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L'énergie des sciences sociales

 | 
Olivier Labussière
, 
Alain Nadaï

Gouvernance des politiques de l’énergie

Texte intégral

1Le secteur énergétique est central pour les sociétés industrielles, les pays en développement ainsi que dans la mutation des économies. Il interroge bien au-delà de la seule conduite des politiques énergétiques par les Etats. Ce secteur stratégique constitue un noyau autour duquel gravitent de nombreux autres domaines d’importance, telles que les politiques sociales, économiques, industrielles ou encore environnementales.

2La gouvernance des politiques de l’énergie, si elle est largement héritière d’approches sectorielles (pétrole, gaz, nucléaire, éolien…), suscite des interrogations transversales. Les politiques de l’énergie censées contribuer à la décarbonisation de notre économie ne peuvent manquer de soulever des enjeux de redistribution des richesses, des pouvoirs, des risques ou encore des impacts sur l’environnement.

3La prise en charge de ces enjeux transversaux ne va pas de soi. Elle appelle une étude des formes de gouvernance qui président aux politiques de l’énergie et de la manière dont elles abordent les enjeux énergétiques en fonction de leur plus ou moins grande ouverture démocratique, de leur tradition centralisée ou décentralisée. Outre les relations avec les entreprises se pose la question de la construction collective des politiques de l’énergie et des interventions, plus ou moins structurées, parfois très militantes, des organisations sociales mobilisées sur la question de l’énergie.

4Le pilotage des politiques de l’énergie par les Etats est aujourd’hui pris entre plusieurs feux : leurs héritages en matière de politiques de l’énergie, le jeu des négociations internationales sur le climat, la libéralisation des marchés de l’énergie, enfin la multiplication des parties prenantes dans l’élaboration des politiques publiques. Au milieu de ces enjeux, de nouvelles formes de gouvernance s’inventent, souvent très marquées par les technologies qu’elles mobilisent. La capacité des groupes sociaux, des politiques et des sociétés à appréhender les questions énergétiques dans leurs multiples dimensions, et les conditions sociales les plus propices à la construction de ces problèmes, constituent des objets importants pour la recherche en SHS.

5Ce chapitre expose quelques pistes de recherche en matière de gouvernance des politiques de l’énergie.

Une gouvernance étatique interrogée

6L’Etat, sa légitimité et son rôle font l’objet de multiples développements en sciences sociales. Les enjeux énergétiques interrogent non seulement le rôle de l’Etat et de ses délégations locales, mais aussi ses modes de constitution, voire la définition de l’Etat. Dans une acception classique, l’Etat détient les fonctions d’administrateur du territoire, y compris dans ses dimensions écologiques. Il veille à ce que les potentiels de développement soient valorisés, l’intégrité physique du territoire garantie. Il doit aussi veiller à ce que le développement ménage des équilibres socio-économiques et n’accroisse pas les disparités sociales. Pour certains, la notion de souveraineté définit classiquement la nature du pouvoir de l’Etat et la façon dont il se légitime : il est souverain en ce qu’il se situe à l’origine des décisions, et qu’il l’emporte par principe sur toute autre source de décision. Pour d’autres, l’Etat et son pouvoir, sont un effet des pratiques politiques courantes, effet qui demande à être décrit dans ses modalités de construction, mêmes banales, administratives ou techniques (cf. la politique par les instruments) ou encore articulées autour de la matérialité même de certaines formes d’énergie (e.g. la transportabilité du pétrole). Ces multiples approches de l’Etat peuvent selon les enjeux être mises à profit pour comprendre et analyser la manière dont les enjeux énergétiques questionnent le rôle et les pratiques étatiques, la spécificité des politiques énergétiques, leur articulation aux autres politiques sectorielles (environnement, santé, aménagement…) ainsi qu’aux communs en place (e.g. environnementaux, paysagers…). Ils questionnent jusqu’au périmètre, au statut et à la définition même de l’Etat, en soulevant la question des assemblages étatiques les mieux à mêmes de soutenir et d’accompagner des évolutions dans les pratiques de production et de consommation d’énergies.

Un passé à comprendre : construction des Etats et enjeux sociétaux

7La compréhension des enjeux énergétiques contemporains est inséparable d’une attention portée à l’histoire des Etats et de leurs politiques de l’énergie ainsi que d’une meilleure connaissance des cas nationaux et de leurs interrelations. L’étude comparative des trajectoires de politique énergétique est un champ riche à explorer.

