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América Latina: realidad, virtualidad y utopía de la integración

 | 
Jaime Preciado Coronado
, 
Alberto Rocha Valencia

Pasado y presente de la integración económica latinoamericana

Jaime Preciado Coronado et Alberto Rocha Valencia

Note de l’auteur

Note portant sur l’auteur*

Texte intégral

1En el presente trabajo desarrollaremos una perspectiva global de aproximación a lo sucedido con el funcionamiento de los esquemas de integración económica de América Latina durante las últimas décadas; para ello, en primer lugar nos centraremos en los intentos de integración que se dieron desde fines de los años cincuenta hasta la crisis de los ochenta y posteriormente revisaremos el escenario más reciente de los esfuerzos integradores latinoamericanos.

2La distinción entre esos dos periodos corresponde a nuestra opinión de que las modalidades de integración aplicadas desde los años cincuenta dejaron de tener vigencia en la década de los ochenta, y que en los ultimos años estamos en presencia de nuevas tendencias en ese ámbito.

3Para la revisión de ambos periodos, más que en un análisis de los esquemas de integración regional en sí mismos, el énfasis estará puesto en ubicar a los intentos latinoamericanos de integración en el contexto del funcionamiento general de las economías de América Latina, de las relaciones económicas internacionales y de la economía mundial.

I.- La integración regional desde los años cincuenta hasta los ochenta

4En el periodo que va desde el inicio de la posguerra y hasta los años setenta y ochenta es posible distinguir un conjunto de tendencias que estuvieron presentes, tanto en el funcionamiento global del sistema mundial como en las economías latinoamericanas, las cuales constituyeron el marco inmediato en el que se desenvolvieron los procesos regionales de integración.

5En el funcionamiento global del sistema, el periodo de posguerra se correspondió con la vigencia de un determinado orden económico y político internacional. En sus aspectos económicos, nos estamos refiriendo al orden definido a partir de los acuerdos de Bretton Woods, el cual se mantuvo vigente hasta comienzos de los años setenta y que, apoyado en el lide-razgo económico de Estados Unidos y comandado por las empresas transnacionales, dio lugar a poco más de dos décadas de altas tasas de incremento de la actividad económica mundial, a un crecimiento importante de todo tipo de relaciones económicas internacionales y a una rápida disminución de las barreras arancelarias que entorpecían los flujos comerciales, entre otras cosas. Desde fines de los años sesenta, ese orden económico entró en un proceso de deterioro que aún continúa, y cuyas principales expresiones de agotamiento han sido lo que distintos autores han calificado como crisis de ciclo largo, de lento crecimiento, estructural, de la regulación; las profundas caídas cíclicas de los niveles de actividad económica; la pérdida de liderazgo de la economía estadounidense, etc.

6En sus aspectos políticos, nos estamos refiriendo a la estructura de relaciones que resultó de la posguerra, con el conflicto Este-Oeste transformado en el principal criterio “ordenador” de las relaciones políticas e incluso, en buena medida, de las relaciones económicas entre las naciones, criterio éste que pierde casi por completo su vigencia en los años más recientes, a partir de la caída del llamado “socialismo real” en Europa del Este y la ex Unión Soviética.

7En los países latinoamericanos, las décadas posteriores al fin de la guerra se correspondieron con la vigencia de una forma de funcionamiento económico que ha sido llamada de “desarrollo hacia adentro”, durante la cual una buena parte de los países de la región alcanzó elevadas tasas de crecimiento de la actividad económica y niveles de industrialización de una cierta importancia, sobre todo en las ramas productoras de bienes de consumo. Esa forma de funcionamiento, puesta al servicio de la consolidación de las burguesías industriales de los distintos países de la región, estuvo fuertemente apoyada tanto en una activa participación estatal en la regulación de los mercados y en la producción directa de una cantidad importante de bienes y servicios, como en un conjunto de mecanismos de protección de los mercados internos respecto de la competencia con el resto del mundo, y fue como parte de dicho funcionamiento que se desenvolvieron los intentos regionales de integración.

  • 1 En tal sentido, y además de la fuerza que la concepción de Bolívar tuvo en el Congreso de Panamá de (...)

8En efecto, si bien los discursos e intentos integracionistas latinoamericanos tienen una larga historia, cuyo arranque -que no llegó a fructificar- se ubica en el periodo de inicio de la vida independiente de nuestros países y en torno a las ideas políticas bolivarianas,1 es recién en la inmediata posguerra cuando el tema de la integración regional toma fuerza en el debate latinoamericano, y lo hace teniendo como contexto al escenario económico mundial y regional que hemos reseñado en los párrafos anteriores.

9En dicho contexto, desde los años cincuenta surgen en América Latina iniciativas de distinto tipo para promover la integración de las economías de la región, y en el inicio de la década de los sesenta se concreta la creación de los dos primeros esquemas: la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Común Centroamericano. A ellos se agregaron posteriormente la Comunidad de Países del Caribe (CARICOM) y el Pacto Andino, así como la transformación de la ALALC en Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

10Si bien hubo importantes diferencias entre esos distintos esquemas de integración, se puede considerar que todos ellos compartieron una cierta matriz —teórica y práctica— en su formulación e implementación. Según sus orígenes, los distintos componentes de esa matriz pueden ser separados en dos grupos:

    • 2 Jacobo Viner, The customs Union Issue, Carnegie Endowment for International Peace, Nueva York, 1950 (...)
    • 3 James Meade, Problems of Economic Unions, Univ. of Chicago Press, Chicago, 1953, y The Theory of Cu (...)
    • 4 Richard Lipsey Trade Diversion and Welfare”, Económica, XXIV, febrero de 1957 y The Theory of Cus (...)
    • 5 Bela Balassa, The Theory of Economic Integration, Homewood, 1961. En español, fue publicado por UTE (...)
    • 6 Harry Johnson, DiscriminatoryTariff Reduction: a Marshallian Analysis”, Iridian Journal of Economi (...)

