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La reconstruction d’un espace d’échanges : la Méditerranée

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Eberhard Kienle

Pour une critique des objectifs et des attentes

L'intégration européenne, la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la Méditerranée

Ibrahim Awad

Entrées d'index

Mots clés :

sécurité, PESC

Texte intégral

Introduction

1Certains pays arabes méditerranéens n'ont cessé de souhaiter, ces dernières années, une participation active de l'Union européenne (UE) dans le règlement de leurs problèmes. Ces souhaits émanaient principalement des pays de la Méditerranée orientale qui voulaient, en fait, que l'UE collabore à l'élaboration d'un règlement acceptable du conflit israélo-arabe.

2Pendant les deux dernières décennies, les États-Unis ont monopolisé le parrainage des négociations et des efforts de solution pacifique. Le souhait de voir l'UE jouer un rôle actif dans le processus élargi et approfondi depuis la conférence de Madrid et les accords d'Oslo, ne pouvait ainsi avoir d'autre signification que le désir, fût-il timide, de ne plus être laissés seuls avec les États-Unis. Sans le déclarer ouvertement, ces pays arabes méditerranéens avouaient donc percevoir ces derniers comme partiaux. Les désavouer publiquement comme parrain du processus de paix était cependant impensable. Les facteurs qui avaient milité, depuis le milieu des années soixante-dix, pour un rôle sans cesse plus exclusif des États-Unis dans la région étaient toujours valables. Le seul espoir d'équilibre résidait donc dans l'introduction de l'UE dans le processus de paix.

3Le raisonnement impliquant qu'un rôle actif de l'UE soit de nature à introduire un plus grand équilibre dans le processus de paix n'est pas sans fondement. L'imbrication des systèmes politiques américain et israélien, à l'origine de la partialité des États-Unis, est unique. N'en souffrant pas, l'UE devrait être en mesure de définir une politique plus équitable. L'issue du processus devrait donc tenir davantage compte des droits et intérêts arabes. Lorsqu'une participation active de l'UE est envisagée, l'essentiel réside donc, pour les parties arabes, dans la recherche d'attitudes européennes divergentes de celles des États-Unis. Cependant, la définition de ces attitudes est en elle-même un problème de taille que le raisonnement des parties arabes semble ignorer. Notre intention est de nous atteler à l'analyse de ce problème, afin de faire la lumière sur les facteurs déterminants de la politique de l'UE en Méditerranée et les limites de son action autonome.

4La définition d'attitudes européennes communes face à un problème déterminé n'est pas chose aisée. Elle est fonction de l'état d'avancement de l'intégration européenne d'une part, et de l'implication ou non d'un acteur tiers comme les États-Unis dans le problème, d'autre part. Le processus de formulation de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'UE, à l'heure actuelle, a été défini par le traité de Maastricht. Loin d'être une politique communautaire – où l'acteur européen est représenté par la Commission de Bruxelles –, la PESC est le produit d'une coopération intergouvernementale qui ne réunit, la plupart du temps, que le plus petit dénominateur commun entre les États membres. Selon la nature du problème pour lequel il faut arrêter une attitude commune dans le cadre de la PESC, cette difficulté est accrue peut-être de façon fondamentale, par la possible implication d'un acteur tiers et la probable contradiction entre ses intérêts, ou ses analyses, et ceux de l'UE. Les dispositions du traité de Maastricht n'acquièrent ainsi leurs dimensions réelles qu'à l'examen de problèmes bien déterminés, et en tenant compte de l'implication ou non d'un acteur tiers. De toute évidence, dans le cas du conflit israélo-arabe, ce dernier n'est autre que les États-Unis. Or les divergences entre les États membres vis-à-vis des États-Unis et de la définition de politiques communes sont considérables. Celles-ci ne sont pas propres, pensons-nous, à la Méditerranée et au conflit israélo-arabe. Elles concernent toute l'étendue des questions pouvant intéresser la PESC. Elles révèlent aussi ce que représente la PESC pour les États membres. Elles font la lumière sur les relations entre les États membres eux-mêmes. Au-delà de la PESC, elles proviennent de leurs conceptions de l'intégration européenne et des objectifs qu'ils entendent réaliser en empruntant son chemin. L'hypothèse ici adoptée est qu'aussi longtemps que l'acteur tiers que représentent les États-Unis sera impliqué dans un problème international, une politique européenne commune, divergente de la politique américaine, sera particulièrement difficile à définir et à appliquer. A contrario, dans une situation où l'UE se trouverait seule face à des acteurs régionaux, la définition et l'application d'une politique commune serait bien plus aisée.

5La recherche que nous entreprenons sera menée en deux temps. Après cette brève introduction, nous situerons la PESC par rapport au processus d'intégration européenne. Nous procéderons à l'examen des dispositions régissant la PESC et figurant dans le traité de Maastricht. Dans cette même partie, nous comparerons la PESC à d'autres mécanismes décisionnels à l'intérieur de l'UE, pour en mesurer la portée et l'efficacité. Les attitudes nationales envers une PESC autonome par rapport aux États-Unis, et les limites que lui imposent leurs différentes conceptions de l'intégration européenne, seront ensuite traitées. Dans une deuxième partie, nous nous attaquerons au véritable but de la recherche entreprise. Nous procéderons à un examen des attitudes adoptées et des actions menées par l'UE face à deux problèmes touchant les intérêts de pays du sud et de l'est de la Méditerranée : le conflit israélo-arabe, dans lequel les États-Unis sont impliqués et le sous-développement des pays de ces deux rives. De l'avis de l'UE, ce dernier peut être à l'origine de flux migratoires et d'exportation de la violence menaçant la sécurité des États membres. Nous passerons en revue les analyses faites par l'UE, les principes qu'elle défend, les propositions qu'elle avance et l'application qu'elle leur a donnée. Nous identifierons également les acteurs impliqués dans chaque problème. Finalement, nous tirerons les conclusions de la recherche entreprise et indiquerons les possibles options ouvertes aux acteurs régionaux.

6Nous sommes conscients que l'approche adoptée nous fait étudier davantage la PESC que la spécificité méditerranéenne. En fait, nous entendons que le premier terme de l'équation soit plus important que le second. Faire la lumière sur ce terme, et par conséquent sur sa pertinence et son efficacité en Méditerranée, nous paraît essentiel dans le contexte d'un colloque arabo-européen sur les relations entre les rives septentrionale, d'une part, et méridionale et orientale de la Méditerranée, d'autre part.

L'intégration européenne et la PESC

  • 1 Low politics.
  • 2 High politics.
  • 3 À propos de l'évolution de l'action commune de la Communauté européenne en matière de politique étr (...)

7La PESC, à l'état actuel, n'est qu'une étape sur le long cheminement parcouru par l'intégration européenne. La définition d'une politique étrangère – et surtout de sécurité – commune a été une tâche ardue. Le processus d'intégration européenne s'y est heurté peu après ses débuts. Quand le projet de Communauté européenne de défense (CED) avorta en 1954, cette politique fut délaissée pendant un temps. Selon l'approche déjà suivie lors de l'institution de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), l'intégration européenne se centra sur le domaine de l'économie, de la basse politique1. Cependant, elle ne tarda pas à revenir à la charge, tout en gardant à l'esprit les leçons de l'échec subi. L'intégration dans le domaine de la politique étrangère, de la haute politique2, allait se faire à un rythme plus lent et selon un modèle plus modeste. Du plan Fouchet, sans lendemain, aux mécanismes de la Coopération politique européenne (CPE) enfin adoptés en 1970, il ne fut plus question d'approche communautaire, supranationale et donc inacceptable pour certains, mais de coopération intergouvernementale3. Vingt ans plus tard, le mur de Berlin tombé, l'idée d'une Union politique des États membres, aux côtés de leur Union économique et monétaire, vit le jour. Au terme de la conférence intergouvernementale réunie à Rome en décembre 1991, le traité sur l'Union européenne signé en février 1993 fit de la PESC l'une des trois composantes de l'Union, parallèlement à la Communauté européenne (CE) et à la politique intérieure et de justice communes. L'Union économique et monétaire fut intégrée dans la première composante.

8Pour l'Union et ses États membres, l'institution de la PESC introduisait un équilibre dans l'intégration européenne, et y constituait un approfondissement. Les acteurs tiers pouvaient estimer que l'importance de la Communauté dans le domaine de l'économie allait se traduire – et trouver son pendant – dans le domaine du politique. En réalité, la puissance économique de la Communauté avait trouvé son origine dans les mécanismes jusqu'alors suivis du processus d'intégration européenne. Pour simplifier, disons que, s'approchant du supranational, ce dernier avait donné un rôle central a l'institution bureaucratique qu'est la Commission. Or la PESC adoptait une tout autre approche et confiait le rôle central, en ce qui la concernait, aux États membres et aux organes qui les représentaient. Les résultats, quant a la pertinence et l'efficacité de l'action de l'Union, ne pouvaient ainsi être identiques dans les domaines relevant de la PESC et dans ceux propres à la Communauté.

La PESC dans les dispositions du traité de Maastricht

  • 4 Union européenne : Recueil des traités. Tome l-Volume I, Luxembourg, Office des publications offici (...)

