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La política del gatopardo

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David Recondo

Segunda parte. La invención paradójica de la democracia

Capítulo 5. Las nuevas fronteras de la política local

Texte intégral

1Según el discurso oficial, la reforma de 1995 no hace más que reconocer una realidad social y política, pero contribuye, de hecho, a crear una nueva frontera normativa e institucional. Al definir dos vías electorales distintas (usos y costumbres vs. partidos políticos), la reforma induce nuevas dinámicas políticas. Aparecen nuevos tipos de conflictos en torno a la definición de las reglas del juego político. Esa conflictividad, no siempre violenta, se cristaliza en torno a tres problemas principales: (1) La definición del régimen electoral municipal. (2) La definición del procedimiento consuetudinario, cuando este régimen es privilegiado pero que los actores locales disienten en cuanto a su interpretación. (3) La aceptación del resultado mismo del proceso de nombramiento. Estos conflictos o controversias han sido recurrentes desde 1995, fecha de la primera aplicación del sistema electoral dual.

¿PARTIDOS POLÍTICOS O USOS Y COSTUMBRES? LA DEFINICIÓN DEL RÉGIMEN ELECTORAL MUNICIPAL

2A finales de 1995 parece que el gobierno ganó la apuesta: los conflictos poselectorales disminuyen. La estabilidad política está garantizada, al igual que la del régimen. Al oficializar las costumbres el partido de Estado parece haber logrado alejar de la competencia política a los 412 municipios incluidos en la categoría de usos y costumbres. Sin embargo, es procedente examinar más de cerca cómo se aplica la reforma. La definición del régimen electoral de los municipios es objeto de negociaciones y contribuye a al aparición de un nuevo orden político.

EL REPARTO NEGOCIADO DE LOS MUNICIPIOS

3La nueva reglamentación electoral hace una distinción entre dos categorías de municipios donde, en realidad, las lógicas institucionales y políticas están marcadas por una profunda hibridez. La clasificación de los municipios durante las elecciones de 1995 no es natural, contrariamente a lo que una interpretación culturalista de la política podría hacernos creer. Vamos a demostrar aquí cómo trazarán los operadores políticos una nueva línea de demarcación destinada a circunscribir la competencia electoral a la cantidad más reducida posible de municipios.

4Como mencionamos en el capítulo anterior, la primera versión del libro iv es escueta. No especifica cuáles son los municipios a los que debe aplicarse esta legislación particular. Durante las negociaciones del nuevo texto del código electoral, los diputados y los representantes de los partidos políticos anuncian el número aproximado de municipios que podrían ser considerados consuetudinarios. Los cálculos fluctúan entre 350 y 450. Si para nadie es posible dar una cifra exacta es porque, en realidad, la frontera entre los llamados usos y costumbres y el resto del sistema político no es nada clara. La costumbre y el sistema de representación política articulado alrededor del partido de Estado están completamente imbricados. Aun cuando, como describimos antes, el Estado toleró un margen de autonomía en la elección de autoridades municipales, la costumbre finalmente formaba parte de los procedimientos internos de selección de los candidatos del partido oficial. La simbiosis entre la comunidad y el Estado-pri hacía que la costumbre no entrara en pugna con ninguna lógica partidista. En realidad, el partido de Estado era un partido único en las zonas rurales. La ausencia de competencia electoral impedía la más mínima distinción entre la costumbre y los partidos, ya que éstos prácticamente eran inexistentes. Como vimos, la consolidación de los partidos de oposición (en particular el prd) tiende a romper con este monopolio de la representación política. En ese momento es cuando aparece la distinción entre lógica de partido y costumbre. El pri, que no era percibido como un partido político propiamente dicho, empieza a serlo desde el momento en que otros partidos vienen a cazar en sus dominios, o cuando menos amenazan hacerlo. En ese momento se crea una nueva categoría electoral: la de los usos y costumbres, que establece una diferenciación formal entre dos elementos (costumbre y partido político) que no se había hecho nunca antes. Además, el discurso que acompaña a la reforma funciona como una dicotomía, como si las costumbres y los partidos políticos fueran enteramente irreconciliables. En muchos aspectos, sobre los que volveremos después, los principios comunitarios se diferencian efectivamente de los que se aplican en la democracia representativa. Pero en el momento en que se hace la distinción entre costumbres y partidos en la mayoría de los municipios de Oaxaca, la representación política no funciona verdaderamente como competencia entre partidos, sino a modo de una mediación corporativista a través del partido de Estado. Una vez más, Estado, partido y comunidad son indisociables.

5En estas condiciones, la nueva reglamentación electoral resulta difícil de aplicar. Es el Consejo General del iee el que deberá trazar la nueva línea entre la costumbre y los partidos. El libro iv se aprueba el 30 de agosto de 1995, y la fecha límite para el registro de las planillas electorales es el 30 de septiembre. Para ese día los partidos políticos deben saber en qué municipios van a registrar planillas de candidatos. Como no se prevé ningún mecanismo de consulta y el tiempo apremia, son los representantes de los partidos lo que elaborarán, en prolongadas y rispidas negociaciones, la lista de municipios de usos y costumbres.

  • 1 Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, 20 de julio de 1997.

6Uno de los personajes claves de esta negociación es Cipriano Flores Cruz, ex funcionario del ife, al que Diódoro Carrasco propone como presidente del 1EE en el congreso local. Tiene fama de negociador y forma parte del “ala izquierda” del pri. Los diputados locales de todos los bandos aprueban su designación. La sensibilidad de Cipriano Flores se asemeja a la de Heladio Ramírez. Él también proviene de un medio rural e indígena. Nació en Santiago Zoochila, pueblito zapoteca de la sierra Juárez, y como buen oaxaqueño nunca ha roto definitivamente los lazos con su comunidad de origen, aun cuando no haya vivido en ella desde su adolescencia.1 Al igual que Heladio Ramírez, hará valer su origen indígena para reforzar su legitimidad en un momento en que la indianidad adquiere una plusvalía política excepcional. Esto le permite sin duda asentar su autoridad y jugar un papel determinante en la resolución de las disputas provocadas por la nueva legislación de las costumbres. Se convierte en el brazo derecho del gobernador en materia electoral. Su misión principal es hacer que la aplicación de la nueva ley se vea coronada con el éxito. Verdadero operador político, sabrá convencer a los partidos (el pri entre ellos) de que no les conviene en absoluto entrar en competencia abierta más que en un número restringido de municipios.

7Al principio los dirigentes del pri no están dispuestos a ceder sobre la cuestión del registro de las autoridades municipales. Son, con mucho, los más reticentes a aplicar una legislación que amenaza con poner fin al monopolio de su partido en las zonas rurales de Oaxaca. El libro iv les da un cierto margen de acción: pueden tratar de convencer a las comunidades que registren a sus autoridades por la vía del partido y no por la vía independiente. Las declaraciones públicas del principal dirigente del pri, en septiembre de 1995, Vicente de la Cruz Santiago, son elocuentes:

  • 2 Noticias, 18 de septiembre de 1995.

La ley dice que los usos y costumbres serán respetados y que para esto existen dos caminos: por una parte, que las autoridades pueden ser registradas por la vía de un partido y, por la otra, de manera independiente. Es la asamblea o el consejo de ancianos quienes lo deciden y eso se respetará. Pero los partidos políticos pueden tratar de que esta decisión les favorezca. Nosotros no renunciamos a esa posibilidad. Pero si un municipio decide ir a las elecciones de manera independiente, por supuesto que puede hacerlo. Creo que es una decisión que deben tomar los municipios...2

  • 3 Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, junio de 1998.
  • 4 Ibid.
  • 5 Ibid.

8Justamente es con Vicente de la Cruz con quien Cipriano Flores tendrá más problemas para negociar. Desde el inicio el dirigente priísta se muestra especialmente intransigente. Anuncia que su partido buscará registrar candidatos en los 570 municipios del estado, como siempre lo había hecho.3 Cipriano Flores le reprocha entonces no querer “legitimar” la reforma del gobernador.4 Por su parte, los dirigentes del prd hacen chantaje: si el pri registra candidatos en los 570 municipios, entonces su partido hará lo mismo, con el riesgo de provocar un verdadero caos en el estado.5 Justamente lo que el gobernador quiere evitar, pues sabe que si el prd apoya a los disidentes en el seno de las comunidades provocará efectivamente centenares de conflictos, tal como ocurriera en las elecciones anteriores. Los partidos entran finalmente a un verdadero regateo político en el que cada uno anuncia el número de municipios que está dispuesto a “ceder”.

9El pri se pliega a la consigna del gobernador y aparenta ceder más de 300 municipios. Se trata en realidad de municipios en los que había habido una planilla única... del pri, en las elecciones municipales de 1992. Así, pues, se efectúa una primera repartición: la competencia electoral se circunscribe a 150 municipios, mientras que 390 se clasifican como consuetudinarios. Quedan 30, sobre los que los partidos no logran ponerse de acuerdo y que son declarados “en tránsito”. Cada uno considera que posee suficientes simpatizantes o militantes en estos municipios para reistrar planillas. En algunos se enfrentan facciones locales que intentan controlar el acceso al poder municipal definiendo en su favor el procedimiento electoral.

