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Comprendre la mondialisation III

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Anne Bauer
, 
Brice Couturier
, 
Benoît Frydman
, 
et al.

Lundi 25 septembre 2006. L’environnement entre péril et préservation

Globalisation des enjeux environnementaux et mondialisation économique : les contradictions du principe de souveraineté des États-nations

Olivier Godard

Texte intégral

  • * Directeur de recherche au cnrs, professeur à l’École polytechnique, département des Humanités et s (...)

1Note portant sur l’auteur*

2La question des risques nous amène tout droit au problème de la souveraineté des États-nations. Certains y tiennent de manière absolue, comme le manifeste le cas américain. Je voudrais montrer en quoi cette question de la souveraineté, intimement reliée à celle de la démocratie et aux enjeux de sécurité des personnes et des citoyens, est en même temps ce qui fait obstacle à une avancée de la gestion des problèmes de la planète.

La mondialisation n’est pas le principal coupable

  • 1 Krugman, Paul, La Mondialisation n’est pas coupable : Vertus et limites du libre-échange, trad. de (...)

3Avant cela, par rapport au thème de cette soirée tendant à présenter la mondialisation comme un péril pour la préservation de l’environnement, je voudrais dire qu’à mes yeux, en reprenant le titre d’un livre de Paul Krugman1, la mondialisation n’est pas coupable. C’est le mode de développement que nous avons choisi, nous Français, nous Occidentaux, et tous ceux qui nous imitent qui pose problème. Ce mode de développement est matériellement intensif : les choix techniques, les choix dans l’aménagement de l’espace et du territoire, les modes de vie, les structures de consommation, tous ces éléments se sont appuyés sur l’usage intensif de l’énergie fossile, d’abord avec le charbon puis avec le pétrole, et sur une politique de soutien actif et excessif aux activités de transport, sources de nombreuses nuisances. Associé au thème de la liberté, le transport a toujours bénéficié de conditions extrêmement avantageuses, tout particulièrement en France, si bien qu’il ne paie pas ses coûts externes environnementaux et ses coûts sociaux, la fiscalité des véhicules automobiles et des carburants ne couvrant que les coûts d’infrastructures.

4Avec une structure de départ aussi tronquée, aussi biaisée, qui touche aux éléments essentiels du modèle de développement économique, l’accélérateur que représente l’extension du commerce mondial ne peut qu’amplifier les problèmes. Cette amplification est, certes, importante physiquement, mais du point de vue des déterminants principaux, elle demeure du second ordre pour expliquer les problèmes. Les vraies sources des maux sont à rechercher dans le déséquilibre structurel du mode de régulation économique du développement de chaque pays. Imaginez que la Chine se passe du commerce international aujourd’hui, mais qu’elle continue à croître à ce même taux en se recentrant sur son marché intérieur ; les quantités de CO2 résultant de la combustion de charbon, pour ses centrales thermiques, et de carburant, pour ses voitures et camions, qui seraient envoyées dans l’atmosphère, resteraient les mêmes. Dans le cas des États-Unis, la part du commerce extérieur dans leur PIB n’est pas très élevée, mais ce pays est responsable du quart des émissions de gaz à effet de serre de la planète. Ce n’est pas la mondialisation qui est à l’origine de cela, mais bien les directions prises par le développement depuis l’ère industrielle. Ce sont ces directions qu’il nous faut modifier en profondeur. L’extension du commerce international et des transports a sa place dans le débat, mais elle n’intervient qu’en deuxième lieu. Arrivent ensuite les règles inadaptées et trop faibles de la gouvernance internationale, notamment celle du commerce.

5Ces règles ont été mises en place, avec le gatt dans un premier temps, l’omc par la suite, dans le but exclusif de favoriser l’essor du commerce. J’allais dire, mais ce serait excessif, quelles qu’en soient les implications, les conditions et les coûts. Car il existe un accord sur les aspects sanitaires et phytosanitaires qui manifeste une prise en charge des aspects de sécurité alimentaire et de santé publique liés aux échanges internationaux. Il se trouve néanmoins que le commerce est le seul domaine dans lequel des progrès importants de la gouvernance ont été faits, en tout cas à un rythme beaucoup plus important que celui de la gouvernance environnementale. Ce qui fait que notre gouvernance mondiale est aussi très déséquilibrée : elle privilégie encore les enjeux commerciaux aux dépens du reste. C’est à cela qu’il faudrait essayer de remédier.

Trois grands modèles pour penser la coordination internationale

6Lorsque j’ai commencé à travailler sur ces enjeux de coordination et de régulation internationales, j’ai exploré ce qui s’était écrit sur le sujet. J’ai trouvé trois grands modèles de base pour aborder ces enjeux.

