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ONG et autoritarisme au Soudan : l’eau en question

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Micaël Nègre

I - Redéfinition du cadre des relations entre État et Société

Chapitre I. Fédéralisme, décentralisation et reformes : vers un retrait de l’état autoritaire ?

Entrées d'index

Mots clés :

Soudan, autoritarisme, démocratie

Texte intégral

Une situation de crise

1Le 30 juin 1989, un groupe d’officiers mené par Omar Hassan al-Bashir renverse le gouvernement du premier ministre Sadiq al-Mahdi, mettant fin au troisième intermède démocratique qu’a connu le Soudan depuis son indépendance, le 1er janvier 1956. Les causes d’un retour au pouvoir des militaires semblent, pour l’essentiel, facilement discernables et apparaissent, pour ainsi dire, endémiques au Soudan. Crise économique, guerre civile, dont les conséquences sont aggravées par d’épisodiques catastrophes naturelles, autant de facteurs participant d’une situation de crise qui met à mal l’action des gouvernements civils, déjà minée par les luttes de factions. En 1989, l’économie soudanaise est au bord du gouffre. Comme la quasi-totalité des pays du Tiers-Monde, le Soudan connaît ce qu’il est convenu d’appeler la crise de la dette. La dette extérieure de 6,2 milliards de dollars en 1981 atteint 15,2 milliards en 19911. Elle se traduit par un endettement croissant du pays envers les institutions internationales et notamment le FMI qui, dès 1978, recommande des mesures d’austérité. En 1990, le Soudan cumule 1,4 milliard de dollars d’arriérés auprès du Fonds, ce qui entraîne une suspension des transactions. Les grands projets de développement agricole des années soixante-dix - le Soudan, à cette époque, étant censé devenir le grenier à blé du monde arabe - ont fait long feu. La production agricole n’a jamais été suffisante pour couvrir les besoins du marché intérieur. En outre, la mise en place de grands domaines tournés vers l’exportation a profondément déstabilisé les structures de l’agriculture traditionnelle d’autosubsistance, aggravant le déficit alimentaire lors des périodes de sécheresse. Un autre secteur prometteur pour l’avenir du Soudan est en crise, celui du pétrole. La reprise de la guerre civile dans le Sud depuis 1983 a fait fuir les compagnies occidentales dont les concessions constituent une cible de choix pour les mouvements sudistes. L’incapacité des gouvernements qui se sont succédé entre 1985 et 1989 à mettre un terme à la guerre civile constitue un autre échec. À la fin des années quatre-vingt, l’Armée populaire de libération du Soudan (ALPS) accroît son emprise sur de nouveaux territoires et la classe politique est divisée sur l’attitude à tenir face au mouvement. Cette situation engendre un mécontentement croissant au sein de l’armée vis-à-vis du pouvoir. Les conditions semblent donc réunies pour un nouveau coup d’État militaire.

  • 2 O’Ballance E., 2000, Sudan, Civil War and Terrorism, 1956-99, New York, St Martin Press, p.152.
  • 3 Marchai R., 1995, Éléments d’une sociologie du Front national islamique soudanais, Les Études du CE (...)
  • 4 « Soudan : un putsh attendu », Le Monde, 2 juillet 1989.

2À la situation de crise s’ajoute le mécontentement de la mouvance islamiste organisée autour du parti du Front national islamique, dirigé par Hassan al-Tourabi. Le parti est minoritaire, il ne se place qu’en troisième position lors des élections d’avril 1986, obtenant 51 sièges sur 264 (en raison de la guerre, les élections n’ont pas eu lieu dans certaines circonscriptions du Sud et 37 sièges restent vacants). Devant lui, le parti de la Umma, mené par Sadiq al- Mahdi, et le Parti démocratique unioniste (PDU), mené par Othman Mighrani, obtiennent respectivement 99 et 63 sièges2. Mais la mouvance islamiste a su développer des réseaux de fidélité dans différents milieux-clés de la vie politique soudanaise et notamment auprès des jeunes officiers de l’armée3. Après une période durant laquelle le parti forme un gouvernement de coalition avec le parti de la Umma en 1988, il en est finalement écarté en mars 1989. En avril, le Parlement approuve les accords d’Addis-Abeba, négociés entre le PDU et le Mouvement populaire de libération du Soudan, qui prévoient, entre autres, la suspension de la shari’a4 pour le renforcement de laquelle se bat le FNI. Mené par les militaires qui refusent, dans un premier temps, d’afficher leur rapport avec le mouvement, le coup d’État de 1989 sera largement le fait du FNI.

Arrivée au pouvoir d’al-Bashir et nouveau cadre institutionnel fédéral

  • 5 Gueyras J., « Trois semaines après le coup d’État islamique. La junte masquée du Soudan », Le Monde (...)

3Les premières années du régime d’al-Bashir sont marquées par une répression visant à éliminer toute opposition. Dès le lendemain du coup d’État, la Constitution est suspendue, l’Assemblée constituante est dissoute ainsi que toutes les institutions politiques. Les syndicats sont interdits et la presse soumise à la censure. Les partis politiques sont interdits eux aussi et, outre l’arrestation de Sadiq al-Mahdi, la gauche soudanaise sera particulièrement visée. Le 9 juillet, al-Bashir (dorénavant général) forme un gouvernement au sein duquel il détient le poste de premier ministre ainsi que celui de ministre de la Défense. Le reste du gouvernement est composé d’officiers et de treize civils sur lesquels deux seulement n’ont pas de liens avérés avec la mouvance islamiste5. Le Soudan dépend alors de trois centres de pouvoir : le Conseil de commandement de la révolution, le gouvernement et un organe informel, le Conseil des défenseurs ou Conseil des quarante, regroupant les principaux membres du FNI, officiellement dissous comme les autres partis. Rapidement, l’implication du mouvement dans le coup d’État ne fait plus aucun doute.

  • 6 Country Profile Sudan 1999-2000.
  • 7 Terme désignant « à l’origine, la fonction de gouverneur ou wali et, par extension, le territoire o (...)
  • 8 Disponible sur Internet en version arabe et dans une traduction certifiée en anglais : http://www.s (...)