  • 6 Acuerdo del consejo general del Instituto Estatal Electoral sobre los lineamientos generales aplic (...)
  • 7 Ibid.
  • 8 En el estado de Oaxaca la legislación electoral atribuye al iee la responsabilidad de validar las (...)
  • 9 El artículo 113 del cippeo especifica que para ser miembro de un ayuntamiento siguiendo el sistema (...)
  • 10 El artículo 11 del cippeo establece con mayor precisión las condiciones requeridas para ser candid (...)

10Pero la negociación no gira solamente alrededor de los municipios de usos y costumbres. La cuestión del registro de las autoridades sigue sobre la mesa, ya que el pri considera que, aun cuando un municipio sea de usos y costumbres, puede solicitar que un partido registre su “planilla única” antes de someterla al veredicto de las urnas. No olvidemos que la redacción del código electoral es ambigua: aparentemente implica que las autoridades designadas por las asambleas comunitarias son candidatos y que su planilla (aunque sea única y sin filiación partidista) debe someterse al voto universal, individual y secreto el 12 de noviembre de 1995. Desde el principio, el prd insiste en que las autoridades designadas por procedimientos consuetudinarios no sean registradas por ningún partido. Finalmente los partidos firman un acuerdo el 23 de septiembre, que confirma la posibilidad para las comunidades de registrar a sus autoridades ante el iee –por intermedio de un partido o independientemente– a más tardar el 30 de septiembre.6 El acuerdo especifica los procedimientos de registro: las comunidades deben presentar ante el iee un acta de asamblea donde se indique si desean que su planilla sea o no registrada por un partido.7 Los municipios que celebren elecciones después del 30 de septiembre serán automáticamente considerados consuetudinarios y el iee deberá proceder a la validación de la elección y después enviar la documentación al congreso local –constituido en colegio electoral– para que oficialice los resultados.8 Los partidos se comprometen a no registrar ninguna lista adicional en las comunidades que hayan optado por el registro “independiente” de sus autoridades. Para estos casos se prevén boletas especiales: la planilla “comunitaria” aparece en la boleta sin logotipo partidista. El acuerdo del 23 de septiembre también especifica los criterios de elegibilidad que hayan de aplicarse en los municipios consuetudinarios: si la comunidad opta por la vía independiente, se aplicarán solamente los artículos 113 del código electoral (“ser reconocido y aceptado por la comunidad”) y 101 y 102 de la Constitución local (ser ciudadano del estado de Oaxaca, tener 18 años, no ser militar activo, etcétera);9 si opta por el registro partidista, su planilla deberá cumplir también con las condiciones indicadas en los artículos 10 y 139 del código electoral (estar inscrito en el Registro Federal de Electores, tener credencial de elector, no ser funcionario ni miembro de un tribunal o instituto electoral local o federal, etcétera).10

11El meollo de las negociaciones es delimitar el espacio en que los partidos (principalmente el pri y el prd) competirán abiertamente. El prd es el que más insiste en que se establezca un padrón de municipios consuetudinarios y que éstos sean “sacados de la jugada”, es decir, que los partidos no tengan ninguna injerencia en el proceso de designación de las autoridades ni en el de su registro ante el iee. Propone que se apliquen exclusivamente los criterios de elegibilidad contenidos en el libro iv (“ser reconocido y aceptado por la comunidad”). En los demás municipios, en cambio, todos los partidos (se sobrentiende que “incluido el partido oficial) deberán sujetarse a las mismas reglas del juego. Aun cuando el prd alardee que su intención es reconocer y proteger las costumbres, su objetivo fundamental es evidente: hay que impedir que el pri se aproveche de la ventaja que le confiere la tradición clientelista en la mayoría de los municipios rurales. Las palabras de Clemente Jesús López, representante del prd ante el Consejo General del iee, son significativas:

  • 11 Acta de la sesión del Consejo General del iee del 22 de septiembre de 1995, mimeo., pp. 39-40.

si efectivamente queremos llegar a un acuerdo político [...] es necesario establecer que las comunidades no tienen que registrar [a sus autoridades] a través de un partido [...]. No hay que orillar a la comunidad a la decisión de afiliarse a un partido o no [...] porque para que la comunidad pueda decidir por cuál opción política se inclina [...] habría que abrir un espacio en la asamblea, para que los partidos políticos puedan presenta! su oferta ideológica y política [...]. Pero como esto no está reglamentado, y como tampoco es posible, entonces se corre el riesgo de repetir una vez más lo ocurrido en las elecciones del 8 de noviembre de 1992, en que todas las autoridades terminen por afiliarse al Partido Revolucionario Institucional, aunque no sepan verdaderamente qué es un partido político [...], porque hay una perversión ideológica que hace que las comunidades se identifiquen con el pri, no por su programa, sino por la bandera nacional; porque es el partido de la nación, de la bandera, del gobierno.11

  • 12 En la mayoría de los municipios, los que emigran a otras regiones del país o a los Estados Unidos (...)

12En otras palabras, como en la mayoría de los municipios indígenas no se reúnen las condiciones para una competencia equitativa (el prd no tiene los medios y el pri goza de una posición privilegiada), es mejor sustraerlos del juego electoral convencional. El objetivo principal del prd es impedir que el pri sea el único en sacar ventaja del voto consuetudinario. Las prolongadas discusiones en el seno del consejo general, sobre las condiciones de elegibilidad requeridas para registrar las planillas electorales, no son entendibles más que desde esta perspectiva. El representante del prd reprocha al pri querer reservar la aplicación de la ley a sus “adversarios”. Efectivamente, una primera versión del acuerdo firmado el 23 de septiembre propone que no se apliquen los criterios de elegibilidad contenidos en los artículos 10 y 139 del código electoral (sobre todo estar inscrito en el Registro Federal de Electores y poseer credencial de elector) a las planillas comunitarias que optarían por el registro partidista. El pri está consciente de que se verá favorecido por esta decisión en la mayoría de los municipios consuetudinarios, pero también sabe que la mayor parte de las personas designadas por las comunidades no cumplen las condiciones de elegibilidad señaladas en la ley. En las zonas indígenas, la proporción de inscripciones al Registro Federal de Electores es en general más baja que en otros sitios, debido a la migración12 o simplemente porque la participación electoral sigue siendo limitada después de tantos años de voto corporativo. El pri propone por lo tanto aplicar estos criterios de elegibilidad únicamente a las planillas registradas por otro partido que no sea el designado por la mayoría de la comunidad (en los hechos, es tanto como decir “cualquier partido que no sea el pri”). El prd acaba por salirse con la suya, ya que la versión definitiva del acuerdo estipula que solamente las planillas comunitarias independientes quedarán exentas de las condiciones generales de elegibilidad. Dicho de otra forma, el prd acepta crear un régimen de excepción a condición de que no favorezca a ningún partido.

13A la postre, cada uno intenta dar una interpretación al libro iv que más le favorezca. Y como su contenido es pasablemente ambiguo, las negociaciones prosiguen hasta encontrar un punto de equilibrio entre las dos fuerzas políticas principales: el pri y el prd. La interpretación en que desembocan en septiembre de 1995 es determinante, ya que será la que se ratifique para la segunda reforma del libro iv en 1997, y que consiste en crear dos regímenes claramente separados, en vez de favorecer una combinación de los dos.

14En efecto, dos interpretaciones del libro IV eran realmente posibles: considerar que en los municipios de Oaxaca las comunidades podían elaborar varias planillas (con o sin filiación partidista) y que por lo tanto podía haber varias listas en competencia (incluidas las de algún partido), o decidir que todos los municipios se repartieran en dos categorías exclusivas y que los que se clasificaran como “consuetudinarios” no podrían registrar más que una sola planilla (con o sin filiación partidista). Finalmente, prevaleció esta segunda interpretación. La transacción no es anodina: viene a ser lo mismo que seguir la vieja práctica de las “planillas únicas”, sólo que con otro nombre.

MUNICIPIOS HÍBRIDOS, FRONTERAS POROSAS

  • 13 Según las estadísticas proporcionadas por el iee en su informe oficial sobre las elecciones de 199 (...)
  • 14 Acuerdo del Consejo General del iee sobre criterios generales para la interpretación de ¿as dispos (...)
  • 15 Es el caso en Guevea de Humboldt, San Sebstián Tutla, San Juan Lalana, San Jorge Nuchita, San Mate (...)

15El acuerdo del 23 de septiembre de 1995 no resuelve rodos los problemas. La línea divisoria entre municipios consuetudinarios y no consuetudinarios sigue siendo imprecisa. En realidad, muchos municipios realizan sus elecciones consuetudinarias después del 30 de septiembre (fecha límite de registro de planillas) e incluso después del 12 de noviembre (fecha de la elección por partidos).13 Por lo demás, en algunos municipios el régimen electoral todavía no está definido y da lugar a conflictos: algunos grupos apelan a la costumbre mientras que otros buscan registrar una planilla de partido, como por ejemplo San Sebastián Tutla o Guevea de Humboldt. Poco antes del 12 de noviembre los consejeros del iee concluyen un segundo acuerdo en el que recuerdan que en los municipios consuetudinarios la decisión de la comunidad deberá ser “ratificada el 12 de noviembre de 1995 por medio del sufragio universal, libre, secreto y directo”, pero concede al mismo tiempo una prórroga para la realización de las elecciones en 13 municipios. El mero día de las elecciones oficiales el consejo general agrega a esta primera planilla 20 municipios y 24 más el 15 de noviembre.14 En estos municipios se decide no “ratificar” las elecciones consuetudinarias por la vía de las urnas. El consejo electoral municipal deberá limitarse a validar los comicios basándose en el acta que la asamblea comunitaria correspondiente habrá elaborado. Estos acuerdos, negociados el mismo día, muestran hasta qué punto el iee improvisa, dándole una forma legal a procesos que rebasan totalmente las normas inscritas en el código electoral. Entre algunos de los municipios cuyas elecciones se prorrogan hay conflictos: las facciones locales no se ponen de acuerdo acerca de la integración de las planillas electorales. Algunos obtienen el apoyo de un partido político, mientras otros constituyen planillas “independientes” con o sin registro formal.15

  • 16 Se trata de Santiago Yaitepec (13 de marzo de 1996), San Miguel Tenango (19 de mayo de 1996), San (...)
  • 17 Ibid., p. 46.
  • 18 Es el caso de Mazatlán Villa de Flores, Guevea de Humboldt, Santiago Choapan, Santa Cruz Papalutla (...)
  • 19 Tal es el caso de Santa María Guelace, San Pedro Ixtlahuaca, Huautla de Jiménez y San Pedro y San (...)

