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Âge libéral et néo-libéralisme

Les effets de la politique de réforme économique sur les associations civiles en Égypte, en comparaison avec d’autres pays arabes

Amani Qandil

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Texte intégral

1Les associations civiles (mondialement connues sous l'appellation d'organisations non gouvernementales ou ONG) sont bien ancrées dans l'histoire du monde arabe. En effet, leur apparition dans cette région du monde remonte au xixe siècle. La première fut fondée en 1821 en Égypte, puis d'autres furent crées dans les pays du Machrek et du Maghreb au cours de la seconde moitié de ce siècle. En 1993, il existait plus de 35 000 associations dans le monde arabe, dont 13 239 en Égypte. Près de 10 millions de citoyens arabes en sont membres (3 millions en Égypte). Ces associations œuvrent dans des domaines culturels, sociaux, économiques, religieux et parfois même politiques. En 1993, on comptabilisait 15 millions d'Égyptiens bénéficiant de leurs services.

2Malgré tous ces chiffres, les associations n'ont acquis l'intérêt des chercheurs arabes et étrangers qu'à une date récente. Leurs dimensions politiques, sociales, et économiques n'ont pratiquement pas été analysées. Ils restent exclu du champ du travail académique en Égypte et dans le monde arabe en général. Les références les concernant sont extrêmement rares et, quand elles existent, elles sont éparpillées entre les différentes branches des sciences sociales (histoire, sociologie, travail social, droit…) Les sciences économiques et politiques les ignorent presque complètement. Une évolution timide s'est toutefois profilée au cours des cinq dernières années, les politologues égyptiens ayant effectivement publié quelques ouvrages à ce sujet.

3Dans le cadre de la démocratisation entreprise dans la région, les chercheurs avaient commencé à s'intéresser à l'étude de la société civile, mais en se penchant en priorité sur l'activité des partis politiques, des syndicats professionnels ou ouvriers, et des associations d'hommes d'affaires. Ainsi, l'intérêt dominant concernait les organisations de l'élite, chargées d'un rôle éminemment politique. À l'inverse, les associations civiles dans le sens large du terme sont de nature populaire. À leurs débuts, elles reflétaient des valeurs religieuses, une sorte de prolongation des œuvres de bienfaisance.

4Au cours d'un siècle et demi d'histoire, les associations civiles ont connu simultanément des aspects de rupture ou de continuité. Ce phénomène est d'autant plus digne d'attention si on se penche sur la relation spécifique qui existe entre le secteur associatif et l'État. Une relation qui reflète largement la méfiance de l'État envers la société civile. Elle est concrétisée dans le cadre juridique qui régit l'action des associations dans les pays arabes : l'État se réserve par ce biais la tutelle sur des organisations susceptibles d'obtenir un rôle politique qui le menacerait, de façon directe ou indirecte. L'écrasante majorité des législations arabes (à l'exception de celle du Liban) donnent en effet à des organismes étatiques un droit de regard sur la création et sur l'activité des associations. L'État a également le pouvoir de liquider celles qu'il estime comme opposées au système général, ou simplement comme inutiles…

5Les différentes considérations présentées dans cette introduction mettent en relief l'importance de l'approfondissement de cette question. Les chercheurs doivent admettre que les associations – ou les ONG – sont un élément fondamental des institutions de la société civile, et un mécanisme essentiel dans la constitution de la culture civique. Par ailleurs, des considérations pratiques viennent s'ajouter aux précédentes pour rendre cette étude indispensable. Les politiques de « réformes économiques » adoptées par l'Égypte et d'autres pays arabes, et les crises économiques successives qui sévissent dans la région ne manquent pas d'influencer le parcours des associations civiles. Depuis le début des années 90 notamment, les effets de ces facteurs économiques se sont illustrés suivant deux directions :

  1. Au niveau du secteur associatif, qui se situe entre le gouvernement et le secteur privé. Il se caractérise par sa souplesse face aux changements. Cela s'est manifesté par la création de nouvelles formes d'associations, dirigées vers les nouveaux problèmes, tels que le chômage (particulièrement parmi les jeunes), le recul de la prise en charge médicale par l'État, la question de la formation des femmes, et l'extension de la pauvreté en général.

  2. Au niveau des gouvernements, que ce soit en Égypte, en Jordanie, au Liban, en Tunisie ou au Maroc. Les politiques gouvernementales à l'égard du secteur associatif ont connu un changement perceptible, qui s'est traduit notamment par une augmentation du quota annuel d'associations légalement enregistrées. Le discours officiel s'en est également ressenti, tant sur le fond que sur la forme. Depuis le début des années 90, il s'est en effet orienté vers l'encouragement des associations, affirmant qu'elles avaient un rôle précieux dans la résolution des problèmes sociaux et économiques de la population. Cette évolution est en grande partie liée à l'importance accrue, sur la scène internationale, du rôle des ONG dans le processus de développement. Parallèlement, les institutions internationales se sont impliquées dans le soutien et le financement direct de ces organisations.

