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La reconstruction d’un espace d’échanges : la Méditerranée

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Eberhard Kienle

La déclaration de Barcelone dans le contexte des transformations mondiales

Vers une nouvelle conception de la coopération Méditerranéenne ?

Marcel Merle

Texte intégral

Une vieille et longue histoire

1Les rapports entre les parties de ce qu'il est convenu d'appeler l'« espace méditerranéen » ont connu, au long de l'histoire, des fortunes diverses. La longue domination de l'Empire romain a contribué à forger la réputation d'un ensemble – au demeurant particulièrement dynamique et riche : l'intensité des communications sur cette mer intérieure favorisait les échanges de toute nature. Que le même espace ait servi, au cours des âges, de berceau, puis de terrain de compétition aux trois religions du Livre confère à la civilisation de cette partie du monde une complexité et une originalité qui permettent aisément de la distinguer de ses voisines. Cette spécificité méditerranéenne, très sensible aux observateurs extérieurs, reste marquée sur le terrain où affleurent partout les reliefs des croyances et des coutumes ancestrales.

2Cependant, l'impression d'unité s'estompe avec le temps : enclos privilégié de dialogues et de rencontres, le bassin méditerranéen va devenir progressivement le théâtre d'affrontements impitoyables et l'enjeu de dominations successives : l'expansion armée de l'islam s'étendra, momentanément, jusqu'à l'Occident du continent européen, cependant que les vagues successives des Croisades ne parviennent pas à éradiquer l'islam des Lieux Saints où il s'est implanté. La chute de Constantinople (1453) et la percée des armées islamiques sous les murs de Vienne, en plein milieu du xvie siècle, ne sont que les principaux épisodes d'une rivalité qui va s'inscrire sur les pourtours et les contours de la Méditerranée pendant des siècles.

3Tandis que les princes chrétiens se disputent, à l'Ouest, la puissance et la richesse, l'Empire turc installe sa domination sur un espace continu qui part de l'Europe orientale pour atteindre l'Océan atlantique, en couvrant la péninsule Arabique, le Machrek et le Maghreb. Face à une Europe morcelée et divisée, s'installe ainsi, à l'est et au sud de la Méditerranée, une domination qui constitue, à l'échelle de l'histoire, l'une des plus longues et des plus vastes entreprises de colonisation.

4Cet empire ne commencera à céder du terrain qu'au cours du xixe siècle, avant de s'effondrer, purement et simplement, au lendemain de la première guerre mondiale. L'Europe se portera alors candidate à la succession de l'Empire turc dans les territoires asiatiques et africains tombés en déshérence. Les territoires que la conquête (Algérie) puis le régime des Protectorats (Tunisie, Maroc, Égypte) avaient épargnés, tombèrent sous la coupe des Européens grâce au régime des « mandats » installé par la Société des Nations sur la Syrie, l'Irak, le Liban, et la Palestine. En moins d'un siècle, les Européens avaient repris le contrôle des rivages orientaux et méridionaux de la Méditerranée, accumulant ainsi contre eux une rancœur dont ils ne comprirent ni la source ni la virulence – à l'exception, peut-être, de quelques personnages comme Lawrence d'Arabie.

5Bien que pesante, la domination européenne devait demeurer éphémère : vingt ans après la fin de la seconde guerre mondiale, il ne restait plus trace de la présence européenne dans ces deux régions. Bien plus, les conditions de la rupture et le changement du contexte international allaient rendre difficile une réconciliation que beaucoup souhaitaient ou considéraient comme nécessaire. Il est vrai que c'était un gaspillage de brader l'héritage d'une société « mixte », où les élites représentant deux civilisations différentes avaient appris à cohabiter, sinon à se comprendre. Par ailleurs, la prise en considération des intérêts aurait dû militer en faveur d'une coopération entre le nord et le sud de la Méditerranée : le souci de protéger le patrimoine commun constitué par un environnement fragile, la complémentarité des économies, la nécessité de canaliser des flux migratoires dont le déferlement anarchique menaçait la stabilité des partenaires en présence, tous ces arguments « objectifs » militaient en faveur d'une coopération méditerranéenne.

