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Comprendre la mondialisation II

 | 
Sylvain Allemand
, 
Jean-François Bayart
, 
Laurent Bayle
, 
et al.

Lundi 3 avril 2006. L’avenir du politique dans un monde globalisé

L’Union européenne comme acteur global

Jean Pisani-Ferry

Texte intégral

  • * Directeur de bruegel (Brussels European and Global Economic Laboratory). Voir son site personnel.

1Note portant sur l’auteur*

2Je ne suis pas venu pour refaire la campagne référendaire parce qu’elle a été faite. J’ai été favorable au « oui » et les choses ont été décidées. Je suis plutôt venu pour réfléchir à l’avenir du politique dans un monde globalisé. Et je dois reprendre plusieurs points qui ont commencé à être discutés.

3Premièrement, nous devons savoir si nous parlons de mondialisation voulue ou subie. Deuxièmement, il s’agit de la question de ce hiatus entre la mondialisation économique et le politique ; question centrale du débat. Troisièmement, il faut se demander ce qui a changé finalement, à l’inverse de la perspective longue proposée par Jean-François Bayart. Notre manière de réfléchir n’est-elle pas un peu datée par rapport aux changements récents ? Enfin, puisque c’est ce qui m’était proposé, je voudrais conclure sur le type d’acteur global qu’est et que peut être l’Union européenne.

Une mondialisation voulue ou subie ?

4Sur le premier point, je suis assez d’accord pour dire que nombre de décisions prises dans le giron de la mondialisation ont été voulues et résultent d’accords internationaux passés par des gouvernements. Des négociations s’effectuent sur un très grand nombre de sujets. Ceux qui participent à ces négociations, ceux qui les concluent, les États qui en ratifient les conséquences doivent considérer que ces derniers sont cocréateurs du monde dans lequel nous vivons. Il me semble très important de le rappeler. Je ne pense pas que les entreprises soient créatrices de mondialisation, je crois qu’effectivement les États y ont largement contribué, y compris d’ailleurs, pour des raisons non économiques. Il faut rappeler la naissance – aussi bien en Europe qu’au niveau de ce qui ne s’appelait pas encore l’Union globale au niveau international – des accords de démantèlement des tarifs douaniers. Les accords de libéralisation des échanges résultent de la conviction que plus les pays échangent, moins il est probable qu’ils se fassent la guerre. Les Américains rapprochent ce fait de la colle qui fait tenir ensemble ces pays par l’interdépendance économique. L’origine de la Communauté européenne est exactement identique. En effet, mettre en commun nos ressources – charbon et acier –, libéraliser nos échanges, devait diminuer la probabilité de guerre. Je crois donc que le choix politique était, après les épreuves de la première moitié du xxe siècle, d’organiser l’interdépendance comme facteur de paix. Cela dit, souligner qu’un certain nombre d’éléments ont été voulus, ne doit pas nous conduire à considérer que tout ce qui se passe est le produit de ce qui s’est fait dans l’esprit de quelques organisateurs centraux du système. Il ne faut pas sous-estimer les bouleversements récents depuis la fin des années 1980 et le début des années 1990, c’est-à-dire l’entrée dans l’économie mondiale de nouveaux acteurs de très grande taille et de très grand poids, ainsi que la pression constante d’autres acteurs. L’économiste américain Richard Freeman disait qu’entre les années 1980 et les années 2000, le nombre de travailleurs insérés, directement ou indirectement, dans l’économie mondiale a doublé. Il a doublé essentiellement parce qu’auparavant le système soviétique et le système chinois étaient à l’extérieur de l’économie mondiale, c’est-à-dire que les passerelles étaient extrêmement faibles. Et puis, tout à coup, une irruption, voulue largement par ces pays et par les transformations politiques, s’est produite.

5De la même manière, n’oublions pas que dans le domaine des migrations, la plupart des pays essaient de fermer leurs frontières. La réalité est qu’ils échouent. La frontière américano-mexicaine est extrêmement poreuse et, en Europe, nous apprenons chaque jour le décès d’Africains, morts en essayant d’arriver au sud de l’Espagne, c’est-à-dire de franchir la frontière où, sur un espace de quelques kilomètres, l’écart de revenu par tête est le plus élevé. Ceci n’est pas voulu, et pourtant cela se passe.