16De 30 municipios que se quedan “en tránsito”, 18 acabarán siendo clasificados bajo el régimen de usos y costumbres, y los 12 restantes bajo el de partidos políticos. Otros cuatro vendrán a agregarse a los primeros en las elecciones extraordinarias de 1996.16 La cifra final de 412 municipios consuetudinarios anunciada por el iee en su informe oficial17 no es producto de una decisión anticipada, sino de una negociación sacada adelante, en algunos casos, al ritmo de los conflictos pre y poselectorales. Algunos municipios que inicialmente se habían clasificado bajo el régimen de partidos acaban finalmente en el de usos y costumbres después del 12 de noviembre de 1995.18 A otros, en cambio, se les confirma su régimen electoral, aun cuando siga habiendo una facción autoproclamada “comunitaria”.19

17Los acuerdos sucesivos que se concluyen en el seno del Consejo General del iee contribuyen, así, a crear dos categorías bien diferenciadas de municipios: las de usos y costumbres y las de partidos políticos. Pero es evidente que la realidad política no se ajusta fácilmente a esa clasificación binaria. Ya lo vimos: entre 300 y 350 municipios corresponden más o menos al ideal-tipo de la comunidad tradicional: los ciudadanos logran ponerse de acuerdo sobre las personas que encabezarán el ayuntamiento. En la mayoría, las relaciones de fuerza entre facciones guardan un cierto equilibrio. La mayor parte de las veces un grupo dominante (representado por los principales, tatamandones o caciques) tiene la suficiente influencia y legitimidad para que las decisiones que toma o sugiere sean plenamente aceptadas por la mayoría de los ciudadanos de la comunidad. Este grupo dominante está a su vez indirectamente ligado al Estado-pri por la relación clientelista ya mencionada. El desacuerdo siempre existe (la unanimidad es una mera fachada), pero es lo bastante leve como para poderse negociar en las asambleas de pueblo, o bien en el ayuntamiento. En última instancia, se percibe a las autoridades comunitarias como suficientemente legítimas para resolver conflictos cuando la solución amistosa ya no es posible. Son los municipios que en 1992 eligieron una planilla única del pri. En estos municipios la reforma electoral no cambia mucho las cosas: el pri sigue interviniendo en el registro de las autoridades sin que esto se perciba como la indebida injerencia de un partido político. La cooptación de las autoridades designadas por el partido de Estado se observa como un procedimiento normal de validación de la decisión comunitaria. Según las estadísticas oficiosas proporcionadas por el iee, de los 412 municipios de costumbres, 320 “optaron” porque el pri registrara su planilla comunitaria; solamente tres escogieron otro partido (dos el pfcrn y uno el pan). Los 89 municipios restantes “decidieron” no tener filiación partidista. Es difícil hacer una evaluación general de estos últimos: en algunos casos, como vimos, se trata de grupos disidentes que han desplazado al antiguo grupo hegemónico. Para ser congruente con su posición inicial sobre no registrar las planillas comunitarias, el prd optó por no inscribir a ninguna. Es muy probable que entre los 89 ayuntamientos “independientes” hubiera algunos que simpatizaran con este partido. En otros casos, el propio pri aconsejó a los partidarios de alguna de las planillas rivales que no optaran por ninguna filiación partidista para neutralizar a la oposición. En otros sitios, en fin, los dirigentes comunalistas, que reivindicaron el reconocimiento de las costumbres en nombre de la autonomía, influyeron directamente en esta preferencia.

18En todo caso, lo que sí es seguro es que, aparte del conjunto más o menos definido de municipios en los que el orden tradicional sigue siendo estable y permite su clasificación bajo la denominación acomodaticia de usos y costumbres, existe una franja de municipios que no entran en los casos previstos por los consejeros del iee y los representantes de los partidos. Esta franja es mucho más amplia y movible de lo que está dispuesto a admitir el presidente del iee, demasiado preocupado por legitimar la reforma del gobernador. Tres municipios ilustran perfectamente la dificultad que experimentan los miembros del iee: para separar los usos y costumbres de los partidos: Soledad Etla, Santa Cruz Amilpas y San Pedro Jicayán. En ellos, contrariamente a los acuerdos suscritos, una planilla comunitaria debidamente registrada ante el iee compite con una planilla del pri. Se trata en ambos casos de dos facciones rivales que se identifican con el pri pero no están de acuerdo con la selección de candidatos.

19El iee habla de municipios “en transición”, distinguiéndolos del resto de los municipios consuetudinarios cuyas instituciones comunitarias seguirían estando sólidamente implantadas. Sin embargo, nos parece que, contrariamente a una visión esencialista de las identidades culturales, todos los municipios de Oaxaca están marcados por una cierta hibridez, no solamente cultural sino sobre todo política. La comunidad y sus marcadores de identidad (el sistema de cargos, el sincretismo religioso, el trabajo colectivo, la escala de prestigio, etcétera) constituyen, efectivamente, una frontera social y territorial, pero se trata de una especie de filtro que mezcla los valores, las normas y las instituciones más diversos, asimilados y reapropiados en el curso de la historia. Más que separar, esta frontera porosa articula. No estamos negando a las comunidades toda especificidad cultural e institucional, sino destacando que la alteridad que las cimienta estriba más en una combinación original de normas y de instituciones comunes al resto de la sociedad que en el conjunto de valores radicalmente opuestos a ellas.

  • 20 Yvon Le Bot, Violence de la modernité en Amérique latine. Indianité, société et pouvoir, pp. 37-38

20La frontera entre los municipios tradicionales y los que ameritan un régimen electoral partidista se basa más en las diferentes formas que asume el cambio político y cultural (que son inseparables), que en una oposición ontológica entre “visiones del mundo” radicalmente opuestas. La diferencia entre los municipios de Oaxaca es de grado más que de esencia. Son un continuo que va de la comunidad rural más tradicionalista (la comunidad revolucionaria institucional) en la capital del estado, con sus 300 mil habitantes, pasando por una infinidad de gradaciones que reflejan un equilibrio diferente entre la comunidad y la sociedad, entre las instituciones comunitarias y las de la democracia representativa. A semejanza de la indianidad mexicana, la organización comunitaria es una frontera imprecisa, móvil y porosa que atraviesa el conjunto de las relaciones sociales y políticas.20 Es esta realidad híbrida la que los operadores políticos parecen querer encasillar en categorías claramente definidas.

  • 21 San Sebastián Tutla, San Antonio de la Cal, San Agustín de las Juntas, Ánimas Trujado y Santa Cruz (...)

21Esto es particularmente significativo en los municipios que se encuentran en la conurbación de la ciudad de Oaxaca.21 Se caracterizan por una fuerte estratificación social y un desplazamiento de las actividades agrícolas por las del sector secundario o terciario; poblaciones alógenas (los llamados “avecindados”) comparten el territorio municipal con los “originarios” y pretenden defender sus propios intereses exigiendo una participación en la administración municipal; los marcadores de la identidad indígena y comunitaria (lengua, sistema de cargos, respeto de los ancianos, etc.) tienden a desaparecer; el grupo político dominante se divide en facciones rivales que entran en abierta competencia por el control del poder municipal; las campañas para las elecciones supramunicipales tienen impacto directo en la sociedad local por la proximidad de la capital y la circulación constante de la información y de las personas entre la comunidad y el exterior (cuya frontera con el interior prácticamente ha desaparecido). En todos estos casos, las facciones en competencia por el poder local conforman planillas cuyo registro buscan, ya sea de forma independiente o por la vía de un partido. El antiguo grupo dominante recurre generalmente a la costumbre para impedir que sus adversarios registren su planilla y entren en la competencia electoral en un plano de igualdad.

  • 22 Tal es el caso de San Jerónimo Tlacochahuaya, Santa Maria Guelace. Mazatlán Villa de Flores, Hulul (...)

22Otros municipios, más rurales e indígenas,22 viven situaciones semejantes. Las facciones rivales buscan el apoyo de un partido político, o bien se cobijan en las costumbres, según sus intereses y según las oportunidades que se les ofrecen. Tras las elecciones es común que cada grupo constituya su propio ayuntamiento, “comunitario” para unos (reminiscencia de los antiguos “ayuntamientos populares”), y “constitucional” para otros (cuando reciben el reconocimiento oficial del gobierno). En todos estos casos la frontera entre costumbre y partidos es ambigua y fluctúa según las relaciones de fuerza y de las estrategias políticas de los grupos locales.

