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Politiques législatives : Égypte, Tunisie, Algérie, Maroc

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Centre d'études et de documentation économiques, juridiques et sociales

De la construction à la contestation des politiques législatives

Dix ans de justice constitutionnelle en Égypte (1979-1990)

Richard Jacquemond

Entrées d'index

Texte intégral

1Deux arrêts récents de la Haute Cour constitutionnelle égyptienne permettent d’apprécier son importance : celui du 4 mai 1985 (28-2ème) dans lequel elle a déclaré inconstitutionnel le décret-loi de 1979 dit “loi Jihâne”, sur le statut personnel, au motif que le président de la République, en légiférant par décret-loi, avait outrepassé ses compétences ; et celui du 16 mai 1987 (131-6ème) concluant à l’inconstitutionnalité de la loi électorale votée en 1984, au motif qu’en interdisant les candidatures indépendantes aux élections législatives, elle violait le droit constitutionnel des citoyens à l’éligibilité. Dans les deux cas, le jugement de la Cour fut à l’origine d’une réforme législative importante : la loi n° 100-1985 sur le statut personnel et la loi n° 188 du 31 décembre 1986 modifiant la loi électorale de 1984. Cette dernière loi intervint avant même la décision de la Haute Cour en raison des enjeux politiques du moment, mais c’est bien cette décision, attendue par le gouvernement dès décembre 1986, qui provoqua la réforme de la loi électorale et les élections législatives anticipées du 6 avril 1987. Ces deux décisions ont largement contribué à asseoir l’autorité de la Haute Cour et à imposer l’image d’une institution indépendante. Avant de revenir plus en détail sur cette dernière et sur sa jurisprudence, il n’est pas inutile d’en retracer la genèse.

De la Cour suprême à la Haute Cour constitutionnelle

2Le traité de Montreux (1936) et le désengagement britannique progressif permettent la création, en 1945, d’un Conseil d’Etat sur le modèle du Conseil d’Etat français, c’est-à-dire avec un double rôle de conseil de l’administration dans l’élaboration des lois et règlements, et de juge administratif compétent pour annuler les actes administratifs illégaux, et à ce titre de gardien de la légalité et des libertés publiques.

3C’est ce Conseil d’Etat qui, dans un arrêt de principe du 10 février 1948, va fonder la légitimité du contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois en droit égyptien :

  • 1 Conseil d’Etat, 10 février 1948, cité in Iskandar GHATTAS, “Le contrôle juridictionnel de la consti (...)

“Attendu que le rescrit royal n° 42 de 1923 établissant le régime constitutionnel de l’Etat égyptien constitue sans conteste une des lois que les tribunaux ont le devoir d’appliquer, mais s’en distingue cependant en raison de son caractère de loi supérieure, garante des libertés (...) ; que par suite en cas de conflit entre une loi ordinaire et la constitution à l’occasion d’un litige soumis aux tribunaux (...), ceux-ci devront faire prévaloir la constitution sur la loi ordinaire en tant que norme supérieure. En agissant de la sorte, le juge (...) ne fait que trancher un conflit de lois en faisant prévaloir celle qui est le plus digne d’être appliquée (...)1”.

  • 2 Voir les arrêts cités (et critiqués) par Su’âd AL-SHARQAWI, Principes de droit constitutionnel (en (...)

4Création jurisprudentielle, ce contrôle juridictionnel est limité : le juge n’est pas tenu d’appliquer la disposition qu’il estime inconstitutionnelle, il ne peut l’annuler et sa décision n’a qu’une autorité relative : dans une autre espèce, lui-même ou un autre juge pourra conclure à la constitutionnalité du même texte. Cette jurisprudence, reprise par les juridictions sera notamment utilisée par les tribunaux pour affirmer leur compétence dans des contentieux pour lesquels la loi interdisait expressément le recours en justice, en faisant prévaloir le droit constitutionnel de tout citoyen d’agir en justice (haqq al-taqâdî). A partir de 1954, le Conseil d’Etat, tout en réaffirmant à l’occasion sa compétence en la matière, ne contestera jamais la constitutionnalité des lois nassériennes, jouant loyalement le jeu de la Révolution2 tout en cultivant, à l’instar de l’ensemble de la magistrature égyptienne son idéologie légaliste et son esprit de corps.

5Dans les années 1960, des tentatives sont faites pour associer plus directement la magistrature aux objectifs du régime, notamment en imposant aux magistrats l’adhésion à l’Union Socialiste Arabe (USA), parti unique qui intègre également toutes les organisations syndicales. Les magistrats, fédérés dans une association professionnelle, le Club des Juges (nâdî al-qudât), sorte de syndicat officieux de la magistrature, parviennent dans un premier temps à préserver leur indépendance nominale et obtiennent la reconnaissance du club par la loi n° 43 de 1965. Dans le contexte difficile des années 1968-69, une nouvelle tentative d’intégration des juges dans le parti unique est rejetée solennellement par le Club des Juges en mars 1969 : à l’issue des élections au bureau du Club, le parti de la neutralité l’emporte massivement sur le parti favorable à l’intégration dans l’USA. Le pouvoir va réagir par une série de décrets-lois (n° 81,82, 83 et 84 du 31 août 1969).

6Le premier de ces décrets-lois porte création d’une Cour suprême, reconnue exclusivement compétente en matière d’interprétation des lois, de contrôle de leur constitutionnalité, et de règlement des conflits de compétence entre les juridictions. Cette Cour, dont tous les membres sont nommés par le président de la République pour trois années renouvelables — ce qui anéantit l’inamovibilité qui leur est reconnue par ailleurs — est clairement destinée à être un instrument de l’exécutif. Sa création sert de prétexte à une véritable épuration de la magistrature égyptienne, comme l’indique l’exposé des motifs du décret-loi n° 81 :

“C’est l’institution de la Cour suprême, étape nécessaire de la réforme judiciaire, qui, grâce à l’harmonisation de la jurisprudence qu’elle va permettre, (...) rend nécessaire la réorganisation de la magistrature. Il s’agit en effet de garantir l’unité de l’application de la loi dans l’étape de la transformation socialiste, à laquelle la justice se doit de contribuer en affirmant et en consolidant les principes contenus clans la Charte [de 1962] et la Constitution [de 1964]”.

  • 3 Cf. NASSAR Mumtâz, La bataille pour la justice en Egypte (en arabe), Le Caire, 1974.

7Cette réorganisation de la magistrature, réglée par les décrets suivants, comporte surtout la mise à la retraite d’office de 189 magistrats, parmi lesquels le bureau du Club des Juges au complet, le président et 14 conseillers de la Cour de cassation3. L’épisode aura deux conséquences importantes pour notre propos : d’une part, la Cour suprême, instituée dans ces conditions, ne parviendra jamais à s’imposer aux autres juridictions. De l’autre, la Haute Cour constitutionnelle qui va lui succéder à partir de 1979, tout en s’inscrivant dans la continuité, s’efforcera de se démarquer de cet héritage.

8Lors de la “révolution rectificative” du 15 mai 1971, Anwar Al-Sadate annonce “des élections libres, de nouvelles institutions, et un nouvel Etat”. Une nouvelle constitution est adoptée par référendum et promulguée le 11 septembre 1971 ; elle est aujourd’hui encore en vigueur. Cette constitution, qui se veut la consécration du retour à “l’Etat de droit” et de la fin de la “légalité socialiste”, réserve son dernier chapitre à la nouvelle Haute Cour constitutionnelle, “organe judiciaire indépendant et autonome” (article 174), qui “assume, à l’exclusion de tous autres, le contrôle de la constitutionnalité des lois et règlements, et l’interprétation des textes législatifs de la manière prévue par la loi” (article 175).

  • 4 Ex. Cour suprême, 6 novembre 1971, 6-1ère, et 13 avril 1976, 11-5ème. La Cour suprême reste cependa (...)
  • 5 Un bon exemple en est fourni par l’affaire Kamâl al-din HUSAYN. A la suite des émeutes de janvier 1 (...)