6Cette étude se propose donc de mettre en lumière les effets des politiques de réforme économique, et des mutations internationales qui les accompagnent, sur le secteur associatif en Égypte, en comparaison avec d'autres États arabes.

Les transformations observées dans le secteur associatif sont-elles engendrées par le pluralisme politique ou par les crises économiques ?

7L'hypothèse soutenue ici donne la priorité, en cette matière, au facteur économique. Ce sont des considérations économiques qui ont entraîné le changement positif dans le discours officiel et dans les politiques gouvernementales à l'égard des associations civiles. Le gouvernement a ainsi abandonné une partie de ses politiques rigoureuses et dominatrices en ce domaine, même si la loi égyptienne relative aux associations (loi 32 de l'année 1964) n'a pas connu de modifications majeures. Mais le comportement du gouvernement s'est, lui, dirigé vers un soutien à l'activité des associations. Une sorte de détente s'est ainsi installée dans la relation du gouvernement aux associations. Quant aux facteurs politiques, à savoir l'adoption du pluralisme et diverses autres manifestations de la démocratisation, ils n'ont pas été déterminants dans le changement d'attitude observé. En effet, depuis 1976 – date du passage vers le pluralisme politique – et jusqu'en 1990, le secteur associatif égyptien et les politiques gouvernementales à son égard n'ont pas connu d'évolutions significatives. Sur le plan quantitatif, le nombre de nouvelles associations agréées par l'État et légalement enregistrées restait limité. Quant aux activités entreprises par ce secteur, elles continuaient à se cantonner aux domaines traditionnels et « historiques », ceux-là même qui sont évoquées par la loi 32 de 1964 : les questions de la femme et de l'enfance, les activités culturelles et littéraires, l'aide sociale, etc. Les associations d'aide destinée aux pauvres constituaient alors la colonne vertébrale du travail associatif.

8Durant cette période, les « sociétés civiles » n'avaient pas encore fait leur apparition sur la scène nationale. Ce sont là des organisations qui relèvent de la juridiction civile, et non de la loi 32 de 1964. Elles sont imposables, contrairement aux associations civiles. Mais elles œuvrent dans les domaines les plus modernes de l'action des ONG : droits de l'homme, centres de recherche et de conseil, etc. Elles reçoivent un financement des institutions internationales en tant qu'ONG.

  • 1 Rapports périodiques officiels, publiés par le ministère des Affaires sociales, pour les années évo (...)

9En conclusion, le passage en revue du développement quantitatif, de la diversification des activités, et des formes juridiques que revêtent les associations, ne révèle aucune nouveauté jusqu'en 1990. Cela confirme notre hypothèse, selon laquelle la responsabilité des transformations qui ont touché le secteur associatif après cette date, incombe en premier lieu aux politiques économiques égyptiennes, aux pressions engendrées par les crises économiques, et aux nouvelles orientations des institutions internationales de financement. Le pluralisme politique, adopté par le régime égyptien dès 1976, n'a pas joué de rôle dans ce processus. Le tableau suivant détaille l'accroissement associatif en Égypte depuis 1976 et jusqu'à maintenant1.

  • 1 Il n'y a pas eu de rapport officiel concernant le nombre d'associations pour l'année 1994. Nous nou (...)

Note *1

10Ce tableau indique une augmentation insignifiante dans le nombre d'associations enregistrées dans les années 70, puis un accroissement progressif dans les années 80. Mais, en moyenne, la création annuelle d'associations entre 1976 et 1987 était fort restreinte. Cela est dû, d'une part, à une réaction limitée des associations aux problèmes et aux transformations sociales et économiques, et d'autre part, au manque d'enthousiasme de l'État face aux activités associatives. Cette attitude bloquait l'enregistrement légal d'un certain nombre d'associations. En revanche, en l'espace de quatre ans (1990-1994), 2 168 associations furent enregistrées, contre 1 361 seulement entre 1985 et 1990.

11Le taux d'accroissement élevé des années 1990, en comparaison aux deux décennies précédentes, provient de la nouvelle tendance qui pousse les associations à s'adapter à la situation sociale et économique que subit la société égyptienne. Il reflète également la prise de conscience, de la part de l'État, du rôle qu'ont acquis ces associations en tant que mécanisme de gestion des crises.

  • 2 QANDIL A., Al-mugtama‘ al-madanî fi-l- ‘alam al-‘arabî : dirrassa li-l-gam‘iyât al-ahliyya al-‘arab (...)