6Cependant, les esprits n'étaient pas mûrs, au Nord comme au Sud, et les circonstances peu favorables. L'émancipation des pays de la rive sud avait laissé, à côté d'épisodes d'une décolonisation négociée (Tunisie, Maroc), les stigmates du recours à la violence (Algérie, 1954-1962 ; Suez, 1956). Peu soucieux de s'engager en faveur de l'un ou l'autre des protagonistes de la guerre froide, les dirigeants des nouveaux États souverains inclinaient plutôt vers le neutralisme ou le non-engagement. Quant aux Européens, ils semblaient absorbés par les contraintes de leur reconstruction, voire de leur unification au sein de l'Europe des Six, et leurs seules faveurs destinées au monde extérieur étaient réservées, sous l'influence de la France, au développement économique de l'Afrique noire, située au-delà des lisières de la Méditerranée. Il n'y avait donc aucune convergence entre les efforts déployés en faveur de la rénovation et de la construction européennes, d'une part, et, d'autre part, la volonté d'indépendance affichée par de jeunes pays incapables de dépasser, entre eux, le stade de la solidarité verbale.

7Le blocage de la situation résistait à l'usure du temps et aux inflexions de la conjoncture. La meilleure preuve est qu'il a fallu attendre le début des années soixante-dix, notamment l'ouverture de la crise du pétrole, pour que les Européens découvrent soudain les vertus du « dialogue euro-arabe ». L'expression était maladroite puisqu'elle privilégiait un seul type de partenaire dans l'ensemble du paysage méditerranéen (en excluant des entités comme Malte ou Chypre), et elle coïncidait trop manifestement avec la crise du pétrole pour paraître désintéressée. Aussi ne rencontra-t-elle qu'un écho assez faible dans les pays méditerranéens qui attendaient, au-delà des bonnes paroles, un engagement ferme au service de leurs causes (notamment la solution du conflit israélo-palestinien) et de la défense de leurs intérêts.

8Il faut attendre la fin des années quatre-vingt pour voir s'amorcer un véritable dialogue. Les raisons d'un changement d'attitude sont multiples. D'abord, la fin de la guerre froide libère les anciens pays colonisés de leur complexe vis-à-vis des Européens et leur ouvre des possibilités de coopération qui ne seront plus susceptibles d'être taxées de trahison par l'intelligentsia du tiers monde. À ce désarmement idéologique (dont il faut noter dès maintenant l'aspect précaire et réversible) vient s'ajouter la baisse de tension provoquée par les espoirs de règlement du conflit israélo-palestinien, à l'issue de la guerre du Golfe (ouverture de la conférence de Madrid en septembre 1991). Quant à l'Europe de l'Ouest, elle est non seulement soulagée de la crainte que faisait peser sur elle la menace soviétique, mais elle est parvenue à un niveau de prospérité et à un degré d'intégration qui en font un modèle et un pôle d'attraction pour les pays tiers. Avant même sa transformation en « union » politique, la Communauté économique européenne a dû répondre à de multiples sollicitations en vue d'accorder un régime de faveur aux pays qui n'étaient pas en mesure de solliciter leur adhésion. Au début des années quatre-vingt-dix, une douzaine de pays « méditerranéens » – depuis la Turquie jusqu'au Maroc en passant par Chypre et Malte – sont ainsi reliés à la CEE par des accords bilatéraux d'association, de coopération et d'union douanière.

9Ce système, improvisé au fil du temps, présentait l'avantage de régler les problèmes au coup par coup, en fonction des capacités économiques et de la situation politique des pays concernés. La souplesse est encore accentuée par la possibilité offerte à chacun d'eux de passer d'un statut à l'autre et de se rapprocher ainsi, progressivement, du seuil de l'adhésion pure et simple. Un réseau de relations économiques bilatérales, centré sur et modulé par la Communauté économique européenne, couvrait donc, déjà, une vaste partie de l'espace méditerranéen. Était-il possible d'en rester à ce stade à l'heure où les pays de l'Europe de l'Est, émancipés de la tutelle soviétique, venaient eux aussi, en nombre, frapper à la porte des institutions de Bruxelles ?

10Les représentants des pays concernés ont estimé, à juste titre, qu'il fallait franchir une étape supplémentaire et fournir un cadre approprié au développement nécessaire des relations euro-méditerranéennes. Ils ont surtout eu le mérite de fonder une institution originale qui va ouvrir des perspectives nouvelles sans imposer la rigidité ni l'uniformité qui stérilisent trop souvent le fonctionnement des organisations internationales.