7Tout d’abord, il y a ceux qui pensent qu’il faut avant toute chose se mettre d’accord sur les faits et sur la science, et donc constituer de grandes expertises scientifiques. L’intuition derrière ce modèle est que si la connaissance et le diagnostic sont communs, il devrait être aisé de définir l’action commune qui s’impose. L’exemple le plus représentatif d’un essai concret de ce type d’approche est le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat : le giecipcc en anglais. Ce groupe a été créé fin 1988 à l’instigation du Programme des Nations unies pour l’environnement et de l’Organisation météorologique mondiale. Cette structure a remis quatre rapports principaux : le premier en 1990, un deuxième en 1995, un troisième en 2001 et un quatrième en 2007. Ce groupe a beaucoup contribué à faire que cette question du changement climatique soit informée par les travaux de recherche menés dans le monde entier, instruite par les meilleurs scientifiques, et ceci de façon partagée à l’échelle internationale. Des scientifiques de toutes les régions du monde participent à ces travaux, y compris ceux venus de pays qui ne manifestent aujourd’hui guère d’intérêt pratique pour une action de prévention du risque climatique planétaire, comme les États-Unis ou l’Arabie Saoudite. Cette procédure a été très utile, mais on en voit aussi les limites : il ne suffit pas de se mettre d’accord sur la science, sur les phénomènes en jeu pour que spontanément tout se mette en place du point de vue de l’action. On pourrait même penser que l’émergence médiatique des diagnostics scientifiques contribue à bloquer producteurs, consommateurs et citoyens dans une situation de spectateurs, parfois effarés devant l’évolution du monde et du climat. On regarde cela à la télévision et puis rien ne se passe vraiment pour changer le cours des choses. On passe très rapidement de l’idée que ce risque serait très lointain et très incertain à l’idée qu’il est déjà trop tard pour agir efficacement sur le phénomène et qu’il nous reste essentiellement à nous adapter. La science, oui, il en faut, mais la science seule ne suffit pas. Ce n’est pas une découverte, mais cela se trouve confirmé par ce problème brûlant du changement climatique.

8La deuxième approche que l’on trouve pour penser la gouvernance internationale emprunte les chemins de l’utopie : comment seraient gérées les choses si l’humanité dans son ensemble formait une société unique organisée selon des principes de justice ? Quels principes, quelles normes seraient mis en avant ? C’est ainsi que des auteurs ont proposé un certain nombre de principes ou de normes, par exemple le « droit égal de chaque citoyen du monde à émettre la même quantité de gaz à effet de serre », le principe de « responsabilité historique » et la reconnaissance d’une « dette écologique ». Ces notions doivent évidemment être soumises à la critique comme tous les autres concepts normatifs. Elles sont dans l’ensemble en très fort décalage avec l’état d’organisation de la gouvernance mondiale actuelle. Elles peuvent alimenter des démarches de dénonciation et de critique de l’existant, mais cela ne suffit pas pour faire avancer la coordination internationale.

9Le troisième modèle que l’on trouve, et qui a beaucoup d’influence, est celui des économistes et de la théorie des jeux. Le point de départ pris comme une donnée est que nous avons affaire à des États qui sont des entités indépendantes et qu’il n’existe pas de gouvernement mondial. Si des éléments de coordination sont mis en place, cela doit reposer sur l’intérêt mutuel des États concernés. De fait, le droit international est principalement un droit conventionnel qui se construit progressivement à partir de démarches volontaires d’États qui considèrent avoir un intérêt mutuel dans l’accord qui est passé. Chacun achète en quelque sorte le comportement de l’autre en donnant le sien en échange. Mais ce modèle laisse se mettre en place un problème qui s’appelle « le dilemme du prisonnier » ou « le passager clandestin ». Plus apparaît une coalition d’États voulant agir ensemble pour assurer la gestion de biens collectifs planétaires, comme le climat ou la biodiversité, plus ceux qui sont encore en dehors de cette coalition ont intérêt à y rester. Ils bénéficieront ainsi de la prestation des autres, c’est-à-dire du service rendu – la bonne gestion du bien planétaire qui profite à tous –, sans avoir à en payer le coût. Cependant, si tout le monde raisonne de cette manière, la logique interne de ces raisonnements est de conduire les coalitions vers l’effondrement. La prise en charge des problèmes globaux demeure velléitaire et partielle.

10Voici donc les modèles dont nous disposons actuellement pour penser la coordination internationale, et vous voyez qu’aucun ne donne de perspectives crédibles pour aboutir, par lui-même, à nous mettre sérieusement sur la bonne voie. C’est pourquoi j’ai indiqué, dans mes propos introductifs, qu’il fallait d’abord repenser le principe de souveraineté.