    Un primer grupo correspondió tanto a los análisis teóricos como a las experiencias concretas de integración, que se habían desarrollado en el capitalismo avanzado. Así, en América Latina, los objetivos y mecanismos de la integración fueron definidos con una clara influencia de las formulaciones y debates de autores como Viner,2 Meade,3 Lipsey,4 Balassa,5 Johnson,6 etc, y, tanto de manera directa como a través de esos autores, con una influencia también muy evidente del impulso integrador que se venía desplegando en Europa desde comienzos de los años cincuenta —con la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero— y que en la segunda mitad de esa década dio lugar a la Comunidad Europea de la Energía Atómica y a la Comunidad Económica Europea. A ello cabría agregar una cierta incorporación, que terminó siendo más que nada formal, de los criterios y objetivos respecto de la creación de zonas de libre comercio, que prevalecían en el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

  • Un segundo grupo de componentes que influyeron en los esquemas regionales de integración fue el de aquéllos que estaban presentes en la realidad y en los análisis latinoamericanos.

11Del escenario económico regional de comienzos de los años sesenta, probablemente lo que más empujó al desarrollo de los esquemas de integración fueron las evidencias de que la continuidad del proceso indus-trializador se veía frenada por el reducido tamaño de los distintos mercados internos, así como por la imposibilidad de enfrentar nacionalmente las necesidades en tecnología e inversión que suponía el desarrollo de algunas ramas vinculadas a la etapa “no fácil” de la industrialización. En ese contexto, la integración regional constituía un importante mecanismo, tanto para la ampliación de los mercados, como para el paso a nuevas etapas en el proceso de sustitución de importaciones.

  • 7 Véase, por ejemplo: CEPAL, Informe preliminar del Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica Par (...)
  • 8 En tal sentido, cabe también tener presente la iniciativa de creación del Comité de Comercio, de la (...)

12De los análisis latinoamericanos, con seguridad que aquéllos que recogieron de manera más clara la necesidad de la integración que se derivaba del escenario económico regional fueron los de la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL). Si bien el tema de la integración ya se mencionaba en los primeros escritos de la CEPAL, éste fue adquiriendo mayor fuerza a partir de los estudios elaborados por la Comisión en el periodo previo e inmediato posterior a la creación de la ALALC y del Mercado Común Centroamericano7. Así, a lo largo de los años cincuenta y sesenta, la integración económica regional fue siendo progresivamente incorporada en la concepción cepalina del desarrollo latinoamericano, en un claro intento de poner dicha integración al servicio del proyecto indus-trializador y para atenuar a través de ella la “vulnerabilidad externa” de la región.8

13Los esquemas latinoamericanos de integración se nutren de esas dos vertientes y transitan a partir de la década de los sesenta por un accidentado camino, en el cual los logros obtenidos en algunas áreas se acompañaron de dificultades de distinto tipo. Respecto a ese camino, nos parece importante destacar que, incluso desde antes de la crisis que los esquemas de integración sufrieron en los años ochenta, en las décadas previas ya eran claramente perceptibles un conjunto de indefiniciones, problemas y contradicciones en su funcionamiento. Al respecto, una agrupación mínima de los principales “focos de conflicto” incluiría elementos como los siguientes:

141.- El funcionamiento de los esquemas de integración muy rápidamente se alejó del cumplimiento de los objetivos que supuestamente le habían sido asignados, de tal manera que los avances obtenidos fueron transitorios y parciales. Transitorios, porque el “empuje integrador” duró sólo para el periodo inmediato posterior a la creación de cada esquema, incluso en el caso del esquema que logró los los mayores avances, el Mercado Común Centroamericano, si bien en el freno del ímpetu inicial del MCCA desempeñaron un importante papel los efectos negativos que resultaron de la guerra entre El Salvador y Honduras. Parciales, porque los únicos objetivos que medianamente se lograron fueron los referidos a la disminución mutua de aranceles y al establecimiento de mecanismos crediticios para apoyar el comercio intraesquema, de tal manera que, al nivel de los indicadores macrœconómicos, los efectos de la integración se tradujeron casi exclusivamente en el crecimiento de dicho comercio.

15Cuando se trataba de reducir los aranceles a cero, de establecer un arancel externo común, de avanzar en medidas de complementación industrial, o de establecer políticas comunes en otros ámbitos, aparecían primero las reticencias y luego los incumplimientos. En tal sentido, y pese a algunos logros que efectivamente se dieron, poco fue lo que la integración de los años sesenta y setenta ayudó al proceso industrializador y a que éste pudiera alcanzar nuevos niveles.

162.- En el funcionamiento de los esquemas de integración se reproducían problemas y ausencias de las formulaciones teóricas que les habían servido de sustento. Así, por ejemplo:

  • A nivel regional se reprodujo una concepción de la integración, claramente presente en la mayor parte de los autores que arriba mencionábamos, según la cual el énfasis está puesto en los aspectos comerciales, en desmedro de otros aspectos, también muy importantes, como son la complementación industrial, el avance hacia políticas macrœco-nómicas comunes, los flujos de inversión extranjera directa y los flujos crediticios, de tal modo que, por ejemplo, estos últimos sólo se consideraban en tanto mecanismos de financiación del comercio intraesquema. En tal sentido, los esfuerzos regionales de integración terminaron siendo tributarios indirectos de la primacía que la teoría del comercio ha ejercido desde siempre en los análisis de economía internacional.

  • Se produjo una clara disociación entre los objetivos declarados de arribar a zonas de libre comercio y que eran los que se correspondían con las teorías vigentes y con las prácticas impulsadas desde el GATT, y el hecho real de que sólo se tendió a la formación de zonas de preferencia arancelaria.

  • Se descuidó casi por completo la consideración inicial, tanto en la teoría como en la práctica, de las dificultades derivadas de las heterogeneidades y disparidades de desarrollo nacional entre los países en proceso de integración. Dicho aspecto, que con cierta razón estaba escasamente tratado en las formulaciones iniciales sobre la integración económica procedentes del capitalismo desarrollado, fue tardíamente abordado en América Latina, en un momento en el cual ya había generado importantes problemas en los distintos esquemas regionales. En tal sentido, basta recordar las críticas de los países más pequeños que participaban en los esquemas, respecto al muy desigual resultado que había ido arrojando la integración, y la importancia que tuvo ese tipo de cuestionamientos en la formación del Pacto Andino.