Mondialisation et politique

6Mon deuxième point concerne le hiatus entre mondialisation et politique. Je suis d’accord avec l’utilisation du terme « dépossession ». Un hiatus s’est créé dans ce que nous croyions être un espace unifié, dans lequel il y avait à la fois l’économique et le politique, et où un équilibre existait entre les deux. La rupture de cet équilibre s’est produite du fait que la mondialisation économique a progressé plus vite que la mondialisation politique, essentiellement en raison de la résistance des États dont parlait Samy Cohen. Ceci produit des effets que nous avons du mal à accepter. Ne serait-ce que pour en citer un, une sorte de hiérarchie des normes implique que dans l’espace économique international sont mises en avant les normes de l’échange. Or, nous allons situer celles-ci à un haut niveau de valorisation par rapport à d’autres normes qui, dans nos sociétés, sont considérées au même niveau ou à un niveau inférieur aux normes de l’échange. Ainsi, un hiatus s’opère entre les normes de l’économie, les normes de l’échange et les autres normes sociales, qui existent et ont autant de valeur. Et l’on ne cesse de méditer sur ces normes économiques et les autres normes sociales, sanitaires, environnementales, etc. Dans l’espace international, comment faire alors pour réconcilier ces deux systèmes de valeurs ? Cette question comme acteur global constitue le problème de fond auquel il faut réfléchir. Ainsi, lorsque nous parlons de la place de la politique dans un monde globalisé, je crois que c’est de cela dont nous parlons : comment retrouver cet équilibre ? Plusieurs modèles tentent d’y répondre ; je voudrais les évoquer.

Modèles d’équilibre

7Le premier est celui des pays qui s’accommodent de cet ordre économique et qui essaient de faire vivre le politique à l’échelle nationale. Je voudrais citer celui qui sera bientôt le Premier ministre de Grande-Bretagne, Gordon Brown. Il dit que le monde d’aujourd’hui est très simple. L’économie est globale, la politique est locale. C’est évidemment un propos antieuropéen de sa part. Mais c’est en même temps une conception du monde forte : la politique se joue dans des communautés constituées de longue date par l’Histoire, alors que l’économie se joue dans le vaste monde. Gordon Brown n’exprime pas envers ces pays un sentiment de dépréciation mais un constat de la réalité, laquelle ne prive pas nécessairement le politique de capacité d’action. En effet, il reste toutes sortes de champs qui, dans une économie globale, restent à la disposition du politique. La preuve est à chercher 20 ou 30 ans en arrière. Faites l’expérience de pensée suivante : nous savons que le développement phénoménal des échanges se produira, de même que le démantèlement des barrières. Demandez-vous ce qui devra se passer du point de vue des systèmes sociaux ; prenez comme indicateur, par exemple, le niveau des dépenses sociales. Nous aurions tous parié, je crois, qu’il y aurait eu convergence. Nous aurions pensé que le niveau de protection sociale, le niveau de dépense sociale, la frontière entre la sphère publique et la sphère privée, sous les effets de cette ouverture aux échanges, aux flux de capitaux, auraient été amenés à converger. Or, ce que l’on observe, c’est le contraire. Il n’y a aucune convergence. Les États scandinaves restent avec des niveaux de dépenses publiques très élevés, des systèmes de protection sociale extrêmement développés et actifs. À l’opposé, les États-Unis ont plutôt démantelé leur système de protection sociale et ont des niveaux de dépenses qui sont beaucoup plus faibles. Il s’opère donc plutôt une divergence qu’une convergence. Les Suédois pensent que leur système de protection sociale est essentiel dans la mondialisation. Pour faire en sorte que, dans un monde qui est plus incertain et qui implique plus de risques, les individus s’en sortent malgré tout, la Sécurité sociale demeure importante. Les Suédois considèrent leur Sécurité sociale comme un élément de compétitivité, et ils ont fait un arbitrage en ce sens. Cet arbitrage implique un niveau d’impôts plus élevé et un consensus à l’intérieur de la société suédoise pour l’accepter. Comme disent les économistes, il s’effectue un consentement à payer et, en échange, les Suédois gagnent un système d’assurance sociale qui fonctionne. Ils bénéficient d’un système d’accompagnement des chômeurs, d’un système d’enseignement public de haute qualité, et tout cela fait partie de la manière dont ils veulent s’insérer dans cette économie globalisée. Ils ne sont pas du tout obligés de faire les mêmes choix sociaux que les Américains, les Britanniques, les Japonais ou les autres pays européens.