4Après cette période de purge de la scène politique qui s’étend jusque dans les administrations, le nouveau régime lance un grand programme de réformes que l’on peut qualifier de structurelles et dont la portée est à la fois économique, politique et sociale. Pour le régime, ces réformes semblent avoir le double objectif d’assurer sa stabilité et de tenter de résorber la situation de crise à laquelle le pays est confronté. Sur le plan institutionnel, une Assemblée nationale de trois cents membres est créée en 1992 avant que son effectif ne soit porté à quatre cents en 19966. Cependant, le fait le plus marquant reste l’adoption du fédéralisme. Le quatrième décret constitutionnel de 1991, première adoption du fédéralisme, divise le pays en neuf États (wilaya7), avant d’être amendé en 1993, le nombre d’États passant alors à vingt-six. Finalement, le système fédéral est définitivement entériné par la Constitution du 1er juillet 19988 dont l’article 2 stipule :

  • 9 La shura, traduit par consultation ou concertation, désigne le principe selon lequel la communauté (...)

« Le Soudan est une république fédérale gouvernée au plus haut niveau d’autorité en accord avec un système de gouvernement basé sur la Constitution et, au niveau local, gouverné par des conseils locaux agissant en accord avec la loi. Le gouvernement doit assurer la participation, la consultation (shura en arabe9) et la mobilisation, le respect de la justice dans la division du pouvoir et des biens. »

  • 10 D’après les chiffres fournis par Hamid G., 2002, « Localizing the Local : Reflexions on the Experie (...)
  • 11 Le terme muhafiz est généralement traduit par gouverneur provincial, l’entité administrative désign (...)

5On le voit, les ambitions sous-tendues par l’adoption du fédéralisme dépassent une simple multiplication des niveaux administratifs dépendant d’un centre toujours détenteur de l’essentiel, sinon de la totalité, des pouvoirs. Il y a là une volonté affichée de redéfinir les relations entre gouvernants et gouvernés à travers une décentralisation placée derrière le maître-mot de participation. Le Soudan passe ainsi d’un système de type représentatif auquel l’interdiction des partis politiques met un terme, à un système de parti unique (le parti du Congrès national) où la voix du peuple est censée se faire entendre par le biais d’une participation directe. Celle-ci doit trouver son lieu d’expression dans un système pyramidal composé du niveau national, des vingt-six États, des cent vingt provinces et des six cent trente-quatre localités que compte le pays10. Au niveau national, le pouvoir exécutif est entre les mains du président et de son Conseil des ministres tandis que le pouvoir législatif revient à l’Assemblée nationale (la Constitution de 1998 confirmant le système présidentiel et parlementaire unicaméral). Ce schéma est répété au niveau des vingt-six États placés chacun sous l’autorité d’un wali et disposant d’un nombre de ministères restreint. Du point de vue des responsabilités, le niveau national garde la haute main sur tout ce qui représente un enjeu national : défense, affaires étrangères, ressources nationales, etc. Les instances étatiques ont typiquement des responsabilités en matière de travaux publics, de finances, de culture et d’affaires sociales, d’éducation et de santé. Le niveau provincial est constitué d’un Conseil provincial et d’un muhafiz11. En dehors d’une délégation spéciale de pouvoir des autorités étatiques au niveau provincial, il ne dispose pas de pouvoirs législatifs ou exécutifs autres qu’un rôle de coordination entre les différentes localités de la province et l’État.

  • 12 Jamahiriya, terme traduisible par « république des masses » (d’après Sourdel, op.cit., p.499). Le n (...)
  • 13 D’après l’avis autorisé d’un politologue de l’université de Khartoum.
  • 14 Hamid, op.cit., p.7.

6Enfin, au niveau local, on trouve deux entités travaillant en tandem. d’une part, la localité composée d’un Conseil consultatif et législatif qui élit un corps exécutif. d’autre part, un système de comités de quartiers (ruraux ou urbains), les comités populaires, formés à chacun des niveaux administratifs, composés d’une vingtaine de membres théoriquement volontaires et élus, organisant des « conférences de base » où tout un chacun est invité à débattre. Ce système de comités, mis en place dès 1990 et inspiré du modèle de la Jamahiriya12 libyenne13, constitue, en quelque sorte, un dédoublement politique des institutions législatives et exécutives. C’est dans ces forums publics que le citoyen doit trouver le lieu de sa participation à la vie politique, celle-ci étant relayée aux niveaux supérieurs. Assistées par des fonctionnaires de la wilaya, les localités sont habilitées à s’occuper de politique, de sécurité, d’économie, de finance, d’éducation, de social, de travaux publics et de santé publique14.

Apparente ouverture démocratique et désengagement économique de l’État

  • 15 Au Soudan, le terme localité, mahaliya en arabe, équivaut aux entités administratives ailleurs dési (...)

7Si l’on s’en tient à l’organigramme ainsi tracé, les deux principaux maillons du système fédéral soudanais sont la wilaya d’une part, et le niveau local composé des localités15 et des comités populaires, d’autre part. Le niveau provincial ne détient qu’un rôle de coordination. La structure institutionnelle semble donc offrir aux citoyens de réelles opportunités d’expression politique et, au-delà, de participation à la vie publique. Elle donne aux localités des responsabilités étendues et permet, a priori, un engagement basé sur le volontariat à travers les comités populaires. Ces institutions de proximité peuvent en outre être envisagées comme des tremplins politiques permettant au citoyen de gravir les échelons jusqu’à obtenir des responsabilités au niveau provincial ou étatique. Il est donc tentant de voir dans ce schéma de décentralisation une ouverture politique dans laquelle se serait engagé l’État autoritaire soudanais. Cette ouverture paraît d’autant plus tangible au vu des évolutions de ces cinq dernières années.