173.- En los esquemas de integración se reproducían problemas presentes ya no sólo en las formulaciones teóricas, sino en la práctica misma del desarrollo latinoamericano de esas décadas. Al respecto, basta mencionar dos características de nuestras economías que la integración hizo suyas:

  • Por una parte, y en correspondencia con los elevados grados de mediación estatal sobre el funcionamiento económico, los esquemas de integración eran resultado, principalmente, de decisiones y acciones estrictamente gubernamentales. En tal sentido, para el conjunto de las sociedades latinoamericanas —e incluso para los sectores que eran principales destinatarios de los acuerdos que se firmaban— se daba una “integración desde arriba”, en la cual los consensos respecto a los objetivos y modalidades del esfuerzo integrador eran prácticamente inexistentes.

  • Por otra parte, y también en correspondencia con las formas más generales de funcionamiento de las economías de América Latina, se desarrolló una suerte de “integración para la protección”, en la cual el funcionamiento concreto de los distintos esquemas se constituía en una más de las múltiples mediaciones de la competencia que en esas décadas estuvieron presentes en nuestros países. En esta perspectiva, la integración —al igual que las formas específicas asumidas por las políticas de protección del mercado interno— estuvo lejos de lograr, e incluso de proponerse seriamente, un mejoramiento de las capacidades competitivas internacionales de los miembros de cada esquema.

18En la perspectiva recién señalada, por tanto, además de los problemas internos de funcionamiento de los esquemas y de las insuficiencias teóricas que ellos tendían a reproducir, la integración latinoamericana reprodujo también los rasgos generales del funcionamiento económico de nuestros países. En tal sentido, el futuro de las modalidades asumidas por la integración regional estaba asociado al futuro del “estilo de desarrollo” en el que dichas modalidades se ubicaban, de tal manera que los años ochenta significaron el fin del uno y de las otras.

19No nos parece necesario detenernos en lo sucedido con la integración regional durante la década de los ochenta, ya que es de sobra conocido. Baste sólo recordar que todos los esquemas regionales de integración se deterioraron al máximo, que el comercio intraesquema cayó a niveles mínimos, que una buena parte de los mecanismos de pago previamente existentes en los esquemas dejaron de funcionar en la práctica.

20Todo ello ocurrió como parte de una crisis más general de nuestras economías, la cual marcó el agotamiento de la modalidad de desarrollo hasta ese entonces vigente y, en ese contexto, se rompió por completo la correspondencia entre los contenidos del esfuerzo integrador y el rumbo económico de los países latinoamericanos. A nuestro juicio, fue esta ruptura —más que los problemas internos de cada esquema— la que empujó a que el deterioro del “estilo” de integración se volviera irreversible.

II El nuevo contexto y las tendencias recientes en la integración regional

21En los últimos años, la integración latinoamericana ha ido asumiendo nuevos ritmos y contenidos, mismos que revisaremos en la parte final de este segundo apartado. Previamente, haremos un breve recuento de los cambios ocurridos en el contexto mundial y regional en que se ha desenvuelto el nuevo esfuerzo integrador latinoamericano.

II.1.- El nuevo contexto de la integración

22En lo que respecta al escenario mundial, sus cambios más recientes se han desprendido del fin de la guerra fría y han implicado no sólo la incorporación plena de los países de Europa del Este y de la ex URSS al mercado, sino también —como ya mencionábamos al principio de este trabajo— un obligado cambio de énfasis entre los aspectos políticos y económicos, tanto en la correlación de fuerzas y alianzas a nivel mundial, como en la definición de las estrategias globales de vinculación internacional de los países del capitalismo desarrollado.

23Sin embargo, también a nivel mundial son identificables otras tendencias, que ya estaban presentes desde antes de la caída del llamado “socialismo real” y que siguen teniendo plena vigencia. De entre esas tendencias, nos interesa destacar las siguientes:

    • 9 En la ponencia La globalización económica y sus significados”, que presentamos en la fase II del (...)

    Los nuevos niveles alcanzados por la integración del mercado mundial, con la consiguiente acentuación en los procesos de internaciona-lización de todas las formas y fracciones del capital, apoyado todo ello en los importantes cambios ocurridos en la base tecnológica del sistema, sobre todo en áreas como la micrœlectrónica, la biotecnología, los medios de transporte, la computación y las comunicaciones. Como síntesis de esos nuevos niveles de integración, distintos autores han usado el concepto de “globalización”, el cual efectivamente puede ser de utilidad a condición de que se le despoje de muchos de los contenidos que interesadamente le han sido asignados.9

  • La fuerza adquirida por la llamada “regionalización” de la economía internacional, que implica una clara tendencia a la concentración sobre todo de los flujos de comercio, en el interior de los bloques encabezados por Japón, Alemania y Estados Unidos. En ese ámbito, los hechos más relevantes han sido, por una parte, los progresos alcanzados por la integración europea desde mediados de los años ochenta y hasta los meses más recientes, los cuales van mucho más allá de la sola liberación comercial y, por otra parte, los intentos de la administración de George Bush por reforzar las relaciones de Estados Unidos con su zona inmediata de influencia, los cuales fueron mantenidos y concretados por la administración Clinton, al menos en lo referente al Tratado de libre Comercio con Canadá y México.

  • La acentuación extrema de la competencia es otro de los rasgos presentes en la economía internacional y ha estado estrechamente vinculado con las tendencias a la “globalización” y a la “regionalización” recién mencionadas. Dicha acentuación de la competencia, ha significado una lucha cada vez más encarnizada por la colocación de capitales y de mercancías, la cual tiene como escenario al conjunto de la economía mundial y como principales contendientes a las empresas transnacionales apoyadas por sus respectivos estados. En esa lucha, al menos hasta la fecha, la aplicación de medidas proteccionistas de todo tipo —y, en particular, de medidas no arancelarias— ha sido profusamente utilizada por parte de los gobiernos del capitalismo desarrollado, los cuales han incrementado notoriamente su capacidad de definición de las formas y grados de inserción mundial de sus respectivas economías. Sobre esto volveremos posteriormente.

