros numerosos ejemplos (hmso, 1997; Rojas et al., 2005). Sin embargo, la creación de este cuerpo requeriría de una reforma constitucional y la aprobación de dos tercios del Congreso, más la mitad más uno de los estados. Si bien esta idea resulta atractiva, en términos más pragmáticos, probablemente existen maneras más simples de alcanzar esta integración; estas maneras, sin embargo, deben ser seriamente consideradas antes de reformular la actual estructura federal.

64Dentro de las estructuras existentes sería posible experimentar con los consejos, con funciones específicas y con acuerdos de coordinación metropolitana, los cuales deberían rendir cuentas a la legislatura estatal o local. En la ciudad de México, esto requeriría un nuevo arreglo institucional dentro del poder ejecutivo, que permita reportar a las dos legislaturas, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y el Congreso del Estado de México en Toluca. En otros casos, implicaría un arreglo institucional en el cual los ayuntamientos interesados tendrían igual participación y el consejo metropolitano rendiría cuentas a cada uno de ellos. Como discutimos anteriormente, esto podría operarse en el marco de la legislación existente. Sin embargo, para que esta propuesta sea realmente efectiva, sería necesario instrumentar algunos cambios constitucionales de forma tal que se creara un mandato financiado apropiadamente, sostenible más allá de los periodos electorales y que no esté sujeto a las diferencias ideológicas que operan en cada una de las unidades. Esto también parece ser una “misión imposible”; sin embargo, si el mandato se restringe a actividades en el nivel macro, en las que exista un interés común, y tiene un sistema de rendición de cuentas asegurado, ésta podría ser una forma que permita avanzar en la gobernabilidad metropolitana, especialmente si está ligada con el concepto de subsidiariedad.

65Subsidiariedad implica dar responsabilidades en la toma de decisiones a los niveles locales y transferir a un nivel superior de gobierno únicamente aquellos temas que no pueden ser manejados localmente. Es posible pensar que esto funcionaría bien en el Distrito Federal, aunque, generalmente, es más fácil hacerlo efectivo en un sistema unitario. En la estructura federal de México, un nuevo arreglo metropolitano, ya sea formalmente institucionalizado o no, podría abarcar la noción de subsidiariedad desde los distritos locales, submunicipales, municipales y consejos metropolitanos hasta los gobiernos regionales. Como ya lo hemos mencionado, es probable que para que funcione efectivamente sea necesario formalizarlo institucionalmente. En este sentido, el caso de Toluca muestra cómo el principio de subsidiariedad funciona bien dentro de municipios en los cuales se encuentran varias ciudades o poblados importantes.

Fortaleciendo el gobierno metropolitano mediante acuerdos y prácticas existentes

66El presente trabajo ha demostrado que en México existe cada vez más ambigüedad en la definición de lo que constituye “lo metropolitano” y que no hay una entidad formal de gobierno metropolitano. Las áreas metropolitanas comprenden un área construida continua que se esparce a través de más de una jurisdicción administrativa. Por otro lado, las zonas metropolitanas incluyen la totalidad del municipio, independientemente de si es parte de un área construida. Las áreas construidas son similares a las conurba-ciones, para las cuales la legislación mexicana permite la creación de comisiones en el ámbito de una conurbación. Existen numerosos modelos que tienen el objetivo de alcanzar algún nivel de coordinación metropolitana, con distintos niveles de éxito. Aun cuando hablamos de áreas o zonas metropolitanas, no existe actualmente en México una instancia de gobierno o la noción de una estructura de gobernabilidad que se adecue a las necesidades de la población que vive en estas áreas metropolitanas. En este sentido, entonces, la idea de gobierno metropolitano sigue siendo una quimera.

67Nuestro análisis sugiere que, independientemente de que sea una quimera o no, las áreas metropolitanas necesitan numerosas respuestas para atender los desafíos del ejercicio de gobierno y gobernabilidad entre las distintas jurisdicciones. Como lo hemos sugerido, la ciudad de México viene a ser un caso particular, dado que involucra no sólo a las municipalidades locales, sino también a los gobiernos federal y estatal. A su vez, los políticos están más expuestos, porque los cargos ejecutivos generalmente sirven como plataforma política para alcanzar posiciones más importantes de gobierno; por lo tanto, representan una apuesta mayor.

68Como lo hemos observado en el caso de Monterrey, existen situaciones en las cuales un gobierno metropolitano puede ser alcanzado por medio del fortalecimiento de la capacidad y el liderazgo del gobierno regional (estatal). Esto puede ser logrado por el investimiento de poder o “empoderamiento” (empowerment) de las agencias estatales, o bien, mediante la creación de comisiones sectoriales. Si bien la creación de un consejo metropolitano, como en el caso de Guadalajara, parece acertada en principio, en la práctica su éxito depende de la buena voluntad política y del consenso entre los principales gobiernos interesados. La experiencia sugiere que, probablemente, en una situación de urgencia o crisis, estos consejos podrían derrumbarse en cualquier momento, afectando a unas áreas más que a otras. Otra debilidad es la falta de continuidad entre administraciones. Los sectores de provisión de servicios de agua, drenaje o transporte son más fáciles de encomendarse a la gestión de consejos o comisiones metropolitanas que otros, especialmente aquéllos que requieren una mayor inversión pública o son políticamente difíciles de gestionar localmente.

