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Où va notre démocratie ?

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Vendredi 11 mai 2007. L’Europe : un nouveau cadre pour la démocratie ?

Conditions d’un civisme européen

Paul Thibaud

Texte intégral

  • * Philosophe. Ancien directeur de la revue Esprit.

1Note portant sur l’auteur*

2La dernière fois, sur les fraudes communistes, nous avons gagné ensemble. Cette fois, sur la construction de l’Europe, nous finirons peut-être par gagner ensemble, d’une certaine manière. Mais je crois que, pour l’instant, nous ne sommes pas exactement d’accord. Il s’agit donc d’éclairer le débat, la divergence. Pour cela, j’essaierai de répondre à la question qui m’a été posée sur la démocratie en Europe. Dans mon premier point, j’expliquerai que la démocratie en Europe est une notion douteuse, qui ne convient pas pour analyser le fonctionnement de cette institution. Dans une seconde partie, je détaillerai les gros changements nécessaires pour aboutir à quelque chose de démocratique, à une démocratie méta-nationale, ce qui n’est probablement pas impossible, même si ce n’est pas du tout acquis.

L’Europe, une institution non démocratique

3Pour partir d’une idée simple, la démocratie, c’est le gouvernement par le peuple et pour le peuple. Nous avons appris cela à l’école. Avons-nous un gouvernement par le peuple ? Avons-nous un gouvernement pour le peuple ?

4D’abord, il n’y a pas de peuple européen ou, plus précisément, il y a plusieurs peuples européens. C’est la difficulté. Le Traité dit constitutionnel en apporte la preuve, car c’est un traité et non une constitution. Il est conclu entre des instances souveraines et, pour le changer, il faut l’accord de tous les gens qui le ratifient, ce qui n’est pas le cas d’une constitution, laquelle se caractérise par des procédures d’amendement extrêmement différentes. Peut-être ce traité devait-il, comme celui de Lisbonne qui lui a succédé, avoir, par beaucoup de côtés, les effets d’une constitution, mais le problème, le hiatus, était (est) qu’il le faisait sans pouvoir s’appuyer sur le référent essentiel de toute constitution, celui que désigne d’entrée la Constitution américaine : « We, the People of the United States », « nous, le peuple des États-Unis d’Amérique ». Non seulement le peuple de l’Union européenne n’existe pas, mais alors même que l’on constitutionnalise, on n’ose pas en parler : la reine d’Angleterre, celle de Hollande, les présidents et Premiers ministres ne signent pas en tant que pouvoirs européens, mais en fonction des pouvoirs qu’ils exercent dans leurs pays...

5Il est vrai que toutes les démocraties ont des institutions qui ne sont pas élues, tout en étant indépendantes du pouvoir politique comme l’est la Commission européenne. Le Conseil constitutionnel en France, les banques centrales, la Cour suprême aux États-Unis sont des institutions indépendantes qui participent de la démocratie sans être élues. Mais ces institutions empruntent leur légitimité aux gouvernements ou aux États qui sont des gouvernements représentatifs. Que signifie par exemple l’indépendance de la justice, laquelle est reconnue dans tous les pays démocratiques ? Cela signifie que les gouvernants ou ceux qui ont écrit la Constitution considèrent qu’il est dangereux de faire rendre la justice par ceux qui sont au gouvernement ; en Europe en particulier, on pense en général qu’il est plutôt dangereux de la faire rendre par des élus. Les juges ont besoin d’être indépendants, il faut qu’il y ait, pour empêcher ou limiter un « pouvoir exécutif des lois », selon la formule de Montesquieu, un pouvoir législatif séparé. Il n’empêche que ces juges sont malgré tout dépendants, pour leur nomination, du pouvoir politique. Leur rôle est défini par la Constitution et si le peuple français était mécontent de sa justice, il pourrait changer sa Constitution. De même, le Parlement pourrait voter une loi qui changerait le statut d’une autorité indépendante, comme celui de la Banque de France. Nous considérons que, dans la mesure où le gouvernement laisse agir cette autorité indépendante, il y consent. C’est une manière de réaliser un fonctionnement démocratique que d’avoir, dans l’exercice du pouvoir, des pôles d’indépendance, à condition qu’en dernier lieu un pouvoir élu quelconque, le gouvernement, l’Assemblée nationale, peut-être le peuple dans le cas d’une réforme constitutionnelle adoptée par référendum, puisse changer la règle du jeu. Ces pouvoirs sont indépendants par délégation. Ils sont créés par la loi ou par la Constitution. Si ces deux dernières ne sont pas employées contre eux, cela signifie que, soit par principe, soit parce que l’opinion admet ce système, ce fonctionnement des pouvoirs est un élément de la vie démocratique.