  • 16 AFP, « Soudan : la lutte continue entre les deux dirigeants du régime », Le Monde, 29 décembre 1999
  • 17 AFP, « Soudan : victoire du Congrès national aux élections législatives », Le Monde, 2 janvier 2001

8En premier lieu, le fait même d’adopter une Constitution, aussi critiquée soit- elle, n’a pas pour seul effet de fixer l’organisation fédérale soudanaise, mais crée un contrat, ne serait-ce que formel, régissant les relations entre gouvernants et gouvernés et reconnaissant un certain nombre de droits à ces derniers. Deuxièmement, la levée de l’interdiction des partis politiques, qui s’est effectuée en deux temps, participe de la même dynamique. Tout d’abord, le régime a adopté une loi autorisant les « associations politiques » à condition que ces dernières soient dûment enregistrées auprès des autorités, démarche refusée par les principales formations politiques. Puis, al-Bashir a déclaré, en décembre 1999, que les partis existant avant le coup d’État étaient libres d’avoir des activités sur le territoire. Cette déclaration faisait suite à la suspension de l’Assemblée et à la destitution de Hassan al-Tourabi de ses postes de président de l’Assemblée et de secrétaire général du parti gouvernemental du Congrès national16. Troisièmement, il en va de même de la volonté d’organiser des élections, même si celles-ci, qu’il s’agisse des élections législatives et présidentielles de mars 1996 ou de celles de décembre 2000, ne peuvent être considérées comme libres. Elles ont, en effet, été marquées par les entraves mises à la candidature et à l’élection des candidats de l’opposition, obligés de se présenter de manière indépendante. Elles ont, en conséquence, été boycottées par les principales formations d’opposition (Umma et PDU) et n’ont pas eu lieu dans les circonscriptions du Sud en guerre. Le président al-Bashir n’a donc aucune difficulté à se faire élire et à s’assurer une majorité parlementaire : il obtient ainsi 86,5 % des voix en 200117. Enfin, sans s’aventurer ici sur la question des relations entre libéralisation économique et libéralisation politique, il est à noter que cette apparente ouverture politique est concomitante d’une vaste réforme de l’économie et d’un désengagement apparent de l’État de cette sphère.

  • 18 Littéralement, le terme infitah signifie ouverture. Utilisé pour désigner la politique de libéralis (...)
  • 19 Bior Deng Bior I., 2000, « Some Reflexions on Economic Liberalization in the Sudan », Université de (...)
  • 20 Le terme zakat désigne l’aumône légale, troisième des obligations religieuses de l’islam, incorporé (...)
  • 21 Musa E. A., 2000 (septembre), « Sudan Structural Adjustment Program (SSAP) : Some Implications for (...)
  • 22 Le terme umma, ou communauté des croyants, fut d’abord utilisé pour désigner la communauté des croy (...)
  • 23 Le terme sunna désigne la coutume ou la tradition du Prophète, constituée de ses actes, de ses dire (...)

9Dès le lendemain du coup d’État, le régime cherche à contenir la crise économique et prend des mesures radicales qui, placées sous le mot d’ordre de la libéralisation, vont engendrer ce que l’on peut considérer comme un second infitah18 après les privatisations du début des années soixante-dix. Une « Conférence nationale de salut économique » (National Economie Salvation Conférence) est organisée entre le 30 octobre et le 21 décembre 1989. Ses travaux aboutiront à un « Programme national de salut économique » (National Economie Salvation Program) pour les années 1990-1993 avant d’être intégrés dans la « Stratégie globale nationale 1992-2002 » (Comprehensive National Strategy [CNS]), indiquant les directives économiques à suivre sur dix ans19. Le programme ainsi établi peut se résumer comme suit : sur le plan de la fiscalité et du budget de l’État, il s’agissait de réduire le déficit fiscal en diminuant les subventions à la consommation, en réduisant le nombre de fonctionnaires, en révisant la fiscalité, en augmentant les taxes directes et en incluant la zakat20 dans le budget ; un autre objectif de la CNS visait à la libéralisation des échanges extérieurs et à une politique d’encouragement aux investissements étrangers ; enfin, le document initial prévoyait une vague de privatisations massives devant concerner cent vingt-six entreprises publiques - cinquante-sept d’entre elles ont effectivement été privatisées en 2000 dans les secteurs de l’agriculture, de l’industrie, des transports, de l’énergie et des communications21. On observe donc sur le plan de l’économie une apparente remise en cause de la centralité du rôle de l’État et une ouverture des marchés à l’entreprise privée qui, couplée à la décentralisation, laisse penser à un retrait de l’État au profit de la société. Ce désengagement étatique apparent est d’ailleurs tout à fait justifié par l’idéologie islamiste du régime selon laquelle la communauté des croyants ou umma22 doit prendre sa destinée en main, ne reconnaissant comme autorité supérieure que le texte coranique et la sunna23 du Prophète. Cette idéologie s’accorde donc, sur le plan politique, avec la promotion d’un modèle participatif et consultatif cherchant appui sur le modèle de la Shura. Par ailleurs, en tant qu’idéologie globale, elle a des implications dans le champ du social (islamisation des mœurs) et de l’économie (islamisation du secteur bancaire interdisant l’usure et gestion directe des affaires par la communauté des croyants).

Une scène politique segmentarisée et déchirée par les luttes de factions

10En 2001, le Soudan détient le triste privilège de côtoyer neuf autres pays (Corée du Nord, Irak, Afghanistan, Myanmar, Cuba, Libye, Arabie Saoudite, Syrie et Turkménistan) classés par l’ONG Freedom House au plus bas score possible en termes de libertés politiques et de libertés civiles24. De tels rapprochements laissent songeur quant aux méthodes employées et à la validité d’un tel classement. L’absence de liberté au Soudan serait-elle du même ordre que celle rencontrée en Corée du Nord dont le régime est habituellement classé parmi les rares représentants du totalitarisme, voire maintenant, du sultanisme ? Est-ce à dire que le Soudan est un régime totalitaire ? Sûrement pas. Si l’on entend par « totalitarisme », l’emprise totale d’un régime sur la société, ce terme ne peut s’appliquer au Soudan et il suffit de remarquer la relative liberté d’expression des Soudanais vis-à-vis du gouvernement, dans les cercles privés tout au moins, pour s’en persuader. Comme il a été dit en introduction, si l’on se réfère aux grands traits distinctifs de l’autoritarisme tels que dégagés par Linz25, le classement du Soudan dans cette catégorie semble bien plus adéquat. Le régime s’est en effet appuyé sur un parti qui, à défaut d’être unique, est hégémonique, ce qui implique un pluralisme politique limité. Il n’a pas hésité à avoir recours à un appareil de coercition violent et les médias, contrôlés, servent d’appareil de propagande. Il est en outre marqué par la corruption et la prévarication. D’autres traits distinctifs semblent moins applicables de prime abord dans le cas soudanais. Il s’agit, par exemple, d’un culte important de la personnalité ou du contrôle de l’économie par l’État, brouillé par le phénomène des privatisations, ou encore de la dépolitisation des citoyens. Une étude plus approfondie pourrait en déterminer les limites exactes et certains points seront d’ailleurs abordés plus avant.