9En attendant, le contentieux constitutionnel continue de relever de la Cour suprême, qui réactive la jurisprudence du Conseil d’Etat égyptien de 1948, par exemple en frappant d’inconstitutionnalité, au nom du droit constitutionnel d’agir en justice (haqq al-taqâdî), les dispositions légales et réglementaires interdisant le recours en justice contre certains actes de l’administration4 D’une manière générale, chaque fois que l’enjeu est de quelque importance, la Cour suprême se range du côté de l’exécutif5, lequel montre peu d’empressement à lui substituer la Haute Cour constitutionnelle prévue par la constitution.

10La loi n° 48 de 1979, qui porte création de la Haute Cour constitutionnelle, est le résultat d’un compromis entre l’exécutif et la magistrature. Formellement, la continuité semble prévaloir : le système mis en place en 1979 reproduit celui de 1969, la seule modification importante étant l’inamovibilité des juges constitutionnels, qui cesse d’être hypothéquée par l’aléa du non-renouvellement. Cela suffira à la nouvelle juridiction pour imposer rapidement une réelle indépendance.

La Haute Cour constitutionnelle

Organisation

Mode de désignation des membres

11Les membres de la Haute Cour constitutionnelle sont nommés par un décret du président de la République, pris après avis du Conseil Supérieur de la magistrature, excepté le président de la Cour, pour lequel cet avis n’est pas exigé (article 4 de la loi n° 48 de 1979). Cette procédure ne concerne que la première formation de la Cour. Par la suite, si le président reste toujours nommé par un décret du président de la République, les membres de la Cour seront quant à eux désignés par un semblable décret et après avis du Conseil Supérieur de la magistrature, mais seulement “sur une liste de deux noms proposés l’un par l’Assemblée générale de la Cour, l’autre par le président de la Cour” (article 5) : c’est donc un système de cooptation, de nature à renforcer l’esprit de corps des juges et à limiter l’ingérence du pouvoir politique. Seule la nomination du président de la Cour reste directement politique, ce que la loi justifie par les fonctions politiques qu’il pourrait être amené à exercer : aux termes de l’article 84 de la constitution, en cas de vacance ou d’incapacité du président de la République, son intérim sera assuré par le président de l’Assemblée du peuple “ou, dans le cas où celle-ci serait dissoute, par le président de la Haute Cour constitutionnelle” — cas de figure, on en conviendra, assez théorique.

12Les juges constitutionnels sont choisis parmi les magistrats ayant rang de conseiller et une certaine ancienneté, les professeurs de droit en titre et les avocats chevronnés (article 4) : c’est une composition exclusivement professionnelle. En toute hypothèse, les juges nommés doivent être âgés d’au moins 45 ans, et les professeurs et avocats ne peuvent constituer plus du tiers des membres de la Cour. Le nombre des juges n’est pas fixé par la loi, qui précise seulement qu’il doit être “suffisant” (article 3). De neuf membres pour la première formation, on est passé à onze en 1982.

Durée des fonctions

13Ici se situe, on l’a dit, la différence essentielle avec le système de 1969 : l’inamovibilité n’est plus entravée par l’aléa du non-renouvellement. Cependant, dans la mesure où l’âge minimum pour la nomination des juges est fixé à 45 ans, et où l’on n’a pas reculé pour eux l’âge de la retraite, fixé à 60 ans dans la magistrature, ils ne peuvent rester très longtemps en place : de 1979 à 1989 cinq présidents se sont succédé à la tête de la Cour. En pratique, l’expérience des dix dernières années montre qu’une certaine stabilité tend à prévaloir. Ainsi, les présidents successifs de la Cour ont tous, sauf le premier, été choisis parmi ses membres. Le président Muhammad ‘Alî Balîgh (1984-1987), était juge de la Cour depuis 1979 ; de même son successeur Mahmûd Hamdî ‘Abd al-’Azîz (1987-89) était entré à la Cour en 1980. La pratique qui consiste à nommer juges constitutionnels des commissaires auprès de la Cour constitue un autre facteur de stabilité.

Autres garanties statutaires

14Le statut des juges constitutionnels est, en principe, le même que celui des conseillers à la Cour de Cassation (articles 14, 15 et 20). Cela implique, outre l’inamovibilité, diverses interdictions et obligations professionnelles classiques, comme l’obligation de réserve, qui comporte l’interdiction de toute activité politique et l’inéligibilité aux Assemblées représentatives nationales et locales (article 73 de la loi n° 46 de 1972 sur le pouvoir judiciaire). Surtout, ils bénéficient d’un privilège de juridiction : toute action engagée par eux est du ressort exclusif de la Cour, et sur les plans disciplinaire et pénal, ils ne peuvent être jugés que par leurs pairs et à l’issue d’une procédure contradictoire (articles 16 à 20).

15D’autre part, du point de vue institutionnel, la Haute Cour constitutionnelle jouit de garanties d’indépendance vis-à-vis des autres autorités étatiques similaires à celles que l’on trouve dans les Cours constitutionnelles européennes : son indépendance est garantie par la constitution (article 174) ; elle ne relève d’aucun ministère ; elle dispose d’un budget annuel autonome, qu’elle établit elle-même (article 56), et son président est le chef suprême du personnel administratif qu’elle emploie (article 57).

Compétences et procédures

16Calquées sur celles de la Cour suprême du décret-loi n° 81 de 1969, elles recouvrent trois domaines : le contrôle de la constitutionnalité des lois et règlements, le règlement des conflits de compétence juridictionnelle, et l’interprétation des lois et règlements ayant valeur législative. La première de ces compétences, qui constitue l’essentiel de l’activité de la Haute Cour (de 1979 à 1986, 375 arrêts en matière de constitutionnalité, 48 en matières de conflits, 11 décisions d’interprétation), est de loin la plus importante.

17Comment se déroule l’instance en constitutionnalité ?

Saisine de la Haute Cour

18Elle est toujours indirecte, puisqu’elle suppose l’existence d’une instance judiciaire ou administrative. Il n’y a pas de saisine possible de la part des autorités politiques ou de saisine parlementaire, comme c’est le cas dans de nombreuses Cours constitutionnelles européennes. Il n’y a donc pas de contrôle a priori de la constitutionnalité des lois, c’est-à- dire avant leur promulgation.

19L’inconstitutionnalité d’une disposition légale applicable au litige peut être soulevée soit par l’une des parties, soit par le juge du fond. Dans les deux cas, elle constitue une question préjudicielle que ce dernier n’est pas habilité à trancher. Il doit surseoir à statuer et inviter la partie ayant soulevé l’exception d’inconstitutionnalité à en saisir la Haute Cour constitutionnelle, dans un délai qu’il fixe et qui ne peut dépasser trois mois (article 29 alinéa b de la loi de 1979) ; s’il a lui-même soulevé la question de l’inconstitutionnalité, il prend une ordonnance de renvoi de l’affaire devant la Haute Cour pour qu’elle statue sur la constitutionnalité du texte en cause (article 29 alinéa a). Le juge du fond dispose cependant d’un certain pouvoir d’appréciation de la constitutionnalité : en effet, si elle est soulevée par une partie, il doit apprécier le caractère sérieux de l’exception, et dans ce cas surseoir à statuer.

20L’essentiel est que le contentieux constitutionnel est donc en principe ouvert à tous les citoyens. Les autorités politiques ou administratives elles-mêmes n’en sont pas écartées, puisque théoriquement toute partie à tout litige peut soulever l’inconstitutionnalité d’une règle de droit qui y est applicable. En pratique cependant, la forte centralisation égyptienne, tant administrative que politique, fait qu’on ne voit jamais ou presque jamais une autorité publique, centrale ou locale, soulever une exception d’inconstitutionnalité.

Déroulement de l’instance

21L’instance constitutionnelle présente de nombreuses similitudes avec le contentieux administratif : elle est essentiellement envisagée comme un procès fait à l’Etat ou à l’administration par un citoyen, et non un procès fait à la loi à la demande d’un citoyen ou d’une autorité publique. Le fait que le contentieux constitutionnel puisse indifféremment porter sur les lois ou sur les règlements se comprend également dans le contexte égyptien de relative confusion des pouvoirs législatif et exécutif. Ainsi, le contentieux constitutionnel se présente comme un contentieux contradictoire entre le requérant et l’Etat, “réputé intéressé à toutes les exceptions d’inconstitutionnalité” (article 35 in fine).