  • Un último rasgo que interesa señalar se refiere a los niveles de extrema incertidumbre con que se ha venido desenvolviendo la economía mundial. El escenario económico y político de certezas, que según distintos autores resultaría del fin de la guerra fría, nunca llegó a concretarse y, por el contrario, los posibles rumbos de ese escenario son tanto o más impredecibles que en el pasado.

24A los procesos de disgregación política, de permanencia de antiguos focos de conflicto político-militar y de aparición de otros antes inexistentes habría que agregar, en el terreno económico, un conjunto de viejas y nuevas contradicciones respecto a cuyo desenvolvimiento casi lo único que puede afirmarse con certeza es que será decisivo en la definición del escenario mundial de las próximas décadas. Algunas de las interrogantes que se desprenden del escenario mundial son: la posible salida de la crisis de “onda larga” y las formas que dicha salida asuma; la profundidad, duración y amplitud de las crisis cíclicas por venir; los contenidos más específicos que en definitiva resulten tener las tendencias a la globalización y a la regionalización, incluyendo los niveles de oposición y/o complemento que se den entre ambas tendencias y la construcción de posibles “fortalezas” que la última de ellas traiga aparejada; y los rumbos que vayan tomando tanto los intentos estadounidenses por recuperar la hegemonía económica, como la mayor competencia internacional y la creciente confrontación entre los bloques.

25En lo que respecta al escenario económico regional en el que se desenvuelve la integración, también los cambios han sido muchos y muy importantes, y también en ese escenario predomina la incertidumbre. Durante los años ochenta, en el contexto de la profunda crisis por la que atravesaron los países de América Latina y del agotamiento del patrón de “desarrollo hacia dentro” que ella significó, fueron tomando cuerpo un conjunto de nuevos componentes en el funcionamiento de las economías de la región, los cuales han mantenido su presencia durante los años ya tanscurridos de la década de los noventa.

26En el despliegue de esos componentes, desempeñaron un papel central las medidas asumidas para enfrentar la crisis y para ir abriendo paso a la recuperación. Dichas medidas, que en definitiva crearon las bases para el desarrollo de un nuevo patrón de funcionamiento, por una parte se fueron aplicando como resultado de los cambios que estaban en proceso en la economía mundial y respondieron a las exigencias provenientes de tres ámbitos, diferenciables sólo para fines de exposición: en primer lugar, las exigencias de los bancos acreedores, que apuntaban a asegurar el cumplimiento del servicio de la deuda, y en particular el pago de los intereses; en segundo lugar, exigencias de los gobiernos de los países desarrollados, en el sentido de crear las mejores condiciones posibles para la actuación en la región de los bancos y empresas provenientes de esos países y, por ésa y otras vías, para que América Latina facilitara la recuperación —o atenuara la crisis— de las economías centrales; y, en tercer lugar, del FMI y en general de los organismos internacionales, que “tradujeron” las exigencias anteriores en un conjunto de mecanismos y metas específicas, con un determinado marco teórico-conceptual, una direccionalidad y un correspondiente sistema de prioridades, plasmados en los programas de “ajuste” del funcionamiento global de las economías de la región.

27Sin embargo, y por otra parte, las medidas aplicadas, y las nuevas direcciones que a partir de ellas adquirió el desarrollo latinoamericano, han respondido también a determinadas correlaciones de fuerzas e intereses existentes en el interior de las sociedades latinoamericanas, y en ausencia de las cuales difícilmente habrían asumido la forma y contenido que en la actualidad tienen. En tal sentido, el agotamiento de las formas previas de funcionamiento y el surgimiento de las nuevas formas se acompañó, por un lado, de una pérdida de presencia y de capacidad de acción de algunos de los sectores que se vieron favorecidos con las modalidades previamente asumidas por la industrialización; por otro lado, de una cierta diferenciación de intereses según fracciones y tamaños en el interior del capital; y, en tercer lugar, por el mayor peso relativo que han tendido a adquirir aquellos grupos más vinculados a la acción de las transnacionales y al desenvolvimiento de los mercados internacionales de capitales, a ramas con uso de alta tecnología, a las actividades de exportación e importación, etc.

28Lo que se da, en definitiva, es la confluencia por una parte de una nueva situación mundial y de roles diferentes que de allí se desprenden para América Latina y, por otra parte, de un agotamiento del funcionamiento previo y de la base en que éste se apoyaba, acompañado de un traslado tanto del comando de la economía como de la capacidad de definición de los rumbos del desarrollo. Del conjunto de tendencias que de allí se desprenden para la economía regional, nos interesa destacar dos:

291.- Una reimposición de la competencia como mecanismo rector del funcionamiento de los mercados y del conjunto de la economía. En este sentido, en los años ochenta finaliza un largo periodo en el cual lo característico fue el predominio de un conjunto de mediaciones de la competencia, y con la crisis se inicia un proceso que en otros trabajos hemos calificado como de “doble apertura”: por una parte, una “apertura interna”, a través de la cual se eliminan las barreras que atenuaban la confrontación directa entre los distintos capitales individuales en el interior de cada una de las economías de la región; por otra parte la “apertura externa”, de sobra conocida, a través de la cual la economía mundial se impone, casi sin mediaciones, como referente de las condiciones nacionales de valorización.

30En suma, se trata de una restauración del papel del mercado y de la competencia como criterio definitorio, tanto de las modalidades asumidas por los procesos individuales y nacionales de producción de valores de uso y de valorización, como de las posibilidades de sobrevivencia de los distintos capitales.

312.- Estrechamente vinculado con lo anterior se da una redefinición profunda de las relaciones entre Estado y economía. Las mediaciones de la competencia previamente existentes, en su inmensa mayoría, corrían a cargo de la acción estatal, y la desaparición de esas mediaciones también ha estado a cargo de los Estados latinoamericanos, con lo cual éstos han resultado encabezando —en el discurso y en los hechos— el cuestio-namiento a las funciones que antes habían cumplido y el proceso de reducción de su capacidad para imponer los rumbos del desarrollo. En tal sentido, a través de la disminución del papel del Estado como productor directo y como regulador de distintos mercados, se ha dado una privatización no sólo del funcionamiento concreto de la economía, sino también de los ámbitos de definición de los contenidos y direcciones de ese funcionamiento. El qué, el cuánto y, sobre todo, el cómo producir, corresponden cada vez más a decisiones tomadas a partir del mercado y de las distintas posibilidades que tienen las clases y fracciones para influir en él.