8Il s’agit tout d’abord d’analyser le lien entre l’affirmation de la souveraineté des Etats et l’histoire de leurs politiques énergétiques. La dépendance des Etats à des ressources énergétiques extraterritoriales et les efforts pour sécuriser leurs approvisionnements et se déprendre de relations politiquement et économiquement sensibles, constituent un enjeu décisif pour l’affirmation de leur souveraineté et la compréhension de leur place sur la scène internationale. L’orientation de la politique énergétique des Etats appelle une analyse multi-scalaire qui confronte les enjeux internationaux aux situations politiques nationales. Ceci est par exemple décisif pour analyser, à la suite de la catastrophe de Fukushima, l’hétérogénéité des positions des Etats en matière de politique de l’énergie nucléaire. De même, cet exercice de souveraineté ne peut être compris isolément, en séparant les territoires les uns des autres, sans poser la question des tensions géopolitiques autour de l’énergie dans des zones géographiques diverses.

9Un intérêt affirmé pour l’histoire de cas nationaux devrait aussi être prolongé d’une analyse des dimensions politique et sociale des politiques de l’énergie. Ces dernières ne sont pas qu’un champ de forces géopolitiques, elles participent aussi de l’organisation des sociétés. Les politiques de l’énergie sont insérées dans la construction de « communs énergétiques nationaux » au sens d’un actif national composé des infrastructures énergétiques, des opérateurs historiques, de la progressive construction des choix et des modes de contractualisation auprès des consommateurs/usagers, le tout constituant des éléments d’un sentier de croissance voire d’une identité nationale. Le kWh peréquationné ou le cas du développement de l’énergie nucléaire en France, tant qu’il est sous-tendu par une forme de contrat social en faveur d’un kilowattheure à bas prix, sont illustratifs de ce que peut être un « commun énergétique national ». Ce type de commun appelle, pour être compris, des analyses des réseaux d’ingénieurs, de scientifiques et de politiques qui de façon parfois normative, et au nom de la satisfaction du bien-être social, ont participé à l’élaboration et à la justification de mesures politiques dans le domaine de l’énergie. Il conduit aussi à s’interroger sur la façon dont ces trajectoires et ces héritages, loin de se réduire à des conservatismes, nourrissent l’élaboration des politiques énergétiques contemporaines.

Enjeux géopolitiques et relations internationales

10Le marché mondial des hydrocarbures connaît de profondes transformations : multiplication des acteurs étatiques et non étatiques aux rationalités, intérêts et préférences hétérogènes ; mutations des structures de l’offre et de la demande ; internationalisation croissante des échanges ; libéralisation et financiarisation des transactions énergétiques internationales. A cela s’ajoutent d’une part le développement des hydrocarbures non conventionnels qui éloigne la perspective d’un Peak Oil ou d’un pic gazier tout en étant porteur de nouveaux équilibres énergétiques internationaux et, d’autre part, la problématique climatique dont la dimension énergétique constitue une variable-clé. Il importe de traiter ces dynamiques en les replaçant dans un espace à trois dimensions : le système des Etats, les systèmes de marchés et les institutions, en prenant ces dernières au sens large de règles, de normes, de principes et de structures d’organisation. Par ailleurs, l’énergie est aussi un bien stratégique, un instrument de politique étrangère, un objet de rapports de pouvoir.

11En mettant l’accent sur les interfaces entre le politique, l’économique et le juridique, une série de questionnements relatifs à l’analyse des modalités d’organisation des relations énergétiques internationales s’imposent. On peut s’interroger sur le poids respectif des dynamiques de concurrence et des règles institutionnelles (Rule of Law) dans la structuration d’une gouvernance mondiale de l’énergie.

12La théorie des régimes internationaux peut constituer un corpus théorique et conceptuel intéressant afin de s’interroger sur les déterminants de la formation d’un régime international dans le domaine des hydrocarbures (sous contrainte climatique).

Les libéralismes et leurs articulations au marché

13Pour être comprise, la gouvernance des politiques de l’énergie appelle aussi une analyse de la diversité des formes de libéralisme et de la manière dont elles suscitent de nouveaux modes d’articulation entre les Etats, les entreprises privées et les consommateurs. Les Etats se trouvent ici en prise avec la constitution de grands espaces géoéconomiques formés par les échanges énergétiques et les tentatives de constitution de marchés transnationaux.