Les risques environnementaux, la souveraineté des États et le droit international

11Je voudrais d’abord faire ressortir la complexité de la question. Nous parlons de risques environnementaux globaux, importants, majeurs, qui peuvent réellement être catastrophiques pour l’humanité, physiquement et moralement. Jusqu’à présent les idées de risque et de sécurité renvoient aux fondements même des États-nations. Depuis les grands penseurs de la chose politique comme Hobbes, on sait que les hommes s’associent dans des communautés politiques et acceptent de remettre une partie de leur liberté entre les mains d’un État par souci de sécurité. L’État leur assure la sécurité en échange d’un renoncement partiel à leur liberté. Ce lien est fort, au point de considérer fréquemment la souveraineté des États comme une valeur naturelle et une réalité indiscutable. De plus, la souveraineté des États-nations démocratiques trouve son fondement dans la souveraineté des peuples. La légitimité de l’État trouve sa source dans la souveraineté du peuple et cette dernière, plaçant haut la dignité du citoyen, va de pair avec la reconnaissance et le respect du droit des personnes et des citoyens. C’est un jeu à trois catégories de participants qui se joue : l’État, le peuple et les citoyens. L’État n’est légitime qu’en assurant la souveraineté du peuple, et le peuple n’est souverain que s’il assure le droit des citoyens, et notamment le droit fondamental à la sécurité. L’État doit donc assurer la sécurité des citoyens, mais doit en même temps s’organiser pour protéger les citoyens contre son propre arbitraire et contre les menaces qu’il peut présenter pour les libertés. On peut tirer différentes conclusions de ces prémisses : l’État est non légitime dans sa prétention à la souveraineté lorsqu’il s’en prend à son peuple comme son ennemi. Pareillement, le peuple souverain qui s’en prendrait aux droits des citoyens ne serait plus légitime dans un ordre démocratique.

12Cette construction de la souveraineté de l’État, assise sur le triptyque « État-peuple-citoyens » définit la nature des relations internationales sous la forme d’un droit conventionnel liant des États libres, indépendants et souverains qui négocient entre eux des accords à la portée délimitée touchant à des questions d’intérêt commun. L’ordre international n’est que l’addition des intérêts mutuels bien compris des États. Les questions touchant à l’environnement planétaire, le climat et la biodiversité entre autres, ne peuvent évidemment pas se satisfaire de cela. Elles ont besoin d’une coordination plus forte afin de permettre à l’humanité de faire converger les directions de son développement. C’est à ce point qu’il faut introduire le principe de précaution.

L’ambivalence de l’usage international du principe de précaution

13Intimement liés à la constellation « sécurité », les États ont fait jouer un rôle extrêmement ambivalent au principe de précaution dans la construction d’une gouvernance internationale. Pensons d’abord au sommet de Rio en 1992 et à la Convention-cadre sur les changements climatiques qui y fut adoptée ; le sommet a été le vecteur de l’affirmation d’une nouvelle action commune : la Convention pose explicitement l’idée que les États signataires ont l’obligation de ne pas attendre d’avoir des certitudes scientifiques pour commencer à engager une action de réduction de la pression sur le climat. L’objectif est fixé : éviter une interférence dangereuse avec le climat planétaire.

14Pour d’autres décisions, d’autres actions, dans d’autres situations, l’inverse s’est imposé : le principe de précaution y a été utilisé comme moyen de réaffirmer une logique souveraine unilatérale contre les règles ou décisions précédemment admises, désormais jugées gênantes. En droit communautaire européen, on pourrait citer l’exemple de la seconde crise de la « vache folle » où un État, la France, a maintenu à l’automne 1999 des mesures spécifiques d’embargo contre les produits bovins britanniques, en contradiction avec des décisions européennes qu’elle avait approuvées près d’un an auparavant. Et cette volte-face unilatérale a été justifiée par le principe de précaution. L’Europe elle-même, au nom du même principe, a pris des mesures suspensives de règles précédemment acceptées du commerce, comme dans le cas du bœuf aux hormones de croissance importé des États-Unis, mais aussi pour les importations d’ogm à partir de 1998. Dans ces cas-là, le principe de précaution sert de justification à une suspension unilatérale de dispositions communément acceptées jusqu’à présent à l’échelle internationale. Il est le moyen d’un rétablissement d’une appréciation souveraine contre les délégations de cette souveraineté qui avaient pu être acceptées.