32Respecto a esto último, no está por demás recordar que es ése el contexto en el cual, durante los años ochenta y lo que va de los noventa, se han dado en América Latina procesos de aguda concentración y centralización del capital, de caída más que proporcional de los salarios respecto de las ganancias y de un deterioro de las condiciones de vida en amplios sectores que ha sido notablemente mayor —y de más duración— que las caídas en los ritmos globales de la actividad económica.

33Para terminar con esta breve revisión del nuevo contexto económico regional, nos interesa llamar la atención hacia el hecho de que, al igual que a nivel mundial, también en América Latina la incertidumbre es un rasgo claramente presente. En este caso, a las indefiniciones que se desprenden para Latinoamérica del carácter inacabado que aún tienen varios de los procesos que se desenvuelven a nivel sistémico, se agregan otras, más directamente vinculadas con el funcionamiento interno de las economías de la región. La principal de ellas se refiere a la viabilidad de ese funcionamiento, la cual se ve cuestionada desde la perspectiva tanto de las políticas aplicadas como de los resultados obtenidos:

  • En lo que respecta a las políticas, sobran evidencias respecto a las contradicciones existentes entre las medidas que a ultranza han sido aplicadas en América Latina y algunas de las tendencias que han estado presentes en la economía mundial. A modo de ejemplo:

  • La apertura unilateral e indiscriminada de la economía en nuestros países difícilmente encuentra correspondencia con los procesos, presentes en la economía internacional y en el capitalismo desarrollado, de avance del bilateralismo en desmedro del multilateralismo y de creciente aplicación de medidas proteccionistas.

  • La menor capacidad estatal de definición del funcionamiento interno y de la inserción mundial de las economías de la región tampoco se corresponde con las tendencias presentes, sobre todo en el capitalismo desarrollado, en donde los gobiernos —según ya mencionábamos— han incrementado su presencia, sobre todo en relación a las formas y grados de vinculación exterior de sus respectivas economías.

  • En lo que respecta a los resultados, la viabilidad de la actual modalidad de funcionamiento resulta cuestionada ante dos grupos de hechos:

  • Ante la “distribución de costos”, tanto de la crisis como de la endeble recuperación, que amenaza disminuir a niveles insostenibles la de por sí reducida base social interna de sustentación en que hasta ahora se ha apoyado el nuevo funcionamiento.

  • Ante la sola evidencia de que ya han transcurrido casi tres lustros desde que iniciaron la crisis, la aplicación de los programas de ajuste, y los procesos de apertura y privatización, sin que se haya logrado ni un crecimiento suficiente y sostenido de la actividad económica, ni una amplia reconversión de los aparatos productivos en las direcciones que han sido priorizadas.

II.2 Las actuales modalidades de la integración latinoamericana

34Desde la segunda mitad de la década de los ochenta, y en particular durante los años ya transcurridos de la década de los noventa, los cambios globales y regionales que reseñamos en el apartado anterior han servido de marco a un verdadero auge de los intentos de integración en América Latina, de tal manera que a la revitalización de los viejos esquemas se ha sumado la creación de otros y la firma de distintos acuerdos bilaterales entre los países latinoamericanos, todo lo cual ha significado revertir el deterioro de los vínculos comerciales que caracterizó a los años ochenta.

  • 10 Este rasgo ha llevado a la CEPAL a definir al periodo más reciente como la etapa pragmática de la (...)

35Una idea general con lo sucedido con el comercio en el interior de los distintos esquemas puede desprenderse del Cuadro I; en él se observa que para todos los esquemas allí considerados, el primer quinquenio de los años noventa ha significado un rápido crecimiento del comercio intraesquema, el cual ha alcanzado niveles que en la mayoría de los casos son muy superiores a los de la década de los setenta. Alas facilidades derivadas de la mayor convergencia en los regímenes de gobierno y en las políticas macrœconómicas, en comparación con periodos anteriores, se han sumado el mayor “pragmatismo”10 y los objetivos de liberalización comercial más ambiciosos —compromisos de desgravación con más productos, aranceles más bajos y menores plazos-— que hoy están presentes, todo lo cual efectivamente ha permitido superar la crisis que caracterizó a la integración regional en años anteriores.

Cuadro No. 1. Exportaciones en el interior de cada esquema como porcentaje de las exportaciones totales

Cuadro No. 1. Exportaciones en el interior de cada esquema como porcentaje de las exportaciones totales

Note * : Las cifras corresponden a 1994.
Note ** : Las cifras de MERCOSUR de 1970 a 1985 se entregan sólo como referencia general, ya que ese esquema comenzó a funcionar en la segunda mitad de los años ochenta.
Note *** : Para 1970 a 1985 incluye 19 países; para 1990 y 1994 incluye 26 países.

Fuente: 1970 a 1985, DOTS, FMI, varios números; 1990 y 1995 Balance Preliminar de la Economía de América Latina y El Caribe, 1994 y 1995.

36Si hubiera que identificar una fecha de arranque para el nuevo auge integrador, probablemente la elección recaería en julio do 1986, con la firma del Acta Para la Integración Argentino-Brasileña que formalizó el inicio del proceso de negociaciones entre esos dos países. Desde ese entonces, y hasta la actualidad, se han ido concretando distintas iniciativas, con resultados como los siguientes:

  • En la ALADI: las discusiones que se han venido desarrollando para flexibilizar su funcionamiento y para modificar el Tratado de Montevideo; los acuerdos ya tomados respecto a la profundización del único instrumento multilateral de la Asociación, que es la Preferencia Arancelaria Regional; los esfuerzos —hasta ahora con poco éxito— para desarrollar un marco que evite incompatibilidades entre los acuerdos bilaterales firmados por países miembros de la ALADI y los intentos para articular en el seno de la Asociación al MERCOSUR y al Pacto Andino como un solo bloque que cubriría casi a la totalidad de América del Sur.