14Bien qu’il ne doive pas occulter les cas d’autres grands ensembles régionaux (Amériques et Asie notamment), le cas de l’Union Européenne est un objet d’étude incontournable. Elle constitue un laboratoire grandeur nature pour suivre et comprendre les mécanismes de promotion des énergies renouvelables en même temps que ceux de la constitution de marchés intérieurs de l’énergie (gaz, électricité). La remise en cause des monopoles nationaux depuis le milieu des années 1990 interroge directement la politique énergétique des Etats, qui ont fait des choix très différents. Plusieurs pistes de recherche peuvent être approfondies. Tout d’abord, la formation de marchés intérieurs de l’énergie en Europe ne va pas de soi. Dans le cas des politiques des énergies renouvelables, cette émergence est passée par une période transitoire (décennie 2000) au cours de laquelle l’Europe, faute de pouvoir imposer un cadre communautaire harmonisé, a laissé les Etats expérimenter différents régimes d’aides (tarif d’achat, certificats verts, appels d’offre). Les modalités de convergence/divergence de ces dispositifs, de mise en représentation et d’apprentissage collectif quant à leur coût/efficacité, d’évolution du rôle des instances européennes, des Etats et de différentes communautés épistémiques dans cette trajectoire sont à analyser.

15Une autre piste de recherche porte, par exemple, sur les options de développement privilégiées par les Etats pour déployer leurs politiques énergétiques dans un contexte de dérégulation. La libéralisation des marchés de l’énergie ne signifie pas mécaniquement « privatisation ». Dans le cas des politiques éoliennes en Europe, la France a favorisé le portage de projet par des investisseurs privés alors que d’autres pays comme le Danemark, l’Allemagne ou la Belgique ont davantage soutenu l’investissement coopératif. L’analyse, d’ores et déjà initiée, de ces trajectoires nationales peut enrichir la réflexion sur la conduite des politiques de transition énergétique.

16Au-delà de l’espace européen, les processus d’intégration supranationaux sont nombreux (connexions Nord/Sud transméditerranéennes, gazoducs continentaux, grands barrages binationaux…). Leur analyse pourra nourrir une perspective géopolitique sur les transformations du capitalisme dans le domaine de l’énergie. Les puissants conglomérats publics ou privés qui gèrent le secteur de l’énergie et les nouveaux acteurs qui y ont émergé jouent un rôle essentiel dans l’économie mondiale. On ne saurait, par exemple, comprendre l’affirmation internationale de la Chine, du Brésil ou encore de l’Arabie Saoudite sans examiner les stratégies de Sinopec, Petrobras ou Aramco.

17Ces processus d’intégration supranationaux constituent aussi des terrains propices pour interroger les articulations entre les entreprises privées, les Etats et les consommateurs. Leur analyse doit ouvrir sur une compréhension de la formation de la décision politique et de sa capacité à prendre en compte les demandes généralement contradictoires des sociétés.

L’enjeu climatique : nouvelles arènes et nouveaux acteurs

18En moins de trente ans, le changement climatique d’origine anthropique est devenu un enjeu scientifique et géopolitique majeur. Historiquement, la lutte contre le réchauffement climatique a surtout été abordée en termes d’atténuation (mitigation), par réduction des émissions de CO2 plus que d’adaptation. Aujourd’hui, le bilan du protocole de Kyoto et les débats post-Kyoto invitent à intégrer ces deux dimensions.

19Les négociations internationales sur le climat constituent un objet d’analyse majeur insuffisamment abordé en France. Au-delà de l’histoire des idées et des modèles de croissance, c’est l’invention d’une forme de gouvernance internationale qui appelle à être analysée. Le champ d’étude est vaste et suppose de couvrir les arènes scientifique, politique et technique pour comprendre comment les enjeux qu’elles comportent évoluent en interaction dynamique.