15Puisque, dans certains cas, le principe de précaution agit dans le sens de la coopération et, dans d’autres, il agit contre, on pourrait penser que, finalement, il est orthogonal à la question de l’équilibre entre souveraineté et coordination internationale. Personnellement, je ne partage pas cet avis, et je prendrai, pour défendre mon propos, l’exemple du protocole de Carthagène qui est la meilleure illustration de l’ambivalence des usages de ce principe. Signé en janvier 2000 et entré en vigueur en septembre 2003, mais sans les États-Unis, ce protocole est le seul qui résulte de la Convention sur la biodiversité. Il organise un dispositif d’autorisation préalable pour le commerce des ogm. Un pays qui veut exporter des ogm doit en avertir le pays importateur pour obtenir son accord. Une expertise scientifique doit être faite et transmise par le pays exportateur ; le pays d’accueil dispose d’un certain nombre de mois pour donner sa réponse. La disposition-clé est qu’il peut alléguer des risques avérés mais aussi des risques potentiels non démontrés, y compris dans leurs conséquences économiques et sociales possibles, pour refuser une importation. Réfléchissons un peu à cette disposition. Ce protocole s’inscrit dans le cadre de la Convention sur la biodiversité. On est donc fondé à estimer qu’il s’agit d’un moyen destiné à promouvoir la préservation de la biodiversité sur la planète. La question est donc la suivante : rehausser la souveraineté des États dans l’appréciation générale des conditions dans lesquelles les ogm peuvent circuler est-il le meilleur moyen de préserver la biodiversité menacée ? N’y avait-il pas prioritairement à engager des actions communes sur une liste de territoires identifiés comme des « points chauds » pour la biodiversité, plutôt que d’accorder une grande latitude aux États pour accepter ou non des ogm, ce qui leur permet en fait d’avoir une gestion politique des problèmes créés par l’état de leur opinion publique ? La porte est désormais ouverte à la mise en place d’une gestion de l’opinion en lieu et place d’une gestion des risques.

16Le protocole de Carthagène mêle intimement les deux aspects. Formellement, par son existence même, il constitue un progrès de la coordination internationale : un texte a été signé par un certain nombre d’États – mais pas par celui qui est le plus important d’entre eux pour les biotechnologies. Toutefois, une des mesures phares de cet accord consiste à donner la possibilité à chacun de suspendre de manière unilatérale l’importation d’un ogm, en fonction de sa propre appréciation des conditions de circulation de cet ogm. Le lien avec la biodiversité n’est tout de même pas établi de manière très directe.

Heurs et malheurs d’un autre fondement du droit international : l’échec du concept de patrimoine commun de l’humanité

17Pour comprendre cet état de fait, il faut aller plus loin et essayer de tirer quelque enseignement de ce qui s’est passé depuis une quinzaine d’années. J’ai rappelé tout à l’heure ce qu’était le fondement traditionnel du droit international, celui de l’intérêt mutuel d’États souverains. Cependant, dans les années 1980, un autre fondement du droit international avait commencé à apparaître et se construisait intellectuellement d’une façon très différente. Il s’articulait autour de la catégorie de « patrimoine commun de l’humanité ». Cette innovation était venue en premier lieu du côté de l’unesco et de la notion de patrimoine mondial de l’humanité, culturel et naturel. Depuis la convention adoptée en 1972, de nombreux sites sont inscrits dans la liste du patrimoine mondial, ce qui permet de renforcer les chances de leur préservation, du fait de l’engagement des États sur le territoire desquels les sites considérés se situent. Cette notion de patrimoine mondial avait aussi été utilisée pour l’avancée du droit de la Mer, et notamment le régime juridique des ressources minérales et des nodules métalliques que l’on peut trouver au fond des mers. Dans cette perspective, l’humanité devient une personne collective de référence et reçoit surtout le statut le plus élevé dans l’ordre juridique.

18Ceci change totalement le positionnement des États puisque l’idée de droit et d’obligation ne résulte plus seulement d’une logique ascendante de convention fondée sur l’intérêt mutuel de deux ou plusieurs États, mais tout autant de la nécessité pour chaque État d’être le mandataire et le garant des intérêts fondamentaux de l’humanité. Ce qui fait aussi que des États pourraient avoir à rendre des comptes devant la communauté des citoyens du monde de leurs pratiques sur leur territoire, ou de manière indirecte des effets de leurs propres actions sur le territoire des autres, chaque fois qu’un intérêt majeur de l’humanité se trouve en jeu.

19Le principe du droit conventionnel classique était un principe de compensation : un État se lançait dans une action d’intérêt commun à la condition qu’un autre État le fasse aussi ou qu’il reçoive une compensation pour cela. Le fondement alternatif descendant, basé sur l’idée d’humanité comme personne première, conduit à envisager des actions asymétriques non compensées. Chaque fois qu’un intérêt majeur de l’humanité est en cause, un État a l’obligation d’agir, même si ce n’est pas son intérêt personnel, et cela sans attendre quelque compensation que ce soit. Là résidait une source importante d’un rééquilibrage du droit international.

20Un point d’arrêt a été spectaculairement mis à la coordination internationale pour la prévention du risque climatique quand, en 2001, l’administration Bush a mis fin à la perspective de la signature du protocole de Kyoto et d’un certain nombre d’accords par les États-Unis. En fait, ce point d’arrêt avait déjà été joué à Rio dès 1992, au moment même où était adoptée la Convention sur la biodiversité. Les travaux préparatoires de cette convention s’étaient arrimés à la notion de patrimoine commun de l’humanité, s’agissant d’attribuer un statut juridique aux ressources génétiques afin d’en assurer la préservation et l’exploitation rationnelle et équitable par tous les pays du monde.