8Il faut y réfléchir parce qu’en France, nous avons toujours l’impression que ce monde fixe des choix qui s’imposent à nous et qu’il n’y a pas comme acteur global d’espace pour des choix sociaux différents. Cela n’est pas vrai. Il existe, effectivement, une sorte de lâcheté des dirigeants politiques français à renvoyer systématiquement un certain nombre de choix sociaux à des choix qui nous seraient imposés. Rappelez-vous la désinflation. Nous avions des taux d’inflation de 15 %. Nous avons dit qu’il fallait engager la désinflation à cause des autres pays. Parce que les Allemands faisaient de la stabilité des prix, nous devions faire de la stabilité des prix. Ensuite, lorsqu’on a lancé une réduction du déficit budgétaire, la cause en a été imputée au Pacte de stabilité. Systématiquement, l’argument du choix imposé de l’extérieur est mis en avant. Mais je crois qu’à force d’abuser de cet argument, d’utiliser l’intégration européenne ou l’ouverture internationale comme une sorte d’instrument de levier, de programme d’ajustement structurel – un peu à la manière des pays mal gouvernés demandant au FMI de leur imposer leurs choix –, la France s’est servie de l’Union européenne et de ses engagements internationaux pour se faire imposer des choix, faute de les assumer. Cela crée de la « dépossession », bien au-delà de ce qui serait nécessaire.

9Une autre option est celle de penser que l’espace restant n’est pas suffisant et qu’il faut recréer, à l’intérieur d’un espace dans lequel on reconquiert des instruments de souveraineté économique, un espace dans lequel nous pouvons avoir un arbitrage politique et économique différent. Il faut accepter ce que disait à l’instant Samy Cohen sur la réversibilité.

10Il est inscrit dans les textes que l’on ne peut pas sortir de l’euro. La réalité, c’est que chacun sait que si un jour, un gouvernement vient au pouvoir dans un pays de la zone euro et propose pour programme de sortir de l’euro, la question se posera. Et il le fera peut-être parce que l’Histoire montre que les traités, à un moment – face aux réalités, aux préférences sociales –, sont mis en cause. Il était inscrit que l’Union soviétique était un État qui devait persister dans son être pour l’éternité. Mais il a explosé ; plusieurs États se sont créés et certains ont adopté des monnaies différentes. De fait, je crois qu’il faut considérer que si l’on est souverainiste, c’est-à-dire que si l’on pense que c’est uniquement dans un espace national – à l’intérieur duquel sont reconquis un certain nombre d’instruments de souveraineté économique – que la démocratie peut se déployer, alors il ne faut pas avoir honte de le dire. Il faut le dire et il faut faire le programme qui y correspond. De ce point de vue-là, on doit appliquer le plan B. Mais il faut l’articuler, on ne peut pas rester sur des gadgets ou des demi-propositions. Il faut dire que c’est cela que nous voulons. Pour ma part, je pense que le coût économique d’un tel programme serait exorbitant. L’Histoire montre que les pays qui prennent cette voie ont tendance à se mettre à l’écart des changements du monde et à dériver dans des directions dangereuses, y compris sur le plan politique.

11Enfin, la troisième voie consiste à imaginer un système de gouvernance au niveau multinational ou au niveau mondial. À cet égard, les questions intellectuelles sont très complexes. Quels peuvent être les fondements d’un tel système de gouvernance mondiale ? S’il ne s’agit pas de fondements nécessairement politiques, comment cela doit-il être pensé ? La difficulté est qu’il n’est pas possible de se contenter de prendre le système national de gouvernance et de le reproduire au niveau global, car l’on ne peut pas agréger simplement les citoyens. Nous ne pouvons pas les additionner. La notion de citoyen du monde est une fausse notion. Nous ne pouvons pas additionner les votes. Même au sein de l’Europe, nous ne l’acceptons pas. En effet, nous ne considérons pas, en Europe, qu’une décision légitime soit uniquement le produit de la majorité des citoyens européens. Nous pensons que l’accord des États est également nécessaire, l’accord de la majorité des États lorsque l’on est pro-européen, l’accord de tous les États lorsque l’on est plutôt souverainiste. Or, personne ne dit qu’il suffirait d’obtenir l’accord de la majorité des citoyens. Pourquoi ? Parce qu’il n’existe pas de peuple européen. Il s’agit d’une collection de peuples qui, ensemble, essaient de faire plus que ce que nous faisons d’habitude à l’échelle internationale. Si un peuple européen était constitué, nous pourrions reproduire alors le schéma de l’État-nation. Penser reproduire les mécanismes de gouvernance au niveau mondial tels qu’ils existent au niveau national est simplement une utopie. Nous sommes donc obligés de construire d’autres systèmes. Et pour parler de cet autre système, je voudrais prendre la défense des organisations internationales, non pas nécessairement dans ce qu’elles font, mais dans leurs principes.