La déclaration de Barcelone : du dialogue au partenariat

11Il appartiendra aux historiens ayant accès aux archives de reconstituer le détail des négociations qui ont abouti à l'étape décisive que constitue l'adoption de la déclaration de Barcelone du 28 novembre 1995 et d'attribuer à chacun le mérite des initiatives qui ont permis d'obtenir ce résultat.

12À première vue, il semble que l'impulsion décisive soit venue des instances européennes. Mais cette impression provient du fait que la Communauté européenne se présente comme un acteur unique face à un éventail de partenaires dont le nombre est incertain et dont les intérêts sont parfois antagonistes. D'où la lenteur du processus et la prudence des négociateurs qui devront multiplier les expériences et varier les approches avant de trouver un terrain d'entente et, surtout, une méthode de travail acceptables par l'ensemble de leurs partenaires.

13La « politique méditerranéenne » de la Communauté européenne, qui remonte au plus tôt à 1972, a été inspirée, au-delà des préoccupations immédiates telles qu'assurer le maintien des approvisionnements pétroliers, par une double stratégie : d'une part, multiplier et renforcer les accords bilatéraux avec les pays méditerranéens, trop fragiles pour être admis en qualité de membres à part entière dans les Communautés. D'autre part, tenter de « coiffer » l'ensemble des relations euro-méditerranéennes par une structure appropriée. C'est ce second aspect de la stratégie européenne qui va donner lieu aux négociations les plus délicates, car l'expérience va montrer la difficulté de mettre en place des structures contraignantes inspirées par les modèles antérieurs. Ainsi faudra-t-il renoncer à l'idée, apparemment séduisante, d'un « Plan Marshall pour la Méditerranée » ou à l'instauration forcée d'une « zone de libre-échange » ou encore à la transposition des règles de la convention de Lomé. Dans les trois cas de figure, l'hétérogénéité géographique et économique du milieu concerné constitue un obstacle insurmontable.

14Sous la pression de l'urgence, c'est dans le domaine de l'environnement que vont être prises les premières mesures concrètes et que va s'élaborer, d'une manière expérimentale, une forme spécifique de coopération autour d'intérêts communs.

15Dès 1975, est institué par une précédente conférence de Barcelone un Plan d'action pour la Méditerranée placé sous l'égide du Programme des Nations unies pour l'environnement. Ce « plan » constitue un cadre pour la réunion de données statistiques, l'échange d'informations, et la préparation des mesures concrètes à prendre par les pays concernés. Il débouchera, dès 1976, sur la signature d'une convention pour la protection de la Méditerranée contre la pollution assortie de quatre protocoles prévoyant des mesures d'intervention contre les dangers les plus menaçants comme par exemple, la décharge d'hydrocarbures en haute mer. Outre son utilité incontestable, un tel projet avait l'avantage d'associer à une entreprise commune les pays européens et méditerranéens.

16Mais les progrès effectivement accomplis dans un secteur particulier de l'activité commune ne faisaient que souligner l'absence d'une approche globale et la difficulté de donner corps à l'identité d'un ensemble euro-méditerranéen, susceptible de jouer son rôle propre sur la scène internationale. Malgré l'amélioration du contexte international au cours des années quatre-vingt et du début des années quatre-vingt-dix, il était devenu patent qu'un tel objectif ne pourrait être atteint à court terme et que sa réalisation était inconcevable à partir d'un dispositif trop rigide et, surtout, imposé unilatéralement par l'un des partenaires.

17Tout en multipliant les accords partiels dans des secteurs autres que la protection de l'environnement – par exemple le renforcement de la coopération dans le domaine des villes et de l'expansion urbaine-, les instances conjointes en charge du dialogue euro-arabe frayent la voie à une formule originale, celle d'un « partenariat » qui deviendra l'idée maîtresse de la déclaration de Barcelone. Quant à la partie européenne, elle avait sans doute renoncé implicitement à une formule pyramidale et fédérative, en déclarant lors du sommet européen de Cannes, le 27 juin 1995, que « la définition d'un cadre multilatéral entre l'Europe et la Méditerranée est complémentaire d'un renforcement des relations bilatérales liant l'Union et chacun de ses partenaires ».

18En acceptant de disjoindre les relations bilatérales des relations multilatérales et de les reconnaître comme « complémentaires », l'Union européenne abandonnait le rêve d'une organisation intercontinentale intégrée et ouvrait la voie à la solution plus modeste mais plus réaliste qui devait prévaloir à Barcelone.