12Cette même évolution peut être observée dans d'autres pays arabes soumis aux mêmes crises et adoptant des politiques analogues de réforme économique2. En Tunisie, par exemple, il y avait 5 186 associations en 1993, contre 1886 en 1988. Mais ce bond quantitatif y coïncidait avec deux développements parallèles : d'une part, l'orientation du régime vers des réformes démocratiques générales et une modification de la loi régissant la vie associative ; et d'autre part, la crise des politiques économiques et la signature d'un accord de réforme économique avec le Fonds monétaire international (FMI). Il est donc difficile de distinguer le poids relatif de chacun de ces facteurs dans l'évolution du secteur associatif. Mais les informations d'entretiens personnels avec des dirigeants et des représentants des associations civiles tunisiennes font pencher la balance en faveur des considérations économiques et sociales, qui auraient constitué le facteur déterminant. Le facteur politique, lui, concernait plutôt des changements de forme et de structure. Par ailleurs, le régime tunisien s'est orienté, au cours des dernières années, vers la création susceptible d'attirer les fonds étrangers, dans un phénomène appelé.

13La Jordanie aussi a été témoin d'un accroissement permanent du nombre de ses associations civiles. On en comptabilisait 600, en 1992, soit une augmentation de 300 % en l'espace de dix ans. Dans le même temps, ces associations diversifiaient leurs activités. Elles se sont récemment orientées vers le domaine des services de santé, d'enseignement, et de protection sociale. Ici de même, les responsables du secteur associatif affirment que cette évolution est liée à la situation économique, marquée depuis 1990 par la montée de la pauvreté, du chômage et de l'inflation. Les associations se sont employées à prendre la relève lorsque la performance publique s'est révélée insuffisante. Elles tentent de faire face aux effets négatifs que la politique économique a eus sur les catégories marginalisées ou défavorisées. Comme en Tunisie, ce mouvement s'est enclenché parallèlement à l'établissement de l'expérience du pluralisme. Mais, selon les responsables du secteur associatif jordanien, c'est encore une fois le facteur économique, et non politique, qui a joué.

14En conclusion, rappelons que l'Égypte a connu des mutations profondes dès le milieu des années 70, lorsque le pluralisme politique et l'ouverture économique ont fait leurs premiers pas. Mais aucune réaction ne fut observée dans le domaine du travail associatif avant le début des années 90. C'est alors que sont apparues les manifestations d'un changement, qui a aussi bien affecté le nombre des associations, que leurs champs d'activités ou leur forme légale. Au même moment, l'attitude du gouvernement à leur égard suivait une transformation parallèle.

Les aspects du changement dans les politiques gouvernementales égyptiennes relatives aux associations civiles

15Alors que la politique de réforme économique et l'ajustement structurel changeaient le cours du travail associatif, le gouvernement n'était pas en reste. Sa nouvelle politique à l'égard des associations reflète une conception qui fait de celles-ci un mécanisme de gestion des crises économiques et sociales résultant de la réforme.

  • 3 Le Caire, 10 mars 1993.
  • 4 Hamed ABDEL-DAYEM, président de l'association Al-masa‘î al-machkûra, entretien personnel, 5 avril 1 (...)

16Le début des années 90 a coïncidé avec une série inédite de déclarations officielles soulignant l'importance des initiatives populaires bénévoles et du rôle des associations. Ce discours s'est parfois même accompagné de déplacements effectués sur le terrain par le président de la République. Celui-ci a notamment rendu visite à l'association Al-masâ‘î al-machkûra, dans le gouvernorat de Menoufiya, à l'occasion des célébrations de son centenaire. Le président y a rappelé le rôle historique joué par cette association dans le domaine de l'éducation3. Al-masâ‘î al-machkûra a été créée en 1897, et s'est chargée de diffuser l'enseignement dans le gouvernorat, bien avant l'installation d'écoles publiques par l'État. Cette responsabilité incombait alors à un groupe de notables de la région, qui ont réservé les revenus de terrains agricoles de Menoufiya et de la Haute-Égypte au financement d'écoles primaires, puis secondaires. La visite et les déclarations du président de la République à ce sujet s'inscrivaient dans le cadre de l'encouragement du financement privé populaire, destiné à alléger l'asphyxie du système éducatif. D'autre part, « cette visite du chef d'État, souligne le président de l'association, a eu des effets positifs sur la réactivation de l'association, et sur la résolution d'une série de problèmes qui l'opposaient au gouvernement, en ce qui concerne les revenus de ses Waqfs (bien affectés à une utilisation spécifique) »4.

  • 5 Le Caire, 17 avril 1992.

17Un deuxième exemple a été donné lors de la visite du président de la République à un des projets de l'association des familles productives. Celle-ci a pour objectifs de créer des emplois pour les familles démunies, à travers l'utilisation des ressources locales. Le président a annoncé son soutien à « ce projet important qui vise à mettre en place des unités au sein des familles égyptiennes pauvres, et à leur fournir des opportunités »5, affirmant par la même occasion que les associations contribuaient à l'établissement de solutions au problème du chômage.

18Les déclarations du président ont en fait souligné à maintes reprises l'importance du rôle des associations dans la lutte contre les problèmes économiques et dans l'appui de l'effort de l'État dans le domaine de l'éducation. Une nouvelle orientation apparaît donc dans le discours politique officiel, qui reconnaît dorénavant les contributions du secteur privé – qu'il soit lucratif ou non.