6Il n’y a rien de tel en Europe. C’est le problème. Nous avons des institutions indépendantes très importantes, dont la Commission et la Cour de justice, et qui ne dépendent que des traités. À l’intérieur, si une institution indépendante déborde dans l’exercice de son pouvoir, on peut changer son statut ou sa compétence. Mais, comme les traités ne peuvent être modifiés qu’à l’unanimité, l’eurocratie ne craint aucune sanction de ce genre. Il y a donc une grande différence entre les autorités indépendantes dans le cadre des nations, et ce qui leur ressemble formellement dans le cadre européen. Il en résulte que passer des banques nationales à une banque européenne change la nature de l’institution. Ceci se traduit par ce qu’on peut appeler un activisme sans légitimité. La Commission, qui n’est en aucune manière représentative, peut prendre des décisions de son propre gré, lesquelles peuvent mettre en cause les services publics par exemple, même en débordant le texte des traités. Le traité de Rome, qu’on invoque contre les services publics pour faire éclater ceux-ci au nom de la libre concurrence, n’a pas été écrit pour les services publics. Ses auteurs voulaient mettre en concurrence ce qui relevait de l’économie privée et non de l’économie publique. L’extension du domaine de la concurrence n’a pas été décidée politiquement, elle est devenue peu à peu un fait accompli : la Commission et surtout la Cour de justice ont peu à peu empiété, donné au traité de Rome un « ressort », peut-on dire, plus étendu que celui qu’il avait au départ. Toutes les institutions judiciaires ont tendance à agir ainsi, mais en Europe elles peuvent le faire impunément. Ainsi, cette légitimité qui s’impose aux États ne s’appuie que sur l’idée que les choses sont ainsi et doivent le rester, que la machine européenne ne doit pas être cassée ; cette manière d’être est habillée par la science politique du nom de fonctionnalisme. Ces débordements sont malgré tout limités par une certaine prudence : l’Europe fonctionne surtout autour d’un certain consensus qui traverse ses peuples, et qui est favorable au marché ouvert. C’est grâce à ce consensus que les institutions européennes ont asservi et débordé les pouvoirs nationaux tout en se trouvant incapables de traiter les situations où il y a conflit, conflits d’orientation comme ceux qui marquent une élection présidentielle chez nous ou conflits d’intérêts que les européistes regrettent (« égoïsmes nationaux ! ») sans avoir les moyens de les dépasser. Cette autolégitimation artificielle des pouvoirs européens a des résultats démocratiquement négatifs : elle affaiblit le national bien plus qu’elle ne renforce l’Union : jeu à somme moins que nulle. La politique qui consiste à trancher en cas de désaccord, donc à parier, n’y est pas gagnante. En particulier, la vie publique n’est pas rythmée et explicitée par la mise en scène majorité/opposition, par l’alternance qui permet aux uns ou aux autres de se reconnaître dans le pouvoir élu. On peut appeler cela une démocratie étouffée : il n’y a pas de gouvernement par le peuple faute de peuple, plutôt une gestion.

7Quant à savoir s’il y a un gouvernement pour le peuple, la réponse doit être nuancée et précisée. Il y a un aspect de l’Europe qui est reconnu positif par l’immense majorité des Européens : c’est l’émancipation des individus qu’elle a permis vis-à-vis des gouvernements. Aux consommateurs, aux contribuables, aux touristes, aux étudiants, aux commerçants, aux entrepreneurs, l’Europe a offert un espace nouveau, plus large que l’espace national, qui pratiquement permet de contourner les gouvernements qui abuseraient de leur pouvoir. Non seulement on peut en appeler à Luxembourg et à Strasbourg contre les décisions de son État, mais on peut faire jouer facilement la concurrence, grâce au droit d’installation. Les Français riches établis à Bruxelles sont de cela un bel exemple. Le pouvoir de sanctionner ces déserteurs de l’impôt s’est en effet beaucoup affaibli. Certes ils ne sont pas le peuple, mais bien d’autres ont profité, le sachant ou non, de l’ouverture européenne. Non seulement les étudiants profitent d’Erasmus, mais tous nous bénéficions de la mise en concurrence des entreprises.