9Le titre V du traité s'intitule « Dispositions concernant une politique étrangère et de sécurité commune ». L'article J institue la PESC et ses paragraphes 1 à 11 en fixent les objectifs, arrêtent les modalités de définition et déterminent les moyens d'application4.

10Les objectifs de la PESC sont formulés en termes généraux. On y compte la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l'indépendance de l'Union, le renforcement de la sécurité de l'Union et de ses États membres sous toutes ses formes et le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il est clairement établi que l'Union a pour objectifs d'instaurer une coopération systématique entre les États pour la conduite de leur politique, c'est-à-dire la PESC, d'une part, et, d'autre part, de mettre graduellement en œuvre des actions communes dans les domaines où les États membres ont des intérêts importants en commun.

11De toute évidence, le traité fait des États membres les promoteurs et les acteurs essentiels de toute action en commun dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. Ils fixent leurs propres buts conformément à leurs intérêts nationaux ; l'engagement à coopérer ne survient qu'après cette première étape. Des actions communes ne sont engagées qu'une fois que les États membres ont décidé s'ils ont ou non des intérêts, importants, en commun.

12S'ils sont tenus de s'informer mutuellement et de se concerter au sein du Conseil sur toute question de politique étrangère présentant un intérêt général, leur influence combinée ne s'exerce que par la convergence de leurs actions nationales. Le Conseil ne définit une action commune que s'il l'estime nécessaire. Au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales, les États membres coordonnent leurs actions.

  • 5 Le Conseil européen réunit les chefs d'État ou de gouvernement des États membres ainsi que le prési (...)
  • 6 Selon l'article 148 paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne, les voix pondérées (...)

13La procédure d'adoption d'une action commune montre les limites que les jalouses parties au traité de l'Union ont voulu mettre à la PESC et les compétences qu'elles ont tenu à conserver. Sur la base d'orientations générales du Conseil de l'Europe5, le Conseil décide si une question doit faire l'objet d'une action commune. Si tel est l'avis du Conseil, il doit fixer la portée de l'action, les objectifs généraux et particuliers que s'assigne l'Union dans sa poursuite ainsi que les moyens, procédures, conditions et, si nécessaire, la durée applicable à sa mise en œuvre. Plusieurs décisions doivent donc être prises sur des sujets qui se prêtent à des dissensions considérables si les États membres ont des conceptions divergentes de leurs intérêts. Ces décisions seront d'autant plus difficiles à adopter que le Conseil statue à l'unanimité sauf pour les questions de procédure et les questions, définies par lui, au sujet desquelles les décisions doivent être prises à la majorité qualifiée. Remarquons, cependant, que pour définir ces dernières questions, le Conseil statue à l'unanimité. Dans le cas des décisions prises à la majorité qualifiée, elles doivent recueillir au moins 62 voix exprimant le vote favorable d'au moins 10 membres6. Le champ des décisions prises à la majorité des membres est à peine étendu puisque cette dernière disposition veut éviter qu'une décision soit prise du fait de la coalition d'un nombre réduit de grands États. Le respect du principe de souveraineté dans ce domaine de la grande politique est patent. Le Conseil révise les principes et les objectifs de l'action commune et adopte les décisions nécessaires s'il se produit un changement de circonstances ayant sur elle une nette incidence. En cas de nécessité impérieuse liée à l'évolution de la situation, les États membres peuvent prendre d'urgence les mesures qui s'imposent, en tenant compte des objectifs généraux de l'action commune et en en informant immédiatement le Conseil.

14Le traité sur l'Union européenne ne manque pas d'indiquer le champ de la politique étrangère et de sécurité commune, c'est-à-dire l'espace où les États membres peuvent choisir d'entreprendre une action commune. Cet espace inclut l'ensemble des questions relatives à sécurité de l'Union européenne, y compris la définition à terme d'une défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, commune. Le concept de sécurité n'est pas défini ; et la de l'existence ou non de menace à cette sécurité, et les moyens de la préserver, si tel était le cas, sont décidés selon le processus esquissé plus haut. Les formules relatives à la défense commune nous montrent bien que nous sommes loin d'être en présence d'un acteur unique et consolidé sur la scène internationale.

15La présidence de l'UE la représente. Elle a la responsabilité de la mise en œuvre des actions communes et est assistée, le cas échéant, par l'État membre ayant exercé la présidence précédente et par celui qui exercera la suivante. La Commission est pleinement associée à ces tâches. Les États qui sont des membres permanents du Conseil de sécurité veillent dans l'exercice de leurs fonctions, à défendre les positions et l'intérêt de l'UE, sans préjudice des responsabilités qui leur incombent en vertu des dispositions de la charte des Nations unies. La préséance accordé aux responsabilités des membres permanents du Conseil de sécurité évidente. Elle n'ensemble pas de nature à favoriser l'action commune de l'UE.

  • 7 L'Acte unique européen, signé les 14 et 23 février 1986 et entré en vigueur le 1er juillet 1987, av (...)

16La division de travail relatif à la PESC, entre les institutions de l'UE, révèle la port de cette politique ainsi que mites. Chaque État membre ou la Commission elle-même peut sa conseil de toute question releva de la PESC et lui soumettre des propositions. Cette faculté donne à la Commission est nouvelle par rapport aux dispositions de l'Acte unique européen sur la coopération politique7. La Commission est par ailleurs pleinement associée à ces tâches. La présidence consulte le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC et veille à – e que les vues de celui-ci soient dûment prises en considération. LE Parlement peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l'intention du Conseil et effectue chaque année un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la PESC. Malgré les rôles accrus dévolus à la Commission et au Parlement, le Conseil – organe intergouvernemental central dans l'architecture institutionnelle de l'Union – et les États membres sont les acteurs essentiels et primordiaux du processus de la PESC.

La PESC à la lumière de la théorie de l'intégration

17Observons que parmi les expressions clés de la définition de la PESC, on trouve « coopération systématique entre les États membres ... », « actions communes dans les domaines où les États membres ont des intérêts importants en commun », « les États membres s'informent mutuellement et se concertent au sein du Conseil... », « les États membres coordonnent leur action... », « le Conseil statue à l'unanimité... », « chaque État membre ou la Commission peut saisir le Conseil de toute question de politique étrangère... ». Ces expressions sont autant de caractéristiques du processus décisionnel de la PESC.

  • 8 Voir Lindberg Léon, Intégration as a Multidimensional Phenomenon Requlin multivate Measurement », I (...)

18Un rapide examen du processus décisionnel de la PESC, à la lumière du cadre d'analyse des systèmes décisionnels collectifs tracé par Lindberg, révèle un faible degré d'intégration8. Lindberg identifie dix caractéristiques pour chaque système qu'il regroupe en trois catégories. La première, celle du niveau d'adoption des décisions collectives, comporte trois caractéristiques : celle relative aux limites dé la participation a l'adoption des décisions est particulièrement intéressante pour notre analyse. Il s'agit de savoir si l'action commune se réduit aux étapes préalables à la décision proprement dite, c'est-à-dire à la définition des problèmes et à la collection d'information à leur propos, ou bien si elle englobe la formulation de différentes alternatives pour leur faire face, ou bien encore si elle arrive à la gestion des politiques et mesures découlant de ces alternatives, et à leur application. Il est évident que dans le processus de la PESC, les États membres définissent collectivement les problèmes auxquels ils veulent faire face ensemble et arrêtent strictement les politiques qu'ils considèrent requises. La gestion et l'application des politiques sont laissées à chaque État membre indépendamment.

19La deuxième catégorie de Lindberg regroupe les facteurs déclenchant le système collectif. Elle comporte quatre caractéristiques, dont une nous intéresse : celle des ressources disponibles au système. Ces ressources sont censées permettre au système de réagir aux demandes d'intervention dont il est l'objet. Cette caractéristique se réfère à l'existence d'un accord préalable sur les questions à traiter collectivement, les règles relatives à la prise de décision, l'autonomie des structures supranationales et les ressources financières. L'examen nous conduit à une conclusion mitigée. Un accord préalable existe mais il est ambigu et les questions à traiter collectivement sont mal définies. Les règles de la prise de décision sont arrêtées mais, attachées à la règle de l'unanimité, elles ne favorisent pas l'intégration. La structure supranationale qu'est la Commission est un acteur de la PESC mais, simplement adjointe aux acteurs principaux que sont les États membres, elle ne peut pas être considérée comme autonome. Les ressources financières de la PESC dénotent, elles, un haut degré d'intégration, puisqu'elles sont à la charge du budget de la Communauté européenne. Mais, notons cependant que le Conseil peut constater que des dépenses occasionnées par la PESC sont à la charge des États membres, selon une clé de répartition à déterminer.