  • 23 Según las estadísticas oficiales, 332 de los 418 municipios de usos y costumbres nombran sus autor (...)
  • 24 A partir de 1997 la reglamentación sobre los usos y costumbres atribuye al iee la responsabilidad (...)
  • 25 Los “radicados” son las personas originarias de algún municipio oaxaqueño pero que residen fuera, (...)

23Cada tres años se reproducen las mismas dinámicas.23 De hecho el iee ha ido formalizando, a partir de 1998, los mecanismos para dirimir las “controversias” (según la jerga de la propia dirección de usos y costumbres de la autoridad electoral estatal).24 La determinación del régimen electoral, y en su caso, del propio procedimiento consuetudinario, es objeto de largas negociaciones, a veces públicas, a veces a puerta cerrada, entre el presidente del Consejo General del iee (o el responsable de la dirección de usos y costumbres) y los “solicitantes”: dirigentes de los partidos políticos y de las facciones locales, autoridades municipales en turno y/o representantes de los ciudadanos (ya sean originarios, avecindados, vecinos de las agencias municipales o de policía, mujeres o “radicados”).25

  • 26 Las autoridades municipales y sus opositores locales están “afiliados” al mismo partido: el pri.

24De esta forma, en enero de 1998, el iee establece una lista de 56 municipios susceptibles de cambiar de régimen electoral. De estos 56 municipios 45 se habían considerado de usos y costumbres en 1995; los partidos proponen que en esta ocasión adopten el régimen partidista. Los otros municipios, en cambio, se clasificaron en el régimen de partidos en 1995, pero los partidos, las autoridades municipales y los grupos de ciudadanos piden que se “restablezca” el régimen consuetudinario. En el primer caso las demandas provienen principalmente de los partidos de oposición: el pan, el prd y el Partido Cardenista (PC), proponen 43 municipios. El pri no propone cambios más que para dos municipios consuetudinarios: Guevea de Humboldt y Mazatlan Villa de Flores. En cambio, las demandas de “regreso” al régimen consuetudinario provienen de las autoridades municipales en turno, salvo en tres casos: San Andrés Dinicuiti, donde la petición la formula un grupo allegado al prd, Santa Cruz Amilpas y Teposcolula, donde disidentes priístas son los que desean el regreso a las costumbres.26

  • 27 Compendio de legislación electoral, p. 80.

25El iee no ha recurrido prácticamente nunca a la consulta directa de todos los ciudadanos de los municipios en cuestión. La ley es ambigua en este punto: prevé una “consulta de la comunidad” en caso de que la “conciliación entre los partidos” fracase, pero no señala ningún procedimiento de consulta y tampoco especifica qué comunidad deba ser consultada cuando existan varias en un mismo municipio.27

  • 28 Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, 20 de julio de 1999.

26En realidad, el iee ha empleado, de 1995 a 2004, tres métodos simultáneos para resolver las disputas: la conciliación entre las facciones rivales, el diagnóstico “antropológico” sobre el terreno y la negociación con los dirigentes de los partidos políticos en los municipios donde éstos tienen influencia directa.28 Esta preferencia por la “concertación” entre los líderes de los partidos tiene que ver con la lógica de que hablamos antes: el caso es evitar a toda costa los conflictos, o impedir que se agraven los que están latentes. Según los responsables del iee, si se somete la selección de régimen electoral al voto de los ciudadanos se correría el riesgo de provocar nuevas tensiones y de arrastrar al conjunto de la población local a un conflicto que sería mucho más difícil de resolver. En suma, de lo que se trata es de desactivar el conflicto hallando una solución negociada entre los líderes de las facciones movilizadas.

27Encontramos aquí nuevamente una estrategia clásica del sistema político mexicano: privilegiar la concertación, la negociación, apelando a la persuasión y a la cooptación de los dirigentes cuando sea necesario, en vez de resolver las disputas por la vía electoral o la judicial. Esta negociación en la cúpula se basa en una concepción y una práctica de la política en que la mayoría de los ciudadanos deben permanecer pasivos. Esta pasividad es vista como una garantía de estabilidad política: es mucho más fácil entenderse con algunos mediadores que “controlan a su gente”, que con ciudadanos autónomos con aspiraciones potencialmente divergentes. Esta costumbre política ha funcionado durante decenios: ha garantizado la estabilidad del régimen. Se parece curiosamente a lo que las comunidades llaman el “consenso”: este ejercicio constante de concertación destinado a evitar decisiones por mayoría que pueden dividir al grupo en tendencias u opiniones claramente diferenciadas. En las comunidades, como en el pri, la divergencia de opinión se ve como un problema que es mejor resolver, y el ideal que se pregona no es favorecer una de las opiniones en detrimento de las otras, sino, por el contrario, integrar los diferentes puntos de vista en una decisión en la que todos salgan ganando. El objetivo es evitar a roda costa que algunos se sientan excluidos, marginados y caigan en la tentación de entrar en conflicto abierto con el resto de la comunidad. El desacuerdo puede y debe expresarse en la asamblea pero hay que superarlo, cueste lo que cueste, para no romper la unidad de la comunidad y por ende frenar su progreso. El acuerdo supone necesariamente que los individuos actúen de conformidad con la opinión mayoritaria; cada uno puede defender sus opiniones pero, en un momento dado, debe suscribir una sola resolución. La producción de semejante consenso somete inevitablemente a los individuos y a las minorías a presiones considerables, más o menos directas y conscientes.

28La analogía entre esta particularidad de la organización comunitaria, varias veces descrita por los antropólogos, y el funcionamiento del régimen priísta, es sorprendente. En el pri el llamado al consenso es una constante, al igual que en las comunidades, sobre todo cuando se trata de seleccionar a los candidatos para los diferentes mandatos electivos, desde el nivel municipal más bajo hasta la cabeza del Estado.

29Hemos descrito en abundancia la simbiosis entre la comunidad y el régimen del partido hegemónico. Aquí la traemos de nuevo a colación porque también esclarece la estrategia empleada por la autoridad electoral estatal para resolver las disputas en torno a la determinación del régimen electoral municipal. El llamado constante a la negociación para evitar confrontaciones se basa en gran parte en esta visión del conflicto como una anomalía, un problema que hay que evitar. Las autoridades municipales, así como los dirigentes del pri, justifican su reticencia a recurrir a la consulta de los ciudadanos para determinar el régimen, alegando que las facciones locales no aceptarían el resultado y que no poseen una “cultura democrática” que les permita plegarse al veredicto del voto sin una concertación previa. Lo conveniente entonces es negociar una solución consensual para que todos salgan ganando y nadie se sienta tentado de impugnar el resultado de la elección. En suma, es tanto como reducir lo más posible el abanico de opciones, de la incertidumbre, de la competencia.

30Pero la preferencia por la negociación tiene otras razones estrechamente ligadas a las que acabamos de mencionar: una considerable cantidad de disputas electorales tiene que ver con la participación de los vecinos de las agencias, de los avecindados o de los radicados en las elecciones municipales. La autoridad electoral se encuentra, entonces, frente a un dilema: éstos piden participar en el nombramiento (y a menudo en la integración misma) del ayuntamiento de su municipio, siendo que nunca lo habían hecho antes. La razón es simple: quieren controlar la repartición de los recursos financieros asignados por el Estado a los municipios, a partir de 1995. Pero los dirigentes y habitantes de las cabeceras municipales se rehusan a ceder sus prerrogativas y apelan a la defensa de las costumbres y de la autonomía comunitaria para impedir la participación de los “fuereños”. A su vez, los inconformes apelan al derecho de todo ciudadano mexicano, inscrito en la Constitución federal y en la de Oaxaca, a participar en las elecciones municipales. Lo interesante es que la mayoría de las agencias designan ellas mismas a sus autoridades locales siguiendo procedimientos consuetudinarios, pero llegan a exigir que las elecciones municipales se realicen por la vía del sistema de partidos, porque consideran que es la única forma de garantizar su representación, aunque sea minoritaria, en el ayuntamiento. Por eso, los ciudadanos excluidos del proceso electoral local exigen a menudo que se realice una consulta entre el conjunto de los ciudadanos del municipio para determinar el régimen electoral que debe aplicarse. Ahora bien, en la mayoría de las disputas los habitantes de las agencias, los avecindados o los radicados son más numerosos que los ciudadanos de la propia cabecera. Así, en caso de votar individualmente, los primeros se lo llevan automáticamente: esto explica en parte que las autoridades municipales se nieguen a someter la decisión al voto de todos los ciudadanos del municipio. En nombre del respeto de las costumbres que implican la sola participación de los ciudadanos residentes de la cabecera, el iee no puede recurrir al veredicto de las urnas (o de una consulta universal) para determinar el régimen que se vaya a aplicar. Al legalizar las costumbres, la reglamentación electoral da a las autoridades municipales el derecho de rechazar este procedimiento. La autoridad electoral no puede imponer una solución que viole el derecho consuetudinario y la autonomía de unos, en nombre de los derechos individuales o políticos de otros. Imponer una solución electoral a la selección del régimen equivaldría automáticamente a favorecer a uno de los partidos y a violar las costumbres que reservan la decisión a los habitantes de la cabecera. También equivaldría a seleccionar un procedimiento de voto –individual, universal y secreto o bien público y restringido–, lo que devuelve la cuestión al punto de partida: ¿quién tiene derecho a votar y cómo? La vía de la concertación se justifica, pues, por todas estas razones juntas: la del respeto de las costumbres, la de la autonomía de las comunidades, pero sobre todo la de la voluntad imperativa de evitar el conflicto buscando el “consenso mínimo”, en vez de imponer desde el exterior una solución que se teme no sea aceptada por todos.