19Au même moment, une évolution analogue touchait le discours des membres du gouvernement, qui mettent l'accent sur la nécessité de participation des associations à l'effort de développement et de résolution des problèmes sociaux. Cette nouvelle orientation dans le discours politique a suscité des réactions mitigées, chez les responsables du secteur associatif. Alors que certains la considèrent comme positive, d'autres estiment que l'État se décharge par ce biais de ses responsabilités. Il abandonnerait ainsi son rôle dans les services de base, et en chargerait les associations, alors qu'elles ne sont pas suffisamment qualifiées pour une telle tâche.

  • 6 Communiqué du vice-premier ministre et ministre du Plan à l'Assemblée du Peuple, Majlis al-Cha‘b, M (...)

20Le vice-premier ministre a annoncé, dans un discours prononcé devant l'Assemblée du Peuple, que dans le cadre du plan quinquennal pour la période 1992-1997, l'État s'engageait « à soutenir les associations, à leur dispenser les moyens nécessaires pour planifier et développer des projets privés, et à les aider à fournir la formation nécessaire pour intégrer les femmes au marché du travail »6. Il chargeait par ailleurs le Fonds social pour le développement de fournir les investissements propices à consolider les activités associatives.

21Les priorités affichées par l'État, entre 1990 et 1995, concernent essentiellement le rôle des associations dans la gestion des conséquences négatives de la politique économique. Elles se concentrent ainsi autour des questions de l'emploi des jeunes, de la formation professionnelle des femmes, des services de santé relatifs à la maternité et à l'enfance, de développement des localités, de consolidation des petites entreprises, et de l'accroissement démographique.

  • 7 Débats des députés autour du communiqué gouvernemental, idem, p. 20.

22Le même intérêt pour le rôle du secteur associatif a atteint l'Assemblée du Peuple. Les sessions parlementaires regorgent de débats à ce sujet. Selon un député indépendant de l'Assemblée, « le nombre de victimes de la libéralisation économique peut encore être limité, si on libère le secteur associatif des restrictions qui entravent son efficacité. Il pourrait alors résoudre des problèmes individuels, remplir le vide laissé par l'État, et créer des emplois pour des milliers de jeunes »7.

  • 8 Majlis al-Cha‘b, Madbatât al-jalsa 35 (Assemblée du Peuple, procès-verbal de 35ème session), Le Cai (...)
  • 9 Majlis al-Cha‘b, Madbatât al-jalsa 28 (Assemblée du Peuple, procès-verbal de la 28ème session), Le (...)

23Ce genre de débat a été récurrent au Parlement tout au long de cette période. Les discussions revenaient sans cesse et avec insistance sur la question de « la libéralisation du secteur associatif ». « La loi 32/1964 relative aux associations n'est pas adaptée à l'éclaircie démocratique, à cause des restrictions qu'elle stipule, estime un député du Parti national démocrate (PND, au pouvoir). Je réclame donc sa révision »8. Le chef de l'opposition à l'Assemblée rappelle, de son côté, qu'il existe des restrictions effectives sur le droit constitutionnel du citoyen de constituer des associations. En effet, souligne-t-il, « la loi 32 soumet toute création d'associations scientifiques, culturelles ou sportives, qui sont des associations bénévoles, au double contrôle du ministère des Affaires sociales et des organes de sécurité… La constitution d'associations doit être libérée de telles restrictions. Au cas où on y relèverait des infractions, l'affaire doit être portée devant la justice et les organismes concernés, parce que les associations sont le fondement de la société civile »9.

24Les exemples précédents prouvent qu'il y a unanimité, entre toutes les forces parlementaires, sur l'importance du rôle des associations civiles, et sur la nécessité de lever les entraves que représentent les restrictions stipulées par la loi 32.

25Le changement observé dans le discours politique officiel, qui reflète globalement des orientations positives pour la réactivation des associations, s'est accompagné d'une orientation analogue de la part des médias. La couverture dont ont bénéficié les problèmes et les activités associatives dans la presse, en 1994, a été plus large que celle des cinq années précédentes. On ne peut pas ignorer que la Conférence internationale sur la population et le développement, qui s'est tenue au Caire en septembre 1994, a eu une influence majeure sur cette évolution. Elle a en effet contribué à mettre en lumière le rôle des associations civiles, et à sensibiliser à la fois la presse et l'opinion publique à cette question.

  • 10 Déclaration du ministre des Affaires sociales, al-Ahrâm, 28 décembre 1989.
  • 11 Déclaration du ministre des Affaires sociales, al-Ahrâm, 17 novembre 1991.