20Dans la troisième catégorie, relative aux conséquences des décisions collectives et les changements qu'elles introduisent dans les objectifs, valeurs et stratégies des acteurs concernés, Lindberg définit trois caractéristiques. Nous retiendrons celle de la pénétration. Selon la proposition sous-tendant cette caractéristique, les changements au niveau national sont fonction de la pénétration des conséquences des décisions jusqu'aux unités parties à l'intégration. Trois possibilités se présentent. Une décision collective peut lier des négociateurs agissant, au nom dé leurs gouvernements, pendant un processus de négociation. Elle peut aussi constituer une obligation pour les gouvernements de suivre une politique déterminée, qu'ils ont par ailleurs la charge de mettre en application. Mais la décision collective peut aussi créer des politiques et des normes qu'appliquent directement les institutions communes et dont les effets atteignent, tout aussi directement, des groupes d'individus à l'intérieur des États parties à l'intégration. Il est évident qu'à l'aune de cette dernière caractéristique, la PESC est à mi-chemin. Elle ne se limite pas à lier des négociateurs lors d'un processus de négociation, mais elle n'arrive pas pour autant à être directement applicable. Sans procéder à un examen théorique très poussé du système décisionnel de la PESC, nous pouvons tranquillement conclure que nous sommes loin d'un système unique et consolidé s'apparentant à ceux des États nationaux. La question essentielle relative à ce que les autres acteurs du système international peuvent attendre d'un tel système décisionnel demeure ainsi largement ouverte.

  • 9 Après un débat prolongé sur les concepts de prise de décision supranationale et intergouvernemental (...)
  • 10 Quermonne Jean-Louis, Le système politique de l'Union européenne : Des Communautés économiques à l' (...)

21La portée et l'efficacité de la PESC peuvent aussi être mesurées en comparant cette dernière avec les politiques communautaires, ceci d'autant plus que les expectatives qu'elle fait naître trouvent leur origine dans la puissance que la Communauté a démontrée dans son domaine. La Communauté européenne est au cœur de la construction européenne et en est la forme la plus intégrée. Si le processus décisionnel communautaire ne suit pas tout à fait le principe de supranationalité, il constitue une formulé intermédiaire entre le supranational et l'intergouvernemental9. Cette formule combine le monopole du pouvoir de proposition, confié à une Commission composée de membres indépendants, avec l'exercice du pouvoir de réglementation réservé à un Conseil des ministres, représentant les États membres, appelé à se prononcer, selon les cas, à l'unanimité ou à la majorité qualifiée. Le Parlement, jouissant d'un certain pouvoir d'amendement et de veto, est la troisième institution de la Communauté. La Cour de justice des Communautés européennes, pour sa part, est la gardienne du droit communautaire directement applicable à l'intérieur des États et supérieur aux législations nationales10.

22Il n'est pas dans notre propos d'analyser le processus décisionnel communautaire et d'identifier le rôle qu'y joue chacune des institutions. Faire quelque peu la lumière sur le rôle et les attributions de la Commission mettra cependant en évidence l'aspect supranational du processus. Nous considérons qu'il expliquera les raisons du décalage entre le processus communautaire, unifiant les acteurs et consolidant les mécanismes préalablement nationaux, d'une part, et celui de la PESC, d'autre part. Il nous permettra également de comprendre pourquoi nous ne pouvons pas avoir les mêmes attentes de la part de la PESC que de la Communauté.

  • 11 Pour l'adoption et l'application des politiques communautaires, la Communauté arrête des règlements (...)
  • 12 Ibid., p. 38-39 ; sur la Commission, son organisation et ses fonctions voir, entre autres, Ludlow P (...)

23La Commission exerce trois rôles principaux. Comme organe d'impulsion, elle joue un rôle moteur conforté par le fait que le traité de Rome lui confère le monopole du pouvoir de proposition des politiques communautaires11. Or, en vertu de l'article 189 A de ce traité, « lorsqu'un acte du Conseil est pris sur proposition de la Commission, le Conseil ne peut prendre un acte constituant amendement de la proposition que statuant à l'unanimité. Tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l'adoption d'un acte communautaire ». Ces dispositions montrent clairement que la Commission a un véritable pouvoir de négociation lors des différentes étapes du processus décisionnel. La Commission est également un organe d'exécution. En effet, d'après les traités, le Conseil lui confère, dans les actes qu'il adopte, les compétences d'exécution des règles qu'il établit. Ainsi, la Commission prend des décisions en matière de gestion, pour faire respecter par les États et les entreprises la libre concurrence et pour gérer les fonds structurels, d'une part, et, d'autre part, édicte chaque année un nombre considérable de décisions qui s'imposent aux États et aux opérateurs économiques. Par exemple, en 1992, leur nombre s'est élevé à 6 591 actes réglementaires et individuels. Enfin, en tant qu'organe collégial, la Commission est le gardien des traités. À ce titre, elle dispose d'un pouvoir d'information et d'investigation qui lui permet de veiller au respect, par les différents acteurs concernés y compris les États, des actes pris en exécution des traités. Elle a la capacité d'engager à leur encontre des poursuites, voire de prononcer des sanctions, et de saisir, le cas échéant, la Cour de justice pour faire condamner les manquements dont les États se sont rendus coupables. À ces trois rôles principaux s'ajoute l'importante mission de négocier des accords d'association et de commerce avec des États tiers12. C'est ainsi qu'elle participe, seule, aux négociations internationales dans les domaines de sa compétence et parvient à des accords que le Conseil conclut au nom de la Communauté.

Les attitudes des états membres envers la PESC

  • 13 Voir Karl U. Deutsch & al., Political Community and the North Atlantic Area, Princeton (NJ), Prince (...)

24Comme déjà indiqué, le traité sur l'Union européenne ne définit pas ce que les parties contractantes entendent par sécurité. Par conséquent, les dimensions du concept ne peuvent être saisies que dans chaque situation particulière et pour chaque État membre indépendamment. Les conceptions que se font les États membres de la sécurité peuvent révéler les limites de sa poursuite en commun. La PESC est l'un des trois piliers de la construction européenne, mais elle est une politique qui ne peut être adoptée et appliquée qu'à l'unanimité. Par conséquent, toute action entreprise dans ce cadre ne peut représenter que le plus petit dénominateur commun entre les États membres. Nul ne voudra, et en tout cas ne pourra, faire adopter une action rejetée par un autre. La préservation de l'intégration européenne prime ainsi sur la PESC à proprement parler. En réalité, les États membres n'ont pas voulu permettre que la PESC mette en danger l'intégration. Ils ont considéré que la poursuite de cette dernière, et indépendamment de la PESC, était beaucoup plus importante. Mais au-delà de l'intégration elle-même, existent les objectifs nationaux des États membres. En fait, l'intégration est un moyen de réaliser ces objectifs. Mais ceux-ci peuvent être contradictoires. D'où les divergences quant à la nature de l'intégration, à ses moyens et à sa finalité. En fait, on pourrait conceptualiser un ordre hiérarchique des valeurs où les objectifs nationaux se situeraient au premier plan, suivis de l'intégration européenne et enfin de la PESC. Bien qu'au service des objectifs des États, l'intégration serait en interaction avec eux ; ensemble, ils détermineraient la variable dépendante qu'est la PESC. Les objectifs des États membres sont d'une grande importance, car s'il est vrai qu'ils ont réussi à constituer une communauté de sécurité pluraliste, les préoccupations concernant la sécurité, ainsi que les considérations de puissance relative, n'en demeurent pas moins importantes dans les relations qu'ils entretiennent entre eux. Une communauté de sécurité, concept dû à Karl Deutsch, se réfère à la réalisation sur un certain territoire d'un sens de la Communauté, accompagné d'institutions et de pratiques, suffisamment fort et répandu pour donner la certitude raisonnable que l'évolution des rapports entre membres du groupe se produira pacifiquement pendant une période prolongée dans le temps13.

  • 14 Ce passage s'inspire surtout de Art Robert J., « Why Western Europe Needs the United States and NAT (...)
  • 15 Art développe le concept en disant qu'une concurrence pour la sécurité entre États commence lorsqu' (...)
  • 16 Ibid.
  • 17 Ibid., p. 9.

25Les divergences entre les objectifs des États membres expliquent les craintes qui ont vu le jour, une fois la guerre froide terminée. Ces craintes portaient sur une possible renationalisation des politiques de sécurité et de défense en Europe occidentale, c'est-à-dire la poursuite de façon nationaliste des intérêts de sécurité et de défense14. Dans cette perspective, les relations de l'UE et de ses États membres avec l'acteur extérieur que sont les États-Unis acquièrent une signification toute particulière. En réalité, les États membres, ou leurs élites, ne perdaient pas de vue que leur communauté de sécurité pouvait se transformer en concurrence pour la sécurité. Art développe ce concept en énonçant qu'une concurrence pour la sécurité entre États commence lorsqu'ils viennent à considérer que leur sécurité est hautement concurrentielle et divisible, par opposition à quasi-harmonieuse et semi-indivisible15. Le même Art considère, à raison croyons-nous, que le souhait unanime de voir les États-Unis rester en Europe après la fin de la guerre froide comme la preuve la plus convaincante que les pays d'Europe occidentale ne font pas confiance à leur propre capacité à éviter les pires excès de leur passé16. Les motivations qui ont animé les États membres dans la recherche d'un ordre de sécurité pour l'Europe occidentale qui leur convienne après la fin de la guerre froide sont autant de preuves supplémentaires de cette absence de confiance17. Le souhait de préserver la présence américaine et l'opposition quant à l'ordre de sécurité à établir ne sont que les reflets des objectifs divergents des États membres, en particulier des trois grands, à savoir la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne.