31Esto explica que los funcionarios del iee (y en particular su presidente) tengan una preferencia evidente por el régimen de usos y costumbres. Buscan mantener el mayor número de municipios bajo este régimen. Naturalmente, no podemos evitar ver en esto una estrategia electoral: el gobierno y el pri pretenden circunscribir el espacio de la competencia electoral para poder concentrar su fuerza –y sobre todo sus recursos financieros– en los municipios grandes. Pero el régimen de costumbres se percibe ante todo como una garantía de estabilidad política. Al insistir en la “conciliación” y el respeto de los “usos y costumbres”, el presidente del iee pretende neutralizar los efectos de una competencia política abierta que amenazaría con provocar confrontaciones entre facciones rivales en el nivel municipal.

  • 29 San Pedro Ixtlahuaca, Santa María Guelace, Santa María Camotlán, San Sebastián Tecomaxtlahuaca, Sa (...)

32Ello explica, sin duda, que ninguna petición de cambio de régimen, desde 1998, haya sido aprobada por la autoridad electoral. Es muy significativo, de hecho, que ese mismo año, de los 57 municipios propuestos para un cambio de régimen, únicamente seis fueron aceptados... pero en el sentido de un restablecimiento de los usos y costumbres.29 Todas las solicitudes de cambio al régimen de partidos fueron desechadas. Eso permitió al entonces presidente del IKK, Cipriano Flores Cruz, declarar triunfalmente que se habían equivocado los que habían augurado la inevitable desaparición de las usos y costumbres “arcaicos” a favor del “moderno” sistema de partidos políticos.

LA RESTAURACIÓN DE LOS USOS Y COSTUMBRES

33Determinar por cuál de los dos regímenes electorales se va a optar (consuetudinario o partidista) es causa de múltiples conflictos, elección tras elección. En cada proceso, como se acaba de comentar, los partidos y/o algún grupo de ciudadanos de un centenar de municipios de usos y costumbres acuden al iee para exigir que se redefina el procedimiento electoral. En la mayoría de los casos las autoridades municipales en turno son favorables al mantenimiento del régimen de usos y costumbres. Así, por ejemplo, en 1998, solamente cuatro de las 14 peticiones de regreso al procedimiento costumbrista fueron emitidas por grupos de opositores (sin que necesariamente estuvieran afiliados a un partido de oposición). En los otros diez municipios la petición emanaba de las autoridades en turno (todas afiliadas al pri), de las cuales, precisamente, fueron aprobadas las seis que acabamos de mencionar. En cambio, las cuatro solicitudes de cambio promovidas por los opositores fueron rechazadas.

  • 30 En cuatro de los seis municipios que adoptan el régimen de costumbres había más de una planilla el (...)

34Una primera interpretación de estas cifras nos hace pensar que el regreso al régimen consuetudinario es una estrategia de las autoridades municipales, en alianza con el pri, para frenar el acceso de la oposición al poder municipal. Es difícil pensar, en efecto, que en los municipios en los que las elecciones precedentes fueron objeto de competencia entre varios partidos, la decisión de volver al procedimiento tradicional no refleje un cálculo político del grupo que controla el poder municipal.30

35No obstante, la realidad es más compleja. En la mayoría de los casos, semejante decisión refleja un compromiso entre las diferentes fuerzas políticas locales, más que una determinación unilateral de las autoridades municipales.

  • 31 Municipio mixteco del distrito de Jamiltepec, en la costa del Pacífico.
  • 32 Copia del oficio mandado por las autoridades municipales en funciones de Santa Catarina Mechoacán, (...)

36En los seis municipios que cambian de régimen en 1998, las autoridades municipales hacen alarde de su voluntad de poner fin a las divisiones y a las confrontaciones provocadas por los partidos políticos. El discurso es el mismo por doquier, con algunas diferencias: de lo que se trata es de recuperar una unidad perdida, de evitar los conflictos “entre hermanos” que impiden que la comunidad progrese. La mayoría de las veces la decadencia de las instituciones comunitarias, como el tequio o el sistema de cargos civiles y religiosos, se imputa a la “injerencia” de los partidos. En regiones y municipios muy diferentes se escucha la misma afirmación categórica: “Los partidos políticos son como las sectas: dividen a la comunidad.” La finalidad es, pues, reconciliar a los habitantes de los municipios en torno a los valores de la comunidad y “trabajar de nuevo todos juntos, como antes”. Al mismo tiempo, sin que por ello les parezca contradictorio, las autoridades insisten en su indefectible adhesión al pri. La carta enviada al presidente estatal del pri por las autoridades en turno de Santa Catarina Mechoacán,31 en 1998, para exigir la adopción del régimen de costumbres, nos parece particularmente significativa: en ella reiteran su lealtad indefectible al pri, al mismo tiempo que solicitan al dirigente de este partido que no intervenga en el registro de las futuras autoridades municipales. Explican, los solicitantes, que no debe verse su petición como un acto de “desobediencia política”, sino que lo único que quieren es “evitar las divisiones que podrían provocar a los partidos políticos en el seno de la comunidad”.32

37Este tipo de solicitud refleja perfectamente hasta qué punto el pri no ha sido percibido hasta entonces como un partido, entre otros más. Indica también que, al denunciar la injerencia de los partidos, las autoridades hacen alusión sobre todo a los partidos de oposición. En Santa Catarina Mechoacán, al igual que en la mayoría de los municipios indígenas, el priísmo de las autoridades municipales es un priísmo consuetudinario, que identifica estrechamente al pri con el gobierno y la unidad de los dos con la comunidad. Mientras que todavía en 1995 las autoridades en turno hicieron que el pri registrara a las autoridades designadas en asamblea, en 1998 hay disidentes que amenazan con buscar el apoyo del prd para asegurarse una plaza en el seno del futuro ayuntamiento. Obligan a los principales dirigentes de la comunidad a negociar y encuentran un nuevo arreglo: cada uno renuncia a su filiación partidista y la elección se realiza “como siempre”, en una asamblea en la que cada grupo buscará colocar sus candidatos.

38Este ejemplo ilustra hasta qué punto es imposible una lectura unívoca en términos de manipulación política. Detrás de las etiquetas partidistas y del discurso sobre la defensa de las costumbres, se ocultan realidades extremadamente complejas y diversas. La defensa de los usos y costumbres encubre relaciones de poder, con configuraciones variables según la localidad. La tan cantada unidad refleja un equilibrio precario entre fuerzas o grupos de intereses divergentes. Algunos árbitros, como los ancianos o las autoridades municipales, ayudan a dirimir las rivalidades. Su capacidad para hacerlo se deriva del prestigio y la legitimidad que les confieren las tradiciones, pero también de su monopolio de la mediación con el poder central. La diversificación de los canales de mediación (instituciones electorales, partidos de oposición, organizaciones independientes o ong) y los cambios sociales y culturales que afectan a las comunidades provocan el debilitamiento de los mecanismos tradicionales de arbitraje. Los disidentes, aquellos que en otros momentos se habrían contentado con plegarse a la decisión de la mayoría, pueden tratar de defender sus propios intereses y romper el monopolio de los antiguos dirigentes apelando a terceros, incluyendo los partidos de oposición. Estos no hacen más que canalizar las rivalidades que existen en forma latente y darles una consistencia institucional que rebasa los marcos tradicionales del consenso. Muy a su pesar, los dirigentes en funciones deben pretender que se separan del pri para poder preservar el equilibrio habitual de las relaciones de poder.

39El discurso sobre la unidad de la comunidad no es estrictamente manipulador, aun si beneficia a un grupo más o menos grande. Tampoco es una estrategia directa del pri para detener al prd, aun si a la larga obtiene una evidente ventaja. En el caso de Santa Catarina Mechoacán, la adopción formal o legal del régimen costumbrista refleja una negociación entre facciones. No es la expresión de la lucha de una comunidad armoniosa y homogénea para preservar su unidad frente a la injerencia de los partidos, ni de la simple táctica de una camarilla o de un cacique para conservar sus privilegios y aniquilar a los disidentes. Refleja un ajuste entre una mayoría y una o varias minorías, entre un grupo dominante que goza de un grado más o menos considerable de legitimidad y aquellos que lo quieren desplazar. La articulación de estos grupos a los partidos políticos es, además, relativa y aleatoria. El pri goza de la legitimidad que le confiere la tradición y apoya más o menos directamente a los dirigentes en funciones mientras garanticen la legitimidad y la estabilidad del régimen. El prd existe en el plano local sólo porque los disidentes buscan en él un relevo institucional externo para compensar su relativa debilidad dentro de la comunidad. Lo utilizan para ejercer presión y forzar a sus rivales a establecer un nuevo reparto del poder.

  • 33 La situación es similar en municipios como Santa María Guelace (Valles Centrales), San Pedro Ixtla (...)