11Le Soudan ainsi classé parmi les régimes autoritaires, force est pourtant de constater que le régime du président al-Bashir et les modes de gouvernement dans lesquels il inscrit son action ont évolué depuis 1989. Partant, il s’agit d’essayer d’éclairer les raisons susceptibles de justifier la nécessité pour un État autoritaire de remettre en cause son mode de gouvernement. On peut penser que la raison première de cette remise en cause est la recherche d’une légitimité, tant interne qu’externe. Ce faisant, on reste proche des analyses faites au sujet des ouvertures démocratiques après la crise des États rentiers.

  • 26 Bayart J.-F., 1989, L’État en Afrique. La politique du ventre, Paris, Fayard, p.257-280.

12L’arrivée des militaires au pouvoir en 1989 s’est produite dans un climat de crise générale. Les gouvernements civils qui se sont succédé entre 1986 et 1989 n’ont pu mettre un terme à la crise économique et à la guerre civile. Une partie de l’opprobre populaire s’est portée sur la personnalité du premier ministre Sadiq al-Mahdi dont les atermoiements sur la question de la guerre civile ou sur celle de la suspension des lois de septembre 1983 ont remis en cause le soutien dont il bénéficiait initialement, lié à sa double qualité de chef d’une des plus grandes confréries soudanaises et de principal opposant à Nimeiri. Au-delà de la personnalité même du premier ministre, ce sont les luttes de factions au sein du Parlement qui sont tenues pour responsables de ce qui a pu être ressenti comme une dépense d’énergie et de moyens sans rapport avec les intérêts nationaux. À ce titre, la scène politique soudanaise durant les périodes démocratiques comporte des similitudes avec la situation des pays d’Afrique sub-saharienne décrite par François Bayart26. À l’exception de quelques formations recrutant sur une base idéologique (tel que le Parti communiste amoindri par les années Nimeiri, ou le Front national islamique), l’appartenance politique est bien souvent fonction de l’appartenance confrérique. Ainsi, les deux principaux partis, PDU et Umma, sont des émanations des deux principales confréries, Khatmiya et Mahdiya, auxquelles se rattachent des confréries de moindre envergure. C’est naturellement que le chef confrérique prend la tête du parti politique. Depuis l’indépendance, ces formations ont été amenées à prendre des positions proprement politiques et à définir des lignes politiques différentes. Le champ politique soudanais reste donc, en 1989, segmentarisé. Cette configuration est sans aucun doute propice aux luttes de pouvoir se faisant au détriment de la mise en place d’un projet national. À la veille du coup d’État, la situation est encore aggravée par la répartition parlementaire issue des élections de 1986. Disposant de quatre-vingt-onze sièges, le parti de la Umma est en mesure de détenir une majorité et de former un gouvernement de coalition en s’alliant tour à tour, au gré des événements, avec le PDU et avec le FNI.

13Face à ces divisions, l’armée peut se targuer d’être une des rares institutions reposant sur une base nationale. C’est donc naturellement que la junte au pouvoir va tenter d’asseoir sa légitimité en se présentant comme porteuse d’un grand projet national, cherchant à acquérir le soutien populaire par-delà les clivages partisans et religieux. Dans ce contexte, l’empressement avec lequel les réformes sont annoncées et mises en œuvre peut sembler destiné à démontrer de manière indubitable l’incomparable efficacité du corps de l’armée par rapport aux partis traditionnels. À ce titre, les réactions de la population à l’annonce du coup d’État ne sont pas, dans un premier temps, marquées par un rejet unanime de la junte car la reprise en main par l’armée peut apparaître comme salutaire. Le nouveau régime va d’ailleurs chercher explicitement à asseoir sa légitimité sur cette prétendue efficacité tout en dénonçant le précédent gouvernement. Le vocabulaire officiel est significatif en soi. L’omniprésence du terme « salut », le coup d’État étant désigné comme Révolution de Salut national, de même que le Conseil militaire formé au lendemain du 30 juin officiellement dénommé Conseil de Commandement de la Révolution de Salut national, participent de cette logique. La junte cherche donc à légitimer sa domination en s’appuyant sur un charisme de corps.

  • 27 AFP, « Soudan : après le coup d’État. La junte justifie son action par l’incurie », Le Monde, 2 jui (...)
  • 28 « Soudan. La junte intensifie la "chasse" aux dirigeants politiques », Le Monde, 4 juillet 1989.

14Parallèlement à cette revendication symbolique des valeurs d’intégration nationale et d’efficacité, le régime porte le discrédit sur ses prédécesseurs en lui appliquant les valeurs opposées. Au lendemain du coup d’État, dans un discours à la radio, le général al-Bashir rend les partis responsables de la dégradation des conditions de vie au Soudan et s’en prend particulièrement à la personne de Sadiq al-Mahdi auquel il reproche : « son verbiage, ses hésitations et sa versatilité, qui lui ont fait perdre toute crédibilité27 ». Plus tard, répondant aux regrets exprimés par Washington à la suite de la chute du régime civil et au souhait américain d’un retour à la démocratie, le général al-Bashir a beau jeu de déclarer que le régime de Sadiq el-Mahdi « n’avait rien à voir avec un authentique système démocratique28 ».

Les difficultés de la légitimation

  • 29 Sur ce sujet, voir Prunier G., 1992, « Les frères et l’armée... », Les cahiers de l’Orient, n°27, p (...)
  • 30 Marchal, op.cit., p.11.

15La volonté de se positionner au-dessus des clivages partisans trouve son expression politique dans la création des comités populaires, lieu de la participation des citoyens au politique en dehors du système représentatif des partis, et mesure figurant parmi les premières prises par le régime. Ce positionnement se traduit au lendemain du coup d’État par le refus de la junte d’afficher clairement ses liens avec le FNI29. Le parti est dissous comme les autres et Hassan al-Tourabi est emprisonné. D’après Roland Marchal30, nous pouvons distinguer trois moments successifs dans l’affirmation des liens unissant la junte aux islamistes. D’abord, l’emprise des islamistes reste dissimulée jusqu’à la première guerre du Golfe ; puis, elle devient plus explicite à partir de cette date et les cadres du FNI prennent alors pied dans l’appareil d’État. Enfin, la dissolution du Conseil de commandement révolutionnaire en 1993 marque un tournant supplémentaire.