22Comme dans le contentieux administratif, la procédure est essentiellement écrite. Les parties sont invitées à déposer au greffe de la Cour des mémoires faisant état de leurs arguments ; les personnes privées doivent se faire représenter par un avocat admis à plaider devant la Cour, et les personnes publiques sont représentées par un membre de l’Administration du Contentieux de l’Etat, corps chargé de représenter l’Etat devant l’ensemble des juridictions égyptiennes. Ensuite, l’instruction de l’affaire est confiée au corps des commissaires auprès de la Cour (en pratique, à l’un d’entre eux), qui a toute latitude pour agir (article 39) et qui doit produire, à l’issue de son instruction, un rapport “dans lequel il détermine les questions légales et constitutionnelles soulevées [par l’affaire] et donne un avis circonstancié” (article 40), c’est-à-dire conclut à la constitutionnalité ou à l’inconstitutionnalité des règles de droit en cause. Ce corps des commissaires est l’homologue, pour la Haute Cour constitutionnelle, du corps des commissaires du gouvernement du Conseil d’Etat, que ce dernier a emprunté à son modèle français. Les commissaires auprès de la haute Cour sont des magistrats et jouissent des mêmes garanties statutaires que les membres de la Cour, y compris l’inamovibilité. Ils effectuent leur travail en toute impartialité et leurs conclusions, dans la mesure où elles échappent à des éléments d’opportunité que la Haute Cour ne peut ignorer, peuvent aller au-delà des arrêts rendus par cette dernière.

23Après le dépôt des conclusions du commissaire, le président de la Cour fixe une date d’audience. Il arrive fréquemment que cette date soit reportée une ou plusieurs fois, sans autre raison semble-t-il que le soin pris par la Cour, particulièrement dans les affaires sensibles, à choisir le moment le plus opportun : le meilleur exemple à cet égard est celui des deux décisions du 4 mai 1985 dans lesquelles étaient en cause la conformité de lois à l’article 2 de la constitution qui fait de la loi islamique (sharî’a), “la source principale de la législation”, et qui furent rendues la veille même du débat à l’Assemblée du Peuple sur l’application de la loi islamique.

24Une particularité du contentieux constitutionnel égyptien est que la Haute Cour peut statuer ultra petita : elle “peut décider de l’inconstitutionnalité de tout texte légal ou réglementaire qu’elle rencontre dans l’exercice de ses compétences et qui a un rapport avec le litige qui lui est soumis” (article 27), opportunité qu’elle répugne cependant à utiliser.

Jugement et autorité des décisions

  • 6 Cf. BOTIVEAU Bernard, “Les récentes modifications du code égyptien du statut personnel : genèse d’u (...)

25La décision d’inconstitutionnalité peut frapper une loi dans son ensemble ou, plus fréquemment, une ou plusieurs de ses dispositions. Elle jouit de l’autorité absolue de la chose jugée : à compter de la publication de la décision au Journal Officiel, la disposition jugée inconstitutionnelle ne peut plus être appliquée (article 49). Il n’est pas prévu que la Cour puisse prononcer une annulation à ternie : aussi la décision d’inconstitutionnalité peut notamment si elle frappe une loi dans son ensemble, créer un dangereux vide juridique ; ce fut notamment le cas avec la décision du 4 mai 1985 (28-2ème) déclarant inconstitutionnel le décret-loi n° 44 de 1979 réformant le statut personnel, et qui amena l’Assemblée du peuple à donner effet rétroactif à compter du 4 mai 1985 à la loi votée le 1er juillet suivant, en remplacement de la législation annulée par la Haute Cour6. C’est l’inconvénient, souvent relevé, du contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois, facteur d’insécurité juridique.

  • 7 Cf. arrêts du 11 juin 1983, 47-3ème inconstitutionnalité de la loi n° 125 de 1981 révocant le conse (...)

26Il est arrivé à plusieurs reprises qu’une réforme législative vienne modifier des dispositions dont la constitutionnalité est mise en cause avant même que la Haute Cour ait rendu son jugement. A chaque fois, elle a néanmoins poursuivi la procédure et rendu sa décision, et cela pour deux raisons. D’abord une raison de principe : la Cour n’a pas voulu qu’une décision de forclusion entretienne le doute sur l’inconstitutionnalité de dispositions sur lesquelles le législateur était revenu, notamment parce qu’il avait anticipé sa décision. Ensuite, une raison proprement juridique : l’abrogation des dispositions jugées inconstitutionnelles n’étant pas rétroactive, les effets juridiques qu’elles ont produit pendant la période où elles ont été appliquées et à l’égard des personnes qu’elles visaient restent entiers, et ce n’est que sur la base de la décision d’inconstitutionnalité de ces dispositions que celles-ci peuvent obtenir réparation, devant le juge du fond, du préjudice qu’elles leur ont causé7.

27Dans le cas où la décision d’inconstitutionnalité vise une disposition pénale, “les condamnations prononcées sur la base de ce texte sont réputées non avenues” (article 49).

La jurisprudence de la Haute Cour (1979-1987)

  • 8 Al-Mahkama al-dustûriyya al- ‘ulyâ. Le Caire, Imprimerie nationale, 3 vol. parus à ce jour, couvran (...)

28La publication sous forme de recueil des arrêts de la Haute Cour constitutionnelle8 permet de se faire une idée assez précise de son activité. Les arrêts en matière de constitutionnalité rendus de 1979 à 1986 peuvent être classés comme suit :

Arrêts en matière de constitutionnalité rendus de 1979 à 1986

Arrêts en matière de constitutionnalité rendus de 1979 à 1986

Note : Total supérieur au nombre de décisions (375) en raison du caractère complexe de certaines d’entre elles.

29Le nombre élevé de décisions d’irrecevabilité s’explique essentiellement par le fait que, le contentieux constitutionnel égyptien portant sur le droit en vigueur, une même disposition légale peut faire l’objet de multiples instances constitutionnelles, de sorte qu’après avoir statué sur la constitutionnalité de la disposition en cause, toutes les instances, à venir ou déjà pendantes, deviennent irrecevables. En pratique, deux dispositions ont fait l’objet de la moitié du contentieux constitutionnel de 1979 à 1986 : les articles 226 et 227 du Code civil de 1948 sur les intérêts moratoires (52 décisions d’irrecevabilité rendues après celle du 4 mai 1985 (20-1ère)) et le décret-loi de 1979 sur le statut personnel, dit “loi Jihâne” (134 décisions d’irrecevabilité rendues après celle du 4 mai 1985 (28-2ème)). De façon significative, l’exception d’inconstitutionnalité visait, dans les deux cas, la conformité des dispositions en cause à la sharî’a islamique.

30Revenons aux 57 décisions ayant donné lieu à une décision au fond : dans la majorité des affaires (35, soit 61 %) la Haute Cour a conclu à l’inconstitutionnalité des dispositions attaquées : proportion relativement très élevée pour une Cour constitutionnelle. On peut proposer une typologie sommaire de ces litiges :

Typologie sommaire des litiges

Typologie sommaire des litiges

Note : Total supérieur au nombre de décisions car un certain nombre d’entre elles recouvrent plusieurs domaines.

31Comme l’indique ce tableau, une part importante (plus de la moitié) des décisions de la Haute Cour concerne des affaires dans lesquelles sont en cause, souvent de manière imbriquée, la propriété privée et le droit d’agir en justice, et qui se concluent dans deux cas sur trois par des jugements d’inconstitutionnalité. Pour le comprendre, il faut rappeler que le régime nassérien avait, dans les années 1956-1964, procédé à une socialisation et une étatisation de l’économie qui prit souvent des aspects punitifs à l’égard des propriétaires des biens visés par ces mesures : mises sous séquestre, confiscations, nationalisations. Dans ce dernier cas, des indemnisations furent versées, déterminées par des commissions administratives contre lesquelles les propriétaires n’avaient aucun recours et qui accordèrent des réparations le plus souvent sans rapport avec la valeur marchande des biens visés. Avec l’arrivée au pouvoir de Sadate, ces orientations ont été abandonnées : une de ses premières décisions importantes fut, le 9 février 1971, l’indemnisation des propriétaires touchés par la réforme agraire de 1969 (qui avait réduit de 100 à 50 feddans le plafond de terres pouvant être possédées par un seul foyer). Cette nouvelle orientation est nette dans la constitution de 1971, qui pose des limites précises aux atteintes à la propriété privée : la mise sous séquestre et la confiscation ne peuvent avoir lieu qu’en vertu d’une sentence judiciaire (articles 34 et 36), et l’expropriation pour cause d’utilité publique et la nationalisation doivent toujours donner lieu à une indemnité (articles 34 et 35).