8L’Europe a créé une grande société méta-nationale. Au fond, elle a reçu implicitement un mandat de ce genre de la part des Européens – je ne dis pas des peuples européens – ; ceci aux dépens de la démocratie gouvernante, du gouvernement par le peuple. Pendant un certain temps, nous avons eu le positif sans le négatif, de cette métanationalisation. L’harmonisation européenne en effet concernait des sociétés extrêmement proches : niveaux de vie semblables, systèmes de solidarité semblables, systèmes fiscaux semblables, donc très peu d’interférences négatives dues à la concurrence entre les systèmes nationaux. Ceci a été compromis par les élargissements et par le trouble qu’ont apporté – effet Thatcher d’abord – l’entrée dans le marché européen de politiques libérales agressives qui ont mis en difficulté d’autres systèmes de relation sociale. La mondialisation a évidemment aggravé les effets de l’hétérogénéité. Il est d’ailleurs révélateur de la pente suivie par l’Europe que l’Union se soit, sans vrai débat, fonctionnellement comme d’habitude, laissé pénétrer par la mondialisation, démantelant devant elle ses protections extérieures. De plus en plus, la formule « gouvernement pour le peuple », qui pouvait être appliquée à l’Europe, à condition de réduire le peuple à une addition d’individus, est donc devenue inappropriée. Nous avons une Europe qui limite les gouvernances, dans laquelle les peuples subissent une concurrence salariale, fiscale et sociale. Les gouvernements ont été diminués sans être remplacés. Cela a été favorable à beaucoup de gens avant de leur devenir défavorable. Tels sont les effets de ce qu’on appelle l’intégration négative : les gouvernements européens se sont associés dans la hantise des conflits du début du xxe siècle, bien moins pour agir en commun que pour s’empêcher de se nuire réciproquement, donc pour limiter leur liberté de gouverner. Cette prépondérance du négatif a été assurée en particulier par la jurisprudence de la Cour de Justice qui a souvent permis le désarmement des États nationaux sans qu’il fût besoin pour cela de décisions politiques.

9Mais l’intégration négative n’a été accompagnée d’aucune intégration positive, d’aucune politique commune depuis la pac. Certes, il y a et il y aura peu de politique commune à la marge, par exemple sur l’environnement, ce qui est très bien ; mais sur les sujets qui fâchent, l’Europe est complètement déconcertée et ne possède aucune réponse, aucun remède à la concurrence sociale, financière, salariale et fiscale qui agit en son sein ou de l’extérieur. Si nous sommes arrivés à ce que je considère comme une impasse, à une discordance évidente entre la capacité d’intégrer et celle de décider ensemble, c’est à cause d’une idée que nous pourrions appeler « téléologique » de la construction européenne. Cette homogénéité au service des individus devait, supposait-on, rendre les gens semblables au point de faire naître un peuple européen. Je cite Jean Monnet :

  • 1 Discours de Jean Monnet, Washington, 30 avril 1952 (nde).

« Nous ne coalisons pas des États mais unissons des hommes. Et, s’en remettant à des autorités communes qui font des peuples d’Europe un même peuple, on donne à ces autorités le pouvoir d’appliquer les mêmes règles. En appliquant les mêmes règles aux différents peuples, on en fera un même peuple1. »

10On voit l’intention, le projet : créer un peuple par voie administrative. Ce qui me semble, avec tout le respect qu’on doit à Jean Monnet, incroyablement naïf. C’est de cette stratégie que nous mesurons aujourd’hui les effets. Il s’agit là d’un vice de conception qui remonte à l’origine, à la décision collective dès la déclaration de Robert Schuman en 1950 (création de la Communauté du charbon et de l’acier) : on va empêcher les guerres en créant un cartel, on fuit le politique (les catastrophes d’hier) en se réfugiant dans l’économie, et cette économie transnationale est vue comme la matrice d’un sujet politique nouveau. L’Europe est, comme on le répète, un grand projet, mais est-ce que pour le réaliser il suffit de laisser faire les choses ? Faire l’Histoire en sortant de l’Histoire, voilà le paradoxe. Peut-on construire administrativement un peuple d’une sérénité sans précédent, comme s’il existait un peuple sans histoire, qui ne reconnaisse pas son passé et ne dise pas ce à quoi il aspire vraiment ?

Quelle refondation nécessaire pour un fonctionnement démocratique en Europe ?

11Dans ce contexte, quels actes refondateurs seraient nécessaires ? Il faudrait d’abord que l’Europe reconnaisse qu’on ne passe pas facilement de l’intégration négative à l’intégration positive et que, par nature, l’Europe est duelle. D’une part, en effet, il s’agit d’une grande société, d’un espace ouvert à tous et, d’autre part, d’un ensemble de peuples hétérogènes qui peuvent agir ensemble. L’Europe est ainsi double depuis au moins mille ans : elle est une unité de civilisation et une multitude de nations, de politiques, de pouvoirs, de langues et même de cultures.