Le rôle des organisations internationales

12De fait, premièrement, nous pouvons opter pour faire confiance au concert diplomatique, c’est-à-dire considérer que les décisions prises par les représentants des États sont légitimes. À ce moment-là, nous ne serions pas dans un système de gouvernance mondiale ni de démocratisation, mais dans la reproduction de l’ordre diplomatique traditionnel.

13Deuxièmement, nous pouvons opter pour que les institutions internationales soient responsables dans un certain domaine. Chacune aurait un champ de responsabilité, un mandat qu’elle exécuterait dans son domaine. Ainsi, une institution serait responsable pour les questions de commerce, une autre pour les questions financières, une autre encore pour les questions d’ordre sanitaire, d’autres institutions seraient responsables pour les questions d’environnement, de travail, etc. Chacune étant dotée d’un mandat à la fois, nous pourrions lui opposer ce mandat et vérifier la manière dont elle l’exécute. Ensuite, la question du système de gouvernance internationale est de savoir comment organiser la correspondance entre ces différents champs sectoriels. Je crois que la base du système que nous avons construit, c’est-à-dire un système fondé sur des organisations sectorielles, est saine par rapport à l’absence de possibilités de construire quelque chose sur le mode du système démocratique. Nous avons plutôt tendance à construire sur la base d’institutions qui, une à une, tirent leur légitimité d’un mandat qui leur a été donné et de la manière dont elles répondent de l’exécution de ce mandat. Bien entendu, aujourd’hui, des institutions fortes et des institutions faibles existent. Les institutions sont plus fortes dans le système économique et financier que dans les domaines du travail et de l’environnement. Et cela est critiquable. Mais si nous acceptons un système de gouvernance mondiale fondé sur les institutions, le programme d’action pourra être précisément de faire en sorte de renforcer les institutions faibles, d’organiser de ce fait un système de normes qui ne soit pas totalement biaisé en faveur de l’économie et qui opère un rééquilibrage en faveur d’autres normes.

14Je m’arrête un instant sur la question de l’environnement. Il paraît évident que les interdépendances internationales dans ce domaine sont au moins aussi fortes que dans le domaine économique. S’il y a bien un exemple de bien global, c’est celui de l’environnement. Le climat doit faire l’objet d’un système de gouvernance mondiale. Le retard considérable que nous accusons aujourd’hui – avec le protocole de Kyoto ratifié seulement par une partie des États du monde, et que nous avons du mal à mettre en œuvre – est évidemment très préoccupant. De fait, il faut avoir un système de gouvernance pour l’environnement. Dans les questions qui touchent par exemple au rapport entre commerce et environnement, il faut que les normes et les valeurs soient égales. Il s’agit donc d’un problème de relation entre ces institutions.

15J’ai développé jusqu’ici l’idée d’utopie des années 1990 et du début des années 2000. Cette utopie ressort de la vision d’un monde qui se globalise et expulse en partie les rapports de puissance au profit de quelque chose qui s’organise largement autour de l’économie. Ce que l’on observe depuis le début des années 2000 est plutôt une tendance inverse. Les questions dont je parlais n’ont évidemment pas disparu, mais elles sont accompagnées des questions de sécurité post-11 Septembre et de la réaffirmation par les États-Unis d’une primauté des intérêts nationaux. Celle-ci a été fortement affirmée dans le cadre de la Cour pénale internationale, évoquée dans le cadre du protocole de Kyoto. Il s’agit là du refus d’un acteur majeur de s’avancer dans la direction d’une gouvernance internationale. Se manifeste également l’affirmation de puissances qui sont dans une toute autre logique, des puissances de type xixe siècle : la Chine, l’Inde, la Russie, qui ne raisonnent pas dans ce monde postmoderne, mais plutôt de manière traditionnelle, c’est-à-dire dans un rapport de forces. Regardez par exemple comment s’organise la recherche de ressources énergétiques. Nous retrouvons des comportements qui rappellent formidablement les comportements du xixe siècle des puissances coloniales allant chercher l’accès aux ressources, à travers, à l’époque, la conquête. Aujourd’hui, l’accès aux ressources s’effectue à travers des moyens de type accords bilatéraux, mais qui correspondent aussi à des comportements dans lesquels ces États ne perçoivent pas leur sécurité comme provenant du système multilatéral, mais de leur propre comportement, et de leur comportement de puissance. Le schéma de gouvernance mondiale qui s’esquissait a été contesté et bousculé par l’irruption de ces préoccupations nouvelles et le retour, disons, de la puissance. Le débat que nous avons aujourd’hui en France sur le patriotisme économique a eu lieu aux États-Unis à travers la question de l’affaire du port de Dubaï. L’entreprise britannique, qui contrôlait le port de New York, a été rachetée par une entreprise de Dubaï. Ce rachat a donné lieu à une réaction extrêmement violente aux États-Unis, pays pour lequel il est inacceptable de donner le contrôle de ses ports à une entreprise contrôlée par un État du Golfe. Ceci montre le retour d’éléments de nationalisme et de préoccupations sécuritaires qui avaient un peu disparu.