32Dans ce contexte nouveau, de nombreuses victimes des spoliations nassériennes vont engager des actions en justice afin d’obtenir réparation, et seront souvent soutenues par les tribunaux, et notamment par la Cour Suprême et la Haute Cour constitutionnelle. Certes celles-ci, lorsqu’elles jugent de la constitutionnalité de lois et décrets des années nassériennes, le font en référence aux constitutions alors en vigueur. Mais elles en font une lecture nouvelle, qui n’est rendue possible que par le nouveau contexte politique. Le développement de ce type de contentieux et les annulations par les tribunaux de mises sous séquestre et de confiscations aboutirent parfois à des situations délicates dans lesquelles la propriété de biens devenus publics et servant parfois de résidences présidentielles ou de locaux ministériels était soudain, en vertu d’un jugement, rendue à un particulier ou à ses héritiers ; finalement, une loi spéciale (n° 141 de 1981) dut être votée pour régulariser la propriété publique de ces biens et indemniser les anciens propriétaires.

33Hormis ce type de contentieux, deux domaines ont donné lieu à une jurisprudence constitutionnelle intéressante : d’une part, le contentieux de l’article 2 de la constitution, de l’autre, celui des droits politiques.

Le contentieux de l’article 2 de la constitution

34Cet article prévoyait dans sa rédaction initiale :

“L’Islam est la religion de l’Etat et l’arabe est sa langue officielle ; les principes de la loi islamique (sharî’a) sont une source principale de la législation”.

  • 9 Cf. RYCX Jean-François et BIANCHI Gilles, “Références à l’Islam dans le droit public positif” in Po (...)

35Ce type de disposition, relativement courant dans les constitutions arabes, était le plus souvent lu comme une sorte d’hommage symbolique rendu par l’Etat moderne à la loi et au droit religieux, qui ne comportait en lui-même aucun engagement de respect de cette loi par les autorités étatiques9. Cette lecture a dû, pour l’Egypte au moins, être remise en cause à la faveur de la réaffirmation croissante des “racines” islamiques de la société, et cela d’autant plus que l’Etat lui-même jugeait qu’il était de bonne politique d’accompagner ce mouvement. C’est dans ce contexte qu’Anouar al-Sadate fit adopter par référendum divers amendements constitutionnels, dont l’un inscrit dans l’article 2, qui dispose désormais que “les principes de la loi islamique sont la source principale de la législation”.

  • 10 Elle est une des parties au litige à l’origine de l’arrêt du 4 mai 1985 (20-1ère) de la Haute Cour (...)

36Deux domaines particulièrement sensibles firent, à partir de là, l’objet d’un abondant contentieux constitutionnel : la “loi Jihâne” sur la réforme du statut personnel, imposée par décret-loi l’année précédente, et les dispositions du Code civil de 1948 sur les intérêts moratoires (articles 226 et 227), considérés comme constitutifs de l’usure (ribâ) prohibée par le Coran. Paradoxalement, la Haute Cour, de juge de la constitutionnalité des lois qu’elle était, se trouvait promue au rôle de gardien de leur orthodoxie religieuse, et les autorités religieuses elles-mêmes, l’Université d’al-Azhar en l’occurrence10, en jouant le jeu de l’exception d’inconstitutionnalité, reconnaissaient la compétence de la Haute Cour constitutionnelle, symbole s’il en est de la conception exogène du droit, pour juger de la place devant revenir à la loi religieuse dans l’ordre juridique. En acceptant de se placer sur le terrain religieux, la Haute Cour s’exposait, quelle que soit sa décision finale, aux critiques des oulémas, orthodoxes ou fondamentalistes, qui n’auraient pas manqué de mettre en doute la compétence des juges “laïques” en matière de sciences religieuses. C’est sans doute, entre autres raisons, pour ne pas prendre ce risque qu’elle a préféré fonder ses décisions sur des arguments de pur “droit positif”.

Constitutionnalité des articles 226 et 227 du Code civil sur les intérêts moratoires

37Le ministère des waqfs et la faculté de médecine d’al-Azhar, condamnés par le Tribunal administratif à s’acquitter d’une dette importante, à laquelle venaient s’ajouter les intérêts moratoires prévus par l’article 226 du Code civil, firent appel de ce jugement devant la Haute Cour administrative du Conseil d’Etat et invoquèrent à cette occasion l’inconstitutionnalité dudit article.

  • 11 Rec.III p. 195. Dans un arrêt du 21 décembre 1985 (47-4ème), la Haute Cour conclut par les mêmes mo (...)

38Dans son arrêt du 4 mai 1985 (20-1ère)11, la Haute Cour rejette l’exception, en se fondant sur le raisonnement suivant. Tout d’abord elle estime, sur la base des travaux préparatoires de la réforme constitutionnelle de 1980, que celle-ci, en faisant de la loi islamique la source principale de la législation, a bel et bien “apporté au pouvoir du législateur une limitation nouvelle” : à compter de cette date, “le pouvoir législatif est contraint de veiller à ce que les lois qu’il élabore — lois nouvelles ou réformes de lois antérieures — soient conformes aux principes de la loi islamique”. Cependant, ajoute-t- elle, cette réforme ne peut s’appliquer rétroactivement aux lois antérieures au 22 mai 1980 et cela pour deux raisons :

  • D’abord, parce que la réforme du 22 mai 1980 ne fait pas des principes de la loi islamique des règles de droit positif immédiatement applicables par les tribunaux ; ils ne sont que la source à laquelle le législateur doit puiser son inspiration pour édicter le droit. Selon la Haute Cour, la loi islamique n’est en aucun cas directement applicable par les tribunaux, faute de quoi ces derniers seraient contraints “d’appliquer aux litiges qui leur sont soumis des règles non codifiées à la place des lois abrogées, avec tous les risques de contradiction entre ces règles et de déstabilisation de l’ordre juridique que cela comporterait”. Autrement dit, la sharî’a islamique n’est qu’une source indirecte du droit, et ne peut accéder au statut de règle de droit positif que par la médiation du législateur.

    • 12 Cf. un exemple de ces projets in Richard JACQUEMOND, “Un projet de Code pénal islamique égyptien” i (...)

    La Cour ajoute cependant à l’attention de ce dernier que la réforme de 1980, “si elle ne l’oblige qu’à partir de son entrée en vigueur”, lui donne aussi “la responsabilité politique d’épurer les lois antérieures de toute règle de droit contraire aux principes [de la loi islamique]”, afin d’harmoniser le système juridique global. Cet arrêt étant rendu le 4 mai 1985, veille du jour fixé par l’Assemblée du peuple pour débattre de la question de l’application de la loi islamique, on ne peut manquer d’y voir une prise de position de la Haute Cour constitutionnelle dans le débat. En l’occurrence, contre les partisans de la refonte générale du droit en vigueur dans le sens d’une islamisation (entreprise puis abandonnée dans les années 1978-198212), elle prend parti pour la solution de l’épuration de ce droit des dispositions qui y sont directement contraires à la loi islamique, solution sur laquelle le gouvernement parvint à obtenir un large consensus à l’Assemblée du peuple le lendemain 5 mai, puisque même les députés Frères musulmans élus sur les listes du Néo-Wafd s’y rallièrent.

39On aurait pu imaginer que la Haute Cour utilise le même raisonnement dans le contentieux sur la constitutionnalité du décret-loi de 1979 sur le statut personnel. Au contraire, l’objectif des juges constitutionnels fut de parvenir à annuler ce décret-loi, mais là aussi sans avoir à se placer sur le terrain de la conformité à la loi islamique.

Inconstitutionnalité du décret-loi n° 44 de 1979 sur le statut personnel

  • 13 BOTIVEAU Bernard, art. cit., p. 96.