19La « déclaration » de Barcelone n'appartient à aucune espèce juridique préalablement identifiée. Il est d'ailleurs plus facile de dire ce qu'elle n'est pas que ce qu'elle est. Elle n'est pas une convention ayant, par elle-même, force obligatoire. Elle n'a pas été adoptée par un vote formel et n'a pas à être soumise à la ratification des organes internes compétents pour engager l'État. Dans le même esprit, il convient de souligner que la déclaration de Barcelone n'abroge aucun texte existant. Non seulement les relations bilatérales établies antérieurement entre deux États ou entre l'Union européenne et tel ou tel pays sont confirmées, mais les intéressés sont invités à les resserrer et, en cas de besoin, à en créer de nouveaux pour renforcer l'intégration régionale à l'intérieur de l'espace euro-méditerranéen : ni tabous, ni verrous, ni contraintes, souvent vides de contenu : la déclaration se veut l'instrument le plus simple et le plus pratique qui soit pour encourager la coopération entre les pays de la zone.

20Somme toute, plutôt qu'une formule juridique, la déclaration se contente d'être un relevé des conclusions auxquelles ont abouti les négociateurs mandatés par l'Union européenne et un certain nombre de pays méditerranéens (onze), arabes ou non arabes. À plus forte raison, cette « déclaration » ne crée-t-elle pas une nouvelle organisation internationale, dont la composition serait commandée par des candidatures et des procédures d'admission ou d'exclusion. Malgré son laxisme apparent, cette formule est sans doute la meilleure. Dans un milieu aussi hétérogène et conflictuel que celui du monde méditerranéen, il importe de ne pas heurter les susceptibilités et de laisser les portes ouvertes plutôt que de prétendre contrôler et réglementer les accès. Seront soumis au régime du « partenariat » les pays de la région qui en auront ainsi décidé. Il faut ajouter « même à titre temporaire et partiel », ce qui est conforme à son esprit. La cohésion de l'ensemble en est affaiblie ; mais elle le serait aussi bien, dans le cas inverse, par les défections et le chantage auquel la menace de celles-ci donne lieu dans les organisations plus rigides.

21La procédure adoptée par la réunion de Barcelone peut sembler singulière par comparaison avec le formalisme qui a longtemps prévalu dans la rédaction des engagements internationaux. On peut cependant la rapprocher de l'acte final qui a clôturé, en 1975, les travaux de la longue conférence paneuropéenne d'Helsinki. Dans un cas comme dans l'autre, ce ne sont pas des obligations nouvelles qui prévalent, mais, outre le rappel d'engagements antérieurs, l'énumération d'objectifs à atteindre, le tracé de nouvelles perspectives de coopération et, surtout, la volonté d'assurer par les moyens appropriés, le « suivi » des travaux. Ni plus, ni moins. Peut-être voit-on là surgir un nouveau type de relations internationales, mieux adapté que les lourdes conventions traditionnelles à l'hétérogénéité des partenaires et à l'instabilité qui pèse sur certains d'entre eux. Mais il serait aventureux d'extrapoler à partir du rapprochement de ces deux exemples. Pour s'en tenir à la déclaration de Barcelone, la formule adoptée est sans doute, malgré son laxisme apparent, la meilleure.

22À la plasticité du cadre juridique répond d'ailleurs la souplesse du contenu. Sauf erreur, le concept de « partenariat » fait ici son entrée officielle dans le vocabulaire international. Sous sa forme anglo-saxonne, partnership, il n'avait servi, jusqu'ici, qu'à qualifier les relations toujours confuses au sein du « monde atlantique » et les projets, plus vagues encore, de normalisation des rapports Est-Ouest après la chute de l'Union soviétique. Ici, le choix du vocable n'est ni le fruit du hasard, ni celui d'une approximation : il s'agit de désigner la participation collective à la réalisation d'une entreprise (ou d'une série d'entreprises) commune, chacun des partenaires étant appelé à jouer son propre rôle et à en tirer sa part de profit.

23Certes, le régime du partenariat comporte certaines contraintes et certains engagements. Mais ceux-ci restent situés au niveau moral et ne deviennent des obligations juridiques qu'au second degré, quant les partenaires ont souscrit un accord formel pour atteindre un objectif précis. Au demeurant, ces « obligations » ne sont pas, sauf exceptions, de nature différente de celles auxquelles les États ont déjà souscrit maintes fois dans le passé, par exemple en ce qui concerne le respect des droits de l'homme ou l'obligation de régler les différends par la voie pacifique, sans avoir pour autant modifié substantiellement leurs comportements.