26Mais il faut, dans le même temps, reconnaître que « la détente » qui a caractérisé la vision de l'État sur ce sujet ne l'a pas empêché de s'accrocher à certains interdits. Une situation qui s'explique par la survie de nombreuses inquiétudes, essentiellement en ce qui concerne la sphère politique. Le ministre des Affaires sociales a rappelé à cet effet qu'il était « parfaitement interdit que les associations civiles aient la moindre activité politique, ou qu'elles s'éloignent de leur mission déterminée par leurs objectifs. Toute association n'obéissant pas à cette règle sera liquidée »10. Par ailleurs, le ministre a souligné que « l'activité des associations bénévoles a pour objet de rendre service et de développer la société, loin de la politique et des partis. Les membres de ces associations doivent se tenir au travail bénévole caritatif »11. Les déclarations allant dans ce sens se sont répétées à diverses occasions, sous-entendant la possibilité pour l'État de recourir à la loi 32/1964 pour liquider les associations qui seraient tentées par l'activité politique.

27En fait, la majorité des législations arabes relatives aux associations est similaire à la loi 32/1964. L'État conserve par ce biais son pouvoir de contrôle et de supervision, qui s'exerce sur trois niveaux : le pouvoir d'approuver ou de refuser la création d'une association ; un contrôle sur l'activité des associations (qui s'illustre par un droit de veto sur les résolutions prises par les Conseils d'administration, et par un droit de regard sur les registres internes) ; et enfin le pouvoir de liquider les associations contrevenant à la loi.

  • 12 QANDIL A., op. cit., p. 30.

28La seule exception arabe en cette matière est la législation libanaise, qui se contente de donner un aspect juridique à toute organisation collective bénévole et à en informer l'administration concernée, sans recourir à l'approbation de l'État12.

29Mais la grande majorité des pays arabes, malgré les natures différentes de leurs régimes politiques respectifs, s'accordent pour réserver à l'État « paternaliste » les prérogatives de contrôle et de supervision. Cela est vrai même dans les régimes pluralistes, orientés vers la démocratisation. Les évolutions observées en cette matière dans certains de ces pays, comme l'Égypte, la Jordanie, la Tunisie ou le Maroc, sont dues à la prise de conscience du rôle que peuvent jouer les associations, en tant que mécanisme de gestion des crises engendrées par la politique économique. Le changement des orientations gouvernementales est donc né d'une attitude pragmatique et réaliste, plutôt que d'une vision politique globale liée à la démocratisation.

Les effets de l'activité des associations égyptiennes et arabes

30Les conséquences des nouvelles orientations gouvernementales se sont révélées, en premier lieu, sur le plan quantitatif. Aussi bien en Égypte qu'en Jordanie, en Tunisie et au Maroc, le nombre d'associations enregistrées a été en hausse continue. Quant aux activités associatives, elles se sont concentrées autour de quelques domaines :

  • 13 Wizarat al-sukkân wa-l-usra, Al-Majlis al-qawmî li-l-sukkân, Al-Masah al-sukkânî al-sihhî li-l-jumh (...)

311) Services de santé. Cette mission est dirigée vers les classes moyennes et défavorisées. Elle se justifie par le recul graduel des subventions de l'État dans ce domaine, et par la hausse des frais de santé. Ce phénomène est particulièrement visible en Égypte : le recensement médical de 1994 indique que près de 14 % des malades ont bénéficié des services du secteur associatif13.

32Les associations islamiques en Égypte, qui représentent plus de 30 % des unités de ce secteur, sont extrêmement actives en ce domaine. Les services de santé qu'elles offrent dans les quartiers populaires ou pauvres constituent un mécanisme fondamental dans leur action de mobilisation des masses. Sans oublier qu'il existe 3 000 cliniques ou cabinets médicaux annexés à des mosquées.

33Ce phénomène se révèle aussi dans d'autres pays arabes, qui souffrent du même recul du rôle de l'État dans le domaine médical, et des mêmes hausses des prix des soins. C'est notamment le cas en Jordanie, en Tunisie et au Maroc.

342) Activités de nature économique. Un grand nombre d'associations arabes s'est orienté vers des tâches de formation professionnelle ou de procuration d'emploi pour les chômeurs. Ce genre d'activités bénéficie d'une aide importante de la part de l'État, qui y participe par le biais de financement, en mettant à la disposition des associations le personnel technique nécessaire, et par diverses autres formes de coopération. Une autre partie du financement est assurée par des institutions internationales, par des ONG ou par le programme de développement des Nations unies (UNDP). Parmi les projets qui en bénéficient, l'association des familles productives en Égypte, ainsi que de petites entreprises visant à dispenser un emploi aux jeunes diplômés, sous la houlette de l'association des hommes d'affaires d'Alexandrie.

  • 14 QANDIL A., op.cit., p. 92.

35En Jordanie, l'Agence américaine pour le développement (U.S.Aid) procure le financement à l'Union des associations caritatives. Quatorze pour cent du total des associations jordaniennes ont bénéficié de ce programme en 199214. La même tendance peut être observée en Tunisie, au Maroc, au Liban et au Yémen, un phénomène significatif sur les politiques adoptées par les institutions internationales par rapport aux crises économiques dans le monde arabe.