  • Los pasos dados para la reactivación de los otros esquemas de integración previamente existentes: en el Pacto Andino, los intentos por avanzar en la armonización de políticas macrœconómicas y la aplicación de un arancel externo común desde febrero de 1995; en el Mercado Común Centroamericano, la aplicación del sistema regional de pagos, la disminución de trámites aduaneros entre los países miembros y la actualización de los compromisos de liberalización comercial y de adopción de un arancel externo común, el cual desde mediados de 1993 se aplica para cuatro de los países miembros; y en el CARICOM, los avances que se han dado respecto a la liberación del comercio recíproco, a la aplicación de un arancel externo común, a la fijación de reglas de origen y a la próxima libre circulación de profesionales universitarios.

  • La firma en diciembre de 1990 del Acuerdo General de Complementación Económica entre Argentina y Brasil, y del Tratado de Asunción en marzo de 1991, en el cual se incorporaron Uruguay y Paraguay y que dio origen al Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Según dicho Tratado, que entró en vigor en noviembre de ese mismo año, los principales objetivos a alcanzar en el MERCOSUR serían la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas y la fijación de un arancel externo común, el cual entró en vigor a partir de enero de 1995. Así también, en dicho Tratado se establece un Sistema de Solución de Controversias, que posteriormente se complementó con un acuerdo para crear un Tribunal Arbitral —aunque la eficacia de todo ello se vio seriamente cuestionada en 1995 por las restricciones brasileñas a las importaciones de Argentina— y se definen dos órganos de dirección del MERCOSUR: el Consejo del Mercado Común y la Secretaría Permanente del Grupo Mercado Común. A lo anterior, cabe agregar la reciente firma de un “Acuerdo Marco Interregional de Cooperación” entre el MERCOSUR y la Unión Europea, que considera una futura Asociación de Libre Comercio entre ambos bloques, y los avances para la firma de un acuerdo entre el MERCOSUR y Chile.

  • La negociación en el llamado Grupo de los Tres (G3), formado por México, Colombia y Venezuela, la cual dio lugar en enero de 1995 a la firma del Tratado correspondiente, en el cual se considera un proceso de desgravación arancelaria —sobre todo entre México y los otros dos miembros— que concluirá en el año 2005 con la creación de una zona de libre comercio.

  • La reciente creación, en agosto de 1995, de la Asociación de Estados del Caribe (AEC), cuyo Convenio Constitutivo fue firmado un año antes y en la cual participan 25 países y 12 territorios.

  • Convenios bilaterales de distinto tipo —diferentes acuerdos marco y acuerdos de preferencia arancelaria, de liberación comercial, de complementación económica y de establecimiento de uniones aduaneras, entre otros— entre México y Chile, México y Centroamérica, México y Costa Rica, Colombia y Venezuela, Venezuela y Centroamérica, Argentina y Chile, Argentina y Venezuela, Chile y Venezuela, etc. Al respecto, basta mencionar que para el periodo 1985-1993 se establecieron 21 acuerdos bilaterales que involucraron a 11 países latinoamericanos y que, de esos acuerdos, 11 se firmaron en la segunda mitad de los años ochenta y los 10 restantes entre 1990 y diciembre de 1993.

37Más allá de su elevado número —que en sí mismo ya es importante—, lo que interesa destacar es que ese conjunto de iniciativas ha ido configurando un “estilo” de integración distinto al que prevaleció en las décadas previas y que, en tal sentido, se ha producido un ajuste de los objetivos y medios de la integración regional en correspondencia con las nuevas formas de funcionamiento económico que están presentes en nuestros países, si bien ello se acompaña con la permanencia de no pocos problemas e incertidumbres.

38En términos generales, la nueva integración apunta a objetivos que son por completo diferentes a aquéllos que prevalecieron en los esquemas de los años sesenta y setenta. Ese cambio de objetivos, que se corresponde con las tendencias globales que han venido imponiéndose en las economías latinoamericanas, ha significado el abandono de aquella “integración para la protección” puesta al servicio del proyecto industria-lizador, que caracterizó a las décadas previas, y su reemplazo por una suerte de “integración para la apertura”, puesta ahora al servicio de un nuevo proyecto.

  • 11 Esa nueva ubicación del esfuerzo integrador, que a nuestro juicio es de la mayor importancia, es pl (...)
  • 12 A modo de ejemplo, en el documento de 1990, Transformación Productiva con Equidad (p. 163), la CEPA (...)
  • 13 Ese regionalismo abierto”, en su documento El Regionalismo Abieno en América Latina y el Caribe (S (...)

39En ese contexto, los fines buscados con la integración han cambiado de manera radical, y la mayoría de los procesos integradores están siendo transformados en un instrumento para avanzar hacia la apertura y la competencia con el resto del mundo, siendo ubicados como un punto intermedio entre economías fuertemente cerradas y economías casi totalmente abiertas,11 transformación ésta en la cual ha desempeñado un papel central la CEPAL, que desde hace varios años comenzó a abordar el problema,12 arribando en 1994 a su propuesta de un “regionalismo abierto” para los países de la región.13

  • 14 Al respecto, en el libro del SELA que ya hemos citado (La nueva etapa de la integración regional Op (...)
  • 15 El posible conflicto entre la Iniciativa Bush y la integración latinoamericana se planteó por el (...)
  • 16 Según se recordará, en el interior de la ALADI ha habido una clara oposición, encabezada por Brasil (...)