21Faisons une digression pour indiquer ce que sont les ressources génétiques. Tout le monde a entendu parler d’ogm. Ces organismes génétiquement modifiés résultent d’une technique de transgénèse qui consiste à prendre sur une plante, voire sur un animal, un gène faisant partie de la constitution génétique d’une espèce donnée et à transférer ce gène à un autre organisme, en franchissant la barrière des espèces. De longue date, tout l’effort de sélection des variétés des plantes cultivées visait à provoquer de la recombinaison génétique pour faire acquérir aux plantes des propriétés nouvelles. Simplement, cela se faisait par des moyens dits naturels, notamment par hybridation ou mutagenèse provoquée. Avec les ogm, l’intervention sur le génome se fait de manière plus directe, ce qui a suscité la contestation sociale que chacun connaît. Les gènes sont l’étage de base du vivant ; au-dessus il y a les organismes individuels, puis les espèces reposant sur l’inter fécondation ; encore au-dessus on trouve les écosystèmes, qui sont des formes organisées de communautés d’espèces en interaction avec un milieu physique ; à l’intérieur de ces systèmes s’échangent de l’énergie et des nutriments, se décomposent les organismes morts, etc.

22Revenons à la Convention sur la biodiversité. Elle visait à donner un statut juridique aux ressources génétiques parce que les laboratoires pharmaceutiques d’entreprises chimiques allaient faire leur cueillette dans divers pays, en particulier tropicaux – Amazonie, Madagascar et d’autres –, très riches en variétés d’espèces qu’on ne trouvait pas ailleurs. Ils sélectionnaient les variétés sur place, repartaient avec, faisaient des analyses, extrayaient des principes actifs et mettaient au point de nouvelles molécules, sur lesquelles ils prenaient des brevets leur donnant un monopole d’exploitation pour plusieurs décennies. Cela n’avait aucune retombée positive pour les communautés locales d’où étaient extraites ces ressources. C’est la raison pour laquelle les pays du Sud n’ont pas voulu du concept de patrimoine commun de l’humanité pour les ressources génétiques. À juste titre, ils trouvaient qu’il y avait là un jeu de dupe : d’un côté, ils auraient dû acheter aux conditions du marché des licences pour avoir accès aux avancées biotechnologiques inventées par les pays industriels à partir de leurs propres ressources ; et de l’autre, ce qu’ils possédaient, eux, devait être mis gratuitement à la disposition de tout le monde, y compris des firmes du Nord qui venaient se servir, puisque le patrimoine commun est a priori à la disposition de tous. Les pays du Sud ont souhaité un minimum de parité dans la balance et, puisque la biotechnologie des pays du Nord devait être payante pour eux, qu’au moins les ressources génétiques en leur possession le soient aussi. C’est ainsi que cette Convention sur la biodiversité a réaffirmé solennellement le principe de souveraineté des États sur les ressources génétiques présentes sur leur territoire. Ce qui fait qu’aujourd’hui on ne peut plus aller chercher légalement ces ressources sans l’accord des gouvernements des pays en question, dans des conditions de rémunération à négocier. De là est venu le premier coup porté à l’émergence de ce fondement alternatif du droit international qui nous manque aujourd’hui cruellement.

23Malgré tout, le processus de développement d’une approche descendante du rôle des États à partir d’une définition des valeurs et intérêts de l’humanité en tant que telle est reparti lentement : les droits économiques et sociaux sont davantage reconnus par les Nations unies ; le Tribunal pénal international a été créé, même s’il n’est pas reconnu par tous les États ; de nombreuses ong se réfèrent à des notions d’équité et de justice environnementales et promeuvent des normes qui ne sont pas seulement liées à la souveraineté des États-nations.

24On en arrive tendanciellement à déboucher sur une conception hybride du statut des États-nations. Ils ont à assurer la sécurité de leurs populations, le respect des droits des personnes et le fonctionnement démocratique de leur relation au peuple, mais doivent en même temps se considérer comme les garants des intérêts supérieurs de l’humanité et rendre des comptes de leur action de ce point de vue. Cette conception hybride nécessiterait d’être fixée de façon constitutionnelle. En attendant, reste la voie d’une consolidation du statut des organisations internationales prenant en charge la gestion de l’environnement planétaire.