  • 18 L'Eurocorps est un corps franco-allemand que la France a considéré comme le noyau d'une future armé (...)
  • 19 Ibid., p. 10.

26Deux visions différentes de la sécurité en Europe occidentale s'affrontaient. D'une part, la France et ses alliés, la Belgique, l'Espagne et l'Italie, soutenaient l'idée d'une Europe occidentale plus unie dans les affaires de défense et de sécurité. D'autre part, le Royaume-Uni et ses alliés, le Danemark, les Pays-Bas et le Portugal, s'opposaient à une telle structure resserrée de peur qu'elle ne vide l'Organisation du traité nord-atlantique de sa substance et ne cause, ainsi, le départ des États-Unis. L'Allemagne était prise entre ces deux positions. Lorsqu'il s'est agi des institutions qui pouvaient le mieux assurer cette sécurité, la France soutint le développement d'une forte Identité de défense européenne (IDE), mais un rôle résiduel pour l'Otan. La Grande-Bretagne préféra une Otan forte et une IDE plus modeste. Les allemands voulurent contenter tous leurs alliés et n'en vexer aucun : ils choisirent les deux approches à la fois. Avant l'unification des deux parties de l'Allemagne, ils souhaitaient éviter tout obstacle à sa réalisation. Après l'unification, ils tenaient à dissiper toute crainte qu'elle pourrait provoquer. La conséquence fut que la France poussa pour une Union politique européenne (UPE) avec une dimension de sécurité, sous la forme de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) ou de l'Eurocorps18, selon l'institution qui concrétiserait le mieux l'IDE. La Grande-Bretagne favorisa l'Otan et soutint l'UEO, mais placée en dehors de l'UPE et soumise à l'Otan. L'Allemagne opta pour toutes ces institutions à la fois19.

  • 20 Ibid., p. 13-19.

27Établir l'Union politique, dont la PESC est l'une des trois manifestations, n'est que la deuxième étape d'un processus qui commença par le désir de réaliser l'Union économique et monétaire (UEM). Pour la France, l'un des buts essentiels de ce processus était, dans un premier temps, de mettre un terme au pouvoir de la Bundesbank. Par la suite, et alors que l'unification allemande se profilait à l'horizon, il visait à renforcer les liens multilatéraux de l'Allemagne, de sorte à réduire sa capacité d'agir indépendamment. La poursuite de l'Union politique, en y incluant les questions de sécurité et de défense, constitue un changement important par rapport aux attitudes passées de la France. Comme quarante ans plus tôt, lors des débuts de l'intégration européenne, elle était occasionnée par les appréhensions que provoquait l'Allemagne. A part le fait qu'elle voulait l'union monétaire dans une Europe plus intégrée politiquement, l'Allemagne, de son côté, souhaitait aussi rassurer ses partenaires sur le fait qu'elle tenait à s'européaniser elle-même et non à germaniser l'Europe20.

  • 21 Ibid., p. 18-22.

28Alors que la France cherchait à lier les mains de l'Allemagne, le Royaume-Uni visait à équilibrer la puissance de celle-ci. Les États-Unis devaient ainsi poursuivre leur engagement militaire en Europe car, de l'avis britannique, seule la présence américaine pouvait réduire l'influence de l'Allemagne. Pour parvenir à son objectif, le Royaume-Uni eut pour politique de faire tout ce qui était nécessaire pour préserver l'Otan. L'IDE devait ainsi demeurer sous un contrôle strict et compléter – non point concurrencer -, l'Otan. Pour les Britanniques, les États-Unis ne toléreraient pas leur marginalisation, ou celle de l'Otan, et partiraient si elle devait se produire. Par conséquent, l'Otan devait ter la principale institution de défense européenne, et toute IDE devait lui être soumise Celle-ci ne devait donc pas avoir sa propre structure de commandement ou ses unités de combat. Elle devait rester petite et dépendre d’Otan, pour ne pas mettre en question la primaute de cette dernière. En réponse à la proposition de la France et de l'Allemagne de faire de l'Eurocorps qu'elles avaient créé le noyau d'une armée européenne le Royaume-Uni voulut revitaliser l'UEO et lui taire assumer l'IDE. Le Britanniques optèrent pour l'UEO, car trois caractéristique permettent à cette institution d'entraver le plan de la France et de l'Allemagne. Premièrement, elle était une entité à part entière et ne faisait pas partie de la Communauté européenne, qui ne pouvait, en conséquence ; ni la contrôler ni l'absorber automatiquement. Deuxièmement, elle avait cependant une relation organique contractuelle avec l'Otan. Afin, une caractéristique très importante était que la relation organique contractuelle rendait l'UEO soumise, dans la pratique à l'Otan. Il y avait donc des carrières juridiques et institutionnelles qui rendaient quasiment impossible une rivalité entre l'UEO et l'Otan. Pour le Royaume-Uni. Le grande vertu de l'UEO était qu'elle ne pouvait pas devenir grand-chose. Elle était ainsi la solution institutionnelle parfaite pour parvenir à son objectif : fournir une identité de défense à l'UE sans pour autant menacer l'existence de l'Otan21.

  • 22 Ibid., p. 22-26.

29Les dirigeants allemands avaient, quant à eux, trois inquiétudes bien spécifiques. Premièrement, ils s'inquiétaient de l'accueil que pouvait recevoir chez les autres États européens l'Allemagne unifiée. Deuxièmement, ils s'inquiétaient des conséquences que pouvaient provoquer les inquiétudes de leurs voisins sur la cène politique intérieure et sur la politique étrangère allemandes. Pour eux, une Allemagne qui devrait constamment rassurer ses voisins pourrait produire une réaction dans la politique allemande et conduire à l'émergence d'un État nationaliste. Troisièmement, indépendamment de la nécessité de rassurer leurs voisins et malgré le système démocratique qui s'était raffermi en Allemagne, les dirigeants allemands avaient leurs craintes quant à l'orientation que pouvait prendre leur pays dans l'avenir. Ils préférèrent donc restreindre la liberté d'action de leurs successeurs dans les affaires de politique étrangère et de défense. Telle est la signification essentielle de « l'européanisation de l'Allemagne, et non pas la germanisation de "Europe », phrase déjà signalée, souvent prononcée par le chancelier Kohl. Cette troisième inquiétude est significative. Si les autres nations n'avaient pas tout à fait confiance en l'Allemagne, les Allemands ne se faisaient pas tout à fait confiance non plus. L'étroite relation franco-allemande était certainement au cœur d'une Europe occidentale pacifique et prospère. Mais l'alliance de l'Otan était la pierre angulaire de la sécurité de l'Allemagne d'une part, et la clef de l'acceptation de sa réunification par une Europe encore hésitante, d'autre part. Le dessein était d'attacher l'Allemagne aux deux institutions. Les dirigeants allemands soutinrent alors les Français dans leur volonté de faire de l'UEO le bras de défense de l'UE, mais ils appuyèrent aussi les Britanniques à Maastricht quand ils insistèrent pour que l'UEO soit compatible avec l'Otan et, surtout, qu'elle ne fasse pas double emploi avec sa structure de commandement. A la création de l'Eurocorps, les Allemands insistèrent sur sa compatibilité avec l'Otan et utilisèrent l'argument selon lequel il ramènerait la France à une coopération militaire plus étroite avec l'Otan. L'Allemagne insista aussi pour que ses troupes dans ce corps d'armée aient deux « casquettes », se plaçant à la fois sous les commandements de l'Otan et de l'Eurocorps. Il n'était pas possible, par conséquent, de prétendre que ce dernier représentait une tentative de créer une armée européenne en dehors de l'Otan. En plus, l'Allemagne soutint le désir des Britanniques et des Américains de désigner l'Eurocorps comme l'une de trois unités disponibles à l'UEO, les deux autres étant la force amphibie britannico-hollandaise et la division centrale multinationale de l'Otan22. Ce dernier stratagème eut pour effet de réduire la portée de l'Eurocorps.

30Comme les Allemands ne désiraient pas choisir entre les visions française et britannique, le compromis atteint à Maastricht, plutôt que de résoudre l'impasse, la représenta. L'article J 4 du traité sur l'Union européenne en est le témoin éloquent. Les Français réussirent à y insérer une formule signalant que l'UEO serait l'organe de défense de l'UE. Les Britanniques, pour leur part, y introduisirent une disposition signalant que toute entité de défense européenne devait être compatible avec l'Otan. Pour défendre davantage leur interprétation, les Français pouvaient se référer à l'accord réalisé à Maastricht selon lequel tout membre de l'UE pouvait adhérer à l'UEO, ce qui faisait apparaître celle-ci comme l'organe de défense de la première. Les Britanniques, de leur côté, pouvaient invoquer la formule a laquelle était parvenu le sommet de l'Otan en novembre 1991, à savoir que « l'Alliance [Otan] était le forum principal de consultation entre les membres et l'endroit pour convenir des politiques ayant une incidence sur les engagements de défense et de sécurité des alliés conformément au traité de Washington ».

  • 23 Ibid., p. 29.