40Una vez más, cada municipio es un caso particular. Santa Catarina Mechoacán tiene todas las características del régimen consuetudinario en 1995: las autoridades son nombradas en una asamblea más o menos abierta; las rivalidades entre grupos o entre personas se ventilan en la comunidad sin relación directa con los partidos políticos; el pri es el único interlocutor de las diferentes facciones, funge como canal natural para registrar a las futuras autoridades. Por eso, no hay que equivocarse: un municipio de este tipo, en 1995, cuando el reconocimiento a los usos y costumbres aún no es bien difundido, las autoridades no han decidido adoptar el régimen de partidos. Ese año hicieron lo mismo que los años precedentes. Su gestión se inscribe perfectamente en la relación clientelista: temen ser “mal vistos” por el gobierno si optan por el registro “independiente” de su planilla. Además, el proceso es confuso dado que las autoridades designadas con el procedimiento consuetudinario pueden ser registradas por un partido... En 1998, en cambio, la opción entre el sistema consuetudinario y el de los partidos es obligatoria, opción tanto más crucial cuanto que los disidentes en el interior de la comunidad amenazan con recurrir al apoyo de un partido de oposición.33

41Esas situaciones de transición entre el orden tradicional, donde domina la norma del consenso, y una situación de competencia abierta por los cargos municipales, dan pie a todo tipo dinámicas, incluyendo la más llana instrumentalización del discurso costumbrista con tal de eliminar a los opositores. Ése es el caso de San Agustín Chayuco (a unos pocos kilómetros de Santa Catarina Mechoacán) o el de San Sebastián Tutla (en la conurbación de la ciudad de Oaxaca), sobre los cuales regresaremos con más detalle en el siguiente capítulo. En esos dos municipios, la oposición local se institucionaliza (con el apoyo del prd) a partir de 1992. En 1995, de nuevo, el prd pretende registrar una planilla en cada municipio, pero las autoridades se lo impiden en Tutla, donde el pri defiende el régimen consuetudinario ante el Tribunal Estatal Electoral. Lo mismo ocurre en Chayuco, en 1998, cuando el presidente en turno decide tramitar el regreso al régimen consuetudinario (con el apoyo del pri) para eliminar a sus opositores. Esos ejemplos dan una idea clara del uso estratégico que las autoridades en turno hacen del régimen consuetudinario legalizado, para excluir a la oposición de la competencia y mantener el control del poder municipal. En esos casos, en vez de reflejar un compromiso entre facciones rivales, la determinación del régimen electoral resulta de la imposición de un grupo político en detrimento de otros.

42En las elecciones siguientes (2001 y 2004), las solicitudes de cambio de régimen disminuyen gradualmente, y son tramitadas en su mayoría por los representantes de los partidos de oposición ante el iee (pan y prd), sin el apoyo real de los ciudadanos de los municipios aludidos. Simplemente, las dirigencias partidistas consideran que tienen un electorado potencial, cuyas preferencias se han reflejado en elecciones supramunicipales; eso los motiva a pedir el cambio de régimen de usos y costumbres a partidos políticos, aunque en realidad no tengan el apoyo explícito de simpatizantes o militantes a nivel municipal.

  • 34 Las peticiones deben llegar al iee a más tardar el 6 de febrero de 2001. Los demandantes tienen ha (...)
  • 35 De esos municipios 16 ya habían sido objeto de una solicitud de cambio en 1998; los 17 restantes l (...)

43La estrategia del iee se va perfeccionando. El presidente de esta institución, junto con la Dirección de Usos y Costumbres, decide anticipar las solicitudes de cambio de régimen y sistematizar el método de conciliación forjado, improvisadamente, en 1998. Así, a partir del mes de agosto de 2000, el iee invita a los 418 municipios consuetudinarios a especificar, lo más rápidamente posible, la fecha, la hora y el lugar de la elección de las futuras autoridades, para que el consejo general pueda aprobar el catálogo de los municipios consuetudinarios a principios de enero de 2001. Al mismo tiempo fija fechas precisas para depositar las solicitudes de cambio de régimen.34 Finalmente, de enero a marzo 33 municipios son considerados para un cambio de régimen: 31 de usos y costumbres y dos de partidos políticos.35

  • 36 Acuerdo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral sobre lineamientos generales para la r (...)
  • 37 Ibid.
  • 38 Ibid.

44En esta ocasión el presidente del iee convoca sistemáticamente a las autoridades de cada uno de los 33 municipios y, de ser el caso, a los representantes de los habitantes que hayan firmado la petición de cambio de régimen. En total tienen lugar alrededor de 50 reuniones entre el 17 de enero y el 28 de marzo de 2001, durante las cuales cada parte debe argumentar a favor o en contra del cambio de régimen. Para formalizar el procedimiento de definición del régimen electoral el consejo general aprueba una serie de criterios: cuando se trate de un cambio de régimen de usos y costumbres al de partidos políticos la petición debe ser transmitida por escrito y firmada por las autoridades municipales, o bien por un “grupo representativo de ciudadanos de la comunidad”.36 En el caso inverso (cambio de régimen partidista a régimen consuetudinario), se toma en cuenta la opinión de los representantes de los partidos políticos. De cualquier forma, el cambio de régimen no puede ocurrir más que si la petición es suscrita por un “sector mayoritario de ciudadanos de la comunidad o de las comunidades que constituyen el municipio”.37 Para verificar esto, el iee toma en cuenta “el padrón comunitario de ciudadanos”. Se indica además que el consejo general evaluará el efecto que pudiera tener el cambio de régimen en la “estabilidad política y la paz social del municipio en cuestión”.38 Este reglamento aparece como un barniz seudojurídico de las prácticas de arbitraje y conciliación practicadas de manera pragmática por el presidente del iee y el equipo de la Dirección de Usos y Costumbres. Apunta sobre todo a limitar lo más posible los cambios de régimen, por las razones que dimos arriba. Además, tomando como medida de la representatividad de los demandantes el padrón de los “ciudadanos de la comunidad”, el reglamento descalifica de entrada toda petición que emane de avecindados, radicados e incluso los propios ciudadanos de las agencias, que no son considerados como miembros de la comunidad-cabecera. Por último, en caso de que la conciliación fracase, el reglamento prevé la posibilidad de una consulta cuya forma debe ser acordada por la asamblea de la comunidad. En resumen, la formulación del reglamento es tan vaga como el código electoral que supuestamente debe precisar.

  • 39 En los dos municipios restantes los demandantes retiraron su petición.
  • 40 La petición de Santiago Matatlán es igualmente suscrita por los simpatizantes del pro y las autori (...)

45Finalmente, al igual que en 1998, la definición del régimen se realiza por la vía de la negociación, cuando la petición es suscrita por ciudadanos del municipio (incluidos los avecindados y los radicados) o las autoridades de las agencias. Solamente diez municipios de 33 corresponden a este caso representativo, ya que 21 peticiones de cambio fueron suscritas únicamente por los representantes de los partidos políticos, sin el apoyo explícito de los lugareños.39 De las diez demandas que son objeto de una verdadera negociación, la mayoría fue suscrita por los habitantes y las autoridades de las agencias o bien por avecindados. Entre éstas se encuentra la petición de los habitantes de San Pablo Güilá, la agencia de Santiago Matatlán40 y la de los habitantes del fraccionamiento El Rosario, de San Sebastián Tutla; dos casos que detallaremos en los siguientes capítulos.

46Rechazadas las 21 peticiones depositadas por los partidos políticos, los funcionarios del iee quieren negociar la solución menos “costosa”, desde el punto de vista político, para los restantes diez municipios. Guiados esencialmente por la idea de preservar “la estabilidad y la paz social”, privilegian los arreglos en los límites del régimen de usos y costumbres. Toda la habilidad del presidente del iee, Cipriano Flores Cruz, consiste en medir las relaciones de fuerza en cada municipio. Simplemente quiere asegurarse de que los que exigen elecciones partidistas no sean mayoritarios y que por lo tanto no serán capaces de paralizar al gobierno local. Pero, aparte del cálculo político, otro factor entra en juego: la mayoría de las peticiones de cambio de régimen son promovidas por los sectores “marginales” de los municipios (habitantes de las agencias, avecindados, radicados y, raras veces, por grupos de mujeres), con el fin de garantizar una mejor repartición del presupuesto municipal. Dicho de otra forma, es más bien una medida de presión para poder garantizar de la parte de las autoridades de la cabecera, una mayor transparencia y equidad en la asignación de los recursos financieros estipulados para el municipio por la federación. Si este control de la gestión de las finanzas municipales se garantiza de otra manera (principalmente firmando un convenio con las autoridades municipales y las del estado, o bien permitiendo que los habitantes de la periferia participen en la asamblea de pueblo, etc.), los quejosos están dispuestos a retirar su petición de cambio de régimen.

47En resumen, en la mayoría de los casos los intereses de la autoridad electoral (preservar la estabilidad política) y los de los grupos locales (asegurar un mejor control de las finanzas municipales) convergen para renunciar al cambio de régimen electoral y privilegiar la renegociación de las reglas del juego consuetudinarias. Esto explica que en 2001 ningún municipio haya cambiado de régimen.