20Ces processus de co-production des connaissances et des ordres politiques soulèvent de nombreuses questions : comment analyser les succès et les échecs passés des négociations climatiques ? Quel est le poids des communautés scientifiques sur les négociations internationales sur le climat ? Quel a été le rôle des représentations du futur dans ces échecs et/ou succès ? Quel usage est-il fait des scénarios de changement climatique lors de ces négociations ? A quels modèles économiques et à quelles options technologiques sont-ils articulés ? Quelles formes de cadrage ces modèles introduisent-ils dans la manière dont les Etats discutent de leurs objectifs et de leurs responsabilités ? Les décalages entre les cycles scientifiques et les cycles de la vie politique ont-ils joué un rôle dans ces échecs ? Par quels processus et pour quelles raisons ces négociations se sont-elles resserrées autour d’un cadrage exclusivement climatique et économique (coût/ prix unique du carbone, cap and trade) ? Quel est le rôle de ce cadrage dans les échecs successifs ? En outre, la gouvernance des politiques énergie-climat se double d’enjeux éthiques (la modification des modes d’existence face à la problématique climat) et moraux (la définition des responsabilités entre les Etats dans le partage du « fardeau », le développement des Suds, la prise en compte ou non des générations futures). Mieux les comprendre constitue un enjeu central pour élaborer des positions nationales.

21Enfin, les négociations sur le climat sont inséparables de l’élaboration de scénarios de transition énergétique (cf. chapitre 2, « visions du futur et scénarios »). Si ces négociations impliquent les Etats, la multiplication des scénarios de transition qu’elles convoquent témoigne d’un élargissement des acteurs qui entendent prendre part aux réflexions sur la gouvernance des politiques de l’énergie.

22Il convient donc, au-delà d’une analyse des tensions soulevées pour la gouvernance étatique, de suivre et décrire l’émergence de nouvelles formes de gouvernance énergétique et climatique.

Des politiques publiques face à la multiplication des parties prenantes

23La multiplication des parties prenantes pose la question des interventions d’acteurs ou de collectifs sociaux de plus en plus mobilisées sur les enjeux énergétiques, avec des positions parfois de fort militantisme. Elle invite à observer le fonctionnement du secteur énergétique du point de vue de sa gouvernance au sens large : non pas seulement l’organisation d’instances de coordination ou de négociation mais aussi l’émergence de conflits et de coopérations entre acteurs sociaux de différentes natures dont les intérêts divergent et qui sont porteurs de constructions politiquement et intellectuellement très différentes des problèmes publics à traiter.

24Il y a là un champ de recherche considérable si l’on considère par exemple le cas français, où l’élaboration des politiques de l’énergie relève historiquement de processus centralisés, peu négociés et adossés à une planification des investissements nationaux. Les questions sont nombreuses. Par exemple, les enjeux contemporains de « transition énergétique » ouvrent-ils ces politiques de l’énergie à de nouvelles formes d’engagement de débats publics (intégrant les débats contradictoires, les controverses comme des processus normaux), à de nouveaux processus de délibération et de programmation ? Les acteurs de la société civile et les ONG contribuent-ils à la mise à l’agenda de nouvelles orientations énergétiques ? Comment peuvent-ils intervenir dans les débats techniques et scientifiques que suscitent les scénarios de transition ? Comment se pose ou se met en discussion la légitimité des différentes parties-prenantes ?

25Ces interrogations renvoient inévitablement vers le rôle que doit ou que peut avoir l’Etat dont l’action et la légitimité ont longtemps été fondées sur un monopole d’expertise et un contrôle des initiatives locales via différents corps et organismes.

Interroger la transition énergétique « à la française »

26En France, la « transition énergétique » est devenue depuis peu un pivot des politiques publiques. Un jalon récent en a été le Débat National sur la Transition Energétique. La question de la « transition énergétique » peut être analysée sous l’angle de l’émergence des problèmes publics, de leur mode de définition et de leur mise sur agenda, autrement dit en s’intéressant à la manière dont cette question se « construit » comme problème public (une approche souvent privilégiée par la sociologie politique et la science politique lors de l’examen des politiques publiques).

27Dans cette perspective, il s’agit d’abord de déterminer comment la question de la « transition énergétique » a été mise en débat (aussi bien de façon « publique » que de façon « discrète »). Quels sont les débats techniques et scientifiques, les controverses, les polémiques ayant fait de la « transition énergétique » un objet de débat public ? Comment, notamment, la question de la « transition énergétique » a-t-elle été portée et configurée par les multiples et diverses controverses concernant les grandes technologies carbonées, les menaces associées au nucléaire (production d’énergie, déchets) ou à l’usage de certains carburants (diesel, etc.). Comment des spécialistes, des experts, mais également des élus, des intellectuels, des militants, sont-ils intervenus dans ces débats ? Quels sont au sein des différentes sphères (scientifique, administrative, politique, économique, associative, médiatique…) les acteurs ayant contribué à l’émergence de ce débat ? Quels sont, également, les principales enceintes, les arènes et les forums au sein desquels ce débat s’est développé et quels ont été en termes d’argumentation et de justification les registres discursifs alors mis en œuvre ? Il s’agit, en d’autres termes, d’analyser les processus par lesquels la « transition énergétique » s’est constituée comme problème à résoudre.