24De ces constatations, on pourrait déduire que le partenariat de Barcelone n'est pas autre chose qu'une auberge espagnole ou, si l'on préfère, un moulin à la française, tout au plus un motif décoratif dont le dessin en trompe-l'œil ne modifie en rien le statut des États concernés. Ce serait commettre une grave erreur d'interprétation. S'il est vrai que le texte sacrifie souvent aux formules incantatoires qui sont le lot commun de la littérature issue des organismes internationaux, il comporte au moins trois particularités qui confèrent sa nouveauté et son identité au « Partenariat euro-méditerranéen ».

25La première observation qui s'impose concerne le champ ouvert à la coopération. Pendant des années, les protagonistes ont joué au chat et à la souris avec les mots et les concepts. On voulait bien découvrir les richesses de la culture de l'autre pour mieux garantir les flux d'approvisionnements pétroliers. On sollicitait l'octroi de crédits, tout en refusant d'ouvrir les dossiers politiques litigieux, etc.

26Tel qu'il est conçu par la déclaration de Barcelone, le partenariat n'offre plus de telles échappatoires, puisqu'il comporte trois « volets » (politique, économique et culturel) considérés comme indissociables et recouvrant pratiquement la totalité des activités que les pays concernés peuvent entreprendre en commun. On peut même se demander si les architectes qui ont conçu le « partenariat » n'ont pas taillé trop large : à prendre le texte au pied de la lettre, aucune initiative de quelque importance ne pourrait être prise par aucun des pays concernés sans concertation ou consultation préalable des autres partenaires. Il suffit de constater le faible degré de cohésion dont font preuve, surtout dans le domaine de la politique extérieure, les seuls pays membres de l'Union européenne pour conclure au caractère illusoire d'une concertation permanente et universelle étendue à l'ensemble des pays euro-méditerranéens.

27Sans doute aurait-il été préférable de « focaliser » l'usage du partenariat sur la solution de quelques problèmes majeurs d'intérêt commun. La conception extensive qui a prévalu ne prémunira personne contre la tentation de pratiquer la surenchère entre les trois « volets » de la coopération. Mais, dans le même temps, il n'était pas inutile de souligner l'interdépendance des problèmes et de signifier à tel pays tenté de se réfugier dans tel secteur de la « coopération » qu'il ne doit pas négliger ses obligations dans les deux autres. La contrainte sera effectivement assez lourde, si chacun est disposé à jouer le jeu ; mais ce sera le prix à payer pour dépasser le stade des déclarations d'intention et ancrer la solidarité commune sur la prise en compte des réalités.

28La seconde observation concerne le contenu des engagements pris en commun. La déclaration de Barcelone ne se contente pas de reprendre à son compte dans son préambule les « standards » universellement répandus sur la paix, la négociation, le respect des droits de l'homme, de l'intégrité territoriale des parties, de l'égalité des droits des peuples, du règlement pacifique des différends ; elle comporte aussi, selon le rituel incantatoire propre aux textes internationaux, des engagements contre le terrorisme et la criminalité organisée, en faveur de la sécurité régionale et du développement des relations de bon voisinage, enfin l'engagement d'« étudier les mesures de confiance et de sécurité... en vue de la consolidation d'un "espace de paix et de sécurité en Méditerranée", y compris la possibilité de mettre en œuvre à cet effet un Pacte euro-méditerranéen ».

29Ces déclarations d'intention meublent l'essentiel du premier volet (intitulé « Partenariat politique et de sécurité »). Elles ne brillent pas par leur originalité ; mais elles ont au moins le mérite d'exister et d'être incorporées, à toutes fins utiles, dans l'acte fondateur du partenariat.