40En dehors de la réforme des tribunaux du statut personnel, le droit égyptien de la famille restait régi par les lois n° 25 de 1920 et 25 de 1929. Dans les années soixante-dix, “à la faveur notamment de l’action d’associations féminines et des interventions publiques de Mme Sadate, le projet d’une réforme du droit de la famille refaisait surface”13. Une commission d’étude fut mise en place, qui prépara un projet de loi ; cependant le président de la République, sous la pression de son épouse, qui craignait que certaines de ses propositions soient rejetées par les députés, préféra faire passer cette réforme sous forme de décret-loi. La loi nouvelle, qui notamment accordait à la première épouse dont le mari contracte un nouveau mariage à son insu un droit quasi-automatique au divorce, fut très vite contestée par des juges qui, pour éviter de l’appliquer, renvoyèrent systématiquement les litiges où elle était en cause devant la Haute Cour constitutionnelle.

  • 14 Ibid.
  • 15 “Si, en l’absence de l’Assemblée du peuple, des événements graves surviennent qui exigent de recour (...)

41Celle-ci, en annulant le décret-loi dans sa décision du 4 mai 1985 (28-2ème), leur donnait apparemment satisfaction “tandis qu’elle provoquait la perplexité, sinon la consternation des mouvements favorables à une libéralisation du statut juridique des femmes”14. En fait, l’annulation de la loi de 1979 était inévitable dès lors qu’elle n’était pas admise par une partie de l’opinion et surtout des magistrats chargés de l’appliquer. Mais le plus important est que la Haute Cour ne discute pas, dans sa décision, la légitimité islamique de la législation de 1979, mais uniquement sa légitimité constitutionnelle. Car la réforme de 1979 a été adoptée sous forme de décret-loi, en application de l’article 147 de la constitution15. Or estime la Cour, les conditions posées par cet article 147, et notamment l’urgence, n’étaient pas remplies en l’espèce. Par conséquent, peu importe que ce décret-loi ait été, comme l’exige l’article 147, ratifié a posteriori par l’Assemblée du peuple, il est entaché d’un vice de forme constitutionnel et doit être déclaré inconstitutionnel. C’est la première fois dans l’histoire de l’Egypte qu’un décret-loi présidentiel est ainsi annulé.

42Cette annulation créait un vide juridique délicat : il n’était en effet admissible pour personne de revenir purement et simplement aux lois de 1920-1929. Aussi le gouvernement prépara rapidement un nouveau projet, qui fut voté par l’Assemblée du peuple le 1er juillet 1985 (loi n° 100 de 1985, à effet rétroactif à compter du 4 mai 1985). La nouvelle loi reprend pratiquement toutes les avancées introduites par la loi de 1979. La différence essentielle réside dans le droit au divorce reconnu à la femme en cas de nouveau mariage contracté par son époux : alors que, dans la législation de 1979, il suffisait que ce remariage se soit produit à son insu ou sans son consentement, aux termes de la loi de 1985 elle devra en outre établir que du fait de ce nouveau mariage “elle a subi un préjudice matériel ou moral” qui est de nature à rendre la vie conjugale impossible. Le droit reconnu en 1979 est donc désormais soumis à l’appréciation par le juge, du préjudice subi.

43Par ces deux décisions rendues le même jour, la Haute Cour réalise une opération aux gains multiples. D’abord, en évitant de se situer sur le terrain glissant de la loi religieuse, elle consolide sa propre légitimité et celle du système juridique “positif”. Ensuite, en rappelant non sans pédagogie au “législateur” les formes et les cadres constitutionnels dans lesquels il est censé développer son action, elle lui donne l’occasion de prouver devant l’opinion qu’on est bien, comme aime à le répéter le président Moubarak, dans un Etat de droit fondé sur la “souveraineté de la loi” (siyâdat al-qânûn). Enfin elle s’impose comme partenaire responsable capable d’offrir une médiation acceptable par toutes les parties, dans des conflits dont les implications symboliques cachent les enjeux concrets, mais aussi radicalisent exagérément les dimensions.

La défense des droits politiques

Affirmation de la liberté syndicale

  • 16 Haute Cour constitutionnelle, 11 juin 1983 (47-3ème), Rec. Il p. 127.

44Dans les années 1977-81, le conseil de l’ordre des avocats, renouant avec sa tradition d’indépendance et de libéralisme politique, adopte à plusieurs reprises des positions hostiles à la politique du raïs, qui en prend ombrage et décide d’écarter les éléments qui lui sont hostiles. Pour ce faire, il favorise la constitution d’un groupe d’avocats “loyalistes” qui mettent en cause la représentativité du conseil en place. A la suite d’incidents opposant les deux groupes (26 juin 1981), une commission d’enquête parlementaire est constituée, qui conclut en faveur de la faction “loyaliste”, puis l’Assemblée vote la loi n° 125 du 22 juillet 1981, qui dissout le conseil de l’Ordre et le remplace par un conseil provisoire (loyaliste) ayant pour mission de préparer un nouveau statut de la profession. Le conseil révoqué attaque devant le Conseil d’Etat les décrets d’application de cette loi, et à cette occasion soulève la question de son inconstitutionnalité. C’est ainsi qu’une exception est introduite devant la Haute Cour constitutionnelle le 5 octobre 1981, la veille de l’assassinat du président Sadate. Dans le cadre de la politique de réconciliation de son successeur Hosni Moubarak, l’ancien conseil de l’Ordre des avocats négocie sa réhabilitation — consacrée par la loi n° 109 de 1982, qui réinstalle le bâtonnier Ahmed al-Khawâga et son conseil dans leurs fonctions — tout en poursuivant pour le principe, les recours engagés contre la loi de 1981 et ses décrets d’application. Le 11 juin 1983, la Haute Cour constitutionnelle juge la loi n° 125 de 1981 inconstitutionnelle16.

45Outre le fait, déjà noté, que la Haute Cour statue sur la constitutionnalité d’un texte préalablement abrogé, cet arrêt est important par la conception de la démocratie syndicale qu’il impose. La Haute Cour déclare en effet dans un attendu de principe :

46“Le législateur constituant, en disposant dans l’article 56 de la constitution que ‘la création des syndicats et des fédérations sur une base démocratique est un droit garanti par la loi’, a voulu en fait affirmer le principe de la liberté syndicale dans sa conception démocratique, laquelle implique, entre autres, que les membres d’un syndicat aient le droit de choisir par eux-mêmes et en toute liberté les dirigeants syndicaux qui expriment leur volonté et les représentent.”

Inconstitutionnalité de la privation des droits civiques

  • 17 Article 5 nouveau de la constitution : “Le régime politique de la République Arabe d’Egypte repose (...)

47Outre la consolidation de la loi islamique, la réforme de 1980 a constitutionnalisé le pluralisme politique17, préalablement reconnu, dans des conditions très restrictives, par la loi n° 40 du 2 juillet 1977 sur l’organisation des partis politiques.

48En février 1978, le président Sadate accepte la création du Néo-Wafd, dirigé par des wafdistes d’avant 1952 comme Fu’âd Sirâg al-dîn, Ibrâhim Farag ou Wahîd Ra’fat, qui s’impose immédiatement comme la véritable opposition au raïs. L’expérience sera de courte durée : recourant aux pouvoirs exceptionnels de l’article 74 de la constitution le président fait adopter par référendum des mesures d’exceptions qui deviendront la loi n° 33 du 2 juin 1978 sur la protection du front intérieur de la paix sociale. Son article 4 prive de leurs droits civiques “tous ceux qui ont pris part à la dégradation de la vie politique avant la Révolution de juillet 1952, soit en participant à la direction ou à l’administration d’un de ces partis, à l’exception du Parti national et du Parti socialiste (ou Parti.de la Jeune Egypte)” ; l’article 5 alinéa a étendu cette privation des droits civiques aux “personnes condamnées par le Tribunal de la Révolution dans l’affaire n° 1-1971 au motif qu’elles ont constitué des centres de pouvoir après la Révolution du 23 juillet 1952”. Quelques jours plus tard, le Procureur général socialiste donne lecture d’une liste de quelque deux cents noms de “proscrits”, parmi lesquels les principaux dirigeants du Néo-Wafd. Ainsi décapité, le parti décide en juin 1978 de s’autodissoudre.