31Les deux questions essentielles dans ce débat ne trouvèrent une solution qu'après la conclusion du traité de Maastricht. La première, concernant le rôle de l'Eurocorps, fut réglée en décembre 1992. L'accord, confidentiel, auquel les Français, sous la pression des Américains, des Britanniques et des Allemands consentirent, faisait de l'Eurocorps une force militaire, indépendante en temps de paix, mais dans toute guerre ou situation de crise, l'Otan le contrôlerait. L'Eurocorps était ainsi assimilé aux autres forces nationales de l'Otan : placé sous commandement national en temps de paix, l'Otan exerçant son influence sur son entraînement et sa doctrine, mais se situant sous le commandement de l'Otan en temps de crise et de guerre23.

  • 24 Ibid., p. 29-30.

32À la fin de 1993, la deuxième question, concernant la relation entre l'Otan et l'UEO, avait été graduellement réglée. Le compromis auquel étaient parvenues les parties concernées consistait en trois éléments. Premièrement, les États-Unis et l'Otan acceptèrent le développement d'une IDE. Deuxièmement, la primauté de l'Otan était réaffirmée dans les termes susmentionnés concernant le forum de consultation et d'accord sur les politiques de sécurité et de défense en Europe. Le troisième élément du compromis prévoyait que l'UEO ne ferait pas double emploi avec la structure de commandement de l'Otan, parce que la sienne propre serait réduite en effectifs24.

33De toute évidence, l'IDE n'a pas trouvé une expression institutionnelle tout à fait autonome. En fait, une majorité des membres de l'UE n'estima pas qu'une identité réellement autonome était la meilleure garantie de la paix et de la sécurité sur le continent. La présence des États-Unis était considérée comme primordiale pour parvenir à cet objectif primant tous les autres.

34Par delà l'IDE, la PESC ne peut donc être qu'une politique diminuée. Les volontés pourront converger et les États membres prendre position, voire initier des actions communes, pour autant que celles-ci n'indisposent pas les États-Unis. La variable déterminante pour estimer l'autonomie de la PESC est donc la présence des États-Unis comme acteur dans un conflit, une région ou une question déterminés. Leur absence laisse un large champ d'action à l'UE, et la PESC peut devenir une politique à part entière. À l'autre pôle du continuum, leur présence peut la neutraliser et la rendre inexistante. Nous pensons que dans les faits, la PESC se trouve quelque part sur le continuum entre les deux pôles, sa position étant déterminée par le problème qu'elle traite. Cette hypothèse s'applique aussi bien en Méditerranée que dans les autres régions du monde. Nous pensons la vérifier dans la section suivante de cette étude.

La PESC et la Méditerranée

35Pour procéder à la vérification de l'hypothèse susmentionnée, nous l'appliquerons à deux problèmes relatifs à l'est et au sud de la Méditerranée. Ils concernent le conflit israélo-arabe et la question du sous-développement des pays du Sud et de l'instabilité qui pourrait en résulter. Nous signalerons les acteurs concernés par chaque problème et identifierons les principes qui, de l'avis de l'Union européenne, devraient gouverner son règlement et les mesures qu'elle a prévues, ou déjà prises, pour y parvenir. Plutôt que dans l'énoncé des principes, la pertinence et l'efficacité de la PESC seront mesurées à l'aune de la traduction de ces principes en mesures d'application.

La PESC et le conflit israélo-arabe

  • 25 Sur « l'arc des crises », s'étendant du Maghreb aux territoires de l'ancienne organisation du trait (...)

36Au nombre des problèmes de sécurité que doit traiter l'UE par le moyen de la PESC, le conflit israélo-arabe est l'un des plus importants et des plus anciens25. En fait, il a été le premier problème, avec celui de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), à être abordé par la Coopération politique européenne (CPE), précurseur de la PESC, lors de son institution en 1970. L'importance du problème, pour la sécurité du processus d'intégration européenne et de ses parties, n'est plus à démontrer. Toute hostilité ou violence occasionnée par le conflit au Moyen-Orient risque très probablement de s'étendre au Golfe. L'approvisionnement en pétrole de la Communauté, ou de l'Union, serait très sérieusement menacé. Mais si les exportations pétrolières du Golfe devaient être perturbées, tout l'économie mondiale s'en ressentirait et la Communauté serait, une deuxième fois, affectée. Indépendamment de la question du pétrole, les risques de l'extension de la violence, du Moyen-Orient à l'Europe, toute voisine, ne peuvent être ignorés.

  • 26 Sur la Coopération politique européenne et la politique de la Communauté sur le conflit arabo-israé (...)
  • 27 L'Union européenne et les palestiniens, Bruxelles, Commission européenne, DGIB, s.d. (L'UE et ses v (...)

37La déclaration de Venise, adoptée par le Conseil de l'Europe en juin 1980, marqua le point culminant du traitement communautaire du conflit israélo-arabe et de la question palestinienne. La Communauté exprimait son soutien aux résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité. Elle réitérait à la fois la nécessité pour Israël de se retirer des Territoires occupés en 1967 et le droit de tous les États de la région à vivre en paix et en sécurité. La Communauté reconnaissait expressément le droit du peuple palestinien à l'autodétermination, demandait la participation de l'Organisation de libération palestinienne (OLP) aux négociations devant mener à un règlement et considérait comme illégales les colonies de peuplement israéliennes26. Elle s'écartait ainsi, de façon claire, de la politique des États-Unis à cet égard. L'aspect relatif au niveau de vie et au développement de la population des Territoires occupés n'était pas loin, non plus, des préoccupations communautaires. En 1986, le Conseil de l'Europe établissait les grandes lignes de la politique communautaire dans les territoires palestiniens occupés. Il décidait d'allouer une assistance financière au développement des secteurs productifs économiques et sociaux dans ces territoires. Par sa déclaration de Strasbourg en 1989, le Conseil de l'Europe exprimait la volonté des États membres de jouer un rôle actif dans la région. Parmi les priorités identifiées par la déclaration figuraient la création de petites entreprises génératrices d'emploi dans les secteurs agricole et industriel, l'éducation, la formation et le renforcement des entreprises palestiniennes27.

  • 28 Buchan David, Europe : the Strange Superpower, Aldershot, Dartmouth, 1993, p. 117-118.

38Si la Communauté s'est engagée dans les années quatre-vingt, comme nulle autre, dans l'appui aux populations des Territoires occupés, les victimes les plus touchées par le conflit israélo-arabe, elle s'est contentée de déclarations lorsqu'il s'est agi des aspects fondamentaux du règlement du conflit. Elle ne prit aucune mesure pour mettre en application les principes qu'elle avait accordés. La Communauté fut invitée à la conférence de Madrid en octobre 1991, où fut lancé le processus de paix au Moyen-Orient. Elle devint membre du comité directeur du processus. Elle a été co-organisatrice des quatre groupes de travail s'intéressant aux ressources en eaux, à l'environnement, à la coopération économique régionale et aux réfugiés. Après s'être heurtée à la résistance d'Israël et des États-Unis, elle a simplement réussi à devenir une « partie extra-régionale » dans le cinquième groupe, celui traitant du désarmement. N'oublions pas qu'au début, Israël avait sérieusement hésité à admettre un rôle, quel qu'il soit, pour la Communauté dans le processus de paix28.

39Si telles étaient la politique de la Communauté et ses prises de position par rapport au conflit israélo-arabe dans les années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix, il est intéressant de voir ce qu'il en fut après l'adoption du traité sur l'Union européenne et l'institution de la PESC. Cette politique ne pouvait être mieux définie qu'à l'occasion de la conférence euro-méditerraéenne qui entérina le partenariat euro-méditerranéen et de l'application des principes contenus dans ce dernier.

  • 29 Bulletin de l'Union européenne, 6-1995.

40Le Conseil de l'Europe, organe suprême de l'Union, chapeautant à la fois la Communauté et la PESC, réunissait pour la première fois 15 États membres en juin 1995 à Cannes. Juste avant la Conférence euro-méditerranéenne de novembre 1995, le Conseil réitérait, dans les conclusions de la présidence, l'importance stratégique qu'il accordait à la nouvelle dimension des relations de l'Union avec ses associés dans le bassin méditerranéen. Il exprimait sa satisfaction quant aux efforts déployés par les parties, directement intéressées par le processus de paix au Moyen-Orient, pour arriver, malgré les difficultés, à une paix juste, durable et globale dans la région. Le Conseil de l'Europe exprimait également son souhait de voir les négociations israélo-palestiniennes aboutir avant le 1er juillet suivant et confirmait la pleine disposition de l'Union à envoyer, le moment venu, des observateurs aux élections palestiniennes et à prendre en charge la coordination des différentes missions d'observateurs internationaux de ces élections. Il confirmait aussi l'engagement de l'Union à favoriser et à appuyer résolument le processus de paix, aussi bien sur le plan économique que politique29. Malgré un fondement juridique plus solide pour leur action extérieure commune, 15 ans après Venise, les parties à l'intégration européenne se contentèrent d'un rôle secondaire. Les principes déclarés en 1980 n'avaient été que très partiellement mis en application. Pourtant, les Quinze ne désiraient pas s'ingérer dans le processus de Madrid qu'animaient les États-Unis, le rôle de la Russie étant entendu par toutes les parties comme plus nominal que réel.