30Beaucoup plus importantes, parce que novatrices, sont les dispositions des deux autres « volets ». Sans entrer dans les détails du dispositif placé sous la rubrique « Partenariat économique et financier », il importe de souligner les principales mesures prises en vue de « construire une zone de prospérité partagée ». La première consiste à créer, avant l'an 2010, une zone de libre-échange sur l'ensemble ou presque de l'espace euro-méditerranéen. A cette fin, devront être mises en place des règles relatives à la concurrence et adoptées les réformes nécessaires à la mise en place d'une économie de marché et à la promotion du secteur privé. Un tel programme comporte déjà de fortes potentialités de changement. La seconde catégorie de réformes est placée sous l'intitulé « concertation et coopération économique ». L'accent y est mis sur le prolongement international des mesures de libéralisation internes (notamment en ce qui concerne les échanges commerciaux et les investissements d'origine étrangère), mais aussi sur un certain nombre d'objectifs jugés indispensables pour garantir le développement de la zone dans son ensemble :

  • protection de l'environnement ;

  • conservation et gestion rationnelle des ressources halieutiques ;

  • approvisionnement énergétique ;

  • alimentation en eau (problème épineux, surtout dans la partie asiatique de l'espace euro-méditerranéen) ;

  • développement des ressources agricoles ;

  • encouragement de la recherche scientifique et technique.

31Là encore, il s'agit d'un programme aux multiples facettes, comportant de nombreuses occasions de coopération.

32Le troisième aspect de cette rubrique concerne la coopération financière. Ce sont évidemment les pays méditerranéens qui sont, ici, demandeurs. Ils n'ont donc pas manqué de rappeler l'engagement pris par le Conseil européen de Cannes d'attribuer à ses partenaires du Sud une assistance financière de 4,685 millions d'écus pour la période 1995-1999, sans préjudice des prêts accordés par la Banque européenne d'investissements et, au titre de l'aide bilatérale, par les pays membres. Les engagements financiers, indispensables à la réalisation des projets de coopération économique ont donc été soigneusement chiffrés et incorporés dans le texte de la déclaration de Barcelone.

33Quant au troisième « volet », il couvre les immenses domaines social, culturel et humain, dans le but de « développer les ressources humaines, favoriser la compréhension entre les cultures et les échanges entre sociétés civiles ». On y retrouve l'énoncé des bons principes (dialogue, tolérance, échanges interindividuels, renforcement de l'État de droit), dont le rappel paraîtrait superfétatoire si ces règles fondamentales de bonne conduite n'avaient pas été si souvent (et tout récemment encore) foulées aux pieds dans la zone géographique concernée. Quand on mesure la dose de haine et l'échauffement des passions qui se sont donné libre cours sur le pourtour de la Méditerranée depuis l'Antiquité jusqu'à nos jours, on doit reconnaîte un certain courage (ou une bonne dose d'optimisme...) aux rédacteurs de la déclaration de Barcelone.

34Un trait significatif dénote cependant l'existence d'un réalisme salutaire qui suffit à attester la lucidité et la bonne foi dont sont assorties les grandes déclarations de principe : il s'agit du paragraphe consacré au « défi démographique » reconnu comme tel et assumé par les deux catégories de partenaires. Non seulement les uns s'engagent à « réduire les pressions migratoires » (sic), tandis que les autres s'engagent à garantir les droits des migrants « légalement installés sur leurs territoires respectifs » (sic), mais les uns et les autres promettent de s'engager, de part et d'autre, à lutter contre l'immigration clandestine, y compris par des mesures de réinsertion dans les pays d'origine. Cette solution équilibrée, pourrait fournir, à terme, la réponse aux convulsions qui secouent actuellement la société française.

35Le champ ouvert au partenariat est donc très vaste ; mais il est aussi jalonné par des pistes précises. Contrairement à beaucoup de documents similaires, la déclaration de Barcelone ne se réduit pas à l'énumération d'objectifs aussi vagues que généreux. Elle fait mention des moyens à adopter pour atteindre ces objectifs et dessine ainsi les traits d'un ensemble géopolitique dont la combinaison ne serait pas forcément transposable ailleurs, par exemple dans les rapports entre l'Europe et l'Afrique noire.

36Ce programme ne comporte pourtant pas d'obligation immédiate à la charge des partenaires. Mais il ne se contente pas de faire confiance à une dynamique interne et spontanée. Il comporte des mécanismes de contrôle et de régulation sous la forme d'un « suivi de la conférence ». C'est peut-être là que se situe l'innovation la plus importante de la déclaration de Barcelone.