16Le régime est donc amené progressivement à chercher une légitimité nouvelle dans l’idéologie du mouvement islamique. Celle-ci a en commun avec l’idéologie nationaliste du nouveau régime de se présenter comme porteuse d’un projet national. Les tenants de l’islamisme politique se proposent de pallier le déficit d’intégration nationale en promouvant une identité musulmane transcendant les particularismes. À bien des égards, c’est peut-être plus le caractère nationaliste du mouvement que son aspect islamiste qui a rallié une part importante de la population. Ainsi, il s’agirait d’une acceptation de circonstance du peuple soudanais dans l’espoir de sortir du cercle vicieux de la crise.

  • 31 Abdou Maliqalim, op.cit.
  • 32 Avant l’officialisation des liens unissant la junte militaire et la mouvance islamiste, le général (...)

17Pourtant, la légitimité du régime est rapidement remise en cause. Les arrestations pour mettre à bas l’opposition politique et la visibilité croissante du mouvement islamiste battent en brèche les revendications non partisanes du régime. Sur le plan de l’efficacité, les réformes entreprises par le gouvernement du général al-Bashir, si elles modifient en profondeur la structure institutionnelle du pays, ne le sortent pas pour autant de la crise. Incapable de mener des négociations ou de remporter des victoires décisives, al-Bashir s’enlise, comme ses prédécesseurs, dans le bourbier de la guerre civile. La légitimité religieuse du régime est, elle aussi, mise à rude épreuve. Tout d’abord, et comme le démontre Simone T. Abdou Maliqalim31, si les Soudanais se soumettent superficiellement au rigorisme de l’islam prôné par le régime, leur identité religieuse et les pratiques qui en découlent sont avant tout confrériques. Il n’y a guère que dans les administrations que l’affichage ostentatoire des signes d’appartenance religieuse est palpable, en particulier pour les femmes. D’autres pratiques témoignent du peu de cas fait des préceptes de l’idéologie officielle : distillation d’alcool artisanal, prostitution et, de manière générale, résistance passive à l’ordre établi, pas si clandestine que ça. En dehors de cette défiance de la population vis-à-vis de la doctrine officielle, la légitimité religieuse du régime qui reposait essentiellement sur la personne d’al-Tourabi a toujours été concurrencée par la personnalité des chefs confrériques malgré les tentatives effectuées par le régime pour coopter ces derniers. Avec la mise à l’écart en 2001, de « l’idéologue du régime », ce registre de légitimation pour un régime qui s’identifie de plus en plus à la personnalité du président al-Bashir devient un peu plus précaire, même si la piété de ce dernier et son appartenance à la mouvance islamique ne font aucun doute32.

18Les deux registres de légitimation du régime sont donc remis en cause et ce dernier se trouve, dès le début des années quatre-vingt-dix, face au défi d’assurer sa pérennité. La situation est d’autant plus instable que le régime est alors obligé de composer avec son isolement relatif sur la scène internationale. En 1993, le Soudan, soupçonné d’être impliqué dans l’attentat contre le World Trade Center, est placé par les États-Unis sur la liste des États soutenant le terrorisme international et les entreprises américaines quittent le pays, en premier lieu desquelles la compagnie pétrolière Chevron. Elles brisent ainsi les perspectives de développement de la rente pétrolière jusqu’à l’arrivée des compagnies asiatiques sur le marché. En mai 1996, et devant le refus du régime d’extrader les auteurs présumés de l’attentat contre le président Moubarak à Addis-Abeba, l’Onu impose un régime de sanctions au Soudan33. En outre, sur le plan économique, la détérioration des relations avec le FMI, la Banque mondiale et, de manière plus générale, la conditionnalité de l’aide au développement aggravent la crise économique et ont pu inciter le régime à mener des réformes profondes. Le 14 septembre 1990, le FMI déclare, en effet, la non-coopération du Soudan avant de suspendre le droit de vote du pays au sein du Fonds, le 9 août 1993. Dans ce cadre, les efforts du régime porteront leurs fruits puisque la libéralisation de l’économie permettra la levée de la déclaration de non-coopération le 27 août 1999, puis le rétablissement du droit de vote du pays et des droits attenants le 1er août 200034.

  • 35 O’Ballance, op.cit., p.183-185 et 189-190.

19Crise de légitimité interne et pression internationale : deux facteurs majeurs que l’on peut considérer comme à l’origine de ce qui pourrait paraître comme une lente ouverture démocratique se réalisant dans un cadre institutionnel réformé. De par le discours sur la démocratie participative, de par la tenue d’élections régulières, de par l’adoption d’une Constitution, le régime semble désormais revendiquer une légitimité de type légal-rationnel. Cette apparente ouverture, l’éviction d’al-Tourabi, doublées d’une collaboration croissante en matière de lutte contre le terrorisme (« kidnapping » de Carlos par la France en 1994, renvoi de Ben Laden en Afghanistan35, collaboration avec les États-Unis durant la seconde guerre du Golfe), ont contribué à une normalisation des relations du pays sur la scène internationale. Pourtant, au-delà des contingences qui semblent en être à l’origine, cette ouverture démocratique et cette redéfinition du cadre institutionnel dans lequel elle s’inscrit, doivent être interrogées. Doit-on y voir un simple effet de trompe-l’œil aboutissant à une démocratisation de façade et, si tel est le cas, sur quels mécanismes le régime autoritaire s’appuie-t-il pour conserver son hégémonie sur la scène politique et son emprise sur la société ?

Antériorité de l’idée démocratique ?

20Que la démocratisation du Soudan soit un effet de trompe-l’œil ne fait, finalement, que peu de doutes. Les mécanismes qui laissent transparaître la persistance du caractère autoritaire du régime sont identifiables et ont déjà été partiellement analysés par divers auteurs sur lesquels j’appuierai mon analyse. En outre, le caractère superficiel de la démocratie proclamée par le régime ne trompe en aucun cas les acteurs politiques soudanais, comme en témoigne le boycott systématique des élections par les partis d’opposition. Ce qui a été dit précédemment peut laisser croire à un lien de causalité entre crise de légitimité interne et externe d’une part, et tentative du régime de revêtir l’apparence d’une domination basée sur une légitimité de type légal- rationnel, en se référant aux valeurs de la démocratie, d’autre part. Si cette assertion est fondée, il ne faut peut-être pourtant pas voir exclusivement dans la revendication démocratique du régime un processus totalement externe à l’État autoritaire, comme imposé par des forces extérieures.