Les mécanismes économiques et sociaux de renforcement de la prise en compte des considérations environnementales

25Nous avons évoqué ce soir le projet de créer une organisation mondiale de l’environnement. Ce serait une étape importante. Mais quels processus et quelles forces pourraient en assurer l’avènement ? Je crois utile de repérer les mouvements économiques qui pourraient venir en appui. La mondialisation n’est pas seulement un état de fait, elle est mondialisaction. Celle intéressant les questions environnementales résulte d’un double jeu d’acteurs : celui des ong d’un côté, celui des multinationales de l’autre. Chaque fois qu’il y a un accident industriel qui fait un peu de bruit – Tchernobyl, Bhopal – ou une situation de pollution industrielle critique ou un changement destructeur de l’occupation de l’espace, les ong tentent de délocaliser l’événement et de donner une portée planétaire à ce qui se joue. Par exemple, s’agissant de la déforestation de la forêt amazonienne, elles essaient de montrer que c’est un enjeu pour le monde entier et pas seulement pour le gouvernement local ou pour le gouvernement brésilien. Les ong mondialisent systématiquement les enjeux. Par exemple, sous leur influence, les quelques ours fréquentant les Pyrénées sont devenus un enjeu pour la biodiversité planétaire. En cherchant à sortir du local et à obtenir une généralisation des soutiens à leur cause, les ong ne sont pas tout à fait désintéressées : elles cherchent à étendre leurs troupes, leurs financements ou leur influence, et à obtenir des rendements d’échelle de leur action grâce aux relais des médias.

26Leur faisant écho, les multinationales sont engagées dans un processus parallèle de globalisation de leurs normes de gestion. Soumises à des processus de contestation, elles voient bien qu’elles n’arrivent plus à limiter à la scène locale le retentissement de telle ou telle affaire ou de tel mauvais traitement qu’elles imposent à l’écosystème local. Elles sont pour la plupart engagées dans un processus d’homogénéisation des normes de gestion qu’elles appliquent, au lieu de jouer des avantages comparatifs de manière systématique, en matière de normes de sécurité ou de normes environnementales. Elles savent que, de toute façon, en cas de problème grave, les mises en cause ne manqueront pas de remonter jusqu’à la maison mère, et de s’en prendre à un de leurs actifs majeurs, leur image, leur réputation, leur nom. Quand on s’appelle adidas, coca-cola ou toyota, la marque vaut cher. Et cet actif majeur est régional ou planétaire, comme le sont les médias modernes. Bien que les raisonnements économiques purs recommandent, au nom de l’efficience, que soient apportées des réponses locales aux problèmes locaux en fonction des contextes locaux, l’importance des enjeux d’entretien de la légitimité sociale à produire conduit les entreprises à mondialiser leurs modes de gestion et de négociation sur les grands enjeux environnementaux et de sécurité au travail. Elles sont d’ailleurs incitées en ce sens par les pratiques des agences de notation ou des fonds d’investissement socialement responsables.

27Le deuxième élément potentiellement décisif est le changement de comportement des consommateurs. De façon spontanée ou à travers leurs organisations, ils exercent une influence qui peut être forte, comme cela s’est révélé à l’occasion de crises comme la vache folle ou d’autres affaires de ce genre. Une frange de consommateurs est devenue très active et demande maintenant des garanties sur les conditions de production des produits qu’ils achètent et consomment. En réponse, ont été mis en place traçabilité et certifications, et les analyses de cycle de vie se sont multipliées.

28Il y a là comme une petite révolution car jusqu’alors les économistes mettaient en avant une analyse des marchés qui supposait que seuls les prix et les quantités étaient les éléments importants aux yeux des consommateurs-acheteurs. Toute l’information requise pour la coordination économique se synthétisait dans le prix des biens. La régulation par le marché reposait ainsi sur l’organisation d’une amnésie des conditions concrètes de production des biens tout au long des filières allant des matières premières au consommateur final. C’est cela qui ne marche plus pour un certain nombre de biens aujourd’hui ; les entreprises de distribution doivent certifier que les bois qui servent aux meubles qu’elles vendent proviennent de forêts exploitées de manière durable ; elles doivent pouvoir retrouver l’origine précise du bifteck en rayon et même savoir ce qu’a mangé la vache ou le poulet destiné à nos assiettes. Les acteurs économiques qui n’entrent pas dans cette nouvelle logique informationnelle perdront l’accès au marché. Pour les produits auxquels sont associés des enjeux de sécurité ou des enjeux environnementaux, il devient nécessaire de doubler toute la chaîne des échanges de marché par une production d’information certifiée sur les conditions de production.

  • 2 Lamy, Pascal, “The emergence of collective preferences in international trade: implications for re (...)