37Il s'agit de l'ensemble des mesures prises pour assurer la mise en œuvre de la déclaration. Celle-ci n'est pas un point d'aboutissement mais le point de départ d'un « processus ouvert et appelé à se développer ». À cette fin, un dispositif de surveillance et de dialogue est mis en place. Ce dispositif comporte, au sommet, des réunions périodiques des ministres des Affaires étrangères, à la base, des « réunions thématiques ad hoc » entre ministres, experts et participants de la société civile concernés par la mise en œuvre de tel ou tel projet spécifique, ainsi que par des contacts entre parlementaires, autorités régionales et locales ainsi que partenaires sociaux. Entre la base et le sommet, est institué un nouvel organisme qui semble bien devoir être la cheville ouvrière de toute l'opération : un « Comité euro-méditerranéen du processus de Barcelone », constitué par de hauts fonctionnaires émanant de l'Union européenne et d'un représentant de chaque partenaire méditerranéen, « tiendra des réunions périodiques pour préparer la réunion des ministres des Affaires étrangères, faire le point et évaluer le suivi du processus de Barcelone dans toutes ses composantes et pour mettre à jour le programme de travail ». Enfin, les tâches matérielles de liaison, d'information mutuelle et de préparation des réunions seront assurées par les services de la Commission de l'Union européenne.

38Ici encore, on notera la souplesse et l'originalité de la méthode. Il n'y a pas place, formellement, pour des décisions imposées par une majorité à une minorité – avec les éclats que provoque souvent le recours à cette méthode jugée autoritaire malgré son apparence démocratique – mais une série de consultations dûment préparées et donnant lieu à une concertation sur la réalisation des projets en cours et sur l'adoption du programme à venir. Ce peut être l'occasion de percées spectaculaires dans les secteurs d'activité où la coopération s'est avérée bénéfique, mais aussi de pauses, sinon d'abandon dans les secteurs où surgissent des obstacles imprévus ou insurmontables. Le « suivi » ne se limite donc pas à un bilan des opérations en cours. Il comporte une faculté d'adaptation aux circonstances, bref un processus dynamique permanent.

39L'efficacité d'une telle méthode peut sembler moins grande, à première vue, que celle des résolutions en cascade émanant de la hiérarchie des organisations internationales. En réalité, la différence n'est pas si grande, puisque chacun sait que les États récalcitrants ne peuvent pas être contraints de se plier aux vues de la majorité (même dans le cadre rigide des Communautés européennes). Plutôt que de provoquer des crises en multipliant les injonctions sans résultat, il vaut mieux recourir à la persuasion, contourner les obstacles et poursuivre, en cas de besoin, les entreprises engagées avec les seuls États qui se sentent en mesure d'y participer.

40Depuis la conférence de Barcelone, les réunions du « suivi » se sont tenues à plusieurs niveaux (interministériel à Ravallo, 9-10 mai 1996 ; Forum industriel euro-méditerranéen à Malte, 13-14 mai 1996 ; Conférence euro-méditerranéenne sur la gestion de l'eau, Marseille, 26 nov. 1996). Ce fut, chaque fois, l'occasion de tester la méthode adoptée à Barcelone, de modifier éventuellement l'ordre de priorité établi dans les programmes, de préciser ou de détailler les projets antérieurs ou encore de suggérer des innovations (y compris sur le plan institutionnel). Ainsi se tissent, par-delà les liens de la consultation, les fils d'une coopération appelée à couvrir, progressivement, les divers secteurs d'activité communs.

41Il est encore trop tôt pour tirer un bilan de cette expérience. Mais elle semble en tout cas avoir été accueillie favorablement par les partenaires méditerranéens de l'Union européenne. Le souci d'une adaptation progressive aux réalités, l'accent mis sur la coopération volontaire plutôt que sur l'adhésion forcée à des projets établis unilatéralement, contribuent incontestablement au Succès de la formule.

42Ce n'est pas un mince mérite, de la part des négociateurs, d'avoir fait accepter la méthode du partenariat, aussi bien par les autorités de Bruxelles, habituées à trancher par la voie autoritaire les différends intra-communautaires, que par des pays méditerranéens dont la susceptibilité demeure très vive.

Perspectives d'avenir

43Est-ce à dire que le succès du « Forum » méditerranéen soit garanti pour l'avenir ? À cette question, il convient d'apporter une réponse prudente.

44D'abord, il est évident qu'un bouleversement de l'environnement régional pourrait remettre en cause la participation d'une partie des pays du Sud. Si le « processus de paix » engagé entre Israël et les Palestiniens devait échouer et déboucher sur un nouvel accès de violence dans la région, il est probable qu'une partie au moins des pays arabes serait traumatisée au point de se détourner d'une coopération privilégiée avec les Européens. Or, les récentes élections israéliennes ont montré la fragilité d'un « processus » dont l'issue semble à la fois de plus en plus lointaine et de moins en moins certaine.