12Le problème de l’Europe organisée, c’est qu’elle n’admet pas cette dualité. Le flottement du langage dans le projet de Traité défunt en est un exemple. L’article 1-3 donne les objectifs de l’Union. Il dit :

« L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité, de justice sans frontières intérieures, et un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée. »

13Il dit également que l’Union œuvre pour « le développement durable, une croissance économique équitable, le plein emploi, le progrès scientifique et technique ». Notez les deux termes : « offre », et « œuvre pour ». Sous le nom d’objectifs, deux genres de choses sont dites. Il y a d’abord ce que les linguistes appellent un énoncé performatif, c’est-à-dire un énoncé qui comporte sa réalisation dans son énonciation (« Je parle » est l’exemple classique d’un performatif) comme beaucoup de formules juridiques quand elles fixent les règles de fonctionnement d’une institution en particulier. Dans les paragraphes que je viens de vous lire, les premiers énoncés sont des performatifs. Mais les autres énoncés sont des objectifs qui sont « programmatifs ». Il s’agit en réalité d’objectifs à accomplir (ainsi de la croissance économique, du plein emploi, de l’environnement sain ou des progrès techniques). Les premiers énoncés relèvent de l’intégration négative, ils décrivent l’espace national européen. Les énoncés « programmatifs » relèvent au contraire d’une action à entreprendre en commun. Le fait de mélanger, sous le terme d’objectifs, des points aussi différents, qui relèvent pour les uns des principes de fonctionnement et pour les autres des objectifs du fonctionnement, montre la confusion dans laquelle baigne l’Union européenne : nous croyons réaliser un objectif quand nous ne faisons que restreindre l’espace où s’exerce la volonté des pouvoirs.

  • 2 Scharpf, Fritz, Gouverner l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2000.

14Les tentatives pour corriger cette prééminence de l’intégration négative par l’ajout de quelques processus délibératifs et quelques points de programme n’ont jamais abouti, comme en témoignent les programmes – comme celui de Lisbonne – qui se trouvent en butte au caractère hétérogène des États. La volonté européenne ne pourrait être créée que par une délibération impliquant les nations, et non par une administration qui les contourne et les réduit autant que possible. Il faudrait diminuer la pression de l’intégration négative, notamment de la concurrence fiscale et sociale qui en est l’un des aspects les plus flagrants, pour que les nations s’impliquent dans la construction européenne. La concurrence entre modèles nationaux devrait évidemment être limitée. Il y a une différence entre ouvrir ces derniers et les détruire. Il faudrait donc se poser la question de savoir ce qu’est une concurrence inéquitable à l’intérieur de l’Europe, et non pas une concurrence dite « libre et non faussée ». « Non faussée » indique que l’on doit combattre toutes les actions qui limitent la concurrence, qui veulent la réglementer ou en réduire les effets. Mais on ne dit rien de ce que peut être une concurrence inéquitable et destructrice. Par exemple, dans Gouverner l’Europe2, remarquable analyse du fonctionnement des institutions européennes, l’Allemand Fritz Scharpf s’interroge ainsi sur le fait que dès qu’un gouvernement parle de subventionner une entreprise, on se précipite pour entreprendre une action devant la Cour de justice du Luxembourg ou un tribunal de première instance, mais que s’il se lance dans une concurrence fiscale en réduisant à zéro l’impôt sur les sociétés, personne ne fait de remarques. Cela signifie que l’Europe considère comme prioritaire de limiter les moyens d’action des gouvernements, mais que tout ce qui limiterait la concurrence entre les États est impensable. Le fonctionnement de toutes les instances, comme l’Écofin – l’ensemble des ministres de l’Économie et des Finances de l’Union européenne – est conforme à cette tendance. Et les peuples sont placés sous une pression telle que nous assistons à une montée de la méfiance dont les référendums français et hollandais ont été des exemples, et qui empêche l’Europe de fonctionner. Il faudrait par conséquent, pour faire baisser la méfiance, permettre aux peuples non seulement de supporter l’Europe mais de s’y engager, diminuer la pression économique et juridique qui pèse sur eux.