L’Union européenne, acteur de la mondialisation

16Ceci me conduit à mon dernier point qui est de savoir, dans ce contexte, quel type d’acteur peut être l’Union européenne. Effectivement, nous sommes dans un monde dans lequel la puissance et la capacité de négociation comptent. Certes, nous ne parlons pas de puissance au sens de « puissance dure » mais au sens de « puissance molle », comme il est souvent dit. À cet égard, l’échelon européen a de l’importance. Je voudrais prendre l’exemple du commerce. Dans le commerce international, il y a dix ans, même un peu moins, seuls quatre acteurs comptaient. C’étaient les États-Unis, l’Union européenne, le Japon et le Canada, lequel était un peu le représentant des autres États industrialisés, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, etc. La structure de négociation effective était donc composée de ces quatre acteurs et était appelée « la quadrilatérale ». Ces quatre pays engageaient la négociation parce qu’évidemment il est impossible de négocier à 160 ou à 140. Ensuite, lorsqu’un accord était établi entre ces acteurs, d’autres discussions portaient sur sa mise en forme pour tenir compte des intérêts des autres acteurs. Cette structure a totalement disparu. La nouvelle structure de négociation comprend les États-Unis, l’Union européenne, le G20, c’est-à-dire le groupe des pays pauvres et des pays émergents, notamment l’Inde, le Brésil, qui sont des pays aux revenus intermédiaires et qui sont en train de monter dans le commerce international. Le Canada et le Japon ont simplement disparu des négociations. Ils sont devenus des pays qui ne sont plus partie prenante de la négociation et à qui il est simplement expliqué le résultat des décisions.

17C’est évidemment un changement d’importance car il manifeste l’ampleur des transformations du monde dans lequel nous sommes, marqué par la montée de nouvelles puissances, la puissance des pays émergents, mais aussi la capacité des pays pauvres à bloquer les négociations et à constituer une coalition. Il est intéressant d’observer que si le Canada et le Japon ont disparu, l’Europe et les États-Unis font toujours partie de la négociation. L’Europe, dans ce domaine, a constitué une capacité commune de négociation, en la déléguant au niveau communautaire. Si nous observons ce qui se passe dans une série d’autres domaines, ce n’est pas le cas. Bernard Cassen faisait allusion au fmi tout à l’heure en disant que les Européens y ont un grand poids de vote. Ils disposent à peu près d’un tiers des votes. Nous pouvons compter cela de différentes manières. De plus, ils ne s’en servent pas puisque ce sont les États-Unis qui dirigent le fmi, en ont le leadership, en fixent l’agenda et proposent les sujets de discussions. Les Européens ne se servent pas de leur vote parce qu’ils ne sont pas nécessairement en désaccord entre eux, parce qu’ils trouvent plus commode de laisser le leadership aux États-Unis, en tout cas parce qu’ils n’ont pas de représentation unifiée. De fait, ils ont un pouvoir formel considérable et un pouvoir réel extrêmement faible, de même qu’une capacité d’influence très réduite.

18Dans d’autres domaines, la situation est identique. Les Européens n’ont pas entièrement réussi à constituer une capacité commune de négociation à propos de l’environnement, mais suffisamment pour être un acteur dans le protocole de Kyoto.

19Pour conclure, si nous pensons que ce système de gouvernance est celui où émergent des enjeux de démocratisation et de réforme du système de gouvernance, il existe aussi beaucoup de rapports de force. Il faut alors comme acteur global avoir le pouvoir d’être présent dans ces rapports de force et, de ce point de vue, je trouve que l’échelon européen est un échelon indispensable. Ainsi, soit l’ordre du monde est ce qu’il est, et nous essayons de nous en accommoder au mieux, soit l’ordre du monde est ce qu’il est, et nous essayons de nous en abstraire. Mais si nous considérons que l’ordre du monde n’est pas tout à fait ce qu’il doit être et que nous voulons y jouer un rôle, il n’y a guère d’alternatives à la constitution en force, avec des valeurs suffisamment communes, et l’affirmation d’une capacité pour les exprimer dans la négociation.

Notes de fin

* Directeur de bruegel (Brussels European and Global Economic Laboratory). Voir son site personnel.

© Éditions de la Bibliothèque publique d’information, 2008

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