40De ese solo cambio de objetivos es posible desprender una primera ambigüedad que hoy recorre al esfuerzo integrador: si la tendencia regional a una apertura irrestricta hacia la economía mundial se mantiene como hasta la fecha, las preferencias arancelarias, las zonas de libre comercio y las uniones aduaneras entre los países de la región terminarían siendo sólo componentes transitorios del panorama latinoamericano, que se mantendrían únicamente hasta en tanto se crearan las condiciones para otorgar al resto del mundo un trato semejante al de los miembros de cada esquema.14 A lo anterior habría que agregar —como una moderna versión del conflicto entre el “panamericanismo” y el “latinoamericanis-mo”— la incertidumbre referida a los grados de oposición y/o complemen-tariedad entre la concreción de la Zona Hemisférica de Libre Comercio y el avance de los esquemas regionales de integración, punto éste sobre el cual distintos organismos latinoamericanos llamaron la atención cuando se formuló la “Iniciativa Bush”,15 y que reapareció posteriormente a raíz de los problemas que la puesta en marcha del TLCAN ha implicado para la participación de México en el interior de la ALADI.16

41Finalmente, cabría tener presente un tercer ámbito de problemas e incertidumbres, cuyo desenvolvimiento también irá definiendo las distancias entre la realidad regional y el ideal integracionista para nuestros países. Nos referimos a la permanencia o superación del contenido “estrecho” que todavía caracteriza a los esfuerzos de integración, contenido éste que puede ser identificado al menos en tres niveles:

  • Por una parte, el contenido estrecho que hoy se da respecto del número de países involucrados en cada esfuerzo integrador. En la actualidad, hay una preferencia explícita por acuerdos que involucren a pequeños grupos de países, lo que tiene como base a una negativa de aquellos esquemas que —como la ALALC/ALADI— intentaron desde sus inicios dar un carácter regional al proceso de integración. En esa perspectiva, el criterio dominante es que la integración se facilita en la medida en que sean menos las economías participantes y a ello se agregan, en la mayoría de los casos, las ventajas que resultan de la proximidad geográfica de dichas economías. Bajo ese criterio, la confluencia de los distintos esquemas en una integración a nivel regional se ubica en una etapa posterior, pero la viabilidad de esa futura confluencia por cierto que ha estado muy pobremente argumentada y, en no pocos casos, se postula una simple “suma de partes” que se daría de manera prácticamente automática.

  • Por otra parte, y a pesar de los avances obtenidos y de los objetivos explícitamente planteados, el contenido “estrecho” que se da respecto de los ámbitos de la integración. En el nuevo esfuerzo integrador, el mayor énfasis sigue estando puesto casi exclusivamente en la promoción y formalización de los aspectos comerciales, con poca presencia de otros vínculos económicos y con una ausencia casi total de los múltiples aspectos no económicos que históricamente han existido en las relaciones entre los pueblos latinoamericanos.

  • En tercer lugar, el contenido “estrecho” que persiste en relación a los actores sociales involucrados en el esfuerzo integrador. A pesar de la mayor participación que han tenido sobre todo algunos sectores empresariales en los procesos de negociación y puesta en marcha de distintos esquemas y convenios bilaterales, el objetivo de la integración está aún muy lejos de transformarse en un generador de consenso nacional, en un eje articulador del desarrollo económico y social de nuestros países y en un valor cultural compartido en el interior de cada una de nuestras sociedades, cuestiones todas éstas que serían un requisito obligado para avanzar efectivamente en la construcción de la “patria grande” latinoamericana.

Notes

* Profesor-Investigador de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla; profesor visitante de la Maestría en Análisis Regional del CIISDER, de la Universidad de Tlaxcala, como parte del Programa Supera-ANUIES.

1 En tal sentido, y además de la fuerza que la concepción de Bolívar tuvo en el Congreso de Panamá de 1826, convendría tener presente el antecedente de su Manifiesto de Cartagena”, de 1812, en el cual planteaba:
Yo soy de sentir que mientras no centralicemos nuestros gobiernos americanos, los enemigos obtendrán las más completas ventajas; seremos indefectiblemente envueltos en los horrores de las disensiones civiles y conquistados vilipendiosamente por ese puñado de bandidos que infestan nuestras comarcas”.

2 Jacobo Viner, The customs Union Issue, Carnegie Endowment for International Peace, Nueva York, 1950. Una parte del capítulo IV de ese libro fue publicada en español en Integración Económica, S. Andic y S. Teitel (selección), FCE, Lecturas 19, México, 1977.

3 James Meade, Problems of Economic Unions, Univ. of Chicago Press, Chicago, 1953, y The Theory of Customs Unions, North Holland Publishing Company, Amsterdam, 1955, (algunos capítulos de este último libro fueron publicados en español en Integración Económica.., Op. Cit).

4 Richard Lipsey Trade Diversion and Welfare”, Económica, XXIV, febrero de 1957 y The Theory of Customs Unions: a General Survey”, Economic Journal, septiembre de 1960. Los dos artículos fueron publicados en español en Integración Económica., Op. Cit.

5 Bela Balassa, The Theory of Economic Integration, Homewood, 1961. En español, fue publicado por UTEHA, México, 1980.

6 Harry Johnson, DiscriminatoryTariff Reduction: a Marshallian Analysis”, Iridian Journal of Economics, julio de 1957; The Cosí of Protection and the Scientific Tariff”, Journal of PoliticalEconomy, 1960; y The EconomicTheory of Customs Union”, Pakistán Economic Journal, 1960.

7 Véase, por ejemplo: CEPAL, Informe preliminar del Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica Para América Latina sobre Integración y Reciprocidad Económica en Centroamérica, Santiago, 1952; Naciones Unidas, Cooperación Internacional en la Política de Desarrollo Latinoamericano, Nueva York, 1954; Naciones Unidas, El mercado común latinoamericano, publicación de las Naciones Unidas, México, julio de 1959; Raúl Prebisch El Mercado Común Latinoamericano”, Comercio Exterior N° 5, México, 1959; Raúl Prebisch, Marcha hacia el Mercado Común Latinoamericano, ILPES, Santiago de Chile, 1961; y Raúl Prebisch, Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, FCE, México, 1963.
Algunos documentos posteriores
, en los que manteniendo los mismos componentes centrales la propia CEPAL sintetiza y actualiza sus análisis de los años cincuenta y sesenta sobre la necesidad de la integración, son: Relaciones comerciales, crisis monetaria e integración económica en América Latina (Cuadernos de la CEPAL N° 4, Santiago de Chile, 1975), Integración y Cooperación Regionales en los Años Ochenta (Estudios e Informes de la CEPAL N° 8, Santiago de Chile, 1982), Las Relaciones Económicas Internacionales de América Latina y la Cooperación Regional (Estudios e Informes de la CEPAL N° 49, Santiago de Chile, 1985) y Relaciones Económicas Internacionales y Cooperación Regional de América Latina y el Caribe (Estudios e Informes de la CEPAL N° 63, Santiago de Chile, 1987).