69La coordinación y colaboración entre municipios puede alcanzarse mediante otros modelos, tales como consorcios, acuerdos de mancomunidad y acuerdos bilaterales. La privatización es otro mecanismo para superar las responsabilidades locales y ubicarlas en la esfera de las empresas privadas, las cuales, generalmente, tienen mayor alcance. Otra alternativa, que ha sido poco explorada, es el modelo de asociación público-privada, bajo el cual las jurisdicciones locales conservan su voz y responsabilidades trabajando conjuntamente con el sector privado. Independientemente de la arquitectura institucional que se adopte, siempre existirá la necesidad de fortalecer la gobernabilidad metropolitana, de facilitar cierto grado de autonomía fiscal y de proveer una agencia metropolitana de financiamiento o fondos directos para el financia-miento de los servicios. Pero parece que México está todavía lejos de crear estructuras representativas y participativas de gobierno efectivas para el ámbito metropolitano. Lo más probable es que se continúe con arreglos de colaboración ad hoc, siguiendo las líneas de los casos aquí presentados.

Bibliografía

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Notes

1 Universidad de Texas, Austin. Un borrador del presente trabajo fue elaborado originalmente por Peter Ward, con la asistencia de Héctor Robles, y como parte de un proyecto mayor de gobernabilidad metropolitana en las Américas. El doctor Peter Ward fue profesor del Departamento de Geografía en las Universidades de Londres y Cambridge, Reino Unido. Actualmente, se desempeña como C. B. Smith Sr. Centennial Chair en Relaciones entre Estados Unides de América-México, y es profesor de la Escuela de Políticas Públicas Lindon B. Johnson y en el Departamento de Sociología de la Universidad de Texas en Austin. Además, ha sido director del Centro Mexicano en la Universidad de Texas en Austin, y entre 2002 y 2007 fue editor en jefe del Latin American Research Review.
El doctor Héctor Robles se recibió como tal en la Escuela de Políticas Públicas Lindon B. Johnson, de la Universidad de Texas en Austin, y enseña en el itesm de Guadalajara, Jalisco. Se desempeñó como regidor del Partido Revolucionario Institucional (pri) para la municipalidad de Zapopan, Guadalajara, Jalisco.
Este trabajo ha sido traducido por Alejandra Ramírez Cuesta, estudiante de doctorado en la Escuela de Políticas Públicas Lindon B. Johnson, de la Universidad de Texas en Austin; maestra en Proyección Urbanística por la upe, España, y arquitecta por la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina.

2 El término “gobierno” se refiere a estructuras y funciones de gobiernos en la ciudad; “gobernabilidad” se refiere a otras formas de acción pública, más allá del gobierno (Lefebvre, 1998), enfocándose más en las relaciones y los procesos dentro y alrededor del gobierno y de la provisión de bienes públicos.

3 Quito es la única área metropolitana en Latinoamérica que posee un nivel supramunicipal de gobierno (Klink en Rojas et al., 2005).

4 El trabajo editado por Rojas et al. (2005) es, tal vez, el ejemplo más reciente e informativo en esta materia.

5 Algunos trabajos referidos a la teoría de la elección pública o “public cboice” reconocen que ciertos servicios y funciones se proveen más eficientemente a escala metropolitana (Hamilton, 2000).

6 Devolución: transferencia de poder desde niveles más centralizados a niveles de menor escala.

7 En Latinoamérica, algunos gobiernos locales se construyen con base en alianzas políticas, mientras otros se basan en la lealtad individual a políticos determinados. En Estados Unidos, existe una fuerte tradición no partidaria en los gobiernos locales (Stanyer, 1976). En tanto que, en el Reino Unido, la mayoría de los votantes eligen sus consejeros en función del partido político que representan, desconociendo o importándoles poco la persona que es elegida (Ward, 1996).

8 Todavía de manera no reconocida formalmente, un estudio reciente de la Secretaría de Desarrollo Social, el inegi y el Conapo ya está manejando una definición de lo metropolitano más pragmática, que incluye ciudades grandes de un solo municipio, como Ciudad Juárez y Morelia (Sedesol, 2007).

9 Si bien, desde 1983, las municipalidades de un mismo estado pueden asociarse y coordinar la provisión de servicios en una conurbación, no fue sino hasta la reforma constitucional de 1999 cuando se permitió la coordinación entre municipalidades de distintos estados de una misma conurbación, previa aprobación del Congreso estatal. Estas oportunidades, sin embargo, sólo pueden aplicarse en casos ocasionales, cuando dos o más estados sean parte de una zona metropolitana (véanse los casos de México, Puebla, Torreón, Tampico y Puerto Vallarta en el cuadro 3).

10 Podrían incluirse otros dos casos, los de Reynosa y Tuxtla Gutiérrez, pues en el año 2000 tenían una población cercana a la línea de corte de quinientos mil habitantes.

Table des illustrations

Titre CUADRO 3. Áreas metropolitanas y graneles ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano
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Titre CUADRO 3. Áreas metropolitanas y grandes ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/2585/img-2.jpg
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Titre CUADRO 3. Áreas metropolitanas y grandes ciudades, mostrando el número de entidades involucradas y la importancia económica por ente urbano
Légende Fuente: Sobrino, 2003. Las ciudades en blanco no están definidas como “metropolitanas” porque no abarcan más de un solo municipio.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/2585/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 850k
Titre GRÁFICA 1. Escala de coordinación política
Légende Fuente: Según el modelo de Clyde Mitchell Weaver y sus colegas, 2000; basado en L. Metcalfe, 1994: 271-290 (citado en Raiva Aranda, 2003).
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/2585/img-4.jpg
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Auteur

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2011

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