36En effet, les donateurs étrangers sont persuadés que le rôle des associations civiles dans la gestion des crises économiques et sociales est primordial. Il n'y a pas d'estimations exhaustives sur ce genre d'aide en Égypte, mais de nombreux indices tendent à prouver que le financement étranger aux associations civiles nationales augmente plus vite que le financement local. Cela est particulièrement vrai dans certains secteurs, par exemple en ce qui concerne les associations d'activités économiques et les organisations de défense. Ce sont là des organisations visant à influencer le cours des politiques générales et à consolider la culture civique et les droits de citoyenneté. Elles sont représentées par des organisations des droits de l'homme, des droits de la femme, ou de consolidation de la société civile.

37L'affluence de fonds étrangers vers ce type d'organisations en Égypte est bien illustrée dans le programme en trois étapes, lancé par l'U.S.Aid en 1988-1991. Dans ce cadre, 15 millions de dollars ont été fournis à 2 019 associations égyptiennes, essentiellement de vocation économique. Dans le même sens, est intervenu l'accord de soutien aux organismes bénévoles privés, qui a été signé par les gouvernements égyptien et américain en mai 1991. Cet accord prévoit un financement direct de 20 millions de dollars en provenance de l'organisme d'aide américain, une disposition en contradiction avec la loi 32/1964 qui stipule que le ministère égyptien des Affaires sociales doit être préalablement informé de toute subvention étrangère, qui reste en outre sujette à son approbation. Le gouvernement égyptien a donc fait preuve de flexibilité à ce propos, pour garantir un financement aux associations susceptibles de contribuer à l'allégement des problèmes économiques et sociaux.

38Une série de rencontres personnelles avec les responsables des associations et des sociétés civiles qui œuvrent en tant qu'ONG nous confortent dans cette idée : les fonds en provenance de l'étranger représentent la part essentielle du budget de ces organisations. Quant au financement local, il se résume aux cotisations des membres et à quelques donations limitées.

39Cette tendance est peut-être adaptée pour certains secteurs d'activité des ONG (celles œuvrant pour des objectifs économiques ou pour la consolidation de la société civile). Mais la situation diffère, quand il s'agit des associations caritatives ou d'aide sociale, qui représentent 30,4 % du secteur associatif égyptien. Dans ce cas, c'est le financement local qui prime. Il est composé de revenus de la zakat (impôt islamique), d'aumônes et de donations diverses. Le phénomène décrit en Égypte se répète encore une fois dans tous les pays arabes victimes de la même crise économique. Les nombreuses sources de financement étranger se dirigent en priorité vers les associations à vocation économique et vers les organisations de défense, et elles y priment sur les fonds locaux. Les domaines de prédilection du travail associatif (santé et secteur économique) vont de pair avec les politiques adoptées par les États asphyxiés par les pressions économiques. C'est en ce sens que s'explique la détente relative qui caractérise les relations État-associations en Égypte et dans de nombreux pays arabes.

Le degré d'efficacité des associations, dans l'accomplissement de leur rôle

40Il est nécessaire, en guise de conclusion, d'évaluer l'efficacité des associations civiles, et leur capacité à assumer les nouvelles tâches qui s'imposent à elles, dans le contexte des nouvelles politiques économiques des gouvernements de la région. Celles-ci ont été favorablement accueillies par le secteur associatif égyptien et arabe. En effet, cette orientation est perçue comme un facteur essentiel dans l'allégement des tensions qui existaient traditionnellement entre les organismes étatiques et les associations. Elle est également susceptible de réduire les obstacles bureaucratiques qui se présentaient aux associations. Elle leur assure enfin un degré de liberté sans précédent.

41Mais cet optimisme initial a progressivement cédé la place à quelques inquiétudes, chez les responsables du secteur associatif. Ceux-ci ont réalisé qu'il existait un fossé entre les tâches qui leur sont désormais assignées et les moyens effectifs dont disposent les associations, d'une part, et les restrictions qui leur sont imposées, d'autre part. Certains ont par ailleurs stigmatisé le recul du rôle de l'État dans les services de base. Un recul dicté par les exigences des accords d'ajustement structurel signés avec le FMI, mais qui intervient alors que le nouveau partenaire (les ONG) n'est pas prêt à prendre la relève.

42Les associations civiles en Égypte et dans la plupart des pays arabes sont confrontées à une série de restrictions, qui se reflètent forcément dans leur aptitude à prendre part à l'activité publique. Les entraves qui les rencontrent peuvent être classifiés en deux catégories : d'abord, ceux qui relèvent du cadre juridique, social et politique ; ensuite, ceux résultant de la nature même des associations.