8 En tal sentido, cabe también tener presente la iniciativa de creación del Comité de Comercio, de la CEPAL, el cual empezó a funcionar en 1956 teniendo como principal objetivo el impulso de los intercambios intrarregionales.

9 En la ponencia La globalización económica y sus significados”, que presentamos en la fase II del Seminario Nacional Sobre Alternativas para la Economía Mexicana que se realizó en la ciudad de México del 8 al 23 de noviembre de 1993, abordamos con cierto detalle este punto.

10 Este rasgo ha llevado a la CEPAL a definir al periodo más reciente como la etapa pragmática de la integración. Véase Gert Rosenthal, Un enfoque crítico a treinta años de integración en América Latina”, Nueva Sociedad N° 113, mayo-junio de 1991.

11 Esa nueva ubicación del esfuerzo integrador, que a nuestro juicio es de la mayor importancia, es planteada por el SELA (La nueva etapa de la integración regional, SELA/ FCE, México, 1992. pp. 32-33) en los siguientes términos:
"La apertura unilateral a la economía mundial —como la efectuada por la gran mayoría de los países latinoamericanos— si bien normalmente favorece el comercio con todo el mundo
, no fue diseñada con miras a la creación de áreas de preferencias comerciales dentro de la región. Parece responder más bien a una concepción ideológica liberalizadora que recorre toda la región y a la condicionalidad resultante de las negociaciones de la deuda externa, y es uno de los componentes fundamentales del actual modelo de inserción externa y de desarrollo.
"Dentro de este contexto quizás puedan entenderse mejor los recientes compromisos para progresar aceleradamente en la liberalización comercial en ámbitos subregionales o en agrupaciones ad-hoc, preferentemente como una manera de consolidar los procesos globales de apertura económica".

12 A modo de ejemplo, en el documento de 1990, Transformación Productiva con Equidad (p. 163), la CEPAL planteaba el punto en los siguientes términos:
...en el pasado se postuló a la integración como un instrumento funcional para una estrategia de industrialización cuya finalidad fundamental era abastecer la demanda interna. Faltaría ahora demostrar que la integración puede ser igualmente funcional para estrategias tendientes a lograr mayor competitividad internacional". En un sentido semejante, en el libro del SELA, La nueva etapa de la integración regional (F.C.E., México, 1992, p. 7) se plantea:
Se han modificado los conceptos acerca de la forma de progresar hacia la integración al superarse los viejos esquemas de la mera ampliación de mercados, como vía de estímulo a la industrialización, por formas de integración más competitivas y abiertas al mundo

13 Ese regionalismo abierto”, en su documento El Regionalismo Abieno en América Latina y el Caribe (Santiago de Chile, 1994, p. 8) la CEPAL lo define como:
… un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía nacional más abierta y transparente.
Sobre el tema
, de la misma CEPAL pueden verse también los documentos PoliPcas para mejorar la inserción en la economía mundial (Santiago de Chile, 1994) y El regionalismo abierto en América Central (México, 1995).

14 Al respecto, en el libro del SELA que ya hemos citado (La nueva etapa de la integración regional Op. Cit., pp. 32-33) se plantea:
La apertura unilateral a la economía mundial —como la efectuada por la gran mayoría de los países latinoamericanos— si bien normalmente favorece el comercio con todo el mundo, no fue diseñada con miras a la creación de áreas de preferencias comerciales dentro de la región. Parece responder más bien a una concepción ideológica liberalizadora que recorre toda la región y a la condicionalidad resultante de las negoDentro de este contexto, quizás puedan entenderse mejor los recientes compromisos para progresar aceleradamente en la liberalización comercial en ámbitos subregionales o en agrupaciones ad-hoc, preferentemente como una manera de consolidar los procesos globales de apertura económica.

15 El posible conflicto entre la Iniciativa Bush y la integración latinoamericana se planteó por el SELA (La Iniciativa Para las Américas en el contexto de las relaciones de América Latina y el Caribe con los Estados Unidos, mimeo, 1991, p. 26) en los siguientes términos:
De la aplicación de los criterios de elegibilidad resulta el enfoque caso por caso, lo que puede afectar la posibilidad de negociar por grupos de países, particularmente si estos criterios son aplicados o vinculados al ámbito de los acuerdos de libre comercio. Además, ello sería contradictorio con el próposito de promover la integración regional expresamente contemplado en la Iniciativa.
Por su parte
, la CEPAL (La Iniciativa para las Américas: un examen inicial”, en Comercio Exterior, México, febrero de 1991, p. 211) abordó el punto planteando lo siguiente: ".. aunque una zona de libre comercio con Estados Unidos podría estimular a las naciones de la región a redoblar sus esfuerzos integradores, también podría darse el efecto opuesto si, como parece probable, algunos países negocian acuerdos bilaterales con Estados Unidos. La ¡dea de formar un mercado continental libre de restricciones plantea interrogantes importantes acerca de la integración latinoamericana”.

16 Según se recordará, en el interior de la ALADI ha habido una clara oposición, encabezada por Brasil, para aceptar que México no conceda a los países latinoamericanos el mismo trato que está otorgando a las exportaciones de Estados Unidos y Canadá, cuestión ésta que ha sido motivo de fuertes controversias que se mantienen hasta la fecha.

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Titre Cuadro No. 1. Exportaciones en el interior de cada esquema como porcentaje de las exportaciones totales
Légende Note * : Las cifras corresponden a 1994.Note ** : Las cifras de MERCOSUR de 1970 a 1985 se entregan sólo como referencia general, ya que ese esquema comenzó a funcionar en la segunda mitad de los años ochenta.Note *** : Para 1970 a 1985 incluye 19 países; para 1990 y 1994 incluye 26 países.
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