49En août 1983, dans la perspective des élections législatives de mai 1984, qui s’annoncent comme les plus libres qu’ait connues l’Egypte depuis 1952, le Néo-Wafd décide de reprendre ses activités. Le pouvoir se contente de faire une opposition de pure forme au retour du vieux parti nationaliste sur la scène politique, et laisse l’affaire se régler dans un cadre juridique : la Commission des affaires des partis politiques s’oppose à cette reprise d’activité, mais le Conseil d’Etat, par deux arrêts du 30 octobre 1983 et du 2 janvier 1984, donne raison au Néo-Wafd.

50Cependant les interdictions de la loi de 1978 continuent de s’appliquer à son président, Fu’âd Sirâg al-dîn, et son secrétaire général, Ibrâhîm Farag, inclus dans la “liste noire” du 12 juin 1978. Si le pouvoir les laisse exercer leurs fonctions dirigeantes au sein du parti, il ne va pas jusqu’à leur permettre de se présenter aux élections législatives. Là aussi, l’affaire se réglera par l’intervention de la justice. Requérant devant le juge administratif l’annulation des décisions du 12 juin 1978, ils soulèvent l’inconstitutionnalité de l’article 4 de la loi n° 33 de 1978.

  • 18 Rec. III.p. 353.

51Dans son arrêt, rendu le 21 juin 1986 (56-6ème)18, la Haute Cour s’appuie essentiellement sur l’article 5 nouveau de la constitution. “Cette réforme, dit-elle, part du principe que la démocratie repose sur la liberté et qu’elle implique nécessairement, afin que son contenu soit effectif, le pluralisme politique.” Par conséquent, “cet article 5 garantit nécessairement la liberté de formation des partis politiques (...), liberté qui inclut nécessairement la garantie du droit d’en devenir membre”. D’autre part, l’article 62 de la constitution garantit, rappelle la Cour, le droit de vote et l’éligibilité à chaque citoyen. Certes, il revient au pouvoir législatif d’organiser l’exercice de ces droits, et il dispose pour cela d’une compétence discrétionnaire. Mais cela ne signifie pas qu’il puisse aller jusqu’à refuser complètement et définitivement l’exercice de ces droits à une catégorie de citoyens, car alors il nie le “fondement même de ces droits” et “dépasse le cadre de la simple organisation des droits publics”.

  • 19 Haute Cour constitutionnelle, 4 avril 1987 (49-6ème), arrêt publié dans l’opuscule édité par le req (...)

52Une autre affaire donnera à la Haute Cour constitutionnelle l’occasion de déclarer inconstitutionnel l’article 5 alinéa 2 de la loi n° 33 cité supra, qui prive de leurs droits politiques les personnes condamnées lors de la “révolution rectificative” de 197119.

Inconstitutionnalité de l’interdiction des candidatures indépendantes aux élections parlementaires

53Une réforme de la loi électorale, par laquelle, entre autres, le scrutin de liste fut substitué au scrutin uninominal, fut adoptée en 1983 en préparation des élections à l’Assemblée du peuple de 1984. La nouvelle loi (n° 114 de 1983), qui stipulait de plus que “seuls peuvent figurer dans chaque liste des candidats appartenant au parti [qui la présente]”, interdisait de ce fait la candidature indépendante d’un avocat, Me Kamâl Khâlid, à ces élections ; ce dernier contesta cette décision devant le juge administratif en arguant de l’inconstitutionnalité du scrutin de liste institué par la loi n° 114 de 1983 et, autorisé par le juge du fond, il en saisit la Haute Cour constitutionnelle.

54En décembre 1986, celle-ci fit connaître aux autorités les conclusions de ses commissaires, qui tendaient à l’inconstitutionnalité de la loi de 1983. Or si la Haute Cour statuait en ce sens, le président Moubarak risquait de se voir réélu à la présidence de la République en 1987 par une assemblée élue sur la base d’une loi anticonstitutionnelle. Aussi, sans attendre le jugement de la Haute Cour, l’Assemblée vota précipitamment une nouvelle loi électorale (loi n° 18 du 31 décembre 1986), puis fut dissoute et de nouvelles élections convoquées pour le 6 avril 1987.

  • 20 Haute Cour constitutionnelle, 16 mai 1987 (131-6ème).

55Un mois plus tard, la Haute Cour rendit son jugement20. Celui-ci ne met pas en cause le scrutin de liste en soi, mais la conséquence qui en découle, à savoir l’interdiction des candidatures indépendantes, en contradiction avec le droit reconnu à tout citoyen, par l’article 62 de la constitution, de poser sa candidature aux élections aux assemblées représentatives. Or, dit la Cour, “les règles qu’il revient au législateur de poser pour organiser [les droits civiques] ne doivent pas aboutir à les restreindre ou à les confisquer, et les restrictions qu’il leur impose dans ce cadre ne doivent pas porter atteinte aux principes d’égalité des chances et d’égalité devant la loi affirmés par la constitution dans ses articles 8 et 40”. Par conséquent, poursuit-elle, “le législateur, en instituant le scrutin de liste pour l’élection des membres de l’Assemblée du peuple et en faisant de l’appartenance à une liste partisane (...) une condition sine qua non de l’enregistrement de sa candidature, a restreint le droit d’être éligible à l’Assemblée du peuple aux personnes appartenant à un parti politique et figurant sur sa liste, privant ainsi les autres citoyens de ce droit, sans que rien dans la nature de celui-ci ou dans ses conditions pratiques d’exercice ne l’y contraigne”.

56Cet arrêt n’avait aucune portée pratique, puisque la loi électorale annulée avait déjà été modifiée de manière à faire une place aux candidatures indépendantes (la loi n° 188 de 1986 prévoit l’élection au scrutin uninominal d’un dixième des députés (48, soit un par circonscription électorale), les candidats à ces sièges pouvant se présenter sous l’étiquette d’un parti ou en tant qu’indépendants).

57Le contentieux de la loi électorale a connu un premier épilogue un an plus tard, avec un arrêt rendu le 15 avril 1989 et par lequel la Haute Cour déclare inconstitutionnelle l’interdiction des candidatures indépendantes aux élections au Conseil consultatif (majlis al-shûrâ). A la suite de cette décision, celui-ci a été dissous et de nouvelles élections organisées le 8 juin suivant.

Inconstitutionnalité du couplage des scrutins uninominal et de liste

58Avant même que la Haute Cour ait rendu son arrêt relatif à la loi électorale de 1983, le même requérant, Me Khâlid, engageait un recours en annulation contre un décret d’application de la nouvelle loi électorale de 1986, arguant cette fois encore de l’inconstitutionnalité du scrutin de liste. Le Tribunal administratif du Conseil d’Etat, jugeant l’exception sérieuse, suspendit son jugement au fond et renvoya l’exception d’inconstitutionnalité devant la Haute Cour.

59Dans sa décision du 19 mai 1990, celle-ci juge inconstitutionnel l’article 5 bis de la loi n° 188 de 1986 sur les élections à l’Assemblée du peuple “en tant qu’il stipule que chaque circonscription élit un membre [de l’Assemblée] au scrutin uninominal et les autres membres représentant la circonscription au scrutin de liste” : en effet, estime-t-elle, le rafistolage opéré en 1986, en réservant un seul siège par circonscription pour l’élection au scrutin uninominal de candidats individuels (qu’ils se présentent sous une étiquette partisane ou en tant qu’indépendants), aboutit à instaurer une inégalité grave entre ces candidats et ceux se présentant sur des listes, notamment dans la mesure où les circonscriptions servant de cadre à l’élection d’un candidat au scrutin uninominal sont les mêmes que celles dans lesquelles a lieu l’élection au scrutin de liste. Il y a là, dit la Haute Cour, “une atteinte au droit à l’éligibilité et au principe d’égalité des chances posés par les articles 8, 40 et 62 de la constitution”.

  • 21 Le texte intégral de cet arrêt a été publié par le quotidien d’opposition Al-Wafd les 26 et 27 mai (...)