Le cadre d'action des associations

43L'activité des associations est forcément influencée par le milieu politique, social et culturel dans lequel elle se déroule. Réciproquement, elle ne manque pas elle-même de déposer sa marque sur ce milieu.

  • 15 ABDEL-DAYEM H., entretien mentionné plus haut.

44Le cadre juridique qui régit la vie associative en Égypte (la loi 32) a plus de trente ans d'âge. Il est donc devenu obsolète par rapport aux changements survenus dans les sphères sociale, économique et politique. Au cours de ces années, le régime de parti unique a cédé la place au pluralisme politique. L'orientation socialiste de l'économie nationale a été remplacée par la politique de l'ouverture (infitâh), dans un premier temps, puis par la libéralisation. Mais la législation relative aux associations n'a suivi aucune de ces évolutions : elle continue à proclamer le droit de l'État à approuver la création d'associations, à superviser leur activité, et à les liquider quand bon lui semble. Elle constitue donc un obstacle de taille pour la vie associative, d'autant plus qu'elle est accompagnée de procédures bureaucratiques extrêmement complexes et lentes, et à « la routine qui empêche les associations de travailler efficacement »15.

  • 16 QANDIL A., « Al-mar‘a al-masriyya fi-l-gam‘iyyât al-ahliyya » (La femme égyptienne dans les associa (...)

45D'autre part, le travail associatif est handicapé par l'insuffisance de la participation populaire. Cet aspect est caractéristique de la culture politique dominante, depuis l'instauration du régime politique né de la révolution de 1952. Le secteur associatif souffre particulièrement de la faiblesse de la participation féminine. Le nombre de femmes est extrêmement réduit, aussi bien dans les effectifs que dans les postes de prise de décisions dans les associations16. A la crise générale de participation, vient ici se greffer le problème de la crise du bénévolat, qui touche essentiellement les moins de 35 ans et les femmes. La conception dominante de la notion de bénévolat est en effet très étroite en Égypte, où le bénévolat ne concerne que les membres de l'association, contrairement à d'autres pays arabes. Ainsi, le nombre de bénévoles, dans les associations jordaniennes, dépasse celui des membres permanents. Des campagnes médiatiques (comme la campagne de lutte contre le cancer, organisée en 1993) permettent régulièrement à la société jordanienne de participer au travail associatif.

  • 17 HASSAN B., directeur du centre du Caire pour les Droits de l'homme, entretien personnel, Le Caire, (...)

46Les associations arabes souffrent enfin des problèmes aigus du financement, qui sont dans une large mesure dus à l'ambiance sociale. En effet, le monde arabe ne possède pas de traditions et de mécanismes de financement privé. La médiocrité du niveau de vie et l'accroissement des pressions économiques qui pèsent sur le citoyen se combinent pour faire de la cotisation une source très limitée des revenus des associations. Ce problème est d'autant plus ressenti par les associations qui œuvrent dans les domaines de l'économie, du développement et « du soutien aux droits de l'homme et à la culture civique »17. Celles-ci, contrairement aux associations de bienfaisance, ne bénéficient pas de la zakat, de l'aumône et des donations, et restent donc dépendantes du financement étranger.

Les faiblesses des associations

  • 18 ABOU-ZEID M., président de Al-Gamiyya al-misriyya li-l-tatwîr al-manâhij (Association égyptienne p (...)
  • 19 HUSSEIN A., présidente de Al-Lajna al-qawmiyya li-l-munazzamât ghayr al-hukûmiyya (Comité national (...)
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47Les associations civiles, dans le monde arabe, sont handicapées par des faiblesses internes, qui touchent aussi bien leur administration que leur structure ou leurs effectifs humains. A cela s'ajoute le problème du manque de pratiques démocratiques au sein même des associations. « La participation des membres, reconnaît le membre d'un conseil d'administration d'association, se limite, dans le meilleur des cas, à payer les cotisations et à assurer des voix lors des élections »18. « Le véritable travail de direction d'une association est réservé à deux ou trois personnes, qui sont les seules à s'enthousiasmer pour cette tâche », précise un autre membre19. « Certaines associations, ajoute un troisième, se sont transformées en organisations personnelles, connues sous le nom de leur président, qui occupe ce poste pendant de longues années »20. Cette crise de la démocratie, à l'intérieur des associations, est sans aucun doute liée à la crise générale de la société.

48Les règlements juridiques internes des associations suivent la même logique. Ils sont souvent tout aussi obsolètes que la loi 32, et nécessitent autant de modifications. Ils contiennent en effet de nombreux aspects bureaucratiques, ainsi que des éléments contraires à la pratique démocratique.

  • 21 QANDIL A., op. cit.

49D'autre part, la crise du financement se répercute sur le fonctionnement des associations sous la forme d'un manque de moyens de communications modernes, ou même d'outils de première nécessité pour le bon déroulement du travail associatif. Une étude effectuée sur un échantillon de 170 organisations non gouvernementales égyptiennes a montré que 65 % d'entre elles ne possédaient ni fax ni photocopieuse21. Il est ridicule de parler de relier le secteur associatif à des réseaux de communication en l'absence de tels outils. Ce phénomène se révèle dans toute son acuité, lorsqu'on s'éloigne du Caire ou d'Alexandrie, pour étudier la situation des associations de province.