41Dans la partie des conclusions consacrée à la conférence de Barcelone, il était clairement mentionné que le partenariat n'était pas un nouveau forum pour la résolution des conflits et ne devait pas être considéré comme un cadre pour ce processus, même s'il pouvait contribuer à favoriser son succès.

  • 30 À l'occasion de l'instauration du dialogue euro-arabe en 1974, les États-Unis avaient exprimé leur (...)
  • 31 Buchan, op. cit., p. 115-116.

42Il n'est pas aisé de signaler les causes immédiates de la restriction que s'est imposée l'Union dans le règlement du conflit israélo-arabe. Nous pouvons cependant en trouver les raisons profondes dans la nature de la PESC d'une part, et dans l'importance des États-Unis et de leur rôle dans la sécurité européenne pour certains membres de l'Union, d'autre part30. Dans le cas très particulier du Moyen-Orient, sans exclure que cela puisse s'appliquer à d'autres régions également, la dernière considération est plus importante à notre avis. Le processus intergouvernemental de définition et d'application de la PESC laisse les instruments de la politique étrangère dans les mains des États membres. Mais des instruments communautaires existent, qui peuvent être mis au service de l'action extérieure agréée par ces derniers. Bien avant l'instauration de la PESC, la Communauté avait décidé le gel de l'Accord d'association qui la liait à la Grèce après le coup d'État militaire que connut ce pays en 1967. Dans le cas même d'Israël, lorsque ce dernier refusa que les produits palestiniens soient directement vendus à la Communauté, disposition que celle-ci avait incluse dans son programme d'aide au développement des Territoires occupés conçu en 1987, le Parlement européen refusa d'approuver le protocole commercial, négocié par la Commission, élargissant la marge du traitement préférentiel des fleurs et du jus d'orange israéliens sur le marché communautaire. Le protocole ne fut signé qu'en octobre 1988, après que les Israéliens eurent accepté la disposition en mai. En 1989, la Commission suspendit la coopération entre la Communauté européenne et Israël dans le domaine des sciences, en protestation contre la fermeture par Israël des universités des Territoires occupés. Cette coopération fut quand même restaurée au printemps 1991. Beaucoup d'Européens avaient, paraît-il, éprouvé de la sympathie pour Israël à la suite du lancement sur son territoire de quelques missiles irakiens pendant la deuxième guerre du Golfe31.

43Les accords euro-méditerranéens d'association sont négociés par la Commission et tombent dans le domaine communautaire. Des accords de ce genre ont été utilisés, a-t-on vu, aux fins de l'action extérieure de la Communauté. Rien n'empêche donc, théoriquement, que les accords euro-méditerranéens le soient. Remarquons, cependant, que dans les deux cas où les instruments communautaires ont été utilisés dans les relations avec Israël, il s'agissait d'améliorer le niveau de vie de la population palestinienne. La participation de l'Union au processus de paix est, en fait, plus significative dans les domaines ayant trait au bien-être des populations du Moyen-Orient. Le désarmement et le contrôle de l'armement dans la région et les autres éléments fondamentaux d'un règlement du conflit semblent se situer au-delà des limites du rôle de l'Union accepté par Israël et les États-Unis. La suspension, par exemple, de l'accord d'association qui libéralise les échanges commerciaux en vue de la création d'une zone de libre-échange ouvre les marchés publics devant les deux parties et renforce leur coopération scientifique. Cette suspension peut entraîner des préjudices graves pour Israël. Mais ce serait une transgression des limites du rôle de l'UE. En plus, elle requiert un vote du Conseil. Là apparaît l'aspect intergouvernemental du processus communautaire lui-même. A supposer qu'une décision doive être prise, les attitudes examinées ci-dessus et relatives à l'IDE, se révéleraient déterminantes. Préserver la bonne disposition des États-Unis envers la sécurité européenne paraît, pour le moment, le facteur essentiel dans la définition de l'attitude de l'Union et, éventuellement, de son action. Ceteris paribus, cette attitude ne devrait pas subir de changement dans l'avenir prévisible.

  • 32 Partenariat euro-méditerranéen. Déclaration de Barcelone ; Programme de travail. Conférence euro-mé (...)

44Comme l'UE désirait un partenariat euro-méditerranéen politique, économique et social à la fois, la déclaration de Barcelone va donc inclure un certain nombre de principes gouvernant le partenariat politique et de sécurité, dont l'intention est de définir un espace commun de paix et de sécurité32. Certains de ces principes s'appliquent au règlement du conflit israélo-arabe. Citons par exemple le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, le renoncement à la menace ou à l'emploi de la force contre l'intégrité territoriale d'un autre État du bassin méditerranéen, y compris l'acquisition de territoires par la force. Les deux autres sections de la déclaration concernent le partenariat économique et financier et le partenariat dans le domaine social culturel et humain. Ces deux dernières se trouvent bien traduites dans le programme de travail, adopté également à Barcelone. Par contre, le partenariat politique et de sécurité n'a trouvé une élaboration qu'en 109 mots. Qui plus est, dans les conclusions de Cannes, l'Union annonçait que les accords euro-méditerranéens d'association seraient parmi les instruments principaux de l'application des dispositions sur le partenariat. Mais aucune trace n'existe des principes du partenariat politique et de sécurité dans les accords déjà conclus avec Israël, la Tunisie et le Maroc.

45Il est ainsi évident, croyons-nous, que dans le conflit israélo-arabe – dont les acteurs sont les parties directement concernées et les États-Unis – l'Union européenne ne donne pas d'application concrète aux principes qu'elle déclare.

Le sous-développement, l'instabilité et la PESC

  • 33 Renforcement de la politique méditerranéenne de l'Union européenne : vers un partenariat euro-médit (...)

46En faisant des rives méridionales et orientales de la Méditerranée une cible prioritaire d'actions communes, le Conseil européen de Cannes en juin 1992 a estimé que les nouvelles possibilités offertes par la PESC et ses mesures communautaires d'accompagnement devraient donner à la Communauté la possibilité de coopérer avec ses partenaires méditerranéens pour améliorer la stabilité et la sécurité de la région. La situation, non seulement politique, mais également économique et sociale, d'un grand nombre de pays de ces deux rives est considérée par la Communauté comme une source d'instabilité et, partant, de migrations massives, d'extrémisme fondamentaliste, de terrorisme, de trafic de drogue et de crime organisé, dont elle subit les effets dommageables33. Quel que soit notre avis sur ce diagnostic de la situation en Méditerranée, il n'en traduit pas moins la perception communautaire des dangers qui la hantent dans la région. Ainsi, l'UE établit un lien entre la sécurité et le développement ; elle prolonge de la sorte une conception communautaire datant des années soixante-dix.

  • 34 Ibid.

47En conséquence de cette analyse, la Commission a considéré que la réalisation des objectifs de la politique méditerranéenne de l'Union « requiert que cette dernière s'implique beaucoup plus largement et activement dans le développement socio-économique des pays partenaires, les politiques de la Communauté sur le plan des relations commerciales et de la coopération économique et financière devant être conçues dans cet esprit »34.

48À la différence du conflit israélo-arabe, le problème du sous-développement des pays du sud et de l'est de la Méditerranée permet à l'UE de jouer un rôle plus actif dans la recherche de sa solution. La raison en est que dans ce dernier problème, il n'existe pas d'acteur tiers, surtout pas les États-Unis. Pour faire face aux menaces qu'elle perçoit, à tort ou à raison, l'Union a conçu des instruments d'action et a œuvré pour les traduire dans les faits. Nous examinerons brièvement cette action pour faire la lumière sur notre propos.

  • 35 Bull. 6/95 et Partenariat euro-méditerranéen, op. cit.

49La Commission a proposé aux partenaires des objectifs à long terme qu'ils ont, dans leur ensemble, entérinés à la conférence de Barcelone. Ils sont au nombre de trois, à savoir l'accélération du rythme d'un développement socio-économique durable ; l'amélioration des conditions de vie des populations, l'augmentation du niveau d'emploi et la réduction des écarts de développement dans la région euro-méditerranéenne ; enfin, la promotion de la coopération et de l'intégration régionale. En vue d'atteindre ces objectifs, la Commission a également proposé, et la conférence l'a entériné, l'établissement d'un partenariat économique et financier fondé sur l'instauration progressive d'une zone de libre-échange ; la mise en œuvre d'une coopération et d'une concertation économique appropriées ; et l'augmentation de l'assistance financière de l'Union européenne à ses partenaires. Le montant de cette dernière, arrêté par le Conseil européen de Cannes, s'élève à 4 685 millions d'écus pour la période 1995-1999 et ce pour tous les partenaires de l'Union. A cela s'ajoute l'intervention de la Banque européenne d'investissement sous forme de prêts35. Ces moyens d'action mentionnés dans la déclaration de Barcelone sont appliqués à treize domaines spécifiques du partenariat économique et financier. Les objectifs et moyens d'action du partenariat dans les domaines social, culturel et humain qui figurent dans la déclaration sont eux aussi élaborés de manière plus spécifique dans le programme de travail.

  • 36 Voir Bulletin de l'UE, 7/8-1995 et 1/2-1996 ; pour le texte de l'accord avec le Maroc, voir Proposi (...)