28Un second axe de recherche concerne la nature du « champ », du « monde » ou encore du « domaine d’action collective » - pour reprendre des notions assez proches - qui semble se constituer autour de la « transition énergétique », via la multiplication des recherches, des expertises, des expérimentations, des incitations politiques ainsi que des travaux d’ordre prospectif dans ce domaine (cf. infra). S’agit-il d’un nouveau référentiel permettant à des acteurs d’horizons très divers de se positionner dans un domaine « émergent » ou d’un simple mot-valise servant à étiqueter des actions qui restent fondamentalement hétérogènes ? Quel sens attribuer aujourd’hui à cette dynamique ? Correspond-elle à un processus d’innovation foisonnant et multiple dans le domaine de l’énergie ou bien à un mouvement d’ensemble qui, bien que très divers dans ses aspects, contribue à donner corps à l’idée de « transition énergétique » et à faire de celle-ci une notion commune pour nombre d’initiatives et d’expérimentations dans le domaine de l’énergie ? La question est de savoir s’il s’agit ou non d’un « champ » en cours de structuration et si, par exemple, les acteurs concernés sont dès à présent en mesure de se doter de structures collectives d’échange et de confrontation (réseaux, forums…).

29Un troisième axe de recherche porte sur les interactions entre les acteurs qui se réfèrent à la « transition énergétique » (à l’échelle nationale, européenne comme internationale) et à leur influence sur l’orientation des politiques publiques de l’énergie. Au-delà des effets d’annonce, voit-on se structurer des nouvelles lignes de force et des coalitions d’acteurs ayant le pouvoir et les moyens de faire de la « transition énergétique » un nouvel impératif ? Cet enjeu est particulièrement important dans le cas français où les acteurs historiquement en charge des questions d’énergie ne laissent encore qu’une place restreinte à des porteurs de solutions alternatives. La question est également de savoir si ces reconfigurations influent sur la forme donnée aux politiques publiques : s’agit-il de politiques classiques sous l’égide de l’Etat ou bien, compte tenu de la multiplicité et de la diversité des acteurs concernés, de formes renouvelées d’engagement des politiques publiques ? Voit-on émerger des combinaisons inédites entre acteurs relevant de secteurs divers (technique, scientifique, économique, associatif, public/privé) ou d’échelles d’action traditionnelle- ment différente (collectivités territoriales, usagers…) ? Est-on, comme ce fut le cas dans d’autres domaines, en présence de politiques fondées sur des expérimentations (notamment au plan local) ayant ensuite vocation à être généralisées ? Il y a là un champ de recherche qui nourrit les interrogations sur le devenir du rôle de l’Etat et ses capacités de gouvernance et de régulation dans le domaine de l’énergie.

Suivre l’émergence de nouvelles formes de gouvernance

30La gouvernance des politiques de l’énergie s’inscrit dans un jeu de forces qui appelle à réviser l’idée d’un pilotage souverain par les Etats. Plus encore, le déploiement des nouvelles technologies de l’énergie, en raison des capitaux colossaux qu’il suppose et/ou de leur caractère décentralisé, s’accompagne de l’émergence de nouveaux collectifs (consortium d’indus- triels, réseaux de territoire…) qui participent activement à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’énergie. De nouvelles formes de gouvernances s’inventent qui restent à comprendre.

Un cadrage technico-économique dominant

31Un trait marquant des politiques énergétiques déployées ces dernières décennies, en particulier dans l’Union Européenne, est leur articulation forte à des visions de l’innovation et de la croissance sous-tendues par des politiques technologiques (Stratégie de Lisbonne, Stratégie Europe 2020). Ces politiques sont adossées à différents instruments, tels que les programmes de recherche et de développement (6e et 7e PCRD, Intelligent Energy for Europe) ou encore le Plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (SET Plan) adopté en 2010. Ces politiques technologiques poussent des nouvelles technologies de l’énergie (éolien, solaire photovoltaïque, capture et séquestration du carbone…) qui sont à des stades de maturité différents et vis-à-vis desquels les mesures diffèrent : appuyer la recherche-développement, promouvoir des démonstrateurs, soutenir la mise sur le marché, etc.