50L'activité associative est enfin entravée par les tensions qui apparaissent entre les directions professionnelles et les membres bénévoles d'une même association. La direction, explique un directeur exécutif d'association, « est accusée de velléités d'hégémonie dans les affaires de l'organisation, de bureaucratie ou d'abandon des pratiques démocratiques ». Selon le président du conseil d'administration d'une association, ce genre d'organisations « souffre encore de l'absence de traditions de direction spécialisée. Quand celle-ci existe, elle est confrontée à des obstacles internes ».

51Il faut être conscient de la nature des problèmes qui entravent la vie des associations, quand on analyse les tâches que celles-ci sont censées assumer, dans le contexte des nouvelles tendances économiques. En effet, ces problèmes (qu'ils soient dus au cadre politique, juridique et social, ou aux difficultés internes aux associations) relativisent le rôle de mécanisme de gestion des crises, qui est actuellement prêté à ces organisations par beaucoup d'États arabes. Cette étude démontre en outre que l'État a encore un rôle non négligeable à jouer, en procurant les services de base à la société, notamment parce que le troisième partenaire (à savoir, les associations civiles) n'a pas acquis les moyens nécessaires pour assumer cette responsabilité.

Notes

1 Rapports périodiques officiels, publiés par le ministère des Affaires sociales, pour les années évoquées.

2 QANDIL A., Al-mugtama‘ al-madanî fi-l- ‘alam al-‘arabî : dirrassa li-l-gam‘iyât al-ahliyya al-‘arabiyya (Le Caire, Dar Al-Mustaqbal al-‘arabî), 1994, p. 42-43.

3 Le Caire, 10 mars 1993.

4 Hamed ABDEL-DAYEM, président de l'association Al-masa‘î al-machkûra, entretien personnel, 5 avril 1995.

5 Le Caire, 17 avril 1992.

6 Communiqué du vice-premier ministre et ministre du Plan à l'Assemblée du Peuple, Majlis al-Cha‘b, Madbatât al-jalsa 65 (procès-verbaux de la 65ème session), Le Caire.

7 Débats des députés autour du communiqué gouvernemental, idem, p. 20.

8 Majlis al-Cha‘b, Madbatât al-jalsa 35 (Assemblée du Peuple, procès-verbal de 35ème session), Le Caire, 1992, p. 14.

9 Majlis al-Cha‘b, Madbatât al-jalsa 28 (Assemblée du Peuple, procès-verbal de la 28ème session), Le Caire, 1991.

10 Déclaration du ministre des Affaires sociales, al-Ahrâm, 28 décembre 1989.

11 Déclaration du ministre des Affaires sociales, al-Ahrâm, 17 novembre 1991.

12 QANDIL A., op. cit., p. 30.

13 Wizarat al-sukkân wa-l-usra, Al-Majlis al-qawmî li-l-sukkân, Al-Masah al-sukkânî al-sihhî li-l-jumhûriyyat Misr al-‘arabiyya (ministère du Logement et de Famille, Conseil national de la population, Recensement médical de la République arabe d'Égypte), Le Caire, 1994, p. 8.

14 QANDIL A., op.cit., p. 92.

15 ABDEL-DAYEM H., entretien mentionné plus haut.

16 QANDIL A., « Al-mar‘a al-masriyya fi-l-gam‘iyyât al-ahliyya » (La femme égyptienne dans les associations civiles), colloque de recherche et d'études politiques, faculté d'Économie et de Sciences politiques, Le Caire, 1995.

17 HASSAN B., directeur du centre du Caire pour les Droits de l'homme, entretien personnel, Le Caire, 18 avril 1995.

18 ABOU-ZEID M., président de Al-Gamiyya al-misriyya li-l-tatwîr al-manâhij (Association égyptienne pour la modernisation des méthodes), entretien personnel, Le Caire, 19 avril 1995.

19 HUSSEIN A., présidente de Al-Lajna al-qawmiyya li-l-munazzamât ghayr al-hukûmiyya (Comité national des organisations non gouvernementales), entretien personnel, Le Caire, 7 avril 1995.

20 MOUHANNA M., Gam‘iyya al-said al-qibtiyya (Association Copte de Haute-Égypte), entretien personnel, 7 avril 1995.

21 QANDIL A., op. cit.

Notes de fin

1 Il n'y a pas eu de rapport officiel concernant le nombre d'associations pour l'année 1994. Nous nous sommes basés ici sur les déclarations officielles du ministre des Affaires sociales.

Table des illustrations

Légende Note *1
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Auteur

CNRSC, Le Caire

© CEDEJ - Égypte/Soudan, 1996

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