45Du côté des Européens, le risque est de ne pas pouvoir tenir longtemps le « grand écart » entre l'attraction de l'Est et celle du Sud. Les pays de l'Est européen sont candidats à l'adhésion à l'Union européenne et celle-ci ne pourra pas longtemps freiner leurs aspirations. Que celles-ci soient plus ou moins rapidement satisfaites ne changera rien à leur position de quémandeurs d'assistance financière. Les pays riches d'Europe occidentale savent que leur concours est indispensable pour soustraire définitivement leurs voisins immédiats à l'influence d'une Russie dont les orientations restent incertaines et parfois menaçantes. Or les ressources de l'Europe occidentale, actuellement victime d'une crise économique, seront-elles suffisantes pour faire face simultanément aux demandes en provenance de l'Est et du Sud ? Si l'on tient compte des engagements pris envers l'Afrique subsaharienne, la note à payer risque d'être trop lourde et d'imposer aux Européens un choix qui jouera vraisemblablement en faveur des voisins les plus proches et les plus menacés.

46Par ailleurs, la souplesse du mécanisme du « partenariat » a, pour contrepartie, la fragilité de la formule. L'absence de contrainte peut faciliter la participation ; elle n'incite pas à la discipline. Pour que le partenariat devienne autre chose qu'une formule creuse, il faut qu'il s'applique à une masse considérable de problèmes, comme l'y invite d'ailleurs la déclaration de Barcelone, ou, à défaut, qu'il obtienne rapidement des résultats significatifs dans des secteurs d'intérêt vital. Or, pour atteindre l'un ou l'autre de ces objectifs, il faut accepter de consacrer à ces tâches collectives beaucoup de temps et d'attention. La routine administrative ne suffira pas à produire les effets d'entraînement nécessaires. Il y faut une détermination politique sans relâche. Nos différents pays, accaparés par la solution de leurs difficultés intérieures, sont-ils disposés à investir beaucoup d'énergie et de capitaux dans des opérations parfois lointaines, à la rentabilité douteuse ? Si le scepticisme devait prévaloir, le projet de partenariat deviendrait bientôt une vaste corbeille remplie de ces bonnes intentions dont on nous dit que l'enfer est pavé.

47Mais le risque le plus grand demeure celui du « vice caché ». Le forum, issu de la déclaration de Barcelone, n'est pas le lieu d'un dialogue entre deux entités dont l'une s'appellerait l'Europe et l'autre la Méditerranée. Les deux espaces, géographique et politique, se chevauchent... Parmi les membres de l'Union européenne quelle que soit la composition de cette dernière, il y a des pays qui sont riverains de la Méditerranée et d'autres qui ne le sont pas. Des uns et des autres, on ne peut espérer le même niveau d'intérêt, ni le même type de comportement. De leur côté, les pays du « Sud » constituent eux-mêmes un ensemble encore plus hétérogène, puisque l'unité géographique est contrariée par les tensions politiques, régionales, confessionnelles du idéologiques – sans parler des intérêts contradictoires qui percent souvent à travers la langue de bois des discours officiels. La fâcheuse posture dans laquelle se trouve présentement l'Union du Maghreb arabe suffit à donner une image du faible degré d'intégration des sous-ensembles régionaux.

48Dès lors, les compromis bilatéraux, qui s'esquissent autour de l'axe nord-sud, risquent de prévaloir sur une solidarité régionale qui ne peut tirer sa légitimité de la seule promiscuité topographique. Ce serait peut-être un moindre mal. Mais il faudrait alors faire son deuil des espoirs placés dans la mise en œuvre d'un ensemble euro-méditerranéen. Pour dire les choses autrement, la solidité d'un pont ne dépend ni de l'élégance des arceaux (ou des câbles) ni du dessin de la rambarde, mais d'abord de la solidité du terrain sur lequel sont implantées, de part et d'autre de l'obstacle à franchir, les culées de l'ouvrage d'art. Ce n'est pas céder à l'organicisme que de rappeler à la « physique sociale » chère à Saint-Simon quelques lois de la physique tout court.

Auteur

Professeur émérite à l'université de Paris-I

© CEDEJ - Égypte/Soudan, 2000

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