  • 36 Ferrié J.-N., 2003, « Les limites d’une démocratisation par la société civile en Afrique du Nord »,(...)

21Comme le rappelle Jean-Noël Ferrié à propos des États d’Afrique du Nord, en Égypte ou au Maghreb, il y a « une antériorité de l’idée de démocratie représentative36 », sur l’autoritarisme actuel. Le lendemain des indépendances constitue un premier moment libéral marqué par le multipartisme qui précède l’accession au pouvoir des régimes autoritaires. Partant,

  • 37 Ibid.

« l’idée que la liberté, entendue comme décolonisation, implique l’instauration d’un régime démocratique, cette idée dont Michel Camau a bien montré la force, demeure au centre des réalisations politiques des dirigeants maghrébins37 ».

22Ainsi, si l’installation des régimes autoritaires s’est souvent traduite par la mise en place d’un parti unique, par exemple l’Union socialiste arabe dans le cas de l’Égypte nassérienne, et a cherché à reposer sur un unanimisme, elle ne s’est pas accompagnée d’une dénonciation de la démocratie mais plutôt d’une tentative d’appropriation symbolique des valeurs qui se rattachent à cette dernière.

23Concernant le cas des pays d’Afrique du Nord, cette analyse semble aussi pouvoir s’appliquer au Soudan. Le premier épisode autoritaire, constitué par la prise de pouvoir du général Abboud en 1958, a bien été précédé par une brève expérience démocratique, et c’est aux prémices du multipartisme qui se constitue à la veille de l’indépendance que le Soudan doit l’essentiel de sa lutte pour la décolonisation. Par ailleurs, la prégnance de l’idée de démocratie au Soudan est d’autant plus forte que le pays, contrairement à d’autres, a connu deux retours à un gouvernement civil multipartite (1964-1969, 1985- 1989). Finalement, suivant encore une fois Jean-Noël Ferrié, on peut adhérer dans le cas du Soudan à l’idée que

  • 38 Ibid., p. 18.

« certes, les régimes actuels sont autoritaires, mais ils ne le sont qu’imparfaitement, (a) parce qu’ils sont dotés d’institutions impliquant des élections ; (b) parce que la “ démocratie ” fait depuis longtemps partie du jeu de références des acteurs politiques et n’apparaît donc pas - quoi qu’aient pu en dire tant les islamistes que leurs spécialistes - comme une référence étrangère ; (c) parce que les dirigeants ne possèdent pas d’idéologie alternative à la démocratie ; (d) parce qu’ils ne maîtrisent qu’une part de la vie de la société, celle qui a trait à la concurrence politique, la seule qui soit essentielle à leur survie38 ».

24L’appropriation de l’idéologie « démocratique » par les régimes autoritaires, qui ne préjuge en rien du mode de gouvernement de ces régimes, ne peut donc se réduire au résultat d’un processus qui serait totalement externe au régime en question. Résultant d’une intériorisation des valeurs démocratiques par le régime, l’idéologie revendiquée et les moyens de sa mise en œuvre sont bien sûr sujets à des variations qui tiennent aux cadres historique, géographique, sociologique dans lesquels s’insère le régime.

  • 39 Al-Teraifi A., 1995, « Decentralization in the Sudan : Characteristics, Challenges and Opportunies  (...)

25Dans le cas du Soudan, du fait de la segmentarité de la société autour des clivages tant tribaux que religieux et des luttes factionnelles qui en résultent, le modèle démocratique invoqué est celui d’une démocratie participative, par opposition à l’invocation du multipartisme permettant un système représentatif qui n’est intervenu que plus récemment. Par ailleurs, l’analyse du cadre institutionnel censé permettre cette démocratie participative caractérisée par l’adoption du fédéralisme, synonyme de décentralisation, ne peut se réduire à le considérer comme le plaquage d’un modèle importé et adopté sous la pression internationale. Lui aussi a fait l’objet d’une intégration et d’une réévaluation en fonction du contexte soudanais, y compris par les régimes autoritaires successifs. L’immensité du pays, accentuée par le faible développement des moyens de communication, sa diversité ethnique et culturelle sont autant de facteurs objectifs allant à l’encontre d’une gestion fortement centralisée. Au contraire, ils semblent plaider pour une décentralisation qui peut se réaliser à travers le fédéralisme. C’est notamment la thèse défendue par nombre d’auteurs soudanais qui reviennent sur les expériences successives de décentralisation qu’a connues le pays depuis l’indépendance, voyant là une tendance générale du développement du pays39. Le MPLS, ne remettant pas en cause l’unité nationale, a d’ailleurs longtemps revendiqué la constitution d’un système fédéral avant de réclamer aujourd’hui un système confédéral. En outre, le système mis en place par le régime d’al-Bashir est inscrit dans une histoire nationale et la recette de la décentralisation a déjà été appliquée par le passé, en dehors d’un système fédéral. Ce fut notamment le cas sous le régime du général Nimeiri.

Les mécanismes de l’emprise autoritaire dans le cadre reformé

26Néanmoins, le double constat de l’appropriation de l’idéologie démocratique et de l’adéquation des mesures censées en permettre la concrétisation avec le contexte national ne nous dit rien sur la persistance de la domination autoritaire à l’intérieur de ce nouveau cadre institutionnel. Il s’agit donc, maintenant, d’en dégager les mécanismes.

  • 40 Baillard I. et Haenni P., 1997, « Liberté prétorienne et État minimum au Soudan. L’effort civique e (...)

27Mesure phare des réformes, la création des comités populaires par quartier ou village n’a pas abouti, pour la population, à une offre de participation aux affaires des localités. Très rapidement, les comités se sont révélés, dans la majeure partie des cas, une émanation directe du parti du Congrès national et, de manière plus générale, un lieu de cooptation des élites locales. Leur rôle, théoriquement étendu, s’est limité pour l’essentiel au contrôle de la population et à la collecte des taxes et des fonds exceptionnels nécessaires à la réalisation de divers projets dont la paternité ne revient que rarement à la collectivité. Ainsi Isabelle Baillard et Patrick Haenni donnent une description détaillée du rôle mobilisateur des comités populaires dans la réalisation de projets fondés officiellement sur les Juhud Dhatiya, les efforts personnels40. Les comités populaires se font alors le relais du pouvoir central initiateur du projet, afin de collecter les fonds nécessaires à sa réalisation auprès de la population. Il y a donc un effort personnel de cette dernière, mais celui-ci est strictement financier et sert à la réalisation d’un projet non désiré par la communauté. On est loin de l’image d’Épinal d’une communauté qui se prend en charge. Les comités populaires agissent comme un relais coercitif des autorités au niveau local. La population s’est d’ailleurs rapidement détournée d’eux.