32Dans le champ de l’énergie, l’évaluation du potentiel de ces technologies procède d’une dialectique « potentiel/barrière » qui tend à séparer la technique et le social. La technologie est dotée d’un potentiel, pour ainsi dire intrinsèque, de contribution à la production d’énergie, que viennent moduler divers obstacles ou barrières liés aux imperfections des politiques publiques, des marchés ou encore aux résistances et oppositions au changement technologique.

33Cette gouvernance par les politiques technologiques comporte de nombreuses apories qui sont autant de pistes de recherche. Tout d’abord, la valeur intrinsèque du potentiel technique, posé comme horizon ultime, cantonne le « social » et les « institutions » dans un rôle de résistances (à dépasser). De fait, il ignore la contribution de ces derniers aux processus de déploiement technologique. Ensuite, l’ordonnancement par paliers suggère une hiérarchie dans les priorités d’actions – libérer la coordination marchande, intégrer les externalités, développer des institutions participatives – déconnectée des processus empiriques. Il en résulte des politiques de transition énergétique dont l’appropriation politique et sociale est tardive et souvent génératrice de nombreuses contre-performances.

34Ce cadrage technico-économique est concrètement présent au cœur des politiques européennes de l’énergie. Il donne lieu à des processus de rationalisation procédurale (streamlining) visant à harmoniser la gouvernance des Etats par standardisation et simplification de leurs cadres administratifs et institutionnels. Il est également opérationnalisé par des filières industrielles transnationales qui participent activement à l’orientation des politiques publiques des Etats. La politique de l’éolien offshore en France peut l’illustrer : la filière de l’éolien offshore composée de grandes entreprises étrangères a su tirer les leçons de l’échec d’un projet pilote (Veulettes- sur-mer, Seine-Maritime) pour peser sur la redéfinition de la politique française à l’occasion du Grenelle de la mer en 2009.

Controverses et oppositions locales

35La prédominance de ce cadrage technico-économique induit des formes de gouvernance problématiques auxquelles s’adossent les politiques de « transition énergétique ».

36Le cas du déploiement des énergies renouvelables en Europe en est un bon exemple. La directive de 2001 sur la promotion de l’électricité d’origine renouvelable a fait du choix des instruments économiques un enjeu majeur - comme si le choix du « bon » instrument allait suffire à réaliser le potentiel dont la technologie était porteuse. Or, à régimes d’aide équivalents (par exemple, le tarif d’achat de l’électricité d’origine éolienne en France, en Allemagne et en Espagne), les capacités raccordées s’avèrent très inégales, ce qui suggère que d’autres facteurs davantage institutionnels (e.g. organisation administrative centralisée ou décentralisée), voire culturels (e.g. politiques de protection des paysages dans les différents pays européens) restent à intégrer à l’analyse.

37Cet élargissement de l’analyse à des variables autres qu’économiques renouvelle la compréhension d’enjeux clefs de la gouvernance tels que les oppositions locales suscitées par le déploiement des nouvelles technologies de l’énergie. Ces oppositions sont trop souvent assimilées a priori à des comportements inciviques à l’égard de développements technologiques soutenus par les Etats. Cela témoigne d’un appareillage conceptuel encore trop faible. Par exemple, une catégorie d’analyse comme celle de ‘NIMBY’ (i.e. not in my back yard) minimise l’importance des recompositions sociales et territoriales que ces développements suscitent. Elle suppose aussi que les infrastructures sujettes à opposition sont dotées d’un intérêt public reconnu, ce qui est loin d’être le cas s’agissant des infrastructures énergétiques contemporaines. Cette notion met ainsi à distance la question pourtant cruciale de l’articulation de ces politiques technologiques à des processus institutionnels parfois inadéquats et trop peu régulateurs.

38Ces observations invitent à reconsidérer le rôle des oppositions locales dans la mise en œuvre des politiques énergétiques et à les suivre de l’intérieur comme un point de vu privilégié pour comprendre les ajustements possibles des formes de gouvernance.