48De hecho, el iee ha ido desechando las solicitudes cada vez con más facilidad, más aún en las últimas elecciones municipales, en 2004. La razón es simple, el consejo general de ese organismo fue renovado, incluyendo al presidente, en diciembre de 2002; el nuevo equipo ha sido directamente impulsado por el gobernador en turno, José Murat Casab (1998-2004), quien en la más pura tradición priísta, ha logrado cooptar (o amedrentar) a los diputados locales de la oposición, para que éstos nombren consejeros electorales que le sean Totalmente leales. El gobernador tenía un objetivo claro: controlar totalmente el iee para asegurar la elección de su propio sucesor, Ulises Ruiz Ortiz, en elecciones que se perfilaban particularmente competidas. En efecto, desde 2003 se estaba avizorando una coalición de la oposición en torno a la figura del presidente municipal de la ciudad de Oaxaca, Gabino Cué Monte-agudo, ex secretario particular de Diódoro Carrasco cuando éste fue secretario de Gobernación, en 1999 y 2000. El peligro era tanto más palpable, que el contexto político federal había sufrido un cambio radical: el 2 de julio de 2000, el pri había perdido la elección presidencial a favor del candidato del pan, Vicente Fox Quesada, por primera vez en 71 años de dominio irrestricto. A nivel estatal, los partidos pan, prd y Convergencia (el que había postulado a Gabino Cué en las municipales de 2001), estaban negociando un acuerdo para establecer una coalición que les permitiera derrocar al pri. Ante esa perspectiva, aún lejana e incierta, José Murat Casab decidió no correr riesgos y usar todas las artimañas posibles para garantizar la victoria de su sucesor, a la sazón delfín del presidente nacional del pri y futuro candidato presidencial de ese partido en las elecciones de 2006, Roberto Madrazo Pintado.

49Así las cosas, el nuevo equipo del ikk adoptó, de manera aun más clara que en años anteriores, la postura de prevenir todo cambio de régimen electoral, y tratar de negociar acuerdos de “gobernabilidad” con los grupos políticos locales en los municipios de usos y costumbres que presentaran algún conflicto o controversia en torno al procedimiento y/o el resultado del nombramiento de las autoridades municipales.

  • 41 iee, Memoria del proceso electoral 2004, p. 121.

50En efecto, para 2004, el iee sólo menciona 38 casos problemáticos, sin precisar si está en juego el cambio de régimen. El nuevo estilo de los consejeros electorales es dejar filtrar lo menos posible de información, regresando así al viejo estilo priísta de las negociaciones “en lo oscurito”. Ello significa el fin de toda publicidad en la resolución de las controversias. En suma, se acabaron las mesas de negociación entre las partes en desacuerdo a las que todo ciudadano, tanto como los medios de comunicación o los investigadores, podían asistir. Parece sospechoso que de 111 casos problemáticos en 1998 (con 57 solicitudes de cambio de régimen), 126 controversias en 2001 (con 33 solicitudes de cambio de régimen), se haya pasado a únicamente 38 casos problemáticos, de los cuales ninguno habría sido objeto de una solicitud de cambio de régimen. Según el informe del iee, para ese proceso electoral, los 38 casos referidos fueron inconformidades de algunos ciudadanos “por la asambleas celebradas en el mismo número de municipios”.41

¿CUÁL COSTUMBRE? LA DEFINICIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS CONSUETUDINARIOS

51Hasta aquí nos hemos referido a los municipios en los que una de las partes en conflicto está en desacuerdo con la opción del régimen electoral. Son los municipios que el 1EE colocó en el régimen consuetudinario pero en los que una de las fuerzas políticas (la mayoría de las veces la oposición local) impugna esta decisión y exige el cambio al régimen de partidos. La petición emana, una vez más, de los habitantes de las agencias, de los avecindados, de los radicados o, simplemente, de los opositores en el interior mismo de la comunidad-cabecera (en algunos casos se crean coaliciones entre varios de esos grupos de interés, para apoyar la solicitud de negociación de nuevas reglas de juego). Pero fuera de estos casos extremos, que están en boca de todos, existe un número más importante de municipios en que los grupos políticos no cuestionan el régimen propiamente dicho, sino el procedimiento consuetudinario que se debe aplicar. En otros términos, todos están de acuerdo en nombrar a las autoridades municipales sin la intervención directa de los partidos políticos, pero disienten en cuanto a las costumbres que deben regir la elección. Cada facción, en ese caso, pretende imponer su propia versión de las costumbres.

52De hecho, ésas son las controversias que tienden a prevalecer en las elecciones de 2001 y 2004, y es muy probable que ésa siga siendo la tendencia mientras el pri controle el gobierno estatal y el iee. Sin llegar a pedir la organización de elecciones con planillas registradas por partidos políticos y un voto universal y secreto, numerosos grupos, dentro de los municipios de usos y costumbres, exigen ajustes en las reglas de participación política. En 2001, 91 de las 126 controversias tratadas por el iee tienen que ver con el procedimiento (ya sea su definición previa a la elección, o bien su impugnación una vez realizada la asamblea de nombramiento).

53La mayoría de las controversias derivan de la exigencia de los sectores que hasta entonces se habían mantenido fuera de las decisiones políticas (vecinos de las agencias, avecindados, radicados y mujeres), de participar en la elección de las nuevas autoridades municipales. Sus reivindicaciones implican una redefinición de las reglas de acceso a la ciudadanía, de los criterios de elegibilidad y de los propios procedimientos de elección (voto en asamblea general, público o secreto, elaboración de planillas de candidatos, etcétera).

54Las demás controversias se presentan en el momento mismo de la elección, sin que haya habido necesariamente alguna controversia previa sobre el régimen o el procedimiento. Lo que está en discusión es el resultado de la elección, la manera en que se realizó, o los dos al mismo tiempo. Se trata de un conflicto “poselectoral” propiamente dicho: el grupo que perdió la elección se moviliza para exigir otra, y usa como argumento el hecho de que las costumbres no se hayan respetado plenamente. Estos conflictos pueden ser más o menos violentos o difíciles de resolver. En ciertos casos basta con negociar la integración de los “opositores” al ayuntamiento nombrado, en otros es necesario organizar una nueva asamblea con nuevas reglas y/o nuevos candidatos.

55Éste es uno de los escenarios típicos: las autoridades en turno convocan una asamblea comunitaria; al día siguiente los opositores exigen que sea anulada, ya sea porque no pudieron participar o porque sus candidatos no ganaron. La mayoría de las veces impugnan la forma en que la asamblea fue conducida: los criterios de elegibilidad, los procedimientos de voto y el modo de representación (repartición de los cargos del ayuntamiento entre la mayoría y la minoría).

56A primera vista la reforma electoral parece tener los efectos buscados por el gobierno: después de las elecciones de 1995, los conflictos poselectorales violentos se reducen. El Estado-pri parece haber reencontrado, por un tiempo, su capacidad legendaria de negociación y cooptación. Pero si observamos más de cerca, surge un nuevo tipo de disputa en torno a la definición del régimen electoral o, simplemente, en torno a la definición de los procedimientos de nombramiento de las autoridades locales. Estas nuevas disputas se multiplican, elección tras elección, cada tres años. Hemos tratado de establecer aquí una tipología sumaria del tipo de conflictos o controversias que se han presentado en los diez años de aplicación de la legislación electoral sobre usos y costumbres. A continuación examinaremos, de manera más precisa, las dinámicas políticas locales y regionales subyacentes a dichos conflictos. Este análisis nos servirá para demostrar hasta qué punto, lejos de preservar el orden establecido, el reconocimiento legal de las costumbres ha acelerado el proceso de cambio político a nivel local.

Notes

1 Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, 20 de julio de 1997.

2 Noticias, 18 de septiembre de 1995.

3 Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, junio de 1998.

4 Ibid.

5 Ibid.

6 Acuerdo del consejo general del Instituto Estatal Electoral sobre los lineamientos generales aplicables a los municipios que se regirán por lo establecido en el libro cuarto del cippeo para la elección de concejales.

7 Ibid.

8 En el estado de Oaxaca la legislación electoral atribuye al iee la responsabilidad de validar las elecciones, pero el Congreso local erigido en colegio electoral debe a continuación calificar esta decisión para que tenga carácter oficial y definitivo. Puede darse el caso de que el Congreso emita una opinión contraria a la del iee. El Congreso es el único que puede convocar a elecciones extraordinarias, que el iee estará encargado de organizar. Este sistema de doble validación fue suprimido en el plano federal: se contradice el principio de autonomía de la autoridad electoral al otorgar a los diputados –y por ende a los partidos– considerable poder de decisión en el dominio de las elecciones y sus resultados. Los diputados son “jueces y partes”, cosa que permite muchas manipulaciones en el sistema de partido hegemónico que aún prevalece en Oaxaca.

9 El artículo 113 del cippeo especifica que para ser miembro de un ayuntamiento siguiendo el sistema de costumbres basta con ser reconocido y aceptado por la comunidad. Los artículos 101 y 102 contienen los criterios de elegibilidad aplicados en el conjunto de los municipios: ser ciudadano del estado de Oaxaca en el ejercicio de todos sus derechos y haber cumplido los 18 años; ser habitante del municipio con cuando menos un año de residencia; tener un medio honesto de vivir; disponer de un excedente; no ser militar en activo, miembro de las fuerzas del orden, funcionario del Estado ni funcionario de la federación.

10 El artículo 11 del cippeo establece con mayor precisión las condiciones requeridas para ser candidato en las elecciones: estar inscrito en el Registro Federal de Electores; tener credencial de elector; no ser magistrado, juez ni secretario del Tribunal Federal Electoral ni del Tribunal Electoral local; no ser empleado ni consejero de ningún organismo electoral del estado ni de la federación; no ser funcionario local ni federal. El artículo 139 especifica los documentos que los candidatos deben proporcionar: una carra en la cual manifiesten su aceptación de la candidatura, copia del acta de nacimiento y de la credencial de elector, etcétera.