  • 41 Voir, notamment, Lavergne, « Le nouveau système... », op.cit., et Hamid, op.cit.

28De manière plus générale, différents auteurs41 s’accordent sur le fait que la multiplication des niveaux administratifs, et donc des postes attenants, a permis au régime de multiplier les prébendes et, finalement, d’élargir ses réseaux de clientèle. Les nouvelles fonctions ainsi créées représentent autant d’opportunités d’ascension sociale. Dans les régions périphériques en particulier, cette distribution des postes a souvent été l’occasion de s’affilier les principaux chefs tribaux, allant parfois jusqu’à créer des entités administratives sur mesure. Le régime reproduit ainsi partiellement le système de la Native Administration, mis en place par les Britanniques.

  • 42 Constitution du Soudan, chapitre 2, article 67.

29L’emprise du régime sur les différents niveaux administratifs est par ailleurs assurée par le mode de désignation des élus et responsables. Les principaux représentants de l’exécutif sont directement ou indirectement désignés par le président. Les membres du Conseil des ministres fédéral et les muhafiz sont directement nommés par le président. Concernant les wali, ils sont élus par l’Assemblée législative de la wilaya parmi une liste de nominés établie par le président. Ce dernier garde donc la haute main sur l’exécutif. Du point de vue des organes législatifs, la situation est moins claire et les données que l’on peut récolter sont contradictoires, ce qui est sans doute le signe de l’évolution du système. Il faut pourtant retenir qu’environ un tiers des députés, tant au niveau national qu’étatique, n’a pas été élu par la population mais a été désigné par des instances politiques du régime, en particulier le Congrès national pour ce qui concerne l’Assemblée nationale. Ce chiffre semble correspondre à un nombre de sièges réservés aux femmes, aux scientifiques et aux communautés professionnelles devant faire l’objet d’un « suffrage indirect tel que défini par la loi » selon la Constitution de 199842. La nature corporatiste d’une telle disposition paraît claire.

Redéploiement de l’État dans la sphère de l’économie libéralisée

  • 43 Hibou, « De la privatisation des économies... », op.cit., p.11-67.
  • 44 Einas A., 1997, « Banques islamiques et sociétés islamiques d’investissement », Politique africaine (...)

30Le régime semble donc avoir su tirer parti des réformes engagées de manière à contrôler le jeu politique et, plus généralement, à asseoir sa domination sur la société. Plusieurs éléments semblent indiquer que la libéralisation de l’économie qui s’est effectuée en parallèle procède de la même dynamique. La thèse défendue par Béatrice Hibou selon laquelle la libéralisation économique dans un contexte autoritaire n’entraînerait pas un réel désengagement de l’État de la sphère économique mais son redéploiement sur un mode plus informel, semble en effet opératoire dans le contexte soudanais43. La libéralisation et l’islamisation de l’économie vont, en fait, largement profiter au mouvement islamiste soudanais. Celui-ci, sous l’impulsion de Hassan al-Tourabi, se convertit dès les années soixante-dix au libéralisme économique et prend une importance économique qui le rendra particulièrement apte à profiter des réformes en la matière44. À la suite de la politique de réconciliation menée par Nimeiri en 1977 qui lui permet de se réimplanter dans le pays, le mouvement prend une part active dans le développement du secteur bancaire islamique dont le mode de fonctionnement est imposé à l’ensemble du secteur bancaire soudanais après 1989. Cette participation est d’autant plus aisée qu’elle s’appuie sur des relations personnelles entre membres du mouvement et investisseurs en provenance de la péninsule Arabique. Par ailleurs, le mouvement islamiste a su mettre à profit son exil pour renouer contact avec d’anciens sympathisants travaillant à l’étranger afin qu’ils lui confient la gestion de capitaux ou qu’ils fassent des dons en faveur des organisations caritatives dépendantes du mouvement. Détenteur de capitaux, il en confie la gestion à une élite jeune mais peu fortunée, lui offrant par là même une possibilité d’ascension sociale. Le mouvement cherche donc à promouvoir une nouvelle élite financière et commerciale qui saura tirer profit de la libéralisation couplée à l’islamisation de l’économie. Ce processus continue jusqu’à ce jour et l’élite économique du pays constitue un des supports fondamentaux du régime. Dans ce contexte, les privatisations des années quatre-vingt-dix, profitant à cette élite islamico-financière, n’ont fait que renforcer des liens de clientélisme tissés à l’occasion des réformes économiques. Le phénomène est décrié par une partie de la population, comme en témoigne cette phrase d’une des personnes interrogées :

« Le fédéralisme, c’est juste sur le papier, c’est pareil pour la privatisation. Le gouvernement a travaillé à la privatisation de grandes choses (sic) (...) quoi qu’il en soit, ça se fait au profit de leurs partisans (followers). Sudan Airways, par exemple, a été vendu mais à des partisans politiques. Ils cherchent juste à faire de l’argent, pas à faire du développement pour la communauté. »

31Plutôt qu’une ouverture démocratique sous une forme participative et qu’un désengagement de l’État de la sphère économique, les réformes institutionnelles entreprises semblent donc avoir eu pour principal effet d’affermir les mécanismes sur lesquels repose l’autoritarisme soudanais. Le prisme de la gestion de l’eau devrait permettre de pousser plus avant mon analyse.

Notes

1 Chiffres de la Banque mondiale disponibles sur le site : http://www.worldbank.org/data/countrydata/aag/sdn_aag.pdf

2 O’Ballance E., 2000, Sudan, Civil War and Terrorism, 1956-99, New York, St Martin Press, p.152.

3 Marchai R., 1995, Éléments d’une sociologie du Front national islamique soudanais, Les Études du CERI, n°5, p.25.

4 « Soudan : un putsh attendu », Le Monde, 2 juillet 1989.