50Dès avant la conférence de Barcelone, la Commission avait agi pour mettre en application les idées du partenariat. Un accord d'association avec la Tunisie avait été signé le 17 juillet 1995. Des négociations étaient en cours avec l'Égypte, la Jordanie et le Maroc et le Conseil avait adopté des directives de négociation d'un accord avec le Liban. Depuis lors, l'accord d'association avec le Maroc a été signé le 26 février 1996. Le même jour, les deux parties signaient aussi un accord de coopération en matière de pêche. Les principaux éléments des deux accords conclus avec la Tunisie et le Maroc sont l'établissement progressif d'une zone de libre-échange entre chacun des deux pays et la Communauté36. Les deux bénéficient naturellement aussi d'une part dans l'assistance financière accordée à la région.

51De toute évidence, des deux approches aux problèmes de sa sécurité, l'UE est allée beaucoup plus loin, acceptant des engagements contractuels, dans celle consistant à favoriser le développement de ses voisins du sud et de l'est du bassin méditerranéen. Il se trouve que les acteurs concernés par ce problème sont l'UE, d'une part, et chacun de ses voisins, d'autre part. Aucun acteur tiers ne perturbe leur relation. Préserver cette exclusivité et la liberté d'action qu'elle engendre est peut-être la raison du refus de l'UE d'accorder, ne serait-ce qu'un siège d'observateur, aux États-Unis à la conférence de Barcelone.

Conclusion

52Près de quarante ans après le déclenchement du processus d'intégration européenne, l'Union européenne était instaurée et les États membres la munissaient d'une politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le processus rencontrait enfin le succès qui lui avait maintes fois échappé dans les précédentes décennies. Le traité de l'Union envisageait la définition, à terme, d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune. Il était entendu qu'une identité de défense européenne serait développée pour fournir à la PESC une crédibilité nécessaire. Si les parties au processus d'intégration pouvaient se réjouir de cet approfondissement de leur entreprise commune, certains acteurs extérieurs pouvaient s'attendre à un rôle plus important de l'Union européenne sur la scène internationale. Le poids que la Communauté avait montré dans le domaine de l'économie, dans les relations bilatérales et les grandes négociations multilatérales, allait maintenant se manifester également dans le champ du politique, pensaient-ils. Nombre de ces acteurs étaient les pays arabes participants directs au conflit israélo-arabe, qui souhaitaient un rôle plus concret et décisif de l'Europe dans le règlement de ce problème de la Méditerranée orientale.

53En réalité, la Communauté est bien plus avancée sur l'échelle de l'intégration du système décisionnel que les deux autres composantes de l'Union européenne, dont la PESC. Celle-ci ne peut donc être assimilée aux politiques communautaires, toutes relatives au fonctionnement de l'économie et du marché unique, initiées et défendues par la Commission européenne. La PESC est une politique intergouvernementale, un processus d'information mutuelle, de concertation et de coordination. Mais les États membres fixent leurs propres buts à la lumière de leurs intérêts nationaux et ne définissent une action commune que s'ils l'estiment nécessaire. La portée de cette action, ses objectifs, ses moyens, ses procédures et sa durée sont arrêtés au cas par cas. Les instruments de la politique étrangère et de sécurité demeurent dans les mains des États membres ; et les deux membres permanents du Conseil de sécurité préservent intactes leurs prérogatives même s'ils sont tenus de défendre la position et l'intérêt de l'Union. Les acteurs essentiels de la PESC sont, de toute évidence, les États, la Commission n'y jouant pas le rôle supranational qui fait l'originalité et la force de la Communauté dans les affaires économiques. La PESC n'a donc pas introduit un changement fondamental dans le processus de définition et d'application des politiques étrangères et de sécurité des États membres. Le système international n'a pas été altéré du fait de l'institution de la PESC. Les acteurs tiers continuent à devoir traiter avec quinze acteurs et non pas avec un seul, comme c'est le cas dans la question de la libéralisation du commerce international.

54Les acteurs tiers pourraient cependant s'attendre à ce que les États membres exercent leur influence de manière combinée et avoir, ainsi, une incidence efficace sur les affaires politiques internationales. Ceci est en principe vrai. Mais cela ne l'est pas de manière absolue, dans toutes les situations ou dans tous les problèmes internationaux. Si les États membres fixent de façon autonome leurs propres buts de politique étrangère et de sécurité, ceux-ci peuvent en effet être contradictoires. Ils le seront d'autant plus si l'acteur extérieur que sont les États-Unis est impliqué dans le problème. Si cela peut s'appliquer à toutes les régions du monde, c'est tout particulièrement vrai pour le conflit israélo-arabe. L'essentiel pour les États membres est de garantir la continuité de la présence militaire des États-Unis sur le continent. L'ensemble des États membres considèrent donc qu'ils doivent s'abstenir de tout acte, ou de toute politique qui indisposerait les États-Unis et pourrait, par conséquent, l'inciter à partir. Après la fin de la guerre froide, la préoccupation prépondérante des Européens est de préserver la paix sur le continent et d'éviter toute rechute dans leur passé de déchirement et de guerre. Les Européens ne se font pas confiance, et considèrent les États-Unis comme le meilleur garant de leur avenir. Bref, la présence américaine serait la condition sine qua non de la paix et de la prospérité en Europe.

55L'importance de cette considération a été mise en évidence à l'occasion du débat occasionné par le désir de développer une identité de défense européenne. En fait, cette question n'était pas dissociée de la nécessité de prendre en compte la nouvelle donne en Europe et, notamment, la puissance accrue de l'Allemagne unifiée. La France voulait développer l'identité de défense tout en restreignant la liberté d'action de l'Allemagne ; et le Royaume-Uni désirait équilibrer la puissance allemande par la présence américaine. L'Allemagne avait ses propres inquiétudes. Elle voulait à la fois se rassurer, ne pas indisposer ses deux grands partenaires et tranquilliser ses voisins. Le rôle prépondérant des États-Unis dans la défense de l'Europe et leur présence étaient essentiels pour la réalisation de ces objectifs. Ainsi, le résultat des tractations était une identité de défense européenne assujettie à l'Otan et aux États-Unis. L'attachement à l'autonomie de chaque État dans la définition et l'application de sa politique étrangère avait déterminé le fait que la PESC serait une entreprise de coopération intergouvernementale. La volonté de prolonger la présence des États-Unis sur le continent a dilué l'identité de défense européenne, nécessaire pour fournir une crédibilité à la PESC.

56Dans le conflit israélo-arabe, les États-Unis sont un acteur extérieur privilégié. Il est donc impensable, à notre avis, pour les États membres de l'UE de définir des politiques, ou d'entreprendre des actions communes qui ne soient pas de leur goût. Lorsqu'on examine les politiques et actions communes avant, comme après l'institution de la PESC, cette proposition ne peut être infirmée. La dernière preuve se trouve dans le partenariat euro-méditerranéen. Les principes énoncés dans la déclaration de Barcelone ne sont nullement traduits ni dans le programme de travail adopté à la même conférence, ni dans aucun autre accord ou action postérieure. Au plus haut niveau, l'Union accepte, même explicitement, un rôle secondaire par rapport à celui des États-Unis dans le processus de paix. Par contre, face au problème du sous-développement et de l'instabilité qui peut en résulter en Méditerranée, l'UE prend l'initiative et joue un rôle beaucoup plus actif. Elle utilise les instruments communautaires qui sont à sa disposition et retrouve l'activisme qui est le sien dans les affaires de l'économie mondiale. Rappelons que l'UE considère le sous-développement des pays du sud de la Méditerranée comme un problème de sécurité. En l'absence des États-Unis, l'UE devient un acteur véritable sur la scène internationale et la PESC acquiert une expression concrète.

57Faut-il pour autant ignorer le rôle que pourrait jouer l'UE dans le conflit israélo-arabe, sous prétexte qu'il est négligeable actuellement ? Nous pensons que cela n'est ni dans l'intérêt des acteurs arabes ni dans celui des Européens. La recherche d'un plus grand équilibre dans la politique de la région doit être entreprise à court, moyen et long terme. Si l'objectif ne peut être atteint dans l'immédiat, il ne doit pas pour autant être abandonné. Dans une perspective arabe, deux politiques sont envisageables dans l'espoir de voir l'UE jouer un rôle plus actif dans l'avenir. La première est pour les Arabes d'être les témoins passifs de l'intégration européenne et de l'évolution des relations euro-américaines. Ils continueront ainsi à subir les conséquences de processus auxquels ils sont tout à fait étrangers. Dans ce cas, ils pourront seulement escompter, en plus, la perturbation de l'ordre régional qui pourrait résulter du pourrissement du conflit. L'autre politique consiste à jouer un rôle beaucoup plus actif. Les acteurs arabes pourraient donner des impulsions toujours plus grandes à leurs relations économiques, sociales et culturelles avec l'UE. Les accords d'association conclus, ou à conclure, dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen, pourraient être utilisés à cet effet. Favoriser l'Europe par rapport à ses concurrents pourrait être une préoccupation constante des pays arabes méditerranéens. La fin de cette politique serait de donner aux relations euro-méditerranéennes une véritable dimension stratégique pour toutes les parties concernées. Ainsi, ces relations pourraient être mises au service aussi bien du développement que de la refonte de l'ordre régional et du règlement des problèmes qui l'affectent. Entre-temps, les questions sociales et culturelles qui divisent les deux parties pourront trouver des solutions.