11 Acta de la sesión del Consejo General del iee del 22 de septiembre de 1995, mimeo., pp. 39-40.

12 En la mayoría de los municipios, los que emigran a otras regiones del país o a los Estados Unidos siguen estando obligados con sus comunidades y pueden ser nombrados para ocupar cargos en el ayuntamiento; provisionalmente regresan a sus pueblos para cumplir con su “servicio”. Pero como ya no son residentes permanentes de la circunscripción donde se localiza su municipio, es raro que los inscriban en el padron electoral y que posean credencial de elector.

13 Según las estadísticas proporcionadas por el iee en su informe oficial sobre las elecciones de 1995 (Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, p. 207), 300 municipios consuetudinarios designaron a sus autoridades antes del 30 de septiembre y 101 entre el 1 de octubre y el 12 de noviembre. Son entonces 11 los que efectuaron elecciones después del 12 de noviembre. En realidad hay que agregar a esta lista otros tres municipios cuya primera elección acabó siendo anulada v que realizaron elecciones extraordinarias (en total son ocho los que realizan elecciones extraordinarias por la vía de los usos y costumbres, tres de ellos fueron omitidos en el informe citado; encontramos la referencia en Rodrigo Cruz Iriarte, Los claroscuros de la estadística electoral por usos y costumbres, mimeo., octubre de 1999). En una veintena de municipios más, los comicios efectivamente se realizaron antes del 12 de noviembre, pero el iee no tuvo conocimiento de esto hasta después del 12 de noviembre. En otros, en fin, hubo conflictos entre facciones que realizaron cada una su propia asamblea “comunitaria” y el iee y los partidos (principalmente el pri) tuvieron que intervenir para ponerlas de acuerdo y constituir, en algunos casos, un ayuntamiento de “coalición” sin tener que efectuar elecciones extraordinarias. Estos “arreglos” no fueron ratificados hasta después del 12 de noviembre (es el caso, por ejemplo, de San Sebastián Tutla, San Juan Lalana o Santiago Choapan).

14 Acuerdo del Consejo General del iee sobre criterios generales para la interpretación de ¿as disposiciones del libro iv del cippeo.

15 Es el caso en Guevea de Humboldt, San Sebstián Tutla, San Juan Lalana, San Jorge Nuchita, San Mateo del Mar, entre otros. En San Jerónimo Tlacochahuaya, en los Valles Centrales, se confrontan dos planillas “comunitarias”.

16 Se trata de Santiago Yaitepec (13 de marzo de 1996), San Miguel Tenango (19 de mayo de 1996), San Antonio Nanahuatipam (26 de mayo de 1996) y Mazatlán Villa de Flores (6 de julio de 1996). Véase Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, p. 207.

17 Ibid., p. 46.

18 Es el caso de Mazatlán Villa de Flores, Guevea de Humboldt, Santiago Choapan, Santa Cruz Papalutla, Taniche, San Pedro Mártir, Coicoyán de las Flores y San Antonio de la Cal. Ibid., pp. 46-47, y Noticias, 7 de diciembre de 1995.

19 Tal es el caso de Santa María Guelace, San Pedro Ixtlahuaca, Huautla de Jiménez y San Pedro y San Pablo Teposcolula, entre otros.

20 Yvon Le Bot, Violence de la modernité en Amérique latine. Indianité, société et pouvoir, pp. 37-38.

21 San Sebastián Tutla, San Antonio de la Cal, San Agustín de las Juntas, Ánimas Trujado y Santa Cruz Amilpas.

22 Tal es el caso de San Jerónimo Tlacochahuaya, Santa Maria Guelace. Mazatlán Villa de Flores, Hulula de Jiménez, Soledad Erla y San Pedro Jicayán.

23 Según las estadísticas oficiales, 332 de los 418 municipios de usos y costumbres nombran sus autoridades cada tres años; 58 lo hacen cada año y solamente 2 lo hacen cada dos años (iee, Memoria del proceso electoral p. 121).

24 A partir de 1997 la reglamentación sobre los usos y costumbres atribuye al iee la responsabilidad de “especificar” cuáles son los municipios que designarán a sus autoridades a través de ese procedimiento. Deberá publicar un catálogo de estos municipios en el diario oficial, al principio del año de las elecciones. Para elaborar dicho catálogo el iee contará con la información que deben enviarle los municipios. El artículo 11 5 del código electoral establece, en efecto, que las autoridades municipales encargadas de organizar las elecciones deben indicar al iee la fecha, la hora, y el lugar donde éstas se deban realizar, antes de la primera sesión del Consejo General del iee. En realidad, durante cada proceso electoral la mayoría de las autoridades municipales omiten transmitir esta información en los plazos indicados por la ley. En cada proceso electoral el iee ha aplazado la publicación del catálogo para permitir a los partidos políticos, a las autoridades municipales y/o a grupos de ciudadanos solicitar un cambio de régimen electoral. No obstante, desde 1998, ningún cambio de régimen ha sido aprobado por el iee, estableciéndose en 418 el número de municipios de usos y costumbres, y 152 el de régimen de partidos políticos. Véase el Compendio de legislación electoral, p. 79.

25 Los “radicados” son las personas originarias de algún municipio oaxaqueño pero que residen fuera, va sea en alguna ciudad de México o en el extranjero (la mayor parte en los Estados Unidos). La mayoría sigue teniendo contacto con su comunidad de origen, donde quedaron familiares o simplemente conservan la propiedad de una casa y/o de algún terreno. Muchas veces también están obligados a cooperar con dinero o con bienes materiales (como premios para los concursos que se organizan durante las fiestas patronales) para el mejoramiento de la vida comunitaria. Asimismo deben cumplir con los cargos comunitarios con cierta frecuencia, ya sea personalmente o bien pagándole a algún “interino”, como ha venido ocurriendo. A partir de finales de los noventa, grupos de radicados han ¡do reclamando mayor participación en las decisiones públicas y, por ende, en el nombramiento de los ayuntamientos. Regresaremos sobre ese nuevo sujeto político emergente y las resistencias internas que provoca en quienes no han emigrado.

26 Las autoridades municipales y sus opositores locales están “afiliados” al mismo partido: el pri.

27 Compendio de legislación electoral, p. 80.

28 Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, 20 de julio de 1999.

29 San Pedro Ixtlahuaca, Santa María Guelace, Santa María Camotlán, San Sebastián Tecomaxtlahuaca, San Agustín Chayuco y Santa Catarina Mechoacán.

30 En cuatro de los seis municipios que adoptan el régimen de costumbres había más de una planilla electoral en competencia en 1995: Tecomaxtlahuaca (pri, prd y pfcrn), San Agustín Chayuco (pri, prd), San Pedro Ixtlahuaca (pri, pfcrn), Santa María Guelace (pri, prd). Solamente en dos casos no había más que una planilla del pri: Santa María Camotlán y Santa Catarina Mechoacán.

31 Municipio mixteco del distrito de Jamiltepec, en la costa del Pacífico.

32 Copia del oficio mandado por las autoridades municipales en funciones de Santa Catarina Mechoacán, a Ulises Ruiz Ortiz, presidente del comité ejecutivo estatal del pri en Oaxaca, 2 de sep tiembre de 1998, consultada en los expedientes de la Dirección de usos y costumbres del iee, Oaxaca, Oax., noviembre de 1998.

33 La situación es similar en municipios como Santa María Guelace (Valles Centrales), San Pedro Ixtlahuaca (idem) y San Sebastián Tecomaxtlahuaca (distrito de Juxtlahuaca): la opción por el régimen partidista en 1995 es coyuntural. Los disidentes registran su planilla con el prd y “obligan” a las autoridades municipales y a los partidarios de la planilla mayoritaria (o “comunitaria”) a que registren ésta con el pri En los tres casos, nunca había habido antes otra planilla que no fuera la del pri en las elecciones municipales (la tradicional “planilla única”). En 1998, no obstante, el contexto político ha cambiado, y los opositores locales ya no tienen la fuerza suficiente para cuestionar el procedimiento tradicional de nombramiento de las autoridades. Después de haber obtenido resultados excepcionales en las elecciones municipales en 1995, el prd obtiene resultados mediocres en las elecciones municipales del 4 de octubre de 1998. Las rivalidades ya añejas entre “corrientes” en el seno del partido (cocei contra ucd principalmente) se intensifican en el momento de elaborar las planillas municipales. Estas luchas intestinas impiden que el prd “capte”, como en 1995, a los candidatos disidentes que pudieran surgir en los municipios tradicionalistas. De ahí el aparente regreso al régimen consuetudinario.

34 Las peticiones deben llegar al iee a más tardar el 6 de febrero de 2001. Los demandantes tienen hasta el 6 de manco para documentar sus peticiones. Finalmente el plazo se prorroga hasta el 28 de marzo de 2001.

35 De esos municipios 16 ya habían sido objeto de una solicitud de cambio en 1998; los 17 restantes lo son por primera vez.

36 Acuerdo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral sobre lineamientos generales para la resolución de peticiones de cambio de régimen electoral para la elección de concejales.

37 Ibid.

38 Ibid.

39 En los dos municipios restantes los demandantes retiraron su petición.

40 La petición de Santiago Matatlán es igualmente suscrita por los simpatizantes del pro y las autoridades comunales de la cabecera.

41 iee, Memoria del proceso electoral 2004, p. 121.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2007

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