5 Gueyras J., « Trois semaines après le coup d’État islamique. La junte masquée du Soudan », Le Monde, 23 juillet 1989.

6 Country Profile Sudan 1999-2000.

7 Terme désignant « à l’origine, la fonction de gouverneur ou wali et, par extension, le territoire où ce gouverneur exerçait son autorité », dans Sourdel D. et J., 1996, Dictionnaire historique de l’islam, Paris, P.U.F., p.850. S’il est couramment traduit par « circonscription ou district », il désigne dans le contexte soudanais les vingt-six États du système fédéral.

8 Disponible sur Internet en version arabe et dans une traduction certifiée en anglais : http://www.sudan.net/government/constitution/english.html

9 La shura, traduit par consultation ou concertation, désigne le principe selon lequel la communauté des croyants doit être consultée pour toute affaire la concernant. La désignation de Umar en tant que deuxième calife a été le résultat de la délibération d’un conseil de la shura. Au xixe et au xxe siècle, le concept de shura a pu être utilisé par l’islam politique pour justifier la mise en place d’organes représentatifs ou consultatifs. Cf. Sourdel, op.cit., p.214.

10 D’après les chiffres fournis par Hamid G., 2002, « Localizing the Local : Reflexions on the Experience of Local Authorities in Sudan », p.5, sur le site : www.wordbank.org/mdf/mdf4/papers

11 Le terme muhafiz est généralement traduit par gouverneur provincial, l’entité administrative désignée par le terme muhafaza correspondant aux cent vingt provinces que compte le pays depuis l’adoption du fédéralisme.

12 Jamahiriya, terme traduisible par « république des masses » (d’après Sourdel, op.cit., p.499). Le nom officiel de la république libyenne devient la Jamahiriya arabe lybienne populaire et socialiste en 1977 lorsque le pouvoir est officiellement transféré au peuple.

13 D’après l’avis autorisé d’un politologue de l’université de Khartoum.

14 Hamid, op.cit., p.7.

15 Au Soudan, le terme localité, mahaliya en arabe, équivaut aux entités administratives ailleurs désignées par le terme « municipalité » dont la traduction arabe serait baladiya

16 AFP, « Soudan : la lutte continue entre les deux dirigeants du régime », Le Monde, 29 décembre 1999.

17 AFP, « Soudan : victoire du Congrès national aux élections législatives », Le Monde, 2 janvier 2001.

18 Littéralement, le terme infitah signifie ouverture. Utilisé pour désigner la politique de libéralisation économique initiée par Sadate en Égypte et marquant un tournant par rapport à la politique économique menée par Nasser, le phénomène s’étend par la suite à l’ensemble du monde arabe.

19 Bior Deng Bior I., 2000, « Some Reflexions on Economic Liberalization in the Sudan », Université de Brême, Sudan Economy Research Group Discussion Papers.

20 Le terme zakat désigne l’aumône légale, troisième des obligations religieuses de l’islam, incorporée sous forme d’impôts dans le budget de l’État au Soudan.

21 Musa E. A., 2000 (septembre), « Sudan Structural Adjustment Program (SSAP) : Some Implications for Labor in the Formai Sector », Saudi Standard Time, disponible sur le site : http://www.unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/cafrad/unpanoo2305.pdf

22 Le terme umma, ou communauté des croyants, fut d’abord utilisé pour désigner la communauté des croyants rassemblée autour du Prophète à Médine avant d’inclure les convertis ayant rallié la foi musulmane à la suite de la prise de La Mecque, pour désigner aujourd’hui l’ensemble des musulmans (voir Sourdel, op.cit., p.206).

23 Le terme sunna désigne la coutume ou la tradition du Prophète, constituée de ses actes, de ses dires et de ses silences, et consignés dans les hadith. Elle est, avec le Coran, un fondement sur lequel s’appuient les jurisconsultes et les théologiens pour préciser la loi musulmane (voir Sourdel, op.cit., p.775).

24 Sur le site : http://www.freedomhouse.org

25 Linz, 2000, Totalitarian and Authoritarian Regimes..., op.cit.

26 Bayart J.-F., 1989, L’État en Afrique. La politique du ventre, Paris, Fayard, p.257-280.

27 AFP, « Soudan : après le coup d’État. La junte justifie son action par l’incurie », Le Monde, 2 juillet 1989.

28 « Soudan. La junte intensifie la "chasse" aux dirigeants politiques », Le Monde, 4 juillet 1989.

29 Sur ce sujet, voir Prunier G., 1992, « Les frères et l’armée... », Les cahiers de l’Orient, n°27, p.53-70.

30 Marchal, op.cit., p.11.

31 Abdou Maliqalim, op.cit.

32 Avant l’officialisation des liens unissant la junte militaire et la mouvance islamiste, le général al-Bashir expliquait le positionnement du nouveau régime contre la suspension de la shari’a par sa piété personnelle, partagée avec nombre de Soudanais. Il dissociait alors l’appartenance religieuse du politique.

33 Niblock T., 2001, Pariah States and Sanctions in the Middle East : Iraq, Libya, Sudan, Londres, Lynne Rienner, p. 199-223.

34 Communiqué de presse du FMI disponible à l’adresse : http ://imf.org/external/np/sec/pr/200o/proo46.htm

35 O’Ballance, op.cit., p.183-185 et 189-190.

36 Ferrié J.-N., 2003, « Les limites d’une démocratisation par la société civile en Afrique du Nord », Maghreb-Machrek, n°175, p.17.

37 Ibid.

38 Ibid., p. 18.

39 Al-Teraifi A., 1995, « Decentralization in the Sudan : Characteristics, Challenges and Opportunies » dans H.M. Salih, Federalism in the Sudan, Khartoum University Press, p.65-89.

40 Baillard I. et Haenni P., 1997, « Liberté prétorienne et État minimum au Soudan. L’effort civique entre la poudre et les travaux publics », Égypte/Monde arabe, n°32, Le Caire, Cedej.

41 Voir, notamment, Lavergne, « Le nouveau système... », op.cit., et Hamid, op.cit.

42 Constitution du Soudan, chapitre 2, article 67.

43 Hibou, « De la privatisation des économies... », op.cit., p.11-67.

44 Einas A., 1997, « Banques islamiques et sociétés islamiques d’investissement », Politique africaine, n°66, p.43.

© CEDEJ - Égypte/Soudan, 2004

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