29Au total, des progrès vers une coordination et une régulation mondiales à la hauteur de la mondialisation des échanges commerciaux sont susceptibles de venir d’une part de la dialectique de la contestation entre ong et multinationales, et d’autre part des inquiétudes des consommateurs pour ce qu’ils consomment et des initiatives prises par la grande distribution par anticipation de ces inquiétudes. C’est par ces biais-là d’abord que pourra avancer un concept différent, hybride, de souveraineté, qui permettra à l’avenir d’asseoir plus aisément une gouvernance mondiale plus efficace et équitable. C’est en étant mis sous pression par ces phénomènes de contestation et par ces initiatives économiques et commerciales que les États peuvent être amenés à vouloir surmonter les points de blocage, que la défense de l’approche classique de la souveraineté politique met sur le chemin de la coordination internationale. Les consommateurs-citoyens ont ici une responsabilité critique, de même que tous ceux qui agissent en leur nom, comme les grandes centrales de distribution – les carrefour et autres leclerc. Ce ne sont pas les normes publiques qui tendent à être les plus contraignantes pour le commerce, bien qu’elles aient toujours leur place, par exemple pour la lutte contre les fraudes, mais bien désormais les cahiers des charges que la distribution impose à ses fournisseurs. Au point même que le directeur actuel de l’omc et ancien commissaire européen au commerce, Pascal Lamy2, se posait la question, lorsqu’il était commissaire, de savoir quelle place il faudrait ménager aux préférences collectives particulières des consommateurs de différents pays dans le cadre des règles du commerce et de l’échange international afin d’encadrer et de limiter les initiatives de ces agents – grande distribution, consommateurs – qui perturbent le statut et la portée des règles de commerce négociées entre États. On voit cependant les limites de ce rôle des agents économiques et de la société civile : encadré par la concurrence commerciale, le mode de prise en charge des enjeux environnementaux par les entreprises sera partiel, déséquilibré car davantage centré sur les enjeux de sécurité alimentaire que sur les enjeux environnementaux proprement dits, et sensible aux modes et aux fluctuations de l’opinion. Inéluctablement la balle devra être reprise par les États pour faire avancer la gouvernance mondiale. Mais par quelles voies ?

Un pessimisme raisonné

30Je ne suis pas très optimiste quant à la capacité qu’a l’humanité de s’organiser sérieusement pour faire face à temps aux défis planétaires du changement climatique ou de l’érosion de la biodiversité. Les obstacles à une telle organisation sont importants. Sur la scène internationale nous avons affaire à une société d’États, sans disposer d’un gouvernement mondial, que chacun semble redouter plus que tout. Puisque les trois modèles de base évoqués de façon introductive ne sont pas opérants, tournons le regard dans d’autres directions. N’y a-t-il pas des voies de passage moins fermées ? Mon sentiment personnel est qu’aucune des alternatives auxquelles on peut songer n’offre de solution évidente.

31À l’échelle de l’histoire, une solution de gouvernance supranationale a été efficace, celle de l’Empire. Elle se caractérise par le fait qu’un État puissant voit converger ses intérêts propres de puissance impériale et des intérêts plus larges communs à l’ensemble des États qu’il domine. Le problème, c’est que l’Empire du moment et celui qui lui succédera vraisemblablement ne s’intéressent pas vraiment aux problèmes qui nous occupent, ou du moins ne leur accordent pas la priorité que commanderait l’urgence de la situation. Une autre solution issue de la théorie des jeux est de chercher à surmonter le « dilemme du prisonnier » et le problème» du passager clandestin », en associant la gestion des biens collectifs planétaires à la production ou distribution de biens privés fortement désirés. Si certains pays ne voient pas l’intérêt de préserver le climat de la planète ou la biodiversité, peut-être seraient-ils intéressés par les retombées de la recherche scientifique et technique à laquelle l’accès leur serait donné dans des conditions avantageuses s’ils voulaient bien se joindre à une coalition proclimat ou probiodiversité ? En ce sens, l’Europe pourrait prendre une initiative sur le terrain de la recherche partenariale et du transfert de technologie puisqu’elle a pris le leadership international des fortes déclarations et des objectifs ambitieux sur les questions environnementales. Malheureusement, elle n’est pas en très bon état sur le front de la recherche scientifique et technique, c’est son problème, malgré la stratégie de Lisbonne. La mise sur pied d’un grand partenariat entre l’Europe, l’Inde, la Chine ou le Brésil en matière de transfert de techniques n’est actuellement pas crédible compte tenu du mode de gouvernance de l’Europe et de sa difficulté à se coordonner elle-même dans un jeu à vingt-sept.