60A la différence de ce qui s’était passé en 1986, l’arrêt de la Haute Cour intervient alors que l’Assemblée du peuple se trouve normalement réunie. Aussi les juges constitutionnels prennent-ils soin de préciser, dans un dernier attendu, que la formation de l’Assemblée du peuple telle qu’elle résulte des élections de 1987 “est nulle depuis son élection”, en vertu de l’effet rétroactif des jugements en constitutionnalité ; cependant, cette nullité n’affecte en rien les “lois, ordonnances et autres mesures adoptées par l’Assemblée depuis son élection jusqu’à la date de la publication de la présente décision au Journal officiel”21.

  • 22 Le 21 avril 1987, le Tribunal administratif du Conseil d’Etat, estimant que des doutes sérieux exis (...)

61La légitimité de l’assemblée issue des élections de 1987, déjà sérieusement mise à mal par le contentieux opposant le Conseil d’Etat au ministre de l’Intérieur autour des résultats22, est cette fois définitivement anéantie. Prenant acte de ce jugement, le président de la République a fait adopter par référendum la dissolution de l’Assemblée (11 octobre 1990) tandis qu’une réforme électorale rétablissait le scrutin uninominal et les candidatures indépendantes.

Inconstitutionnalité de l’obligation faite aux partis politiques de ne pas s’opposer aux accords de Camp David

62La loi n° 40 de 1977 sur l’organisation des partis politiques pose de multiples conditions à la constitution des partis, et charge une commission spéciale (dite commission des affaires des partis politiques) de vérifier leur réunion. Cette commission a jusqu’à présent opposé son véto à la constitution de la plupart des partis politiques nouveaux. Ces décisions sont néanmoins soumises au contrôle du juge administratif qui, en annulant la décision de la commission, a pu autoriser la constitution du parti Al-Umma (arrêt du 25 juin 1983, 1202-6ème) et, on l’a déjà dit, la (re)constitution du parti Néo-Wafd.

63La commission des affaires des partis politiques s’étant opposée à la constitution du parti nassérien “Organisation de l’alliance des forces du peuple travailleur”, ses membres fondateurs introduisirent un recours devant la Haute Cour administrative du Conseil d’Etat, qui à cette occasion souleva l’inconstitutionnalité des conditions d’autorisation des partis politiques posées aux alinéas 2 (originalité manifeste des principes et programmes et modalités d’action du parti par rapport aux partis déjà existants) et 7 (non-opposition au traité de paix avec Israël) de l’article 4 de la loi n° 40 de 1977.

  • 23 Haute Cour constitutionnelle, 7 mai 1988 (44-7eme).
  • 24 Cité in Le Monde du 17 avril 1990. Par contraste, le même jugement annulait le refus opposé par la (...)

64La Haute Cour constitutionnelle, dans son arrêt23, reste en retrait du Conseil d’Etat : si elle estime que la condition relative à la non-opposition au traité de Camp David constitue une entrave à la liberté d’opinion garantie par l’article 48 de la constitution, elle considère que la condition d’originalité manifeste — dont elle donne une interprétation minimaliste — ne contrevient en rien à la constitution. Cependant, dans son jugement au fond, rendu le 14 avril 1990 le Conseil d’Etat fait marche arrière et refuse d’autoriser la formation du parti nassérien au motif que son programme “nie la démocratie et vise à restaurer le régime totalitaire qui a sévi sous Nasser”24.

En guise de conclusion

65L’expérience récente de la justice constitutionnelle en Egypte peut donner lieu à plusieurs lectures. Une lecture strictement juridique d’abord, dont on retiendra surtout la nouvelle vigueur que prend, grâce à la Haute Cour, la norme constitutionnelle égyptienne. L’exemple égyptien montre, après bien d’autres, que l’instauration d’un contrôle de la constitutionnalité des lois est le moyen privilégié par lequel les normes constitutionnelles, et notamment celles qui déterminent les droits politiques du citoyen, cessent d’être purement nominales et accèdent à une certaine effectivité. On sait que de nombreuses constitutions, spécialement dans les Etats nouveaux, comportent l’affirmation de principe de nombreux droits politiques, qui en pratique se trouvent anéantis par des normes juridiques inférieures. La Haute Cour constitutionnelle égyptienne, en réaffirmant à chaque occasion que le législateur ordinaire ne peut jamais, sous prétexte d’organiser les droits et libertés constitutionnels, aller jusqu’à les anéantir ou les vider de leur sens, impose aux autorités publiques la juridicité de la constitution, norme suprême à laquelle doivent se conformer toutes les normes inférieures. Significativement, le dernier arrêt cité (19 mai 1990) comporte un long considérant dans lequel la Haute Cour affirme le principe de la “souveraineté de la constitution”, qu’elle déduit de celui de la souveraineté de la loi (posé par l’article 64 de la constitution) et “qui s’impose à toutes les autorités de l’Etat”.

  • 25 Cf. Supra, p. 2.

66Cette lecture juridique ne saurait bien entendu suffire. Une lecture politique, par exemple, situera la jurisprudence constitutionnelle égyptienne et ses audaces calculées dans le contexte politique des années 1980 : mise en position d’arbitre entre un pouvoir dont les concessions démocratiques sont restées largement verbales et une opposition qui n’a d’autre contre-pouvoir à sa disposition que celui des mots, la Haute Cour — et les autres juridictions supérieures, à l’occasion — donne raison à cette dernière chaque fois que c’est possible, en “prenant au mot” le pouvoir, c’est-à-dire en sanctionnant ses actes au nom de ses promesses. C’est que la magistrature égyptienne, particulièrement dans ses couches supérieures, reste profondément imprégnée par un esprit de corps et un certain éthos juridique libéral, qui se sont lentement constitués dans la première moitié du siècle, dans l’opposition à l’occupation anglaise, et qui n’ont finalement guère été altérés par les transformations nassériennes. Au contraire, profondément blessé dans l’affaire du “massacre de la magistrature” en 196925, cet esprit de corps n’a eu de cesse depuis de se réaffirmer, en tirant au maximum parti des contradictions entre les concessions démocratiques du régime — notamment inscrites dans la constitution de 1971 — et le maintien dans tous les domaines d’un appareil légal et administratif autoritaire.

67Ainsi, l’un des enjeux essentiels des contentieux constitutionnel et administratif des élections législatives est, pour la magistrature égyptienne, la question de la surveillance (ishrâf) de la régularité du processus électoral, qui lui est conférée, sans plus de précision, par la constitution. Jusqu’à présent, les juges se sont toujours vu refuser les moyens d’exercer efficacement cette surveillance et, depuis les promesses non tenues d’élections propres en 1984 puis 1987, ils les revendiquent avec insistance, appuyés par l’opposition politique et par divers syndicats. Ainsi, à la suite de l’arrêt de la Haute Cour constitutionnelle du 19 mai 1990, le Club des Juges a préparé un projet de loi électorale qu’il a soumis au président de la République et au ministre de la Justice, et qui confie aux magistrats des prérogatives importantes dans la surveillance des opérations électorales, depuis le découpage des circonscriptions jusqu’à la proclamation des résultats.

68Une lecture idéologique enfin, en termes d’imaginaire juridique et politique, ferait apparaître qu’à travers la jurisprudence constitutionnelle égyptienne s’affirme la prégnance, dans la magistrature comme dans d’autres secteurs de l’élite intellectuelle du pays, d’un idéal libéral et démocratique plus ou moins élaboré, perçu à la fois comme globalement conforme aux valeurs, religieuses notamment, de la société égyptienne (asâla) et comme un acquis irréversible de la “contemporanéité” (mu’âsara). En ce sens, plus importante peut-être que sa fonction proprement juridictionnelle de régulation des conflits de normes, la jurisprudence constitutionnelle a une fonction pédagogique d’inculcation, par un lent travail de médiatisation, de certaines des normes, valeurs et procédures de la démocratie moderne, au citoyen égyptien, à un moment où ce dernier est fortement sollicité par d’autres voix à ne point s’écarter des solutions endogènes traditionnelles dans sa quête de soi.