58Les grands projets ne peuvent être entrepris que sur la longue durée. Ainsi le fut l'intégration européenne. Une PESC active et efficace dans la solution de problèmes tels que le conflit israélo-arabe ne peut que l'être également. Pour qu'elle le soit, les pays arabes méditerranéens ont un rôle essentiel à jouer. Les résultats ne peuvent être escomptés d'avance. L'action n'en est pas moins nécessaire.

Notes

1 Low politics.

2 High politics.

3 À propos de l'évolution de l'action commune de la Communauté européenne en matière de politique étrangère, voir entre autres Foreign Policy Making in Western Europe : A Comparative Approach, William Wallace & al. (éds), Westmead, England, Saxon House, 1978 ; Europe and the World : the External Relations of the Common Market, Kenneth Twitchett (éd.), 1976 ; Weil Gordon L., A Foreign Policy for Europe ? : the External Relations of the European Community, Bruges, College of Europe, 1970 ; Dahrendorf Ralf, « The future of the European Community in International Politics », World Today, avril 1971 ; Bonvicini Gianni, « The foreign relations of the European Community and political cooperation », Lo Spettatore Internazionale, avril 1976.

4 Union européenne : Recueil des traités. Tome l-Volume I, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1995.

5 Le Conseil européen réunit les chefs d'État ou de gouvernement des États membres ainsi que le président de la Commission. Ceux-ci sont assistés par les ministres des Affaires étrangères des États membres et par un membre de la Commission. Le Conseil européen se réunit au moins deux fois par an, sous la présidence du chef d'État ou de gouvernement de l'État membre qui exerce la présidence du Conseil de la Communauté. Voir « Traité sur l'Union européenne », article D, Union européenne, Recueil des traités..., p. 25. Le Conseil de la Communauté (le Conseil) est formé par un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet État membre. La présidence du Conseil est exercée à tour de rôle par chaque État membre du Conseil pour une durée de six mois selon un ordre fixé par le Conseil, statuant à l'unanimité. Voir « Traité instituant la Communauté européenne », article 146, p. 325.

6 Selon l'article 148 paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne, les voix pondérées des membres sont distribuées de la manière suivante : Belgique, 5 ; Danemark, 3 ; Allemagne, 10 ; Grèce, 5 ; Espagne, 8 ; France, 10 ; Irlande, 3 ; Italie, 10 ; Luxembourg, 2 ; Pays-Bas, 5 ; Autriche, 4 ; Portugal, 5 ; Finlande, 3 ; Suède, 4 ; Royaume-Uni, 10.

7 L'Acte unique européen, signé les 14 et 23 février 1986 et entré en vigueur le 1er juillet 1987, avait pour objectif d'adapter le traité de Rome, constitutif de la Communauté économique européenne, aux exigences de l'objectif du Marché unique, qui devait être ache à la fin de 1992, d'une part, et de codifier la coopération politique européenne d'autre part.

8 Voir Lindberg Léon, Intégration as a Multidimensional Phenomenon Requlin multivate Measurement », International Organization, volume 24, automne 1970, p. 652-721.

9 Après un débat prolongé sur les concepts de prise de décision supranationale et intergouvernementale, il semble exister à présent un large consensus sur une série de caractéristiques relatives à la prise de décision supranationale. La plus importante est l'existence d'organes autonomes par rapport aux États membres dans leur composition et leur fonctionnement, et le recours, dans les instances intergouvernementales, à des processus décisionnels qui dépassent la diplomatie traditionnelle, comme la possibilité de vote et le renoncement au principe classique de « un État, un vote ». La Commission et le Conseil de la Communauté sont considérés comme les exemples classiques de ces deux genres d'instances. A contrario, le processus intergouvernemental respecte les normes de la diplomatie traditionnelle. Voir Dehousse Renaud & Joseph H.H. Weiler, « The legal dimension », dans William Wallace (éd.), The Dynamics of European Integration,. London et New York, Pinter Publishers for the Royal Institute of International Affairs, Londres, 1990, p. 250.

10 Quermonne Jean-Louis, Le système politique de l'Union européenne : Des Communautés économiques à l'Union politique, Paris, Montchrestien, 2e édition, 1994, p. 33-34.

11 Pour l'adoption et l'application des politiques communautaires, la Communauté arrête des règlements et des directives, prend des décisions et formule des recommandations ou des avis. « Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. » (art. 189, al. 2) « La directive lie tout État membre quant au résultat à atteindre, et laisse aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. » (art. 189, al. 3) La décision est un acte administratif individuel qui peut s'adresser à un individu, une entreprise ou un État membre. Elle « est obligatoire en tous ses éléments pour les destinataires qu'elle désigne » (art. 189, al. 4). « Les recommandations et les avis ne lient pas. » (art. 189, al. 5)

12 Ibid., p. 38-39 ; sur la Commission, son organisation et ses fonctions voir, entre autres, Ludlow Peter, « The European Commission », dans Robert O. Keohane & Stanley Hoffmann (éds), The New European Community : Decision-Making and Institutional Change, Boulder, Westview Press, 1991, p. 85-132.

13 Voir Karl U. Deutsch & al., Political Community and the North Atlantic Area, Princeton (NJ), Princeton University Press, 1968.

14 Ce passage s'inspire surtout de Art Robert J., « Why Western Europe Needs the United States and NATO » , Politicai Science Quarterly, volume 111, n° 1, printemps 1996, p. 1-39 ainsi que de « La défense en Europe : de la guerre du Golfe au conflit yougoslave », sous la direction de Patrick Buffotot, Notes et études documentaires, n° 5011, 1995-1996.

15 Art développe le concept en disant qu'une concurrence pour la sécurité entre États commence lorsqu'ils en viennent à considérer que leur sécurité est hautement concurrentielle et divisible, par opposition à quasi-harmonieuse et semi-indivisible. Art, op. cit., p. 6.

16 Ibid.

17 Ibid., p. 9.

18 L'Eurocorps est un corps franco-allemand que la France a considéré comme le noyau d'une future armée européenne.

19 Ibid., p. 10.

20 Ibid., p. 13-19.

21 Ibid., p. 18-22.

22 Ibid., p. 22-26.

23 Ibid., p. 29.

24 Ibid., p. 29-30.

25 Sur « l'arc des crises », s'étendant du Maghreb aux territoires de l'ancienne organisation du traité de Varsovie en passant par le Moyen-Orient, auquel doit faire face l'UE, voir entre autres Birch Timothy J. & John H. Crotts, « European defense integration : national interests, national sensivities », dans Alan W. Cafruny & Glenda G. Rosenthal (éds), The state of the European Community, Vol. 2 : the Maastricht debates and beyond, B oulder, Colo., Lynne Rienner Publishers, 1992, p. 268-269.

26 Sur la Coopération politique européenne et la politique de la Communauté sur le conflit arabo-israélien jusqu'en 1985, voir en arabe Awad Ibrahim, «La Communauté européenne et le conflit arabo-israélien : 1970-1085 », al-Siyâsa al-dawliyya, janvier 1986, p. 36-57.

27 L'Union européenne et les palestiniens, Bruxelles, Commission européenne, DGIB, s.d. (L'UE et ses voisins méditerranéens), p. 6.

28 Buchan David, Europe : the Strange Superpower, Aldershot, Dartmouth, 1993, p. 117-118.

29 Bulletin de l'Union européenne, 6-1995.

30 À l'occasion de l'instauration du dialogue euro-arabe en 1974, les États-Unis avaient exprimé leur colère et accusé les Européens de ne pas les concerter préalablement et d'entraver la politique américaine ; le président Nixon avait, à l'époque, déclaré que les Européens ne pouvaient pas s'attendre à une coopération des États-Unis dans le domaine de la sécurité, y compris par rapport à l'Union soviétique, s'ils choisissaient le chemin de la confrontation et adoptaient des attitudes négatives dans les questions politiques et économiques : voir Awad, op. cit., p. 46.

31 Buchan, op. cit., p. 115-116.

32 Partenariat euro-méditerranéen. Déclaration de Barcelone ; Programme de travail. Conférence euro-méditerranéenne, Barcelone, 27-28 novembre 1995. Bruxelles, Commission européenne, DG IB-Relations extérieures, s.d.

33 Renforcement de la politique méditerranéenne de l'Union européenne : vers un partenariat euro-méditerranéen, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1995 (Bulletin de l'Union européenne, Supplément 2/95), p. 13.

34 Ibid.

35 Bull. 6/95 et Partenariat euro-méditerranéen, op. cit.

36 Voir Bulletin de l'UE, 7/8-1995 et 1/2-1996 ; pour le texte de l'accord avec le Maroc, voir Proposition de décision du Conseil et de la Commission, Bruxelles, Commission des Communautés européennes, le 20/1 2/1995 [COM(95) 740 final].

Auteur

Commission économique de l'ONU pour l'Asie occidentale (CEAO)

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