32On entend aussi de différents côtés des propositions suggérant le développement de partenariats public-privé, de coalitions des bonnes volontés, afin de contourner les blocages des négociations interétatiques. Qu’attendre de la bonne volonté et des démarches volontaires ? Je remarquerai juste que nous avons commencé par cela en 1992 dans le cadre de la Convention-cadre sur les changements climatiques. Les États industriels s’y étaient engagés à faire preuve de bonne volonté pour qu’aux environs de l’an 2000 ils aient à peu près stabilisé leurs émissions de gaz à effet de serre au niveau de 1990. Très vite, on s’est aperçu que personne ne faisait rien de sérieux. C’est pourquoi, en 1995, a été lancé le mandat de Berlin pour la négociation d’un protocole juridiquement contraignant destiné à obliger les États à s’occuper vraiment du problème. Cela a donné le protocole de Kyoto de 1997. Ce dernier fixe des objectifs quantifiés de maîtrise des émissions et jette les bases d’un échange international de quotas de CO2 qui devrait intéresser États et entreprises. Ce protocole est entré en vigueur en 2005 mais sans que des acteurs majeurs ne soient liés par des engagements quantifiés, qu’ils soient restés en dehors comme les États-Unis, ou que, étant signataires, leur statut de pays en développement leur ait épargné toute obligation de ce type. Si bien que ce protocole ne couvre qu’une part limitée des émissions mondiales actuelles. Pendant ce temps, l’initiative diplomatique prise par les États-Unis avec les principaux pays producteurs de charbon soulignait le besoin de développer les échanges et la coopération technique en refusant tout cadre d’engagement contraignant. On revenait ensuite quasiment au point de départ. Ainsi, la dernière grande conférence des parties de la Convention sur le climat a été présentée comme un succès du fait que ceux qui se sont engagés dans le processus de Kyoto ont accepté de discuter de ce qu’il faudrait organiser pour l’après-Kyoto, à partir de 2013, et que ceux qui ont refusé le processus de Kyoto ont accepté de discuter avec les premiers, à la condition d’avoir l’assurance préalable que jamais aucun accord contraignant n’en résulterait !

33Une variante proposée est de construire la gouvernance mondiale sur les démarches de partenariats volontaires entre les ong et les entreprises. Quelques partenariats de ce type se sont mis en place, mais on en parle d’autant plus qu’ils sont peu nombreux. Je vois mal comment cette formule pourrait se généraliser et prendre l’ampleur suffisante pour remplacer les États dans la coordination internationale. En effet, si les ong avaient acquis un tel pouvoir d’influence sur les entreprises et sur l’économie, on ne comprend pas pourquoi elles ne l’auraient pas également acquis sur les États, afin d’amener ces derniers à aller de l’avant sans tergiverser davantage. Or, elles ne l’ont manifestement pas.

34On nous dit parfois que la voie des marchés de permis d’émission n’est pas viable à l’échelle internationale car elle supposerait une avancée juridique internationale importante pour assurer l’effectivité du contrôle et des sanctions et qu’elle demanderait d’énormes transferts financiers internationaux du Nord vers le Sud politiquement impensables. Ceux-là s’attachent aujourd’hui à la taxation des émissions de carbone. S’ils songent à une taxation internationale, leur proposition tombe encore davantage que les marchés de permis sous le coup de leurs objections. S’ils songent à un processus harmonisé d’introduction de taxes nationales sans transferts internationaux majeurs, on remarquera que c’était précisément la solution qu’avaient initialement proposée la France et l’Europe dans la période 1990-1992. Cette solution avait été franchement écartée dès avant même le sommet de Rio car personne n’en voulait finalement, ni en Europe – plus même le gouvernement français – ni en dehors de l’Europe : ni les États-Unis, ni le Japon, nos partenaires au sein de l’ocde ne voulaient de cette approche souvent soutenue par les économistes. Atteinte à la croissance économique et à la compétitivité, refus de l’impôt par les contribuables, atteinte à la souveraineté fiscale étaient les trois grands arguments justifiant le refus. Je ne vois pas que la force de ces arguments se soit atténuée.

35D’autres enfin font miroiter la voie du grand pari technologique, dans l’attente duquel il ne faudrait prendre aucune mesure significative visant à réduire à court terme les émissions de gaz à effet de serre car cela porterait inutilement atteinte à l’économie. Même en admettant qu’un miracle technologique se produise dans quelques décennies, il interviendra de toute façon trop tard par rapport aux termes du défi climatique qui demandent une inflexion forte des trajectoires mondiales d’émission d’ici 2020 pour avoir une chance raisonnable, mais pas garantie, de maintenir l’augmentation de la température terrestre autour de 2 °C. L’essentiel de l’effort de décarbonisation de l’économie devra se faire avec les techniques déjà disponibles ou quasiment opérationnelles. C’est sur le terrain économique et pas sur le terrain technologique que la bataille doit être menée dans les vingt ans qui viennent.

36Je veux croire, pour conclure, que les limites de mon imagination m’ont laissé échapper la bonne manière d’aborder le problème, celle qui permettra à l’humanité, in extremis, d’éviter de s’engager dans la catastrophe écologique. J’en appelle à l’imagination et au discernement de chacun.

Notes

1 Krugman, Paul, La Mondialisation n’est pas coupable : Vertus et limites du libre-échange, trad. de l’anglais par Anne Saint Girons et Francisco Vergara, Paris, La Découverte, 1998 ; 2000.

2 Lamy, Pascal, “The emergence of collective preferences in international trade: implications for regulating globalisation”, Conference on Collective Preferences and Global Governance: What future for the Multilateral Trading System?, Bruxelles, 15 Septembre 2004.

Notes de fin

* Directeur de recherche au cnrs, professeur à l’École polytechnique, département des Humanités et sciences sociales.

© Éditions de la Bibliothèque publique d’information, 2008

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