69Certes, jusqu’à présent, les avancées jurisprudentielles décrites ici ont été de peu de poids dans l’évolution politique et idéologique de l’Egypte, et les multiples difficultés que doit affronter le pays en ce début des années 1990 laissent mal augurer des chances d’ouverture du régime. Néanmoins, l’état du système juridique que ces décisions reflètent montre que les catégories du “droit positif’ importées à la fin du xixe siècle, longtemps et encore perçues comme allogènes, semblent aujourd’hui profondément intériorisées par les professionnels du champ juridique et, dans une certaine mesure, par ses usagers. Un bon indice en est la judiciarisation croissante des conflits de toutes sortes, dont la jurisprudence constitutionnelle constitue, à sa manière, une autre illustration.

Notes

1 Conseil d’Etat, 10 février 1948, cité in Iskandar GHATTAS, “Le contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois en droit égyptien”, Bulletin du CEDEJ (13), 1981, Le Caire p. 144-172.

2 Voir les arrêts cités (et critiqués) par Su’âd AL-SHARQAWI, Principes de droit constitutionnel (en arabe), Le Caire, 1986, p. 190.

3 Cf. NASSAR Mumtâz, La bataille pour la justice en Egypte (en arabe), Le Caire, 1974.

4 Ex. Cour suprême, 6 novembre 1971, 6-1ère, et 13 avril 1976, 11-5ème. La Cour suprême reste cependant fort timorée y compris dans ce domaine : cf. par ex. les arrêts du 6 mars 1976, 20-6ème (nature juridictionnelle de la commission de discipline et d’appel des membres de l’administration du contentieux de l’Etat) et du 7 décembre 1976, 4-4ème (nature juridictionnelle des commissions contentieuses de l’armée), critiqués in Mustafa ABUL’AYNAYN, La déviance législative (en arabe), Le Caire, 1987, p. 462-486.

5 Un bon exemple en est fourni par l’affaire Kamâl al-din HUSAYN. A la suite des émeutes de janvier 1977, le président Sadate, recourant aux pleins pouvoirs de l’article 74 de la constitution, promulgue un décret-loi visant à réprimer plus sévèrement grèves et manifestations. Kamâl al-din HUSAYN, député indépendant et l’un des rares officiers libres à avoir soutenu Sadate en 1971, s’oppose à ce qu’il estime être une utilisation abusive des pleins pouvoirs. S’estimant insulté, le raïs fait voter par l’Assemblée du peuple la déchéance de son mandat de député. Une élection partielle est aussitôt organisée, mais le député déchu entend bien se représenter. Dans la bataille judiciaire qui s’ensuit, le gouvernement obtient de la Cour suprême une interprétation de la constitution conforme à son vœu : elle juge que le député déchu de son mandat en vertu des articles 94 ou 96 de la constitution ne peut briguer un nouveau mandat durant la législature en cours. De son côté le Conseil d’Etat, saisi par l’ex-député, critique le procédé qui consiste à “obtenir de la Cour suprême une interprétation obligatoire à l’occasion d’un litige pendant en justice” ce qui revient, dit-il, “à confisquer les droits constitutionnels d’agir et de se défendre en justice” et à “mépriser le juge du fond, car en lui imposant une interprétation opportuniste de la règle de droit applicable à l’espèce, on met en cause implicitement sa compétence”. Le Conseil d’Etat va jusqu’à demander solennellement aux autorités concernées “de s’abstenir de demander des interprétations à la Cour suprême tant qu’elle n’aura pas été remplacée par la Haute Cour constitutionnelle” (Conseil d’Etat, 6 avril 1977, 340-32ème).

6 Cf. BOTIVEAU Bernard, “Les récentes modifications du code égyptien du statut personnel : genèse d’un débat sur le droit de la famille”, Bulletin du CEDEJ (17), 1er sem. 1985, Le Caire, p. 93-112.

7 Cf. arrêts du 11 juin 1983, 47-3ème inconstitutionnalité de la loi n° 125 de 1981 révocant le conseil du syndicat des avocats, abrogée par la loi n° 109 de 1982), et du 16 mai 1987, 131- 6ème (inconstitutionnalité de certaines dispositions de la loi électorale n° 114 de 1983, modifiées par la loi n° 188 du 31 décembre 1986), commentés infra.

8 Al-Mahkama al-dustûriyya al- ‘ulyâ. Le Caire, Imprimerie nationale, 3 vol. parus à ce jour, couvrant la période 1979-1986. L’abréviation Rec utilisée ici renvoie à ces volumes.

9 Cf. RYCX Jean-François et BIANCHI Gilles, “Références à l’Islam dans le droit public positif” in Pouvoirs, (12), Les régimes islamiques, p. 57-70.

10 Elle est une des parties au litige à l’origine de l’arrêt du 4 mai 1985 (20-1ère) de la Haute Cour constitutionnelle.

11 Rec.III p. 195. Dans un arrêt du 21 décembre 1985 (47-4ème), la Haute Cour conclut par les mêmes motifs à la constitutionnalité visant l’article 227 du Code civil (sur les intérêts moratoires également).

12 Cf. un exemple de ces projets in Richard JACQUEMOND, “Un projet de Code pénal islamique égyptien” in Bulletin du CEDEJ n° 20. 2ème sem. 1986, p. 185-223.

13 BOTIVEAU Bernard, art. cit., p. 96.

14 Ibid.

15 “Si, en l’absence de l’Assemblée du peuple, des événements graves surviennent qui exigent de recourir à des mesures urgentes qui ne souffrent pas de retard, le président de la République peut prendre à leur sujet des décrets ayant force de loi (...)”.

16 Haute Cour constitutionnelle, 11 juin 1983 (47-3ème), Rec. Il p. 127.

17 Article 5 nouveau de la constitution : “Le régime politique de la République Arabe d’Egypte repose sur la base de la pluralité des partis, dans le cadre des valeurs et des principes fondamentaux de la société égyptienne posés par la constitution. La loi fixe l’organisation des partis politiques.”

18 Rec. III.p. 353.

19 Haute Cour constitutionnelle, 4 avril 1987 (49-6ème), arrêt publié dans l’opuscule édité par le requérant : Diyâ al-dîn DAWUD, Le bannissement politique (en arabe). Le Caire, 1987.

20 Haute Cour constitutionnelle, 16 mai 1987 (131-6ème).

21 Le texte intégral de cet arrêt a été publié par le quotidien d’opposition Al-Wafd les 26 et 27 mai 1990.

22 Le 21 avril 1987, le Tribunal administratif du Conseil d’Etat, estimant que des doutes sérieux existaient sur la régularité des élections législatives, ordonna le sursis à exécution du décret du ministre de l’Intérieur portant publication des résultats et la modification de ces résultats en faveur de l’opposition. La Haute Cour administrative du Conseil d’Etat, saisie en appel, confirmait cette ordonnance et se reconnut compétente pour juger du contentieux des élections. Dans le même temps, l’Assemblée du peuple, s’estimant seul juge de la régularité de l’investiture de ses membres, ignorait purement et simplement les ordonnances du juge administratif. Deux ans plus tard le Conseil d’Etat, dans son jugement du fond de l’affaire, a confirmé l’annulation des élections mises en cause par les ordonnances du printemps 1987, mais l’Assemblée du peuple n’a pas davantage tenu compte de ce jugement. Cf. Sa’d ad-dîn IBRAHIM, “l’Etat voyou” in Al-Ahrâin al-Iqtisâdî du 21 août 1989.

23 Haute Cour constitutionnelle, 7 mai 1988 (44-7eme).

24 Cité in Le Monde du 17 avril 1990. Par contraste, le même jugement annulait le refus opposé par la Commission des affaires des partis politiques à la constitution de trois autres partis nouveaux (Parti des Verts, Union démocratique et Parti de la Jeune Egypte).

25 Cf. Supra, p. 2.

Table des illustrations

Titre Arrêts en matière de constitutionnalité rendus de 1979 à 1986
Légende Note : Total supérieur au nombre de décisions (375) en raison du caractère complexe de certaines d’entre elles.
URL http://books.openedition.org/cedej/docannexe/image/394/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Typologie sommaire des litiges
Légende Note : Total supérieur au nombre de décisions car un certain nombre d’entre elles recouvrent plusieurs domaines.
URL http://books.openedition.org/cedej/docannexe/image/394/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 127k

Auteur

D.T.I., M.R.C., Le Caire

© CEDEJ - Égypte/Soudan, 1994

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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