15Du point de vue juridique, le droit européen affiche une contradiction remarquable. Le droit européen, en principe, selon la Cour de Luxembourg, se place au-dessus de tous les droits nationaux, constitutions comprises. Nous aboutissons ainsi à une absurdité : le traité ratifié par le Parlement français au nom de la Constitution française produit un droit supérieur à la Constitution française elle-même. Ce qui dépend de la Constitution est malgré tout supérieur à la Constitution. C’est un point dont il faudrait déterminer les implications. Nous ne sommes pas dans une situation de dépassement des nations, mais dans une situation où les nations doivent s’impliquer pour faire l’Europe. Mais pour qu’elles s’impliquent, nous devons impliquer leurs représentations, notamment parlementaires, qui sont les grandes perdantes de l’institution européenne : après tout ce n’est pas le Quai d’Orsay, c’est le Parlement français qui, avec les autres parlements, s’est privé de ses droits pour qu’on puisse rédiger les directives européennes ; il a en fait cédé la gestion aux diplomates français, à une administration associée aux administrations d’autres nations, qui en fait usage, quitte à faire avaliser mécaniquement le résultat de ce processus paradoxal. Les parlements ne seraient-ils pas légitimés à évaluer le résultat ? L’Europe ne surmontera pas ses états d’âme et ses blocages si les parlements nationaux ne sont pas mobilisés pour une opération vérité, si on ne leur permet pas de faire un bilan d’étape, de juger, chacun pour soi et ensuite ensemble, de ce qu’a produit l’intégration européenne. Il faudrait aussi limiter la prééminence du droit européen : puisque tous les pays d’Europe sont des pays démocratiques, les cours constitutionnelles ou équivalents en Europe devraient pouvoir contrôler que le droit appliqué dans les pays de leur ressort est conforme à la constitution de leur pays. Ou bien il y aura des conflits qu’il faudra régler politiquement, étant donné la proximité des systèmes, ou bien il n’y aura pas de problème, mais la dignité politique des peuples sera, à travers leurs constitutions, respectée.

16La démocratie est une manière de gérer la diversité, de décider en dépit des désaccords. Cela se fait à l’intérieur par l’alternance : un parti (une coalition) gagne les élections, gouverne, puis laisse la place à un autre. Si le mécanisme fonctionne, personne, aucun courant d’idées, n’est a priori exclu de la participation aux décisions. Dans le temps, le résultat combine les apports des uns et des autres. Mais l’alternance suppose que des individus d’un parti changent de camp. Ceci n’est pas possible dans un système métanational, c’est pourquoi le Parlement européen est un lieu de négociation et non de décision. La souplesse que permet l’alternance doit donc, être remplacée dans l’Union par d’autres mécanismes : un système d’exemptions, de délibérations publiques avant les grandes décisions, de pluralisation des engagements, la possibilité pour les nations membres de former des projets...

17Pour exister, l’Europe a évidemment besoin d’une vision commune de la mondialisation. L’Europe a été bousculée par la mondialisation : elle se vivait comme un endroit de sagesse et de paix, après que la décolonisation nous eut fait revenir dans nos anciens parapets. Cette Europe confortable, postcoloniale, posthistorique est justement celle qui titube aujourd’hui. Je souhaite que nous nous en débarrassions vite pour bâtir l’Europe sur une idée de la mondialisation. Quelle vision culturelle, historique avons-nous de la mondialisation ? Sur ce point l’unité des Européens n’est pas acquise. C’est sans doute des différences entre nous qu’il faut partir, pour les éclaircir, pour retrouver entre nous, dans un mélange d’actions pragmatiques et de confrontations le sens de l’indispensable délibération. Pour, en somme, fonder une vie politique européenne. La réalité de l’Europe s’est par exemple manifestée au moment de la guerre d’Irak. À travers la prise de position des gouvernements français et allemand et aussi celles des autres. En Espagne, un gouvernement a perdu le pouvoir pour avoir affirmé son opposition à la ligne majoritaire dans l’Union. Ce n’a pas été le cas au Royaume-Uni. « L’Europe d’une seule voix » n’était pas possible. Peut-on dire pour autant que cette expérience de positions contrastées n’a pas été utile ? Que les diverses idées de soi nationales ne sont pas devenues plus claires ? Qu’une ébauche de délibération n’a pas eu lieu, qui aurait pu être organisée sinon à chaud du moins ultérieurement ?

18On peut s’interroger sur le fait que la campagne électorale française a évité de parler de l’Europe. Pourquoi est-il impossible de parler d’Europe ? Sinon parce que c’est un objet que nous avons placé hors délibération, un objet a-démocratique. L’Europe démocratique, c’est précisément le projet.

Notes

1 Discours de Jean Monnet, Washington, 30 avril 1952 (nde).

2 Scharpf, Fritz, Gouverner l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2000.

Notes de fin

* Philosophe. Ancien directeur de la revue Esprit.

Auteur

© Éditions de la Bibliothèque publique d’information, 2008

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