39Certaines technologies relèvent de formes de gouvernance plus confidentielles encore, où la mise en politique se trouve quasiment remplacée par un processus de démonstration de maîtrise des risques. C’est ce que suggèrent, par exemple, certaines analyses de la politique européenne de développement de la capture et du stockage géologique du dioxyde de carbone. Peu discutée au niveau des Etats, elle fait l’objet d’une « politique de démonstration » européenne dont l’élaboration confère un rôle central à la « zero emission platform for fossil fuels » où se coordonnent essentiellement des industriels, et qui conçoit le niveau local comme autant de sites destinés à expérimenter grandeur nature ce dispositif technologique.

40Cette réduction des politiques de l’énergie à des politiques technologiques organisées autour de la question du moindre risque interroge quant à leur dimension démocratique. Entre la mise en débat de scénarios de transition énergétique et le déploiement des options technologiques qui les sous-tendent, l’écart est parfois conséquent et mérite d’être analysé.

Réseaux d’autorités locales et dynamiques décentralisées

41Une étude des nouvelles formes de gouvernance des politiques de l’énergie, au-delà de l’ouverture des politiques traditionnellement pilotées par les Etats, appelle aussi à considérer l’importance des expériences locales et de leur mise en réseau.

42Depuis près de trente ans, des réseaux internationaux d’autorités locales (ICLEI, Energy Cities, Climate Alliance, la Convention des maires…) s’organisent pour peser sur les négociations internationales sur le climat et sur les politiques énergétiques. L’argument phare est que les enjeux environnementaux globaux ne peuvent rester uniquement de la responsabilité des Etats. Longtemps, les autorités locales sont apparues illégitimes auprès des grandes instances internationales telles que l’ONU. Elles pâtissaient d’une appréciation négative : les villes, à travers l’étalement urbain, sont considérées comme un problème ; le niveau local serait trop intéressé pour contribuer aux décisions.

43Dans les années 1990, notamment à l’occasion de la Conférence de Rio et de l’adoption des Agenda 21 locaux, cette situation a évolué en faveur d’un compromis : les stratégies locales de développement durable ne peuvent pas se déployer en dehors du cadre des politiques publiques et de leurs financements ; inversement les Etats ne peuvent s’engager vers un développement durable sans une mobilisation résolue au niveau local. Ces réseaux d’autorités locales ont progressivement acquis une légitimité qui leur permet d’émarger à de grands programmes de financement et de contribuer en tant qu’experts à l’élaboration des politiques, en Europe comme en Amérique du Nord. Leur histoire et leurs activités méritent d’être étudiées en ce qu’elles participent au renouvellement des formes de gouvernance des politiques de l’énergie.

44Ces réseaux d’autorités locales se sont historiquement structurés sous la forme de réseaux de villes, voire de grandes métropoles mondiales qui adoptent des objectifs contraignants de réduction des émissions GES (par exemple le processus d’Aalborg entamé en 1994).

45D’autres dynamiques émergent aujourd’hui, qui semblent renouveler la nature de ces partenariats. Prenons l’exemple du réseau de « territoires à énergie positive » lancé par le Comité de liaison des énergies renouvelables, d’abord en France puis au niveau européen. Ce réseau ne fédère plus seulement des espaces urbains mais fait une large place aux territoires ruraux et à leurs initiatives en matière de politique énergie-climat. La notion de territoire à énergie positive connaît une carrière rapide au point de figurer aujourd’hui à l’agenda de politiques régionales (Rhône-Alpes, Aquitaine…) dans le cadre de dispositifs contractuels d’aide au développement durable des territoires.

46Les politiques de l’énergie ne s’inventent plus seulement au niveau des Etats. Elles ne progressent pas non plus uniquement au travers de dynamiques décentralisées « à la française » par délégation de pouvoir, de compétences et de moyens de l’Etat vers les collectivités locales. Elles découvrent de nouveaux schémas de gouvernance qui peuvent être horizontaux (réseaux de territoires), avec parfois des articulations fortes du local au niveau européen. Ces schémas sont parfois porteurs d’objectifs plus ambitieux que ceux des politiques énergie-climat nationales. Dans ce cas, autorités locales et citoyens deviennent de véritables acteurs et non plus simplement des « parties prenantes » des politiques énergétiques.

47L’ensemble de ces processus mérite donc attention et analyse.

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